Before
ครั้งแรกที่ผมได้ยินชื่อ ‘เมืองโทยามะ’ (toyama city) ต้องย้อนไปเมื่อราว 7 ปีก่อน จากการเข้าร่วมสัมมนาระดับสูงเอเชียตะวันออก หัวข้อ ‘เมืองที่ยั่งยืน’ ครั้งที่ 8 (the 8th East ASIA Summit High Level Seminar on Sustainable Cities) ซึ่งจัดเป็นประจำทุกปี เริ่มตั้งแต่ปี 2010 ครั้งนั้นสัญจรมาจัดที่จังหวัดเชียงรายพอดี
ในงานครั้งนั้นมีวงเล็กๆ คุยแลกเปลี่ยนประสบการณ์ที่ดีๆ ของการพัฒนาเมืองไปสู่ความยั่งยืนในประเด็นย่อย เรื่อง การพัฒนาพื้นที่อิงกับขนส่งมวลชน (Transit-Oriented Development: TOD) และการเก็บมูลค่าของที่ดิน (Land Value Capture: LVC) ความรู้สึกเหมือนได้ไปศึกษาดูงานระบบขนส่งมวลชนของหลายเมืองเอเชียยังไงยังงั้น ทั้งปักกิ่ง กรุงเทพฯ ทัมยาง (เกาหลีใต้) ย่างกุ้ง แน่นอนมีโทยามะอยู่ด้วย คิดไม่ผิดที่เลือกเข้าฟังห้องนี้
ตัวแทนจากเมืองโทยามะที่ขึ้นพูดบนเวทีคือ Toshiyuki Yamazoe ที่ปรึกษาอาวุโสของเมืองในด้านความสัมพันธ์ทางธุรกิจระหว่างประเทศ บรรยายโดยใช้ Power Point แทรกรูปรถรางดีไซน์ทันสมัยตัดกับฉากหลังที่เป็นย่านเมือง มีทั้งปราสาทเก่า และต้นซากุระที่ดอกกำลังบาน ภาพประกอบชวนสะดุดตา ตั้งใจตั้งแต่ตอนนั้น ถ้ามีโอกาสได้ไปญี่ปุ่นอีกเมื่อใด เมืองต้องห้ามพลาดคือโทยามะนี่แหละ ขอไปขึ้นรถรางเที่ยวชมที่นั่นสักครั้ง
โทยามะเป็นเมืองเอกของจังหวัดที่ใช้ชื่อเดียวกัน ตั้งอยู่ในพื้นที่ที่เกือบจะเป็นใจกลางของประเทศ ถือเป็นหนึ่งในเมืองชั้นนำทางฝั่งทะเลญี่ปุ่น สามารถเดินทางไปได้สะดวกจากทั้ง 3 มหานคร ทั้งโตเกียว นาโกย่า และโอซาก้า
รัฐบาลญี่ปุ่นประกาศให้เป็น ‘เมืองต้นแบบด้านสิ่งแวดล้อม’ ในปี 2008 ตามด้วย ‘เมืองแห่งอนาคต’ ในปี 2011 และได้รับการยกย่องจาก OECD ให้เป็น 1 ใน 5 เมืองของโลกที่ประสบความสำเร็จในการดำเนินนโยบายเมืองกระชับในปีถัดมา (ร่วมกับเมลเบิร์น, แวนคูเวอร์, ปารีส และพอร์ตแลนด์)
ปัญหาที่กลายเป็นจุดเปลี่ยนของโทยามะก็ไม่ต่างกับปัญหาที่หลายเมืองของญี่ปุ่นเผชิญ นั่นคือจำนวนประชากรที่ลดลง อัตราการเกิดต่ำ และกลายเป็นสังคมสูงวัย ตัวเลข ณ ปี 2017 พบผู้ที่มีอายุ 65 ปีขึ้นไปคิดแล้วเป็น 30% ของประชากรทั้งหมด ความหนาแน่นประชากรลดลงเหลือ 40 คนต่อเฮกตาร์ในปี 2007 เทียบกับ 60 คนเมื่อ 30 กว่าปีก่อน
