โรคระบาด สงคราม และภัยคุกคามจากเทคโนโลยี สิ่งเหล่านี้เกิดขึ้นและกลายเป็นกระแสความเสี่ยงใหม่ของโลก บ่อนทำลายรากฐานพหุภาคีนิยมและความเชื่อหลายอย่างที่ประชาคมโลกเคยยึดถือ และเป็นปัจจัยหลักที่จะส่งผลกระทบต่อรากฐานของโลกไปอีกพักใหญ่
ไม่ใช่แค่ความร่วมมือระหว่างประเทศเท่านั้น แต่ในภาคความยุติธรรมก็ได้รับผลกระทบเช่นกัน โดยเฉพาะหลักนิติธรรม (Rule of Law) ที่เป็นเหมือนอีกหนึ่งรากฐานในโลกยุคใหม่ซึ่งมีแนวโน้มถดถอยลงอย่างต่อเนื่อง
แม้จะชื่อว่า ‘หลักนิติธรรม’ แต่กระแสดังกล่าวไม่ใช่แค่เรื่องของคนในกระบวนการยุติธรรม แต่เป็นเรื่องของทุกคนในสังคม เพราะหลักนิติธรรมคือการรับประกันถึงความเป็นธรรมในสังคม การเข้าถึงโอกาสและสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน การที่หลักนิติธรรมโลกถดถอยจึงหมายถึงโอกาสที่ถูกลิดรอน สิทธิขั้นพื้นฐานที่หดหาย และการที่กระบวนการยุติธรรมเพิกเฉยต่อเสียงเรียกของผู้ร้องขอ
101 ชวนสำรวจเทรนด์ดัชนีหลักนิติธรรมของปี 2023 ผ่าน World Justice Project: Rule of Law Index 2023 – หลักนิติธรรมของโลกเป็นอย่างไร และเราอยู่ตรงไหนในเรื่องนี้
-1-
ดัชนีหลักนิติธรรม (Rule of Law Index) คืออะไร
The World Justice Project (WJP) Rule of Law Index 2023 เป็นชุดรายงานประจำปีที่ถูกจัดทำขึ้นเพื่อวัดหลักนิติธรรมในแต่ละประเทศ โดยวัดทั้งตามภูมิภาคและรายได้ ผ่านการสำรวจครัวเรือนมากกว่า 149,000 ครัวเรือน และนักกฎหมายหรือผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมาย 3,400 คน โดยในปี 2023 มีประเทศที่ถูกจัดลำดับ 142 ประเทศ ซึ่งมีคูเวตและมอนเตเนโกรเป็น 2 ประเทศที่ถูกเพิ่มมาจากปีก่อนหน้า
ค่าดัชนีดังกล่าวแสดงให้เห็นภาพของหลักนิติธรรมใน 142 ประเทศผ่านการให้คะแนนและจัดลำดับ โดยเกณฑ์การให้คะแนนดังกล่าวแบ่งออกเป็น 8 ปัจจัย (factor) 44 ปัจจัยย่อย (sub-factor) ดังนี้
1. การจำกัดอำนาจของรัฐบาล (Constraints on Government Powers)
- อำนาจของรัฐถูกจำกัดโดยฝ่ายนิติบัญญัติ
- อำนาจของรัฐถูกจำกัดโดยฝ่ายตุลาการ
- อำนาจของรัฐถูกจำกัดโดยฝ่ายองค์กรตรวจสอบอิสระ
- เจ้าหน้าที่รัฐถูกลงโทษ (sanction) จากการประพฤติมิชอบ (misconduct)
- อำนาจของรัฐอยู่ภายใต้การตรวจสอบจากฝ่ายที่ไม่ใช่รัฐ
- การเปลี่ยนผ่านทางอำนาจที่อยู่ภายใต้กฎหมาย
2. การปราศจากการคอร์รัปชัน (Absence of Corruption)
- เจ้าหน้าที่รัฐในฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่ใช้สาธารณสมบัติเพื่อผลประโยชน์ส่วนตน
