จากข้อตกลงด้านการอนุรักษ์ธรรมชาติของโลกฉบับล่าสุดภายใต้ชื่อ ‘กรอบงานคุนหมิง-มอนทรีออลว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพของโลก’ (Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework) กำหนดวิสัยทัศน์ไว้ว่า เราต้องอยู่ร่วมกันอย่างสอดคล้องและเป็นหนึ่งเดียวกับธรรมชาติภายในปี 2050 ซึ่งมีข้อตกลงดังกล่าวมีประเทศภาคีสมาชิกเกือบ 200 ประเทศ โดยกำหนดเป้าหมายให้การพัฒนาต้องมุ่งหน้าสู่วิถีธรรมชาติเชิงบวก (nature positive) ภายในปี 2030
ภายใต้เป้าหมายดังกล่าวย่อมหมายความว่าโครงการพัฒนาต่างๆ ต่อไปในอนาคตไม่เพียงแต่ต้องลดผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม แต่ยังต้องสร้างผลกระทบเชิงบวกให้เกิดขึ้น พูดง่ายๆ คือ สภาพแวดล้อมและธรรมชาติจะต้องดีกว่าก่อนที่จะมีโครงการ ฟังดูเหมือนเป็นเป้าหมายที่ทะเยอทะยานและยากที่จะบรรลุผลสำเร็จได้จริง แต่ว่าตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ 2024 สหราชอาณาจักรได้เริ่มบังคับใช้กฎหมายใหม่ที่ชื่อ ‘Biodiversity Net Gain’ ซึ่งมีเป้าหมายในการเพิ่มความหลากหลายทางชีวภาพจากโครงการพัฒนาต่างๆ เป็นที่เรียบร้อยแล้ว
แนวคิดดังกล่าวเริ่มมีมาตั้งแต่ปลายปี 2021 เมื่อสหราชอาณาจักรได้เปิดศักราชใหม่ของการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมผ่านการประกาศใช้พระราชบัญญัติสิ่งแวดล้อม ‘Environment Act 2021’ กฎหมายฉบับดังกล่าวกำหนดให้โครงการพัฒนาส่วนใหญ่ในประเทศต้องแสดงให้เห็นว่าจะสามารถเพิ่มความหลากหลายทางชีวภาพอย่างน้อย 10% เมื่อเทียบกับข้อมูลพื้นฐานก่อนเริ่มดำเนินงาน โดยมีเป้าหมายเพื่อฟื้นฟูระบบนิเวศและความอุดมสมบูรณ์ของธรรมชาติให้ดีขึ้นกว่าเดิมหลังจากมีโครงการการพัฒนา
แนวคิดนี้เรียกว่า Biodiversity Net Gain (BNG) หมายถึง การทำให้เกิดการเพิ่มพูนความหลากหลายทางชีวภาพสุทธิ โดยพิจารณาจากความแตกต่างระหว่างค่าความหลากหลายทางชีวภาพก่อนและหลังการดำเนินโครงการ แนวคิดดังกล่าวเป็นการพลิกโฉมหน้าความสัมพันธ์ระหว่างการพัฒนากับสิ่งแวดล้อมที่เคยขัดแย้งกันมาอย่างยาวนาน ให้กลายมาเป็นความสัมพันธ์ที่เกื้อหนุนกันให้ได้ในลักษณะที่ตรวจวัดได้อย่างเป็นวิทยาศาสตร์
“Biodiversity Net Gain เป็นแนวทางใหม่ที่ช่วยผสานการอนุรักษ์เข้ากับการพัฒนา เราจะสร้างแรงจูงใจให้ภาคเอกชนและเจ้าของที่ดินร่วมกันปกป้องและฟื้นฟูธรรมชาติ ซึ่งจะนำไปสู่การฟื้นตัวของความหลากหลายทางชีวภาพในวงกว้าง นี่เป็นส่วนสำคัญของแผนปฏิบัติการเพื่อสิ่งแวดล้อมของเรา (environment bill) ที่จะวางรากฐานสำหรับการเปลี่ยนแปลงเชิงบวกต่อสิ่งแวดล้อมในระยะยาว” George Eustice อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสิ่งแวดล้อม อาหาร และกิจการชนบท (Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs) และเป็นผู้ผลักดันเรื่อง BNG กล่าว