อีกทั้งยังมีปัญหาภัยพิบัติจากแผ่นดินไหวและสึนามิที่เกิดขึ้นเสมอมา ผู้บริหารท้องถิ่นตระหนักดีว่าหากปล่อยให้เป็นเช่นนี้โดยไม่ทำอะไรเลยจะยิ่งส่งผลให้เศรษฐกิจหดตัวและภาระค่าสวัสดิการสังคมสูงขึ้น กอปรกับที่ผ่านมาเมืองขยายตัวอย่างกระจัดกระจายก่อให้เกิดต้นทุนการบริหารจัดการเมืองที่เพิ่มขึ้น เนื่องจากความต้องการโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ อาทิ ถนนหนทาง สาธารณูปโภค จะเกิดขึ้นตามมาไม่รู้จบ ดังนั้นจึงจำเป็นต้องเปลี่ยนแนวนโยบายใหม่ ภายใต้การนำของ Masashi Mori นายกเทศมนตรีเมืองโทยามะ
ผมสืบค้นข้อมูลเกี่ยวกับตัวเขาเพิ่มเติมพบว่า เขาเกิดที่โทยามะ เริ่มมีบทบาททางการเมืองท้องถิ่นในฐานะสมาชิกสภาจังหวัด 2 สมัย (1995, 1999) จากนั้นจึงหันเหมาเป็นนายกเทศมนตรีเมือง 2 สมัย (2002, 2005) อนึ่ง การเลือกตั้งสมัยที่ 2 เกิดขึ้นภายหลังเมืองโทยามะสามารถควบรวมกับท้องถิ่นขนาดเล็กๆ ที่อยู่รายล้อม 6 แห่งได้สำเร็จ จนกลายเป็นเมืองใหญ่ที่มีประชากรร่วมครึ่งล้าน บนเนื้อที่ขนาด 1,240 ตารางกิโลเมตร เรื่องนี้ก็มาจากการผลักดันอย่างหนักของเขา ยิ่งกว่านั้น เขายังพูดภาษาเกาหลีได้ และเป็นนักดนตรีเป่าแซกโซโฟน
ในวาระนี้เองที่ Mori ประกาศเป้าหมายทำเมืองให้กระชับ (compact city) โดยกำหนด 3 เสาหลักของการพัฒนาเมืองอย่างเป็นทางการออกมาเมื่อปี 2007 ได้แก่
1.สร้างนวัตกรรมขนส่งมวลชน
2. ย้ายคนกลับสู่เมือง
3. พลิกฟื้นย่านใจกลางเมือง
Mori เชื่อมั่นว่าหากทำข้อที่หนึ่งได้ ข้อที่สองและสามจะตามมา ด้วยการปรับปรุงรถรางแบบเดิม (tram) และสร้างเครือข่ายรถไฟฟ้ารางเบา (Light Rail Transit: LRT) ขึ้นใหม่ให้ครอบคลุมทุกเขตพื้นที่ ขบวนรถพื้นยกต่ำ ไม่มีระดับเวลาขึ้น-ลง คำนึงถึงผู้ใช้บริการทุกเพศวัย นับเป็น LRT อย่างแท้จริงแห่งแรกของญี่ปุ่น ระยะทางขั้นต้นรวม 25 กิโลเมตร (แทนที่เส้นทางรถไฟ JR สายเก่า ซึ่งเทศบาลขอรับเอามาทำเอง)
สายสำคัญคือ สายที่วิ่งจากใจกลางเมืองไปชายฝั่งทะเล (Toyamako Line หรือ PORTRAM) แล้วเสร็จปี 2007 กับอีกสายคือเส้นทางวนรอบเมืองชั้นใน (City Loop Line หรือ CENTRAM) เปิดใช้ปี 2009 เพื่อเชื่อมเมืองตอนเหนือกับใต้เข้าด้วยกันในอนาคต พร้อมทั้งยังบูรณาการการเดินทางหลากหลายชนิดจากภายนอกกับเส้นทางในจังหวัดและเส้นทางในเมือง ไม่ว่ารถไฟ หรือรถโดยสารประจำทาง โดยมีสถานีรถไฟโทยามะเป็นศูนย์กลางของการเดินทางเชื่อมต่อกัน อีกประการสำคัญเพื่อเตรียมพร้อมรับชินคันเซ็นเส้นทางใหม่จากกรุงโตเกียวที่มีแผนจะเปิดให้บริการในปี 2015