- เจ้าหน้าที่รัฐในฝ่ายบริหาร ไม่ใช้สาธารณสมบัติเพื่อผลประโยชน์ส่วนตน
- เจ้าหน้าที่รัฐในฝ่ายตุลาการ ไม่ใช้สาธารณสมบัติเพื่อผลประโยชน์ส่วนตน
- เจ้าหน้าที่ตำรวจและทหาร ไม่ใช้สาธารณสมบัติเพื่อผลประโยชน์ส่วนตน
3. รัฐบาลที่โปร่งใส (Open Government)
- เผยแพร่กฎหมายและข้อมูลของรัฐ
- ให้สิทธิในการเข้าถึงข้อมูล
- ประชาชนสามารถมีส่วนร่วม
- มีกลไกการรับข้อร้องเรียน
4. สิทธิขั้นพื้นฐาน (Fundamental Rights)
- มีการปฏิบัติอย่างเท่าเทียม และไม่มีการเลือกปฏิบัติ
- มีการรับประกันสิทธิในชีวิตและความมั่นคงปลอดภัยของบุคคล
- มีกระบวนการออกกฎหมายที่เป็นธรรม
- มีการรับประกันเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นและการแสดงออก
- มีการรับประกันเสรีภาพในการเลือกนับถือศาสนาและความเชื่อ
- มีการรับประกันเสรีภาพในการคุ้มครองสิทธิส่วนบุคคล
- มีการรับประกันเสรีภาพในการรวมตัวเป็นหมู่คณะหรือสมาคม
- มีการรับประกันเสรีภาพในสิทธิขั้นพื้นฐานของแรงงาน
5. ระเบียบและความมั่นคง (Order and Security)
- มีการควบคุมอาชญากรรมที่มีประสิทธิภาพ
- มีการจำกัดความขัดแย้งทางการเมืองที่มีประสิทธิภาพ
- ประชาชนไม่ใช้อำนาจตามอำเภอใจ (ศาลเตี้ย) เพื่อการแก้แค้นส่วนบุคคล
6. การบังคับใช้กฎหมาย (Regulatory Enforcement)
- มีการบังคับใช้กฎระเบียบอย่างมีประสิทธิภาพ
- กฎระเบียบถูกประยุกต์ใช้และบังคับใช้โดยปราศจากอิทธิพลใดๆ ครอบงำ
- การบริหารงานเป็นไปด้วยความไม่ล่าช้า
- ขั้นตอนการทำงานเป็นไปตามกฎเกณฑ์อย่างตรงไปตรงมา
- รัฐบาลไม่เวนคืนทรัพย์สินโดยปราศจากกระบวนการทางกฎหมายและการชดเชยที่เพียงพอ
7. กระบวนการยุติธรรมทางแพ่ง (Civil Justice)
- ประชาชนสามารถเข้าถึงกระบวนการทางแพ่งได้
- กระบวนการทางแพ่งปราศจากการแบ่งแยก
- กระบวนการทางแพ่งปราศจากการคอร์รัปชัน
- กระบวนการทางแพ่งปราศจากอิทธิพลครอบงำจากรัฐบาล
- กระบวนการทางแพ่งไม่เป็นไปด้วยความล่าช้าที่เกิดจากเหตุผลอันไม่สมควร
- กระบวนการทางแพ่งถูกบังคับใช้อย่างมีประสิทธิภาพ
- มีกระบวนการแก้ปัญหาข้อพิพาทแบบทางเลือกที่สามารถเข้าถึงได้ มีประสิทธิภาพ และเป็นกลาง
8. กระบวนการยุติธรรมทางอาญา (Criminal Justice)
- ระบบการสืบสวนสอบสวนทางอาญามีประสิทธิภาพ
- ระบบการพิพากษาคดีอาชญากรรมมีประสิทธิภาพและเหมาะสมกับเวลา
- ระบบราชทัณฑ์มีประสิทธิภาพในการลดการกระทำที่เป็นอาชญากรรม
- ระบบยุติธรรมทางอาญาปราศจากการแบ่งแยก
- ระบบยุติธรรมทางอาญาปราศจากการคอร์รัปชัน
- ระบบยุติธรรมทางอาญาปราศจากอิทธิพลครอบงำของรัฐบาล
