เมื่อวันที่ 15 พฤษภาคม ปี 2013 สภาอาร์กติก (Arctic Council) องค์การระหว่างประเทศระดับภูมิภาคที่สำคัญที่สุดของภูมิภาคอาร์กติกอนุมัติสถานะผู้สังเกตการณ์ (Observer) แก่ประเทศแถบเอเชีย 5 ประเทศ อันประกอบด้วย จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ อินเดีย และสิงคโปร์ หรือที่นักวิชาการด้านภูมิภาคอาร์กติกมักเรียกรวมกันว่า ‘รัฐเอเชีย-อาร์กติกทั้งห้า’ (Asia-Arctic Five)
นี่คือหมุดหมายที่แสดงให้เห็นว่า อาร์กติกได้กลายเป็นภูมิภาคแห่งโอกาสและความร่วมมือที่สำคัญในสายตาของประชาคมระหว่างประเทศอย่างเต็มตัว การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนให้อาร์กติกกลายเป็นภูมิภาคอันอุดมไปด้วยทรัพยากรมีค่าและเส้นทางขนส่งทางทะเลใหม่ๆ และพาอาร์กติกเข้าสู่เวทีการเมืองโลกอย่างไม่อาจปฏิเสธได้ การเข้ามามีบทบาทของรัฐเอเชีย-อาร์กติกได้เปลี่ยนพลวัตทางภูมิรัฐศาสตร์ในภูมิภาคอาร์กติกอย่างมีนัยสำคัญ
ตลอดหนึ่งทศวรรษที่ผ่านมา รัฐเอเชีย-อาร์กติกทั้งห้าต่างมีปฏิสัมพันธ์กับรัฐอาร์กติกทั้งแปด[1] ผ่านทั้งความตกลงทวิภาคีกับสภาอาร์กติกอย่างต่อเนื่อง รวมทั้งสร้างแนวทางการดำเนินนโยบายของตนเองต่อภูมิภาคอาร์กติกอย่างเป็นระบบ ความพยายามเหล่านี้ค่อยๆ ก่อร่างอัตลักษณ์รัฐเอเชีย-อาร์กติกให้กลายเป็น ‘ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย’ (stakeholder) ในภูมิภาค นำไปสู่การสร้างความชอบธรรมเพื่อคงไว้ซึ่งบทบาทและความรับผิดชอบในสภาอาร์กติก ตลอดทั้งสนับสนุนการดำเนินนโยบายเพื่อผลักดันผลประโยชน์แห่งชาติท่ามกลางการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ที่จะทวีความรุนแรงมากขึ้นในอนาคตจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสงครามรัสเซีย-ยูเครน
ผลประโยชน์ของรัฐเหล่านี้ในอาร์กติกคืออะไร? รัฐแต่ละรัฐสร้างอัตลักษณ์ของตนในฐานะผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในภูมิภาคอาร์กติกอย่างไร? รัฐเอเชีย-อาร์กติกเปลี่ยนแปลงแนวดำเนินนโยบายไปอย่างไรตลอดหนึ่งทศวรรษที่ผ่านมา? และรัฐเอเชีย-อาร์กติกจะสร้างความร่วมมือระหว่างกันได้มากน้อยเพียงใดท่ามกลางการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ที่เข้มข้นในภูมิภาคอาร์กติก? บทความนี้จะพาผู้อ่านไปสำรวจพลวัตการดำเนินนโยบายของรัฐเอเชีย-อาร์กติกต่อภูมิภาคอาร์กติก
รัฐเอเชีย-อาร์กติกกับสถานะผู้สังเกตการณ์:
ขอบเขตอำนาจที่จำกัดใน ‘สภาอาร์กติก’
สภาอาร์กติกถูกก่อตั้งขึ้นมาในปี 1996 ในฐานะกลไกพหุภาคีหลักเพื่อประสานผลประโยชน์และส่งเสริมความร่วมมือระหว่างตัวแสดงต่างๆ ในภูมิภาค ไม่ว่าจะเป็นรัฐอาร์กติกทั้งแปด สมาชิกถาวร (Permanent Participants) ซึ่งเป็นองค์กรชนพื้นถิ่นอาร์กติกหกองค์กร และผู้สังเกตการณ์อีก 38 ราย
ปัจจุบัน ผู้สังเกตการณ์สภาอาร์กติกประกอบไปด้วย (1) รัฐอธิปไตย 13 รัฐ ได้แก่ เยอรมนี เนเธอร์แลนด์ โปแลนด์ สหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส สเปน สวิตเซอร์แลนด์ อิตาลี รวมถึงรัฐเอเชีย-อาร์กติกทั้งห้า (2) องค์การระหว่างประเทศ 13 องค์การ อาทิ องค์การทางทะเลระหว่างประเทศ (International Maritime Organization: IMO) ตลอดจน (3) องค์กรไม่แสวงผลกำไร (Non-governmental Organizations: NGOs) อีก 12 องค์กร เช่น คณะกรรมการระหว่างประเทศสังคมศาสตร์อาร์กติก (International Arctic Social Sciences Association: IASSA) องค์กรส่งเสริมความร่วมมือระหว่างนักวิจัยอาร์กติกสาขาต่างๆ ที่ได้รับงบประมาณจากรัฐอาร์กติกทั้งแปด
คู่มือการเป็นผู้สังเกตการณ์ (Observer Manual for Subsidiary Bodies) ซึ่งจัดทำโดยสภาอาร์กติกในปี 2013 ระบุบทบาทของผู้สังเกตการณ์ไว้เพียงสามประการหลัก ได้แก่
ประการแรก คือการสนับสนุนการปฏิบัติงานของสภาอาร์กติกผ่านการแลกเปลี่ยนข้อมูล การส่งเสริมการวิจัยทางวิทยาศาสตร์ และการสนับสนุนงบประมาณของโครงการภายในสภาอาร์กติก เช่น การร่วมกันก่อตั้งศูนย์วิจัยฮิมาดรี (Himadri research station) ระหว่างนอร์เวย์และอินเดียที่เมืองสวอลบาร์ด (Svalbard) ประเทศนอร์เวย์ในปี 2008 เพื่อริเริ่มโครงการศึกษาการเปลี่ยนแปลงองค์ประกอบของชั้นบรรยากาศในภูมิภาคอาร์กติก การปล่อยทุ่นสังเกตการณ์ใต้น้ำ ‘อินด์อาร์ก-I’ (IndArc-I) ของคณะวิจัยอินเดียในปี 2014 ที่คองส์ฟยอร์เดน (Kongsfjorden) ชายฝั่งทะเลทางตะวันตกของนอร์เวย์ เพื่อติดตามการเปลี่ยนแปลงขององค์ประกอบใต้มหาสมุทรอาร์กติก หรือการจัดทำงานวิจัยในหัวข้อความเป็นไปได้และผลกระทบของการพัฒนาเส้นทางการขนส่งสินค้าผ่านมหาสมุทรอาร์กติกของคณะวิจัยของมหาวิทยาลัยแห่งชาติสิงคโปร์ (National University of Singapore: NUS) โดยได้รับงบประมาณสนับสนุนจากสภาอาร์กติกและรัฐบาลสิงคโปร์ ซึ่งช่วยให้รัฐอาร์กติกประเมินโอกาสทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากเส้นทางขนส่งสินค้าสายใหม่ และออกแบบวิธีการรับมือกับผลกระทบต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นกับสิงคโปร์