แต่เดิมนั้น การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน อาคาร และระบบสาธารณูปโภคต่างๆ มักเป็นภัยคุกคามต่อระบบนิเวศและความหลากหลายทางชีวภาพ ไม่ว่าจะเป็นการทำลายถิ่นอาศัยตามธรรมชาติ หรือสร้างมลพิษที่ส่งผลเสียต่อสิ่งมีชีวิตในระยะยาว แม้ปัจจุบันจะมีการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมก่อนการพัฒนา แต่ก็เป็นเพียงการบรรเทาหรือชดเชยความเสียหายเท่านั้น ความอุดมสมบูรณ์ของธรรมชาติหลังการพัฒนาก็ยังคงด้อยลงกว่าเดิมอยู่ดี
การบังคับใช้ BNG จึงเป็นการยกระดับให้การอนุรักษ์และฟื้นฟูความหลากหลายทางชีวภาพกลายเป็นส่วนหนึ่งของการออกแบบและดำเนินโครงการตั้งแต่ต้น ไม่ใช่แค่มาตรการเสริมที่ทำไปเพื่อให้ถูกกฎหมายเท่านั้น จึงถือเป็นความหวังใหม่ในการหยุดยั้งและฟื้นฟูการสูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา
Tony Juniper ประธานองค์การอนุรักษ์ธรรมชาติแห่งอังกฤษ (Chair of Natural England) ให้ความเห็นว่า “การสูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพเป็นหนึ่งในความท้าทายที่ยิ่งใหญ่ที่สุดที่เราเผชิญอยู่ในปัจจุบัน Biodiversity Net Gain ช่วยปลดล็อกศักยภาพของภาคเอกชนในการมีส่วนร่วมแก้ไขปัญหานี้ มันเชื่อมโยงความต้องการในการพัฒนากับความจำเป็นในการฟื้นฟูธรรมชาติ ซึ่งเป็นสิ่งที่เราต้องการอย่างเร่งด่วน หากเราอยากหลีกเลี่ยงผลกระทบร้ายแรงที่สุดจากการสูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ”
ขั้นตอนการทำ BNG เริ่มจากการประเมินและให้คะแนนความหลากหลายทางชีวภาพของพื้นที่ก่อนเริ่มโครงการ โดยพิจารณาจากประเภทและคุณภาพของถิ่นที่อยู่ในระบบนิเวศ ความหายากและมูลค่าในการอนุรักษ์ ซึ่งอาจใช้วิธีสำรวจภาคสนามร่วมกับข้อมูลดาวเทียมและแบบจำลองคอมพิวเตอร์ เพื่อให้ได้ค่าพื้นฐานที่ครอบคลุมและแม่นยำ
จากนั้นผู้พัฒนาโครงการต้องวางแผนมาตรการต่างๆ ทั้งการหลีกเลี่ยงผลกระทบเชิงลบ การบรรเทาและฟื้นฟูความเสียหายที่เกิดขึ้น ไปจนถึงการสร้างหรือปรับปรุงถิ่นที่อยู่ใหม่ๆ ทั้งในและนอกพื้นที่ของโครงการเพื่อชดเชยความหลากหลายทางชีวภาพที่เสียไป และเพิ่มคะแนนให้ได้ตามเป้าหมาย 10%
สิ่งสำคัญคือการเพิ่มความหลากหลายทางชีวภาพนี้ จะต้องคงอยู่ในระยะยาว ไม่ใช่แค่การปลูกต้นไม้ฉาบฉวยแล้วทิ้งร้างไว้ ดังนั้น แผนที่วางไว้จะต้องมีความยั่งยืน สอดคล้องกับบริบทของพื้นที่ มีการบำรุงรักษาและติดตามผลอย่างต่อเนื่อง ซึ่งรัฐบาลอังกฤษเองก็มีเป้าหมายจะเพิ่มพื้นที่ธรรมชาติให้ได้อย่างน้อย 30% ภายในปี 2030 ด้วยเช่นกัน