- มีกระบวนการที่ชอบด้วยกฎหมายและประกันสิทธิของผู้ต้องหา
-2-
หลักนิติธรรมโลกเป็นอย่างไรในปี 2023
หากพูดแบบรวบรัด หลักนิติธรรมในหลายประเทศทั่วโลกถดถอยลงอย่างต่อเนื่องเป็นปีที่ 6 ติดต่อกัน
เพื่อให้เห็นภาพชัดขึ้น WJP ชี้ว่า ในปีที่ผ่านมา ประชากรโลกมากกว่า 6 พันล้านคนต้องอยู่ในประเทศที่มีหลักนิติธรรมอ่อนแอ หรือคิดเป็นถึง 76% ของประชากรโลกทั้งหมด
หากมองในภาพรวม ตั้งแต่ปี 2016-2023 หลักนิติธรรมถดถอยลงถึง 78% โดยปัจจัยที่มีความถดถอยมากที่สุด 3 อันดับแรกคือ สิทธิขั้นพื้นฐาน การจำกัดอำนาจของรัฐบาล และกระบวนการยุติธรรมทางอาญา
ขณะที่ในช่วงปี 2022 ส่งต่อมายังปี 2023 ประเทศส่วนใหญ่มีหลักนิติธรรมที่ถดถอยลง โดยมี 82 ประเทศที่หลักนิติธรรมถดถอย และ 58 ประเทศที่ปรับตัวในทางที่ดีขึ้น
หนึ่งในสาเหตุหลักที่ทำให้หลักนิติธรรมถดถอยมาจากกระแสอำนาจนิยม (authoritarian) ซึ่งยิ่งทวีความรุนแรงขึ้นในช่วงการแพร่ระบาดของโควิด-19 ผนวกกับการที่ระบบยุติธรรมไม่สามารถตอบสนองความต้องการของผู้คนได้ กล่าวคือเราเห็นการปฏิเสธการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมเพิ่มขึ้นอย่างมากในหลายประเทศ โดยเฉพาะกระบวนการยุติธรรมทางแพ่ง
อย่างไรก็ดี ยังมีบางประเทศที่สามารถเอาชนะเทรนด์ทางลบนี้ได้ โดยจาก 142 ประเทศ ประเทศที่มีคะแนนดีที่สุด 3 ลำดับแรกล้วนเป็นประเทศในแถบสแกนดิเนเวีย (เดนมาร์ก นอร์เวย์ และฟินแลนด์) ในขณะที่ 3 ลำดับสุดท้ายคืออัฟกานิสถาน กัมพูชา และเวเนซุเอลาตามลำดับ
เมื่อมองในแง่แนวโน้มหรือเทรนด์ WJP ฉายภาพว่า 3 ประเทศแรกที่มีแนวโน้มปฏิเสธหลักนิติธรรมมากที่สุดคือบังกลาเทศ (-1.5%) เซอร์เบีย (1.6%) และเบลารุส (-1.9%) ส่วนประเทศที่หลักนิติธรรมพัฒนาขึ้นคือบัลแกเรีย (1.7%) ฮอนดูรัส เคนยา และสโลวีเนีย (1.6%) และจอร์แดนและกรีเนดา (1.4%)
-3-
จากโลกสู่ไทย เราอยู่ตรงไหนในกระบวนการยุติธรรมของโลก
ในระดับโลก ประเทศไทยถูกจัดให้อยู่ในลำดับที่ 82 และลำดับที่ 10 (จาก 15) ของภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก (East Asia and Pacific) ได้คะแนนรวม 0.49
ขณะที่ประเทศที่ได้คะแนนเป็นลำดับ 1 ในภูมิภาคนี้คือนิวซีแลนด์ (0.83) ตามมาด้วยออสเตรเลีย (0.80) และญี่ปุ่น (0.79) และหากเปรียบเทียบลำดับของไทยเฉพาะในภูมิภาคอาเซียน 8 ประเทศ[1] ไทยอยู่ลำดับที่ 4 เป็นรองสิงคโปร์ มาเลเซีย และอินโดนีเซีย
สำหรับแนวโน้มในภาพรวม คะแนนของประเทศไทยถือว่าอยู่ในระดับที่ไม่ผันผวนมากนัก โดยคะแนนมากที่สุดในปี 2015 ที่ได้ 0.52 คะแนน และได้คะแนนน้อยที่สุดในปีนี้ (2023)