ประการถัดมา คือการมีส่วนร่วมกับคณะทำงาน (Working Groups) และคณะทำงานเฉพาะกิจ (Task Forces) ภายใต้สภาอาร์กติก เช่น Conservation of Arctic Flora and Fauna (CAFF)[2] และ Task Force on Black Carbon and Methane (TFBCM) เป็นต้น รัฐเอเชีย-อาร์กติกอย่างจีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้เข้าไปมีส่วนร่วมในโครงข่ายสังเกตการณ์อาร์กติกที่ยั่งยืน (Sustaining Arctic Observing Networks: SAON) ซึ่งเป็นโครงการภายใต้คณะทำงาน Arctic Monitory and Assessment Programme (AMAP) เช่นเดียวกัน อินเดียก็เข้าไปมีส่วนร่วมใน Arctic Contaminants Action Program (ACAP) เพื่อวิจัยผลกระทบของมลพิษจากโรงงานอุตสาหกรรมและการเดินเรือขนส่งสินค้าต่อระบบนิเวศในมหาสมุทรอาร์กติก ส่วนจีน ในปี 2018 คณาจารย์จากมหาวิทยาลัยถ่งจี (Tongji University) พร้อมด้วยคณะผู้เชี่ยวชาญเข้าร่วมการประชุมของคณะทำงาน Protection of the Arctic Marine Environment (PAME) ของสภาอาร์กติกเพื่อหารือเรื่องการจัดการมลพิษทางทะเลและพลาสติกอนุภาคเล็ก
ประการสุดท้าย คือการเสนอโครงการพัฒนาต่างๆ ผ่านรัฐอาร์กติกหรือสมาชิกถาวร และการจัดทำรายงานสรุปการสังเกตการณ์ (Observer regular report) เพื่อนำเสนอต่อที่ประชุมระดับรัฐมนตรีของสภาอาร์กติกทุกๆ สองปี
อย่างไรก็ตาม ผู้สังเกตการณ์ไม่มีสิทธิการเสนอวาระและออกเสียงเพื่อผ่านหรือปัดตกวาระต่างๆ ในสภาอาร์กติกเหมือนอย่างรัฐอาร์กติกทั้งแปดและสมาชิกถาวร (Permanent Participants) เพราะฉะนั้น รัฐเอเชีย-อาร์กติกจึงมีอำนาจในภูมิภาคอาร์กติกค่อนข้างจำกัด การสานสัมพันธ์และสร้างพันธมิตรกับรัฐอาร์กติกและและการเข้าร่วมในคณะทำงานและหน่วยปฏิบัติการเฉพาะกิจของสภาอาร์กติกจึงเป็นเพียงสองช่องทางที่รัฐเอเชีย-อาร์กติกสามารถใช้ผลักดันผลประโยชน์ของตนเอง
คำถามสำคัญคือ อะไรคือปัจจัยที่ทำให้รัฐเอเชีย-อาร์กติกเข้าไปมีส่วนร่วมในกิจการของภูมิภาคอาร์กติกอย่างแข็งขันตลอดหนึ่งทศวรรษที่ผ่านมา และรัฐเหล่านี้สร้างความชอบธรรมแก่การปฏิสัมพันธ์ของตนเองอย่างไร
วิกฤตการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ:
ผลประโยชน์และการสร้างอัตลักษณ์ของรัฐเอเชียในอาร์กติก
การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโลกและการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ในภูมิภาคที่ทวีความรุนแรงมากขึ้นแปรสภาพให้ภูมิภาคอาร์กติกกลายเป็นพื้นที่ที่ตัวแสดงนอกภูมิภาคอย่างรัฐเอเชีย-อาร์กติกเข้ามาแข่งขันกันสร้างตำแหน่งแห่งที่ เพื่อผลักดันและะบรรลุผลประโยชน์ของตนเองในภูมิภาค
เห็นได้จากการสร้างแนวทางการดำเนินนโยบายต่อภูมิภาคอาร์กติกอย่างเป็นระบบ อาทิ เกาหลีใต้ออกแผนแม่แบบ (Master Plan) เพื่อการปฏิสัมพันธ์กับอาร์กติกในปี 2013 ต่อมาญี่ปุ่นออกแผนการดำเนินนโยบายต่อภูมิภาคอาร์กติก (Japan’s Arctic Policy) ส่วนจีนก็เสนอแผนการสร้างเส้นทางสายไหมขั้วโลก (Polar Silk Road) ในปี 2015 เพื่อแสดงความตั้งใจที่จะเชื่อมภูมิภาคอาร์กติกกับทวีปเอเชียผ่านโครงการสาธารณูปโภคพื้นฐานต่างๆ และในปี 2018 จีนก็เผยแพร่แผนการดำเนินนโยบายอาร์กติก (China’s Arctic Policy White Paper) รวมถึงบูรณาการภูมิภาคอาร์กติกเข้ากับข้อริเริ่มหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง (Belt and Road Initiative: BRI) ขณะที่อินเดียก็ประกาศแผนการดำเนินนโยบายในภูมิภาคอาร์กติก (India’s Arctic Policy) เป็นครั้งแรกในปี 2022 มีเพียงสิงคโปร์เท่านั้นที่ยังไม่มีแผนการดำเนินนโยบายต่ออาร์กติกอย่างเป็นรูปธรรม แต่ก็มีปฏิสัมพันธ์กับภูมิภาคอาร์กติกตลอดมา
นอกจากนี้ รัฐเอเชีย-อาร์กติกยังผลักดันผลประโยชน์ของตนผ่านการยกระดับการลงทุนในการวิจัยภูมิอากาศและโครงการสาธารณูปโภคพื้นฐาน ใช้สิทธิในฐานะผู้สังเกตการณ์เข้าร่วมในคณะทำงานและหน่วยปฏิบัติการเฉพาะกิจของสภาอาร์กติก ตลอดจนการประชุมอื่นๆ ที่จัดโดยรัฐอาร์กติก เช่น การประชุม Arctic Frontiers ของนอร์เวย์ การประชุม Arctic Spirit ของฟินแลนด์ และการประชุม Arctic Circle Assembly ของไอซ์แลนด์
ความพยายามดังกล่าวของรัฐเอเชีย-อาร์กติกส่งผลให้สภาอาร์กติกหันมาคำนึงถึงผลกระทบที่จะเกิดต่อความมั่นคงของรัฐเอเชีย-อาร์กติกมากขึ้นในการตัดสินใจวาระต่างๆ และช่วยให้รัฐเอเชีย-อาร์กติกค่อยๆ บูรณาการเข้าไปเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียภายในภูมิภาคอาร์กติกมากขึ้นตลอดหนึ่งทศวรรษที่ผ่านมา
จีน: หุ้นส่วนในฐานะ ‘รัฐที่อยู่ใกล้อาร์ติก’