“การทำให้ Biodiversity Net Gain เป็นข้อบังคับทางกฎหมายนั้น ถือเป็นโอกาสครั้งสำคัญที่จะช่วยหยุดยั้งวิกฤตการสูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพ อย่างไรก็ตาม สิ่งสำคัญคือการนำไปปฏิบัติจะต้องมีมาตรฐานสูง มีความโปร่งใส และมีการติดตามผลอย่างเข้มงวด เพื่อให้มั่นใจว่าจะเกิดการฟื้นฟูที่แท้จริงและยั่งยืน ไม่ใช่เพียงการปลูกต้นไม้ฉาบฉวยเพื่อให้ผ่านเกณฑ์เท่านั้น” Beccy Speight ผู้อำนวยการบริหาร สมาคมอนุรักษ์นกแห่งสหราชอาณาจักร (RSPB) กล่าว
นอกจากโครงการพัฒนาและอสังหาริมทรัพย์แล้ว BNG ยังส่งผลให้เกิดการขยายตัวของตลาดซื้อขายเครดิตความหลากหลายทางชีวภาพอีกด้วย หมายความว่าเจ้าของที่ดินหรือหน่วยงานที่พัฒนาและดูแลรักษาพื้นที่ธรรมชาติ เช่น ผืนป่า พื้นที่ชุ่มน้ำ ทุ่งหญ้าธรรมชาติ ให้มีความหลากหลายทางชีวภาพเพิ่มขึ้น ก็สามารถนำมาขายเป็นเครดิตให้กับโครงการที่ไม่สามารถบรรลุเป้าหมาย BNG ในพื้นที่ของตัวเองได้ ช่วยให้เกิดกลไกจูงใจทางการเงินในการอนุรักษ์และฟื้นฟูธรรมชาติในวงกว้างมากขึ้น
องค์กรอนุรักษ์ธรรมชาติ เช่น Wildlife Trusts และ RSPB มองว่า BNG เป็นโอกาสสำคัญในการฟื้นฟูความหลากหลายทางชีวภาพในวงกว้างผ่านการใช้กลไกตลาดและการมีส่วนร่วมจากภาคธุรกิจ แทนที่จะพึ่งพางบประมาณจากภาษีเพียงอย่างเดียว ในขณะที่ภาคธุรกิจบางส่วน โดยเฉพาะบริษัทที่ปรึกษาด้านสิ่งแวดล้อม มองว่า BNG จะสร้างงานและธุรกิจใหม่ๆ ในการประเมิน วางแผน และดำเนินโครงการฟื้นฟูระบบนิเวศ
นักวิชาการหลายคนเห็นว่า BNG เป็นการประยุกต์หลักการ ‘ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย’ (polluter pays principle) ซึ่งจะช่วยสร้างความตระหนักและความรับผิดชอบต่อสิ่งแวดล้อม รวมถึงสร้างความเป็นธรรมให้สังคมในการแบกรับต้นทุนความเสียหายต่อระบบนิเวศ
อย่างไรก็ตาม แนวคิดดังกล่าวก็มีข้อกังวลเช่นกัน เพราะนักอนุรักษ์บางส่วนกังวลว่า BNG อาจเป็นข้ออ้างให้มีการพัฒนาในพื้นที่ธรรมชาติอ่อนไหว เช่น ป่าดิบชื้น พื้นที่ชุ่มน้ำ หรือระบบนิเวศที่มีความเปราะบางสูง ซึ่งไม่สามารถทดแทนได้ง่ายๆ ด้วยการปลูกป่าทดแทนในที่อื่น หรือภาคประชาสังคมบางส่วนก็มองว่า BNG อาจเป็นเครื่องมือเพื่อให้โครงการพัฒนาได้รับอนุญาตง่ายขึ้น โดยที่แท้จริงแล้วไม่ได้คำนึงถึงผลกระทบต่อชุมชนท้องถิ่นและวิถีชีวิตดั้งเดิมที่พึ่งพาระบบนิเวศอยู่ ภาคเอกชนบางส่วนเป็นห่วงว่าการปฏิบัติตาม BNG จะเพิ่มต้นทุนและระยะเวลาในการพัฒนาโครงการ ซึ่งอาจส่งผลต่อความสามารถในการแข่งขันและผลตอบแทนการลงทุน