เมื่อขยับลงมาดูที่แต่ละปัจจัย WJP ประเมินว่า ปัจจัยที่ได้คะแนนน้อยที่สุดของไทยคือกระบวนการยุติธรรมทางอาญา (0.41) ซึ่งถือว่าถดถอยลงจากปีที่แล้ว และเมื่อดูลึกลงไปอีกพบว่า ปัจจัยย่อยที่ทำให้ไทยได้คะแนนส่วนนี้น้อยที่สุดคือ ระบบราชทัณฑ์ (correctional system) ของไทยที่ไม่สามารถลดการกระทำที่เป็นอาชญากรรมได้ โดยปัจจัยนี้จะวัดสถาบันราชทัณฑ์ว่ามีความมั่นคง เคารพสิทธิของผู้ต้องขัง และมีประสิทธิภาพในการลดการกระทำผิดซ้ำหรือไม่
ส่วนปัจจัยที่ไทยได้คะแนนดีที่สุดคือด้านระเบียบและความมั่นคง (0.74) และปัจจัยย่อยที่ดีที่สุดคือ ไทยมีการจำกัดความขัดแย้งทางการเมืองที่มีประสิทธิภาพที่ได้คะแนนสูงถึง 0.94 (เกินคะแนนเฉลี่ยของโลกที่ 0.92) โดยวัดจากการที่ประชาชนได้รับการปกป้องคุ้มครองจากความขัดแย้งที่ใช้อาวุธและการก่อการร้ายอย่างมีประสิทธิภาพ
-4-
จากดัชนีหลักนิติธรรมไทย สู่ภาพสะท้อนปัญหากระบวนการยุติธรรมไทย
หากมองข้อมูลดัชนีหลักนิติธรรมไทยย้อนหลังไปถึงปี 2016 พบว่า ลำดับของไทยในระดับโลกปรับตัวลดลงเรื่อยๆ โดยไทยได้ลำดับที่ดีที่สุดในปี 2016 (ลำดับที่ 64) ก่อนจะปรับลดลงมาอยู่ลำดับที่ 71 (ปี 2017-2018) ลำดับที่ 76 (ปี 2019) และลำดับที่ 71 (ปี 2020) ตามลำดับ และในช่วง 3 ปีหลังมานี้เองที่ลำดับของไทยตกลงมายังลำดับที่ 80-82 ขณะที่ลำดับในภูมิภาค ไทยอยู่ลำดับที่ 10 คงที่มาโดยตลอด (ตั้งแต่ปี 2016)
เมื่อขยับมาดูปัจจัยของไทย พบว่า ปัจจัยที่เป็นด้านบวกของไทยมาโดยตลอดคือด้านระเบียบและความมั่นคง (ยกเว้นปี 2016 ที่เป็นด้านกระบวนการยุติธรรมทางแพ่ง) ส่วนด้านที่เป็นความท้าทายเสมอมาคือด้านกระบวนการยุติธรรมทางอาญา
และแม้ WJP Index จะคิดคำนวณจากปัจจัยที่หลากหลาย แต่การที่ปัจจัยด้านกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทยเป็นปัจจัยท้าทายมาตลอดเช่นนี้ย่อมไม่อาจมองข้ามได้เช่นกัน ความน่าสนใจคือข้อมูลชุดนี้บอกอะไรกับเราบ้าง
ข้อมูลจากสถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) ชี้ให้เห็นประเด็นที่น่าสนใจและเป็นประเด็นปัญหาเรื้อรังในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทยเสมอมา คือปัญหาผู้ต้องขังล้นคุก โดยเมื่อเทียบตามสัดส่วนจำนวนประชากร ไทยมีสัดส่วนผู้ต้องขังคิดเป็น 449 คนต่อประชากร 1 แสนคน (อันดับ 6 ของโลก) และ 81.66% หรือ 217,966 คน จากผู้ต้องขังทั้งหมด 266,589 คนทั่วประเทศ เป็นผู้ต้องขังในคดียาเสพติด