ในบรรดารัฐเอเชีย-อาร์กติก จีนเป็นตัวแสดงนอกภูมิภาคที่มีประวัติศาสตร์การปฏิสัมพันธ์กับรัฐอาร์กติกมายาวนานตั้งแต่ต้นทศวรรษ 1990 และสานสัมพันธ์กับรัฐอาร์กติกให้แน่นแฟ้นอย่างต่อเนื่อง
ที่ผ่านมา จีนสร้างอัตลักษณ์ของตนเองในฐานะ ‘รัฐที่อยู่ใกล้อาร์กติก’ (near-Arctic state) และอ้างความชอบธรรมในการเข้ามามีส่วนได้ส่วนเสียจากผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศต่อความมั่นคง ดังเช่นที่งานวิจัยปี 2006 พบว่า ความถี่และความรุนแรงของพายุทรายทางตอนเหนือของจีนแปรเปลี่ยนตามการละลายของน้ำแข็งในสี่พื้นที่ในมหาสมุทรอาร์กติก
จีนมุ่งปฏิสัมพันธ์และดำเนินนโยบายต่อภูมิภาคอาร์กติกไปที่สามประเด็นหลัก ได้แก่ ประเด็นแรก การแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งจีนดำเนินการผ่านการส่งเสริมการวิจัยภูมิอากาศอาร์กติก อาทิ การตั้งศูนย์วิจัยภูมิอากาศแม่น้ำเหลือง (The Yellow River research station) ในปี 2004 ที่ประเทศนอร์เวย์ และปฏิบัติการสำรวจทางวิทยาศาสตร์ร่วมกับรัฐอาร์กติก ดังเช่นเมื่อเดือนสิงหาคม ปี 2021 ที่จีนและรัสเซียร่วมกันส่งเรือตัดน้ำแข็งสัญชาติจีน Xue Long II ไปสังเกตการณ์การก่อรูปของหินและธรณีวิทยาบริเวณสันเขากักเกล (Gakkel Ridge) ติดน่านน้ำของกรีนแลนด์
ประเด็นถัดมา คือ การขูดรีดทรัพยากรธรรมชาติในอาร์กติก เนื่องจากอาร์กติกมีทรัพยากรอุดมสมบูรณ์ อาทิ น้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ กลุ่มแร่หายากและไฮโดรคาร์บอน ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นทรัพยากรหลักที่จีนใช้ขับเคลื่อนเศรษฐกิจ
ประเด็นที่สาม คือ การสร้างความเชื่อมต่อ (connectivity) ระหว่างภูมิภาคอาร์กติกกับทวีปเอเชีย ที่ผ่านมา จีนเสนอโครงการสร้างระเบียงเศรษฐกิจอาร์กติก (Arctic Blue Economic Corridor: ABEC) และร่วมกับรัสเซียเพื่อพัฒนาเส้นทางทะเลเหนือ (Northern Sea Route: NSR) ซึ่งจะช่วยลดต้นทุนระยะเวลาและระยะทางของการขนส่ง และอาจช่วยให้จีนลดการพึ่งพาเส้นทางคลองสุเอซ-ช่องแคบมะละกาได้หากโครงการสำเร็จ
ผลประโยชน์เหล่านี้ทำให้จีนประกาศความตั้งใจที่จะสร้างเส้นทางสายไหมขั้วโลกและดึงภูมิภาคอาร์กติกเข้าเป็นส่วนหนึ่งของ BRI ยิ่งไปกว่านั้น จีนยังบรรจุเป้าหมายการสร้างความร่วมมือในอาร์กติกในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติของจีนฉบับล่าสุด (2021-2025) ด้วย
ญี่ปุ่น: หุ้นส่วนทางวิทยาศาสตร์ภูมิอากาศและการพัฒนาเส้นทางเดินเรือ
ญี่ปุ่นเป็นอีกประเทศหนึ่งที่มองภูมิภาคอาร์กติกเป็นจุดยุทธศาสตร์สำคัญ มีประวัติศาสตร์การปฏิสัมพันธ์กับอาร์กติกที่ยาวนานตั้งแต่ปี 1957 และยังอ้างว่าสภาพภูมิอากาศที่แปรเปลี่ยนในอาร์กติกกระทบต่อความมั่นคงของญี่ปุ่นเช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อการเปลี่ยนแปลงอุณหภูมิส่งผลต่อการไหลเวียนของกระแสน้ำในมหาสมุทรและกระแสลมในชั้นบรรยากาศ ดังที่งานวิจัยปี 2020 เสนอว่า อุณหภูมิเหนือผิวน้ำที่เปลี่ยนแปลงไปในอาร์กติกส่งผลกระทบต่อจำนวนประชากรสัตว์ทะเลในน่านน้ำรอบญี่ปุ่น ระหว่างทศวรรษ 2000-2010 ซึ่งส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจที่มีอุตสาหกรรมประมงเป็นแหล่งรายได้หลัก นอกจากนี้ ที่ตั้งของญี่ปุ่นที่อยู่ติดมหาสมุทรอาร์กติกยังทำให้ญี่ปุ่นมองว่า การประกันการเข้าถึงและร่วมพัฒนาเส้นทางขนส่งทางทะเลผ่านมหาสมุทรอาร์กติกเป็นเรื่องสำคัญ
ด้วยเหตุนี้ ซูซุกะ มิตซูจิ (Suzuka Mitsuji) เอกอัครราชทูตญี่ปุ่น ผู้ดูแลกิจการของภูมิภาคอาร์กติกจึงสรุปว่า การดำเนินนโยบายของญี่ปุ่นในภูมิภาคอาร์กติกจพมุ่งไปที่สามประเด็น ได้แก่ การสร้างความก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์ภูมิอากาศ การอนุรักษ์ระบบนิเวศทางทะเล และการพัฒนาเส้นทางขนส่งผ่านมหาสมุทรอาร์กติก เห็นได้ว่า ตลอดหลายปีที่ผ่านมา ญี่ปุ่นจัดเวทีการประชุมเพื่อส่งเสริมการแลกเปลี่ยนความรู้เรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศหลายครั้ง อีกทั้งยังริเริ่มแผนการสร้างเรือตัดน้ำแข็ง (icebreaker) ลำแรกของตนเอง และคาดว่าจะสามารถนำมาสนับสนุนปฏิบัติการวิจัยทางทะเลของคณะทำงานในสภาอาร์กติกได้ในปี 2026
ที่จริงแล้วญี่ปุ่นมีผลประโยชน์สำคัญอีกประการหนึ่ง ทว่าหลบเลี่ยงไม่กล่าวต่อสาธารณชนมาตลอด[3] คือ การขูดรีดทรัพยากรธรรมชาติของอาร์กติกเช่นเดียวกับจีน ปฏิเสธไม่ได้ว่าไม่กี่ปีที่ผ่านมา ระดับการพึ่งพิงการนำเข้าทรัพยากรพลังงานอย่างน้ำมันดิบหรือกลุ่มแร่หายากเพิ่มขึ้นอย่างมากจะเห็นได้ว่า ญี่ปุ่นพึ่งพิงการนำเข้าน้ำมันดิบจากภูมิภาคตะวันออกกลางเพิ่มขึ้นกว่าร้อยละ 90 ในเดือนสิงหาคม 2022 ซ้ำร้ายยังพึ่งพิงการนำเข้ากลุ่มแร่หายากจากจีนอีกกว่าร้อยละ 70 ในเดือนกุมภาพันธ์ 2023 ภูมิภาคอาร์กติกจึงเป็นทางเลือกหนึ่งที่ช่วยญี่ปุ่นลดการพึ่งพิงการนำเข้าทรัพยากรจากสองแหล่งข้างต้นได้