โครงข่ายการเดินทางในเมืองโทยามะมีรูปร่างหน้าตาคล้ายเกี๊ยว โดยสีเขียวคืออาณาบริเวณที่มีทางเท้าเข้าถึงส่วนต่างๆ ของเมือง อยู่ในระยะห่างที่พอเดินได้ ขณะที่สีเหลืองเป็นเส้นทางขนส่งมวลชนที่พาดผ่าน รวมทั้งบริเวณข้างเคียงที่ได้รับการพัฒนา ดุจดังเป็นไม้เสียบ (skewer)
สถิติบ่งชี้ว่ามีผู้โดยสารมากกว่าเดิม 2 เท่าในวันทำงาน และเพิ่มสูงถึง 3.5 เท่าในวันหยุด ผู้สูงอายุเกิดการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการใช้ขนส่งมวลชนอย่างชัดเจน เห็นได้จากผู้สูงอายุออกไปใช้ชีวิตข้างนอกบ้านมากขึ้นในช่วงกลางวัน ในภาพรวม ร้อยละ 20 ของผู้ใช้บริการเป็นคนกลุ่มใหม่ ซึ่งส่วนใหญ่เคยใช้รถยนต์ส่วนตัวเป็นประจำ (ในอดีต โทยามะจัดอยู่ในจังหวัดลำดับต้น ๆ ที่คนเป็นเจ้าของรถยนต์ส่วนตัวสูง เฉลี่ยครัวเรือนละ 1.75 คัน และใช้ขนส่งสาธารณะน้อย ประมาณ 4% ของผู้อยู่อาศัยเท่านั้น ซึ่งก็มีแนวโน้มลดน้อยลงไปเรื่อยๆ)
คงไม่เกินเลยนักถ้าจะสรุปว่าขนส่งมวลชนที่ดีเปลี่ยนแปลงวิถีชีวิตผู้คนในเชิงบวกได้ โดยเฉพาะแง่ของการส่งเสริมสุขภาพประชาชน ขณะเดียวกันก็ช่วยประหยัดพลังงาน และลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก
พร้อมกันกับการพัฒนาโครงข่ายขนส่งมวลชน เทศบาลก็พยายามจะทำให้ประชาชนย้ายที่อยู่อาศัยเข้าไปอยู่ตามแนวเส้นทางขนส่งมวลชนต่าง ๆ โดยใช้หลายมาตรการ เช่น เขียนผังเมืองกำหนดเขตส่งเสริมการอยู่อาศัยย่านใจกลางเมือง (เนื้อที่ 4 ตารางกิโลเมตร) หรือห่างจากสถานีรถไฟและรถรางไม่เกิน 500 เมตร หรือห่างจากป้ายรถเมล์ไม่เกิน 300 เมตร (รวม 34 ตารางกิโลเมตร) ประชาชนสามารถขอรับเงินอุดหนุนได้เมื่อสร้างหรือซื้อที่อยู่อาศัยหรือเช่าที่อยู่อาศัยภายในโซน รวมไปถึงธุรกิจอส้งหาริมทรัพย์ที่พัฒนาโครงการในพื้นที่เหล่านี้, พัฒนาสถานที่ดึงดูดใจต่างๆ โดยเฉพาะในเชิงวัฒนธรรม ให้อยู่รวมกันกลางใจเมือง และตลอดแนวที่เส้นทางรถไฟฟ้าพาดผ่าน ไม่ว่าจะเป็นห้างสรรพสินค้า พิพิธภัณฑ์ ห้องสมุดโรงละคร หอศิลป์ อาคารพาณิชย์และที่พักอาศัย สวนสาธารณะ