แม้อาจฟังดูเป็นเหมือนคดีธรรมดา แต่คำว่ายาเสพติดมีนัยที่ซ่อนอยู่มากกว่านั้น กล่าวคือแม้จะมีการปราบปรามยาเสพติดอย่างเข้มงวด แต่ปัญหาดังกล่าวกลับทวีความรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ อีกประเด็นที่น่าสนใจคือ ผู้ต้องหาคดียาเสพติดกว่า 80% เป็นผู้หญิง ทั้งที่หลายกรณีเป็นการครอบครองเพื่อเสพเท่านั้น ทว่ากฎหมายไทยกำหนดลักษณะโทรตามจำนวนการครอบครอง และการที่ผู้หญิงจำนวนมากต้องเข้าเรือนจำจะส่งผลกระทบทวีคูณยิ่งขึ้นในกรณีที่ผู้หญิงคนนั้น ‘เป็นแม่’
เมื่อเจาะไปที่ปัจจัยเรื่องการกระทำผิดซ้ำ ซึ่งเกี่ยวพันกับเรื่องลดการกระทำที่เป็นอาชญากรรมของระบบราชทัณฑ์ไทย จากสถิติของกรมราชทัณฑ์พบว่า ในปี 2563 จากผู้ต้องขังที่ได้รับการปล่อยตัว 156,774 คน มีผู้กลับมากระทำผิดซ้ำภายใน 1 ปี 18,949 คน และภายใน 2 ปี 33,676 คน ตามลำดับ ขณะที่ในปี 2564 มีผู้ต้องขังที่ได้รับการปล่อยตัวในจำนวนใกล้เคียงกันคือ 195,925 คน และมีผู้กลับมากระทำผิดซ้ำใน 1 ปี จำนวน 22,090 คน
จำนวนดังกล่าวอาจดูไม่เยอะนัก แต่เมื่อย้อนหลังไปที่ปี 2562 พบว่า ในระยะเวลา 3 ปี มีผู้กระทำผิดซ้ำมากถึง 31% จากผู้พ้นโทษทั้งหมด 160,497 คน โดยประเภทคดีที่มีอัตราการกระผิดซ้ำมากที่สุดคือ คดียาเสพติด (66%)
แน่นอน นี่เป็นปัญหาใหญ่ของกระบวนการยุติธรรมไทยและเกี่ยวพันอย่างแยกไม่ได้ คือเมื่อผู้ต้องขังจำนวนมากเกินไปเข้าสู่ระบบยุติธรรมจนเกิดขีดจำกัด ระบบจึงไม่สามารถทำการแก้ไข ฟื้นฟู เยียวยา ผู้ต้องขังได้อย่างเต็มที่ ประกอบกับสังคมส่วนหนึ่งยังไม่ให้โอกาสที่สองแก่คนที่เคยกระทำความผิดจนต้องเข้าสู่เรือนจำมาก่อน ทำให้หลายคนเลือกที่จะกระทำผิดซ้ำจนต้องกลับเข้าสู่เรือนจำ
ภาพดังกล่าวเป็นเพียงส่วนหนึ่งที่ระบบยุติธรรมฉายให้เราเห็น เพราะแน่นอนว่า การจะปรับปรุงดัชนีหลักนิติธรรมของไทย โดยเฉพาะในด้านที่เกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ยังต้องอาศัยอีกหลายปัจจัยเพื่อมาเกื้อหนุนส่งเสริมกัน แต่สิ่งที่ปฏิเสธไม่ได้เลยคือ กระบวนการยุติธรรมทางอาญาไม่สามารถแก้ปัญหาที่สะสมเรื้อรัง และยิ่งมีแววจะถูกทบทวีคูณยิ่งขึ้นอีก
นี่จึงถึงเวลาที่แล้วที่ผู้เกี่ยวข้องอาจจะต้องมานั่งทบทวนอย่างจริงจัง สะสางรากของปัญหาและแก้ปัญหากระบวนการยุติธรรมไทย ไม่ใช่แค่เพื่อให้ดัชนีหลักนิติธรรมของไทยปรับตัวดีขึ้น แต่เป็นไปเพื่อการสร้างกระบวนการยุติธรรมที่มอบความ ‘ยุติธรรม’ อย่างแท้จริงให้กับผู้ที่ร้องขอ
ผู้สนใจสามารถดูรายละเอียดเพิ่มเติม WJP Rule of Law Index 2023 ได้ที่: https://worldjusticeproject.org/
[1] ไม่มีข้อมูลของประเทศลาวและบรูไน