ยิ่งไปกว่านั้น ในทางยุทธศาสตร์ คิชิดะ ฟุมิโอะ (Kishida Fumio) นายกรัฐมนตรีของญี่ปุ่นคนปัจจุบัน ยังแสดงความพยายามที่จะปรับปรุงแผนการดำเนินนโยบายต่อภูมิภาคอาร์กติกฉบับปี 2015 ใหม่ช่วงปลายปี 2023 และพยายามผลักดันภูมิภาคอาร์กติกเข้าเป็นส่วนหนึ่งของแผนการอินโด-แปซิฟิกที่เสรีและเปิดกว้าง (Free and Open Indo-Pacific) โดยมุ่งหวังเสริมสร้างการเชื่อมต่อระหว่างอินโด-แปซิฟิก-อาร์กติก และประกันการเดินเรือพาณิชย์อย่างเสรีระหว่างสามภูมิภาคภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (United Nations Convention on the Law of the Sea: UNCLOS)
เกาหลีใต้: หุ้นส่วนทางวิทยาศาสตร์ทางทะเลและการสำรวจทรัพยากร
เกาหลีใต้เป็นอีกตัวแสดงหนึ่งที่สร้างความชอบธรรมในการเข้ามามีส่วนได้ส่วนเสียในภูมิภาคอาร์กติกผ่านประวัติศาสตร์การปฏิสัมพันธ์ที่มีมาตั้งแต่ช่วงต้นทศวรรษ 1990 และผลกระทบที่ได้รับจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ดังที่ ลิม ฮุนมิน (Lim Hoonmin) เอกอัครราชทูตเกาหลีใต้ที่รับผิดชอบกิจการของภูมิภาคอาร์กติกกล่าวในปี 2021 ว่าอุณหภูมิที่เพิ่มสูงขึ้นในอาร์กติกส่งผลให้สภาพภูมิอากาศบริเวณที่ราบสูงเกาหลี (Korean Peninsula) เปลี่ยนแปลงอย่างรุนแรง
การปฏิสัมพันธ์ของเกาหลีใต้ในอาร์กติกเป็นระบบมากขึ้นเมื่อมีการประกาศแผนแม่แบบปี 2013 ตามมาด้วยวิสัยทัศน์ขั้วโลก 2050 (2050 Polar Vision) ในปี 2018 เสาหลักของการดำเนินนโยบายของเกาหลีใต้ต่อภูมิภาคอาร์กติกประกอบด้วยสี่เสาหลัก ได้แก่ เสาแรก คือการสร้างความร่วมมือภายในภูมิภาคและสร้างรากฐานในสถาบันระดับภูมิภาคของอาร์กติก เสาต่อมา คือความก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์ในภูมิภาค เสาที่สาม คือการพัฒนาความยั่งยืนของอาร์กติก และเสาสุดท้าย คือโอกาสทางเศรษฐกิจจากการพัฒนาเส้นทางขนส่งทางทะเลสายใหม่
การดำเนินนโยบายตามสี่เสาหลักนี้นำไปสู่การก่อตั้งศูนย์วิทยาศาสตร์อาร์กติกดาซาน (Dasan Arctic Science Station) ที่ประเทศนอร์เวย์ในปี 2002 และเข้าร่วมในคณะกรรมการวิทยาศาสตร์อาร์กติกระหว่างประเทศ (International Arctic Science Committee: IASC) ต่อมาปี 2009 เกาหลีใต้นำเรือตัดน้ำแข็งอราออน (Araon) เรือตัดน้ำแข็งลำแรกของเกาหลีใต้มาใช้สนับสนุนปฏิบัติการสำรวจทางวิทยาศาสตร์ของคณะทำงานในสภาอาร์กติก ภายหลังได้สถานะผู้สังเกตการณ์ เกาหลีใต้ก็เข้าร่วมในคณะทำงานต่างๆ เช่น AMAP CAFF PAME และ EPPR ยิ่งไปกว่านั้น ปี 2020 เกาหลีใต้ก็ร่วมมือกับนอร์เวย์เริ่มการวิจัยพัฒนาเชื้อเพลิงที่มีปริมาณซัลเฟอร์ต่ำ (Sulfur) ซึ่งคาดว่าจะช่วยลดต้นทุนค่าเชื้อเพลิงในการขนส่งสินค้าและมีประสิทธิภาพมากกว่าก๊าซธรรมชาติถึงร้อยละ 40
ผลประโยชน์เหล่านี้จะยังคงเป็นตัวกำหนดการดำเนินนโยบายของสาธารณรัฐเกาหลีในภูมิภาคอาร์กติกต่อไปในอนาคต ดังที่ ลิม ฮุนมิน ประกาศว่า เกาหลีใต้กำลังสร้างเรือตัดน้ำแข็งลำที่สองเพื่อใช้แทนที่เรือตัดน้ำแข็งอราออน ซึ่งคาดว่าจะสามารถปฏิบัติการได้จริงภายในปี 2026 และจะลงทุนในโครงการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมของอาร์กติกมากขึ้น เช่น โครงการแก้ไขปัญหาพลาสติกอนุภาคเล็กที่เกาหลีใต้เป็นผู้สนับสนุนหลัก
อินเดีย: เทือกเขาหิมาลัยในฐานะ ‘ขั้วโลกที่สาม’ และหุ้นส่วนทางวิทยาศาสตร์
เมื่อเทียบกับจีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ อินเดียเป็นรัฐเอเชีย-อาร์กติกที่มีปฏิสัมพันธ์กับภูมิภาคอาร์กติกน้อยที่สุด เห็นได้จากแผนดำเนินนโยบายอาร์กติกที่เผยแพร่ออกมาหลังรัฐเอเชีย-อาร์กติกอื่นๆ เมื่อปี 2022 ในแผนดังกล่าว อินเดียอธิบายทั้งผลประโยชน์ ทิศทางของการดำเนินนโยบาย และความจำเป็นที่อินเดียต้องเข้าปฏิสัมพันธ์ในภูมิภาค โดยเรียกว่า ‘ภารกิจอาร์กติกของอินเดีย’ (India’s Arctic Mission) [4]
อินเดียสร้างความชอบธรรมให้กับการดำเนินภารกิจอาร์กติกของตนเองผ่านสามทางหลัก สองทางแรกเหมือนกับจีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ ทางแรก คือผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ส่งผลกระทบต่อรูปแบบของลมมรสุมและปริมาณฝนต่อปีของอินเดียและมีอิทธิพลต่อผลผลิตการเกษตรและความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศอย่างมาก ทางที่สอง คือการอ้างประวัติศาสตร์การปฏิสัมพันธ์ในอาร์กติกที่มีมายาวนานตั้งแต่ปี 1920 ผ่านการลงนามในสนธิสัญญาสวอลบาร์ดกับนอร์เวย์