ผลลัพธ์เป็นดังคาด จำนวนคนและธุรกิจที่โยกย้ายเข้าไปอยู่ในเมืองในบริเวณที่กำหนดเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ปี 2015 มีถึง 32% เพิ่มขึ้น 4% เทียบกับข้อมูลปี 2005 พร้อมกันกับมูลค่าราคาที่ดินที่เพิ่มสูงขึ้น
สรุปให้สั้นที่สุด นี่คือการพัฒนาเมืองโดยใช้ขนส่งมวลชนเป็นตัวขับเคลื่อน
จากที่ได้ฟังแค่นั้นคือ ถ้าจะมีเมืองไหนสักที่เอาเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) (ซึ่งถือว่าเป็นเรื่องใหม่มากในตอนนั้น ยังไม่เป็นที่รู้จักเท่าทุกวันนี้) ไปปฏิบัติได้จริง โทยามะต้องเป็นหนึ่งในนั้น เราได้เห็นตัวอย่างจริงของการพัฒนาเมืองที่รักษาความสมดุลระหว่างคุณภาพชีวิตในสิ่งแวดล้อมที่ดี การเติบโตทางเศรษฐกิจ และคุณค่าทางสังคมซึ่งเห็นแก่คน ด้วยความร่วมมือกันระหว่างรัฐบาลท้องถิ่น พลเมือง และภาคเอกชน ซึ่งก็ต้องชื่นชม Mori ที่ปัจจุบันวางมือทางการเมืองไปแล้ว ตั้งแต่เมื่อปี 2021 หลังดำรงตำแหน่งมาติดต่อกัน 5 สมัย หรือร่วม 20 ปี
After
ช่วงต้นปีที่ผ่านมา ในที่สุดผมได้ไปเยือนเมืองโทยามะซึ่งเป็นเมืองเดียวที่ขอให้น้องชายบรรจุในโปรแกรมท่องเที่ยวญี่ปุ่นกับครอบครัวตลอด 10 วัน
เราไปถึงโทยามะในคืนหิมะตกหนัก สิ่งประทับใจแรกที่ได้เห็นคือ เครื่องฉีดน้ำช่วยละลายหิมะบนถนนเพื่อป้องกันมิให้รถลื่นไถล แสดงให้เห็นความใส่ใจในรายละเอียดของที่ญี่ปุ่น
เพราะจะอยู่ที่โทยามะแค่ครึ่งวัน ผมเลือกที่จะตื่นออกไปวิ่งชมเมืองแต่เช้า เป็นวิธีการเดียวที่ผมสามารถสำรวจเมืองได้ด้วยเวลาอันน้อยนิด
ท่ามกลางอุณหภูมิติดลบ ในสภาพเมืองที่ขาวโพลนไปด้วยน้ำแข็งเกาะ ตลอดระยะ 6 กิโลเมตรได้ผ่านหลายสถานที่สำคัญที่ตั้งอยู่ในย่านใจกลางเมืองน่าจะครบ ทีแรกแพลนว่าจะวิ่งใน 2 สาธารณะใหญ่ สวนแรกล้อมรอบประสาท (toyama castle park) กับอีกสวนตั้งอยู่ขนาบคลอง (fugan canal park) โดยมีทางเดินเลาะริมแม่น้ำ Matsu เชื่อมระหว่าง 2 สวนนี้ แต่เอาจริงเป็นไปไม่ได้ เพราะหิมะท่วมทางเดินริมน้ำ
ผมสัมผัสได้ถึงความเป็นเมืองที่เป็นมิตรต่อผู้สูงวัย และให้ความสำคัญกับวิธีการเดินทางในแบบที่ใส่ใจสิ่งแวดล้อม อำนวยความสะดวกและสร้างความปลอดภัยให้แก่คนเดินเท้าและคนปั่นจักรยานทุกเพศวัย ถือเป็นประเด็นนอกเหนือการรับรู้ก่อนหน้านี้