ข้อควรพิจารณาสำคัญคือ การประเมินและติดตามผล BNG ต้องมีมาตรฐาน มีเกณฑ์ชี้วัด และผู้เชี่ยวชาญที่เพียงพอ เพื่อไม่ให้เกิดการบิดเบือนผลเพื่อผ่านเกณฑ์ในเชิงปริมาณมากกว่าผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริงในเชิงคุณภาพ
กระทรวงสิ่งแวดล้อม อาหาร และกิจการชนบท (DEFRA – Department for Environment, Food & Rural Affairs) พยายามสร้างความสมดุลระหว่างข้อดีและข้อกังวลเหล่านี้ ผ่านการระดมความเห็นจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย โดยทดลองใช้ในโครงการนำร่องประกอบกับการสร้างแนวทางปฏิบัติและคู่มือประกอบการทำ BNG รวมถึงการกำหนดข้อยกเว้นสำหรับบางกรณีที่จะได้รับผลกระทบเกินสมควร การสื่อสารและสร้างการมีส่วนร่วมจากทุกฝ่ายเป็นกุญแจสำคัญในการขับเคลื่อน BNG ให้เป็นเครื่องมือที่มีประสิทธิผลในการฟื้นฟูความหลากหลายทางชีวภาพ
“จากประสบการณ์การทำโครงการนำร่องกว่า 40 โครงการ เราพบว่า Biodiversity Net Gain สามารถส่งผลลัพธ์เชิงบวกต่อความหลากหลายทางชีวภาพได้จริง ทั้งยังช่วยสร้างคุณค่าเพิ่มให้กับโครงการ เสริมสร้างความสัมพันธ์กับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ปรับปรุงภาพลักษณ์ขององค์กร และบรรเทาความเสี่ยงต่างๆ ได้ เราเชื่อว่า BNG จะกลายเป็นบรรทัดฐานใหม่ในการดำเนินธุรกิจ ที่จะช่วยขับเคลื่อนการฟื้นฟูความหลากหลายทางชีวภาพในระยะยาว” Julia Baker หัวหน้าฝ่ายความหลากหลายทางชีวภาพ บริษัท Balfour Beatty สะท้อนประสบการณ์จากดำเนินโครงการนำร่อง
ปัจจุบัน BNG มีผลบังคับใช้เป็นที่เรียบร้อยแล้วในสหราชอาณาจักรตั้งแต่วันที่ 12 กุมภาพันธ์ 2024 นั่นหมายความว่าต่อจากนี้การเพิ่มความหลากหลายทางชีวภาพไม่ใช่แค่ความรับผิดชอบของหน่วยงานภาครัฐหรือองค์กรอนุรักษ์อีกต่อไป แต่กลายเป็นความรับผิดชอบและโอกาสสำหรับทุกภาคส่วน ไม่ว่าจะธุรกิจเอกชน บริษัทห้างร้าน เจ้าของที่ดิน ตลอดจนประชาชนทั่วไป ที่จะช่วยกันรักษาและฟื้นฟูความอุดมสมบูรณ์ของธรรมชาติ ซึ่งเป็นรากฐานของการพัฒนาอย่างยั่งยืนที่แท้จริง
ภายใต้แนวคิด Biodiversity Net Gain หากเราวางแผนให้ดี ออกแบบอย่างชาญฉลาด และเปิดโอกาสให้มีการนำองค์ความรู้ทางด้านนิเวศวิทยามาปรับใช้กับโครงการพัฒนาต่างๆ ก็น่าจะมีความหวังว่าเราจะมีอนาคตที่มนุษย์และสิ่งมีชีวิตอื่นๆ อยู่ร่วมกันได้อย่างสอดคล้องสมดุลท่ามกลางความหลากหลายทางธรรมชาติที่อุดมสมบูรณ์ ตามเป้าประสงค์ที่โลกได้แสดงเจตจำนงไว้ร่วมกัน
อ้างอิง
Department for Environment, Food & Rural Affairs. (2024, March 26). Biodiversity gain plan. GOV.UK. https://www.gov.uk/government/publications/biodiversity-gain-plan
เรื่อง: เพชร มโนปวิตร