แต่ทางสุดท้าย ซึ่งแตกต่างจากรัฐอื่นๆ คือ อินเดียอ้างประสบการณ์ร่วมของพื้นที่แถบเทือกเขาหิมาลัยและภูมิภาคอาร์กติกที่ต้องเผชิญกับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในลักษณะเดียวกัน เช่น การละลายของธารน้ำแข็งและปริมาณน้ำจืดที่ลดลง อินเดียจึงเรียกพื้นที่หิมาลัยว่า ‘ขั้วโลกขั้วที่สาม‘ (Third Pole)[5] และมองว่าสามารถนำองค์ความรู้ที่ใช้จัดการกับผลกระทบที่เกิดกับพื้นที่บริเวณเทือกเขาหิมาลัยไปสร้างประโยชน์ให้กับการจัดการกับผลกระทบที่ในอาร์กติกได้ อินเดียใช้ลักษณะพิเศษเช่นนี้สร้างตำแหน่งแห่งที่ให้เหนือกว่ารัฐเอเชีย-อาร์กติกอื่นๆ และค่อยๆ ก่อร่างอัตลักษณ์ของตนในฐานะ ‘หุ้นส่วนทางวิทยาศาสตร์’ (scientific partner)
อย่างไรก็ดี ปฏิสัมพันธ์ของอินเดียต่อภูมิภาคอาร์กติกจำกัดอยู่แค่เพียงการสร้างความก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์ผ่านการมีส่วนร่วมกับคณะทำงานและหน่วยปฏิบัติการเฉพาะกิจของสภาอาร์กติกเท่านั้น นอกจากการก่อตั้งศูนย์วิจัยฮิมาดรีและการปล่อยทุ่นสังเกตการณ์ใต้น้ำอินด์อาร์ก-I ดังที่กล่าวไปแล้ว อินเดียยังก่อตั้งห้องวิจัยอีกแห่งที่เมืองกรูเวบาด (Gruvebadet) ประเทศนอร์เวย์ในปี 2016 เพื่อศึกษาการเปลี่ยนแปลงขององค์ประกอบต่างๆ ในชั้นบรรยากาศของอาร์กติกและเสนอแบบจำลอง ‘ขั้วโลกขั้วที่สาม-หิมาลัย’ (Third Pole-Himalaya) เมื่อเดือนมกราคมปี 2023 เพื่อใช้เป็นแม่แบบของการสร้างความร่วมมือเพื่อจัดการผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศร่วมกัน
สิงคโปร์: หุ้นส่วนอุตสาหกรรมทางทะเลของรัฐอาร์กติก
รัฐเอเชีย-อาร์กติกรัฐสุดท้าย คือ สิงคโปร์ ซึ่งเป็นรัฐเอเชีย-อาร์กติกเดียวที่ยังไม่มีแผนการดำเนินนโยบายต่อภูมิภาคอาร์กติกอย่างเป็นระบบ
แม้จะมีที่ตั้งอยู่ไกลจากภูมิภาคอาร์กติกกว่า 8 พันไมล์ทะเลและไม่มีประวัติศาสตร์การปฏิสัมพันธ์กับอาร์กติกที่ยาวนานเหมือนกับรัฐเอเชีย-อาร์กติกอื่นๆ แต่สิงคโปร์กลับเป็นตัวแสดงที่ปฏิสัมพันธ์กับอาร์กติกอย่างแข็งขัน เห็นได้จากการส่ง แซม ทัน (Sam Tan) ผู้แทนสิงคโปร์ที่รับผิดชอบกิจการภูมิภาคอาร์กติกเข้าร่วมการประชุม Arctic Circle ที่กรีนแลนด์เมื่อเดือนสิงหาคมปี 2022 เพื่อเน้นย้ำคุณูปการของสิงคโปร์ต่อโครงการต่างๆ ของรัฐอาร์กติกตลอดหลายปีที่ผ่านมา
เช่นเดียวกับรัฐเอเชีย-อาร์กติกอื่นๆ สิงค์โปร์อ้างผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศในอาร์กติก เพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับการดำเนินนโยบายของตนเอง เนื่องจากเป็นประเทศเกาะ สิงค์โปร์จึงมองว่าการเพิ่มขึ้นของระดับน้ำทะเลซึ่งเป็นผลพวงจากการละลายของน้ำแข็งในอาร์กติกนั้นเป็นภัยคุกคามต่อความอยู่รอดของสิงคโปร์ในระยะยาว
ทว่า เหตุผลอีกประการที่สิงค์โปร์อ้างเพื่อเข้าไปมีส่วนได้ส่วนเสียกับภูมิภาคอาร์กติกคือ ผลกระทบทางเศรษฐกิจที่สิงคโปร์อาจได้รับจากโครงการพัฒนาเส้นทางเดินเรือทางทะเลเหนือระหว่างรัสเซียและจีน เพราะเส้นทางดังกล่าวมีศักยภาพที่จะลดต้นทุนการขนส่ง และอาจทำให้นานาประเทศหันไปเดินเรือผ่านเส้นทางทะเลเหนือแทนเส้นทางคลองสุเอซ-มะละกา ซึ่งเป็นแหล่งรายได้สำคัญที่หล่อเลี้ยงเศรษฐกิจสิงคโปร์มาเป็นเวลานาน
เพราะฉะนั้น สิงคโปร์จึงดำเนินนโยบายเพื่อขับเคลื่อนผลประโยชน์ในภูมิภาคอาร์กติกผ่านแนวทางสองประการ ได้แก่ ประการแรก การสร้างความร่วมมือเพื่อแก้ไขการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งสิงคโปร์เป็นหัวหอกมาตลอด จะเห็นได้ว่าสิงคโปร์เข้าไปมีส่วนร่วมในทุกคณะทำงานและหน่วยปฏิบัติการเฉพาะกิจของสภาอาร์กติกโดยเฉพาะ CAFF PAME และ EPPR ดังเช่นที่สำนักงานสวนสาธารณะสิงคโปร์ (Singapore’s National Parks Board) ร่วมมือกับคณะทำงาน CAFF ของสภาอาร์กติกริเริ่มโครงการ Arctic Migratory Bird Initiative เพื่ออนุรักษ์และกำกับดูแลประชากรของนกชายฝั่งอาร์กติก (Arctic migratory shorebird) ตั้งแต่ปี 2013 ซึ่งกำลังถูกคุกคามจากการล่าเกินขอบเขตและที่อยู่อาศัยนอกภูมิภาคอาร์กติกที่ลดลง
ประการที่สอง คือการแสวงหาโอกาสทางธุรกิจในอุตสาหกรรมทางทะเลที่อาจเกิดขึ้นจากการพัฒนาเส้นทางทะเลเหนือ ตลอดกว่าทศวรรษที่ผ่านมา บริษัทรายใหญ่ของสิงคโปร์อย่าง Keppel Offshore and Marine, ST Marine และ SembCorp เป็นหัวหอกหลักในการต่อเรือ ส่งออกเรือตัดน้ำแข็งและให้ความช่วยเหลือทางเทคนิคต่างๆ กับรัฐอาร์กติก สิงคโปร์เป็นรัฐเอเชีย-อาร์กติกรัฐแรกที่สร้างเรือตัดน้ำแข็งและส่งมอบเรือตัดน้ำแข็งจำนวนสองลำให้กับบริษัท ลูคอย (Lukoil) บริษัทด้านพลังงานสัญชาติรัสเซียในปี 2008 ต่อมาในปี 2017 บริษัท Keppel Offshore นำส่งเรือฝ่าน้ำแข็ง MPV Everest ให้แก่บริษัทต่อเรือสัญชาติลักเซมเบิร์ก มากไปกว่านั้นในปี 2021 Keppel Offshore ก็นำส่งเรือลำเลียงก๊าซธรรมชาติให้กับบริษัท Gaspromneft บริษัทด้านพลังงานของรัสเซีย เพื่อใช้ลำเลียงผลผลิตของโครงการก๊าซธรรมชาติ Yamal-LNG ของรัสเซีย