ทางเท้าที่กว้างมาก พื้นใช้วัสดุคงทน ไม่ลื่นง่าย มีปุ่มนูนสำหรับคนตาบอด แถมยังฉีดน้ำออกมาจากพื้นช่วยมิให้หิมะเกาะจนจับตัวเป็นน้ำแข็ง แน่นอนว่าไม่ได้มีแบบนี้ในทุกเส้นทาง แต่ทุกเส้นทางที่ขนส่งมวลชนผ่านล้วนมีทางเท้าเช่นนี้ นอกจากนี้ยังได้เห็นสถานีจอดจักรยานหลายต่อหลายจุด (มารู้ภายหลังว่ามีถึง 23 จุด) ในชื่อเรียก cyclocity ถือเป็นเมืองแรกในญี่ปุ่นที่มีระบบจักรยานยืมใช้ (bicycle-sharing system) และยังคงมีมาจนถึงปัจจุบัน (เริ่มตั้งแต่ปี 2010) มีเส้นทางจักรยานที่ถูกระบุด้วยสีฟ้าเด่นบนพื้นถนน
พอช่วงสายๆ ผมถึงได้ลองนั่งรถรางฟรีเที่ยวหนึ่ง เลือกขบวนที่วิ่งวนรอบเมืองและกลับมาลง ณ จุดที่ขึ้น ใช้เวลา 28 นาที ซึ่งนักท่องเที่ยวต่างชาติที่เข้าพักในโรงแรมจะได้คูปองขึ้นรถไฟฟรีอย่างน้อยคนละ 1 ใบ (ใช้ได้ 2 เที่ยว) ขึ้นอยู่กับจำนวนคืนที่พัก เป็นมาตรการที่ช่วยส่งเสริมการท่องเที่ยวได้อีกทางหนึ่ง
รถไฟที่นี่มีทั้งหมด 6 สาย ขบวนรถมีทั้งแบบสมัยใหม่ และยังมีแบบย้อนยุคให้ใช้ ซึ่งแบบหลังพื้นยกสูงกว่า และวัสดุตกแต่งภายในทำจากไม้ ความถี่การปล่อยรถอยู่ที่ราว 5-15 นาที ขึ้นอยู่กับช่วงเวลา ให้บริการตั้งแต่ 6 โมงเช้าไปจนถึง 5 ทุ่ม เข้าถึงง่ายมากทางกายภาพ เพราะอยู่แนวราบเดียวกับถนน (ลองนึกเทียบกับการที่ต้องเปลี่ยนสายรถไฟฟ้า MRT จากสายสีน้ำเงินที่อยู่ชั้นใต้ดินกับสายสีเหลืองที่สูงประมาณตึก 7 ชั้นดูครับ) ค่าโดยสารราคาตายตัว ผู้ใหญ่เที่ยวละ 210 เยน เด็ก 110 เยน ตั๋ววันตก 650 เยนสำหรับผู้ใหญ่ และ 330 เยนสำหรับเด็ก ทุกเส้นทางบริหารจัดการโดยเอกชนคือ บริษัท Toyama Chihou Railway มีประวัติก่อตั้งมายาวนาน รวมทั้งยังทำรถเมล์ทั้ง 2 สายที่วิ่งในเมืองโทยามะอีกด้วย แต่ในแง่ของการลงทุนเป็นสาธารณะ โดยทางเทศบาลด้วยความร่วมมือกับจังหวัดและธุรกิจเอกชนของเมืองในการก่อตั้งบริษัท Toyama Light Rail (ซึ่งเนื้อในมีเอกชนร่วมลงทุนด้วย) ขึ้นมารับผิดชอบสัมปทานและการก่อสร้าง ตลอดจนการทำกระบวนการประชาพิจารณ์ ซึ่งขึ้นกับนายกเทศมนตรีโดยตรง เป็นไปตามแนวทางรัฐสร้าง (public-build) เอกชนดำเนินการ (private-operate)
ถึงแม้เป็นวันอาทิตย์ แต่เห็นได้ชัดว่าศูนย์กลางของเมืองบริเวณใต้สถานีโทยามะที่คนมายืนคอยขึ้นรถรางคึกคักสมคำกล่าวอ้าง กลุ่มผู้โดยสารส่วนใหญ่มากันเป็นครอบครัว ใช้เวลาทำกิจกรรมร่วมกันในวันหยุดสุดสัปดาห์