แม้จะยังไม่มีการประเมินตัวเลขผลประโยชน์ทางธุรกิจที่อาจเกิดขึ้นจากเส้นทางทะเลเหนืออย่างเป็นระบบ แต่ก็เป็นที่แน่ชัดว่า ความเชี่ยวชาญด้านอุตสาหกรรมทางทะเลของสิงคโปร์จะช่วยเร่งพัฒนาเส้นทางทะเลเหนือให้ประสบความสำเร็จได้ ขณะที่สิงคโปร์ก็สามารถสร้างรายได้จากการเป็นคู่ค้าสำคัญและการให้ความช่วยเหลือทางเทคนิควิศวกรรมทางทะเลต่างๆ แก่รัฐอาร์กติกด้วย
ยิ่งไปกว่านั้น สิงคโปร์ยังพยายามเข้าไปมีบทบาทหลักในการพัฒนาเส้นทางทะเลเหนือเพื่อผสานผลประโยชน์ของตนจากโอกาสทางธุรกิจที่เกิดขึ้น จะเห็นได้ว่าสิงคโปร์ร่วมมือกับรัสเซียจัดการประชุมเพื่อหารือเรื่องโอกาสในการพัฒนาเส้นทางทะเลเหนือและยกระดับให้เป็นเส้นทางหลักในระเบียงการขนส่งของภูมิภาคอาร์กติก (Arctic transport corridor) เมื่อเดือนธันวาคมปี 2021 ทั้งหมดนี้ก่อร่างอัตลักษณ์ในภูมิภาคของสิงคโปร์ในฐานะที่เป็นหุ้นส่วนทางอุตสาหกรรมทางทะเลของรัฐอาร์กติก กล่าวคือ รัฐอาร์กติกเข้าหาสิงคโปร์เพื่อเสริมศักยภาพของตนเองทั้งในเรื่องของการต่อเรือและวิศวกรรมทางทะเล
แม้รัฐเหล่านี้จะมีวิธีการสร้างอัตลักษณ์ของตนเองในภูมิภาคที่แตกต่างกัน ทว่ากลับมีลักษณะสำคัญร่วมกันสองประการ ประการแรก คือ รัฐเอเชีย-อาร์กติกต่างอ้างถึงผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศภายในอาร์กติกต่อความมั่นคงของรัฐตนเองและประวัติศาสตร์ของการปฏิสัมพันธ์ในภูมิภาคที่มีมาอย่างยาวนาน (ยกเว้นสิงคโปร์) เพื่อสร้างความชอบธรรมให้แก่การเข้าปฏิสัมพันธ์กับกิจการต่างๆ ในภูมิภาคอาร์กติก เช่น ความจำเป็นที่จะต้องมีส่วนร่วมในการวิจัยทางวิทยาศาสตร์ภูมิอากาศขั้วโลก ก่อตั้งศูนย์วิจัยของตนเองในรัฐอาร์กติก ตลอดจนความจำเป็นที่จะรักษาความสัมพันธ์ที่มีอย่างยาวนานกับรัฐอาร์กติกท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงของฉากทัศน์ภูมิรัฐศาสตร์ในภูมิภาค
ข้อสังเกตหนึ่งที่ตามมาคือ รัฐเอเชีย-อาร์กติกเพิ่งหันมาใช้อรรถาธิบายทางประวัติศาสตร์ (historical narrative) อย่างจริงจังหลังเหตุการณ์สั่นสะเทือนภาวะสันติภาพของอาร์กติกหลังสงครามเย็น นั่นคือการปักธงใต้มหาสมุทรอาร์กติกของรัสเซียในปี 2008 ซึ่งในภายหลังถูกหยิบยกมาใช้ในเอกสารนโยบายต่างๆ มากขึ้นหลังรัสเซียผนวกดินแดนไครเมียของยูเครนปี 2014 เพราะฉะนั้น การทวีความรุนแรงของภูมิรัฐศาสตร์อาร์กติกผลักให้รัฐเอเชีย-อาร์กติกพยายามเน้นย้ำประวัติศาสตร์ของตนเองในภูมิภาค เพื่อแสดงนัยว่า รัฐตนเองมีตำแหน่งแห่งที่ของตนเองอยู่ในภูมิภาคอาร์กติกมานานแล้ว ไม่ได้เพิ่งเข้าไปมีปฏิสัมพันธ์ และมีความชอบธรรมที่จะเข้าไปมีส่วนร่วมกับกิจการภายในภูมิภาคอาร์กติก
นอกจากนี้ รัฐเอเชีย-อาร์กติกยังอ้างแนวเล่าทางประวัติศาสตร์ของตนเพื่อชิงดีชิงเด่นระหว่างกันว่า ใครมีประวัติศาสตร์ในภูมิภาคอาร์กติกยาวนานและสำคัญกว่ากัน เช่นที่ญี่ปุ่นเน้นย้ำเสมอว่าเป็น รัฐเอเชีย-อาร์กติกรัฐแรก ที่เริ่มการวิจัยภูมิอากาศในอาร์กติกในปี 1957 อีกทั้งยังเป็นรัฐนอกภูมิภาครัฐแรก ที่เข้าร่วม IASC และ ตั้งศูนย์สังเกตการณ์ที่ประเทศนอร์เวย์ในปี 1991 ขณะที่อินเดียก็พยายามหักล้างความเป็นรัฐเอเชีย-อาร์กติกแรกของญี่ปุ่นในปี 2022 โดยอ้างว่าตนเองปฏิสัมพันธ์กับภูมิภาคตั้งแต่ปี 1920 ผ่านการลงนามในสนธิสัญญาสวอลบาร์ด กับนอร์เวย์ ทว่าเนื้อความของสนธิสัญญามิได้ระบุถึงคุณูปการหรือการสำรวจวิทยาศาสตร์ของอินเดียในอาร์กติกแม้แต่น้อย อินเดียเพียงแค่รับรองอธิปไตยของนอร์เวย์เหนือเกาะสวอลบาร์ดเท่านั้น การชิงดีชิงเด่นลักษณะนี้เพิ่มความซับซ้อนให้กับความสัมพันธ์ในภูมิภาคระหว่างรัฐเอเชีย-อาร์กติกอย่างมาก
ข้อสังเกตประการที่สอง คือการดำเนินนโยบายของรัฐเอเชีย-อาร์กติกยังคงให้ความสำคัญต่อผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ วิทยาศาสตร์ และการทูตเท่านั้น แม้ว่าจะมีข้อกังวลเกี่ยวกับการเพิ่มกองกำลังทหารเหนือน่านน้ำอาร์กติกของรัสเซียก็ตาม สาเหตุหนึ่ง คือการกระทำดังกล่าวของรัสเซียไม่ได้กระทบต่อความมั่นคงของรัฐเอเชีย-อาร์กติกโดยตรงเมื่อเทียบกับภัยคุกคามอื่นที่รัฐเอเชีย-อาร์กติกกำลังเผชิญอยู่ในภูมิภาคตนเอง ซึ่งส่วนใหญ่เป็นความขัดแย้งที่เกิดขึ้นระหว่างรัฐเอเชีย-อาร์กติกกันเอง อาทิ ข้อพิพาททะเลจีนใต้ ข้อพิพาทเกาะเตียวหยู/เซงคะคุ บริเวณทะเลจีนตะวันออก และความขัดแย้งพรมแดนระหว่างจีนกับอินเดีย
ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นระหว่างรัฐเอเชีย-อาร์กติกเป็นตัวแปรหนึ่งที่ทำให้นักวิชาการความสัมพันธ์ระหว่างประเทศบางกลุ่มตั้งคำถามว่า รัฐเหล่านี้จะสามารถร่วมมือกันเพื่อผลักดันผลประโยชน์ในภูมิภาคอาร์กติกได้มากน้อยเพียงใดในอนาคตอันใกล้ แม้จะมีผลประโยชน์หลายประการที่สอดคล้องกันก็ตาม
ความร่วมมือระหว่างรัฐเอเชียในอาร์กติก: เส้นทางที่ไม่อาจมาบรรจบ?
ผลประโยชน์หลายประการที่สอดคล้องและทับซ้อนอย่างมากเปิดโอกาสให้จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ อินเดีย และสิงคโปร์ สร้างความร่วมมือในภูมิภาคภายหลังไม่กี่ปีที่ได้รับสถานะผู้สังเกตการณ์
ความร่วมมือระหว่างรัฐเอเชีย-อาร์กติกจะมุ่งเน้นไปที่ด้านการวิจัยทางวิทยาศาสตร์เป็นหลัก ปรากฏในสองรูปแบบ รูปแบบแรก คือการสร้างความร่วมมือภายในกลไกระดับภูมิภาคของอาร์กติก กล่าวคือ รัฐเหล่านี้สนับสนุนการทำงานของกันและกันภายในคณะทำงาน หน่วยปฏิบัติการเฉพาะกิจต่างๆ ของสภาอาร์กติก และการประชุมที่หน่วยงานภายใต้สภาอาร์กติกเป็นผู้จัด ตัวอย่างที่สำคัญ เช่น จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ อินเดีย และสิงคโปร์ มีส่วนร่วมในการจัดทำแผนปฏิบัติเพื่อส่งเสริมความหลากหลายทางชีวภาพในอาร์กติกฉบับล่าสุด (Actions for Arctic Biodiversity 2023-2027) ภายใต้คณะทำงาน CAFF ของสภาอาร์กติก
รูปแบบที่สอง คือการสร้างความร่วมมือผ่านกลไกภายนอกภูมิภาค อย่างเวทีการประชุม Trilateral High-Level Dialogue on the Arctic ซึ่งจีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ร่วมมือกันก่อตั้งขึ้นมาตั้งแต่ปี 2015 เพื่อหารือประเด็นการพัฒนาอาร์กติกร่วมกันโดยเฉพาะ โดยแต่ละปีรัฐเอเชีย-อาร์กติกทั้งสามจะมาร่วมเสนอแนวทางการดำเนินนโยบายและกิจกรรมต่างๆ ของตนเองในภูมิภาคอาร์กติก แลกเปลี่ยนมุมมองต่อการพัฒนาอาร์กติกร่วมกัน ตลอดจนเน้นย้ำความจำเป็นของการร่วมมือระหว่างรัฐเอเชีย-อาร์กติกกันเอง ถึงกระนั้น ก็ยังไม่มีโครงการความร่วมมือใดที่เป็นรูปธรรมเกิดขึ้นเลยนับตั้งแต่การประชุมครั้งแรก จนกระทั่งเวทีการประชุมนี้ถูกระงับชั่วคราวในปี 2019 หลังโควิด-19 แพร่ระบาดทั่วโลก
สาเหตุที่ความร่วมมือระหว่างรัฐเอเชีย-อาร์กติกเหล่านี้ไม่สามารถแปรเปลี่ยนไปเป็นโครงการใดๆ ได้เป็นผลมาจากข้อจำกัดประการสำคัญสองประการ ได้แก่
ข้อจำกัดแรก คือความกังวลของรัฐอาร์กติกบางรัฐที่เกรงว่าบทบาทที่เพิ่มขึ้นของรัฐเอเชีย-อาร์กติกจะกลายเป็นอุปสรรคต่อการสร้างอำนาจนำของตนเองในภูมิภาค ประเทศหนึ่งที่หวั่นเกรงอย่างชัดเจนคือแคนาดา นักวิจารณ์สัญชาติแคนาดาหลายท่านแสดงความเห็นว่า บทบาทที่เพิ่มขึ้นของรัฐเอเชีย-อาร์กติกอาจบั่นทอนความตั้งใจของแคนาดาที่จะขึ้นเป็น ‘มหาอำนาจอาร์กติก’ (Arctic superpower) และทำให้แคนาดาต้องออกแบบกลยุทธ์สกัดกั้นอิทธิพลของรัฐเอเชีย-อาร์กติกที่ค่อยๆ แผ่ขยายเข้ามาในเขตอิทธิพล (sphere of influence) ของตนเอง อย่างที่แคนาดาเข้าไปมีบทบาทหลักในการร่างระเบียบของการเป็นผู้สังเกตการณ์ในสภาอาร์กติกก่อนที่จะอนุมัติสถานะผู้สังเกตการณ์แก่รัฐเอเชีย-อาร์กติก เพื่อจำกัดบทบาทและความรับผิดชอบของรัฐเหล่านี้ให้อยู่ในระดับที่แคนาดามองว่าไม่เป็นอุปสรรคต่อการสร้างอำนาจนำของตนเอง
ฉะนั้น การสร้างความร่วมมือกันระหว่างรัฐเอเชียกันเองยิ่งสร้างความกังวลให้แก่บรรดารัฐอาร์กติก รัฐอาร์กติกจึงมีแนวโน้มอย่างมากที่จะกำหนดกฎกติกาหรือสร้างกลไกเพิ่มเติมเพื่อสกัดกั้นไม่ให้รัฐเอเชีย-อาร์กติกรวมตัวกันได้หรือจำกัดให้รัฐเหล่านี้สามารถรวมตัวกันแบบหลวมๆ เท่านั้น และไม่สามารถสั่นคลอนการสร้างอำนาจนำของรัฐอาร์กติกในภูมิภาคได้
ข้อจำกัดต่อมา คือ ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐเอเชีย-อาร์กติกกันเองค่อนข้างไม่ลงรอยกัน ตลอดหลายปีที่ผ่านมารัฐเอเชีย-อาร์กติกต่างมีเรื่องกระทบกระทั่งนอกภูมิภาคอาร์กติกที่ล้วนเป็นอุปสรรคต่อการร่วมมือกันในอาร์กติก เช่น จีนกับญี่ปุ่นยังคงขัดแย้งกันเรื่องการอ้างสิทธิ์เหนือหมู่เกาะเตียวหยู/เซนคะคุ อีกทั้งญี่ปุ่นยังแสดงท่าทีต่อต้านพฤติกรรมการดำเนินนโยบายต่างๆ ของจีนในทะเลจีนใต้ ขณะที่จีนก็มีข้อครหาว่าอาจใช้การผูกขาดห่วงโซ่อุปทานกลุ่มแร่หายากเพื่อตอบโต้ญี่ปุ่นและสร้างอำนาจต่อรองของตนเองในข้อพิพาททั้งสองนี้ ดังที่เคยเกิดขึ้นเมื่อปี 2011
ขณะเดียวกัน จีนก็มีความขัดแย้งเรื่องพรมแดนกับอินเดียและไม่มีทีท่าว่าจะยุติลงในอนาคตอันใกล้ จะเห็นได้ว่าเมื่อเดือนธันวาคม ปี 2022 ที่ผ่านมา เกิดเหตุการณ์ปะทะกันระหว่างกองกำลังทหารของจีนกับอินเดียบริเวณพรมแดนที่ติดกับรัฐอรุณาจัลประเทศของอินเดีย ซ้ำร้าย การที่ญี่ปุ่นกับอินเดียเป็นสมาชิกของ QUAD ที่เชื่อกันว่าถูกก่อตั้งขึ้นมาเพื่อคานและสกัดกั้นการขยายอิทธิพลของจีนในภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก ยิ่งทำให้จีนไม่สามารถวางใจที่จะร่วมมือกับทั้งสองประเทศได้อย่างเต็มอก