สถานที่สุดท้ายที่เราไปก่อนจากลาโทยามะในเที่ยงของวันนั้นคือ ร้านสตาร์บัคสาขาที่ออกแบบได้สวยงามแปลกตาตั้งอยู่ริมคลองภายใน Fugan Canal Kansui Park สวนสาธารณะใหญ่ที่เป็นสถานที่ประจำสำหรับใช้จัดกิจกรรมสารพัดของเมือง ถ้าเดินจากสถานีโทยามะมาก็แค่ไม่ถึง 10 นาที ตอกย้ำว่าสถานที่ท่องเที่ยวสำคัญในเมืองอยู่ในระยะที่สามารถอาศัยการเดืนเข้าถึงโดยง่าย จากจุดนี้มองเห็นทิวทัศน์อลังการของเทือกเขาเจแปนแอลป์ได้ แต่ด้วยหิมะปกคลุมหนาแน่นจึงไม่ค่อยเห็นคนพากันออกมาทำกิจกรรมกลางแจ้งอย่างที่ควรเป็น คนแน่นเฉพาะบริเวณร้านกาแฟ
ในสายตาผมมีอย่างน้อย 2 ปัจจัยที่ทำให้วิสัยทัศน์เมืองกระชับของโทยามะบรรลุผล คือ การปกครองท้องถิ่นเข้มแข็ง กับ ผู้บริหารเอาจริงเอาจัง ต่อให้ผู้บริหารเอาจริงเอาจัง ทว่าตราบใดที่ปราศจากการปกครองท้องถิ่นที่เข้มแข็ง ย่อมเป็นการยากมากในการการกำหนดทิศทางการพัฒนาเมืองและการควบคุมการพัฒนาเมือง โดยเฉพาะประเทศที่ท้องถิ่นมีอำนาจจำกัดเช่น ประเทศไทย พื้นที่ส่วนใหญ่ถูกยึดครองโดยรัฐส่วนกลางอย่างแยกกระจายหน่วยงาน อาจดูได้จากความพยายามที่ยังไปไม่ถึงไหนของ ‘ขอนแก่นโมเดล’
ล่าสุดเพิ่งได้อ่านบทความของอาจารย์พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ เขียนถึงความเชื่อเรื่องเมืองกระชับและพัฒนาบนศูนย์กลางการคมนาคมแบบขนส่งมวลชน ซึ่งกลับมามีชีวิตอีกครั้งเมื่อแนวคิดเรื่องความยั่งยืนกลายเป็นแนวคิดที่ได้รับความสนใจมากขึ้น
อาจารย์ตั้งคำถามว่าตกลงแล้วแนวคิดดังกล่าวให้ผลตามที่พึงปรารถนาจริงๆ หรือไม่ หรือเป็นการกระชับพื้นที่ผู้คนบางกลุ่มให้มีโอกาสที่ดีในเมืองยากขึ้น เต็มไปด้วยความขัดแย้ง และความไม่เป็นธรรม ต้นทุนชีวิตทุกฝ่ายกลับสูงขึ้น เพราะมันเป็นเรื่องการเพิ่มมูลค่าพื้นที่ในเมืองที่ใช่ว่าทุกคนจะได้ประโยชน์จากสิ่งนี้ร่วมกัน
ผมเองก็ไม่แน่ใจเช่นกันว่า เมืองโทยามะพอจะใช้เป็นข้อยกเว้นได้หรือไม่
อ่านเพิ่มเติม
- สุริยานนท์ พลสิม, “ประสบการณ์การพัฒนา “เมืองกระทัดรัด” ของเทศบาลนครโทยามะในประเทศญี่ปุ่น (Toyama’s Compact City Development),“ GotoKnow.org (1 เมษายน 2565), จาก https://www.gotoknow.org/posts/700371
- Tetsuo Muro, “Compact City Development Using Public Transport,“ Japan Railway & Transport Review No. 52 (March 2009), 24-31, from https://www.ejrcf.or.jp/jrtr/jrtr52/24_31.html