ส่วนความสัมพันธ์ระหว่างญี่ปุ่นกับเกาหลีใต้ก็ไม่สู้ดีนัก บาดแผลทางประวัติศาสตร์ตั้งแต่ก่อนสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สองยังคงเป็นผีร้ายในความสัมพันธ์ระหว่างสองประเทศจนถึงปัจจุบัน แม้ว่าในปีนี้จะมีความพยายามที่จะระงับข้อพิพาทแล้วก็ตาม แต่นักวิชาการบางกลุ่มก็ยังมองว่าปัญหานี้อาจถูกปลุกขึ้นมาอีกครั้งในอนาคต เพราะบาดแผลทางประวัติศาสตร์นี้ฝังรากลึกลงในระดับต่างๆ ของสังคมของทั้งสองประเทศไปแล้ว
ข้อจำกัดเหล่านี้ถูกซ้ำเติมจากการปะทุขึ้นของสงครามรัสเซีย-ยูเครน ซึ่งนำไปสู่การแบ่งขั้วในภูมิรัฐศาสตร์อาร์กติกสองระดับ ระดับแรก คือความสัมพันธ์ระหว่างรัฐอาร์กติกด้วยกันเอง สงครามรัสเซีย-ยูเครนก่อให้เกิดสภาวะสองอาร์กติก (Two Arctics) แบ่งรัฐอาร์กติกออกเป็นฝ่ายรัสเซียและฝ่ายรัฐอาร์กติกอีกเจ็ดรัฐที่เหลือ เห็นได้ชัดจากการที่ฝ่ายรัฐอาร์กติกเจ็ดรัฐรวมตัวกันไม่เข้าร่วมการประชุมของสภาอาร์กติกในปี 2022 ที่รัสเซียดำรงตำแหน่งประธานสภาอาร์กติก
ระดับที่รองลงมา คือความสัมพันธ์ระหว่างรัฐเอเชีย-อาร์กติกกันเอง โดยแบ่งออกเป็นฝ่ายจีนที่สนับสนุนรัสเซีย และพยายามวางเฉยต่อการเพิ่มกองกำลังทหารของรัสเซียเหนือน่านน้ำอาร์กติก ขณะที่อีกฝ่ายหนึ่งประกอบด้วย ญี่ปุ่น อินเดีย เกาหลีใต้ และสิงคโปร์ ซึ่งเป็นพันธมิตรที่แน่นแฟ้นของสหรัฐฯ มาอย่างยาวนานการแบ่งฝักแบ่งฝ่ายที่เกิดขึ้นปรากฏเห็นชัดในการประชุม JCIF ที่ผ่านมา เกา เฟิง (Gao Feng) เอกอัครราชทูตจีน ผู้ดูแลกิจการของภูมิภาคอาร์กติก กล่าวเป็นนัยว่า “ดูจะเป็นเรื่องยากที่จีนจะสานต่อความร่วมมือกับสภาอาร์กติกโดยปราศจากการมีส่วนร่วมของรัฐอาร์กติกทั้งแปด” ซึ่งแน่นอนว่าหมายถึง ความจำเป็นที่รัฐอาร์กติกเจ็ดรัฐต้องประนีประนอมกับรัสเซียเพื่อให้ความร่วมมือภายในภูมิภาคอาร์กติกเคลื่อนไปข้างหน้า แต่ฉากทัศน์ดังกล่าวอาจจะเป็นไปได้ยากในอนาคต เนื่องจากรัสเซียลบประโยคที่บ่งบอกถึงการส่งเสริมความร่วมมือภายในสภาอาร์กติกออกจากแผนนโยบายอาร์กติกฉบับล่าสุดของตนเอง (Russia’s State Arctic Policy to 2035) ไปเมื่อเดือนมีนาคม 2023 ยิ่งทำให้รัฐอาร์กติกอีกเจ็ดรัฐไม่คิดว่าการร่วมมือกับรัสเซียจะเป็นทางเลือกที่เป็นไปได้ในอนาคตอันใกล้
การแบ่งฝักแบ่งฝ่ายทางการเมืองระหว่างรัฐเอเชีย-อาร์กติกกันเองแสดงให้เห็นถึง ‘รอยร้าว’ ในความสัมพันธ์ที่ค่อยๆ ก่อตัวขึ้น จนทำให้นักวิชาการหลายท่านประเมินว่า ความร่วมมือระหว่างรัฐเอเชีย-อาร์กติกที่หยุดชะงักลงตั้งแต่ปี 2019 ดูจะไม่มีแนวโน้มที่จะฟื้นคืนได้ในอนาคตอันใกล้ ตัวแปรสำคัญที่จะกำหนดแนวโน้มของการฟื้นความร่วมมือนี้ คือ การยุติของสงครามรัสเซีย-ยูเครน หรือการที่จีนแสดงท่าทีต่อต้านการทำสงครามของรัสเซียต่อยูเครนอย่างชัดเจน ซึ่งก็ดูจะเป็นไปได้ยากเมื่อพิจารณาบริบทของการเมืองโลกปัจจุบัน
หนึ่งทศวรรษที่ผ่านมาพิสูจน์แล้วว่า รัฐเอเชีย-อาร์กติกมีบทบาทเพิ่มขึ้นอย่างมากในภูมิรัฐศาสตร์อาร์กติก แม้ผลประโยชน์ของรัฐเหล่านี้จะสอดคล้องกัน ทว่าแต่ละรัฐสร้างตำแหน่งแห่งที่ของตนเองในภูมิภาคในรูปแบบที่แตกต่างกัน และถึงแม้ว่าความร่วมมือระหว่างรัฐเหล่านี้ยังเป็นไปอย่างจำกัด แต่ปฏิสัมพันธ์ที่เพิ่มมากขึ้นของรัฐเหล่านี้กลายเป็นความท้าทายประการหนึ่งที่ผลักดันให้กลไกระดับภูมิภาคอย่างสภาอาร์กติกต้องรับมือ (และปรับตัว?)
[1] รัฐอาร์กติกทั้งแปด ได้แก่ สหรัฐฯ แคนาดา รัสเซีย สวีเดน นอร์เวย์ ฟินแลนด์ และเดนมาร์ก
[2] ปัจจุบันประกอบด้วยหกคณะทำงาน ได้แก่ Arctic Contaminants Action Program (ACAP), Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP), Conservation of Arctic Flora and Fauna (CAFF), Emergency Prevention, Preparedness and Response (EPPR), Protection of the Arctic Marine Environment (PAME) และ Sustainable Development Working Group (SDWG)
[3] สาเหตุที่ต้องหลบเลี่ยง คือ ญี่ปุ่นพยายามสร้างการรับรู้ท่ามกลางรัฐอาร์กติกว่า ตนเองไม่ได้เข้ามาเพื่อขูดรีดทรัพยากรธรรมชาติของอาร์กติกเหมือนกับรัฐเอเชีย-อาร์กติกบางรัฐที่หิวกระหายทรัพยากรในภูมิภาค โดยหวังว่า รัฐอาร์กติกจะมองว่าญี่ปุ่นขับเคลื่อนด้วยความต้องการจะสร้างความร่วมมือด้านวิทยาศาสตร์เท่านั้น อย่างไรก็ตาม หลายปีที่ผ่านมาพิสูจน์แล้วว่า ไม่ได้เป็นไปตามที่ญี่ปุ่นหวัง
[4] การใช้คำว่า ‘ภารกิจ’ มีนัยสำคัญสองประการ คือ (1) คำว่า ภารกิจ ให้นัยยะของการเป็นสิ่งที่อินเดียต้องปฏิบัติ ซึ่งหมายความว่า อินเดียมองว่าภูมิภาคอาร์กติกมีความสำคัญอย่างมากต่อยุทธศาสตร์ของตนเอง มากกว่าปีที่ผ่านๆ มา (2) อินเดีย เป็นประเทศแรกและประเทศเดียวที่ใช้เรียกการเข้าไปมีปฏิสัมพันธ์กับอาร์กติกว่าเป็นภารกิจ สะท้อนความพยายามสร้างเอกลักษณ์ให้กับตำแหน่งแห่งที่ของตนเองในภูมิภาค
[5] สาเหตุที่เป็นขั้วโลกขั้วที่สาม เพราะสองขั้วแรก คือ ขั้วโลกเหนือกับขั้วโลกใต้
เรื่อง: ศิวัชฐ์ วรรณโกมล
