เป็นที่ทราบกันดีว่าเรือนจำไทยมีจำนวนผู้ต้องขังมากเป็นอันดับต้นๆ ของโลกและเกินความจุจนอยู่กันอย่างแออัดยัดเยียดในเรือนจำ ราวกับว่าสังคมไทยเต็มไปด้วยอาชญากรล้นเมือง แต่ที่จริงแล้วปัญหา ‘คนล้นคุก’ เป็นภาพสะท้อนถึงการใช้โทษอาญาและโทษจำคุกเกินความจำเป็น โดยมีการกระทำผิดจำนวนมากที่ไม่ร้ายแรงแต่กลับเข้าสู่กระบวนการทางอาญาและการตัดสินของศาล ซึ่งหลายคดีจบลงที่การตัดสินจำคุก ยิ่งไปกว่านั้น มีคนอีกจำนวนมากที่ถูกขังก่อนการตัดสินของศาลเสมือนได้รับการลงโทษจำคุกล่วงหน้าเพียงเพราะไม่มีเงินประกันตัว
แม้การปฏิรูปที่ผ่านมามีความพยายามปรับให้ใช้โทษจำคุกเท่าที่จำเป็น รวมถึงการขังผู้ต้องหาด้วย แต่ยังไม่ค่อยประสบผลสำเร็จ หลายมาตรการยังไปไม่พ้นการถกเถียง บางมาตรการได้รับการขับเคลื่อนไปสู่การปฏิบัติแล้วแต่ไม่เกิดผลตามที่คาดหวัง
ในบทความนี้ สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) ร่วมกับ 101 PUB – 101 Public Policy Think Tank ชวนผู้อ่านสำรวจสภาพปัญหาคนล้นคุก แนวโน้มการใช้โทษจำคุก พร้อมวิเคราะห์หาเหตุปัจจัยที่เป็นอุปสรรคต่อการลดการใช้โทษจำคุก
ไทยไม่แพ้ชาติใดเรื่อง ‘ขังคน’
ปัญหา ‘คนล้นคุก’ เป็นอาการสำคัญของการใช้โทษจำคุกมากเกิน โดยในปี 2566 ประเทศไทยมีผู้ต้องขังในเรือนจำมากถึง 2.6 แสนคน มากเป็นอันดับที่ 8 ของโลก และหากคิดเป็นอัตราส่วนต่อประชากร ไทยมีผู้ต้องขัง 377 คนต่อประชากร 1 แสนคน มากเป็นอันดับที่ 15 ของโลก[1] ในขณะที่เรือนจำ 143 แห่งทั่วประเทศมีพื้นที่จุผู้ต้องขังได้เพียง 2.3 แสนคน[2] เท่ากับว่าปัจจุบันมีผู้ต้องขังเกินความจุราว 3 หมื่นคน ตัวเลขนี้ยังสะท้อนความแออัดได้น้อยกว่าความเป็นจริงเพราะเป็นการคำนวณตามมาตรฐานของกรมราชทัณฑ์ไทยที่กำหนดพื้นที่นอน 1.6 ตารางเมตรสำหรับผู้ต้องขัง 1 คน ต่ำกว่ามาตรฐานสากลที่กำหนดไว้ว่าควรมีพื้นที่นอนอย่างน้อย 3.4 ตารางเมตรต่อคนเพื่อให้มีอากาศหายใจและแสงสว่างเพียงพอ[3] เมื่อพิจารณาตามมาตรฐานสากลนี้เรือนจำไทยควรจะมีความจุเพียง 1.1 แสนคน หมายความว่ามีคนล้นคุกมากถึง 1.5 แสนคนหากให้พื้นที่ผู้ต้องขังตามมาตรฐานสากล
ใครบ้างคือผู้ต้องขังในเรือนจำ
ผู้ต้องขังในเรือนจำไม่ได้มีสถานะเป็นนักโทษทุกคน จากภาพที่ 1 จะเห็นได้ว่าแม้ราวร้อยละ 80 ถูกตัดสินให้จำคุกหรือรอการประหารชีวิต แต่อีกเกือบร้อยละ 20 เป็นผู้ต้องขังระหว่างการดำเนินคดีและสู้คดี (ผู้ต้องขังระหว่างฯ) ซึ่งตามหลักสากลแล้วถือว่าเป็นผู้บริสุทธิ์ (จนกว่าจะพิสูจน์ได้ว่ามีความผิดจริง) หากแต่ต้องถูกขังเพราะไม่ได้รับการประกันตัว ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ 1.7 เป็นผู้ต้องกักขังและกักกัน[4] โดยบางคนต้องกักขังเพราะไม่มีเงินจ่ายโทษปรับ เช่น ในปี 2565 มีผู้ที่ได้รับการปล่อยตัวหลังถูกกักขังแทนโทษปรับราว 1.5 หมื่นคน[5]
ทั้งนี้ มีนักโทษบางกลุ่มที่น่าจะเข้าข่ายทำผิดด้วยความพลั้งพลาดหรือทำผิดไม่รุนแรง ไม่ถึงกับต้องใช้โทษจำคุกที่มีผลกระทบต่อชีวิตค่อนข้างมาก อาทิ ร้อยละ 54.5 ทำผิดครั้งแรก ร้อยละ 52.3 ทำผิดไม่มาก ต้องโทษจำคุกไม่เกิน 5 ปี[6] ซึ่งอาจใช้การคุมประพฤติหรือลงโทษด้วยวิธีอื่นอย่างการกักบริเวณในบ้านหรือให้บริการสังคมทดแทนได้ อีกทั้ง ยังมีนักโทษอีกราวร้อยละ 11.6 ที่ต้องโทษในคดีเสพยา[7] ซึ่งควรได้รับการบำบัดในฐานะผู้ป่วยในสถานฟื้นฟูสมรรถภาพ
คนเข้าคุกใหม่แทบไม่ลด-ลดคนในคุก ต้องพึ่งอภัยโทษ
สถานการณ์คนล้นคุกในปัจจุบันแทบไม่แตกต่างจาก 10 ปีก่อน จากภาพที่ 2 จะเห็นได้ว่าจำนวนผู้ต้องขังอยู่ที่ 3.0 แสนคนในปี 2556 และเพิ่มขึ้นเป็น 3.6 แสนคนในปี 2563 ก่อนลดลงเหลือ 2.6 แสนคนในปี 2565 ซึ่งเมื่อวิเคราะห์ลึกลงไป จะพบว่าในแต่ละปีมีจำนวนผู้เข้าเรือนจำรายใหม่ไม่ต่ำกว่า 2 แสนคน กระทั่งหลังปี 2563 ที่มีการระบาดของโควิด-19 จำนวนดังกล่าวลดลงเหลือ 1.7-1.8 แสนคน ในขณะที่นับตั้งแต่ปี 2558 เป็นต้นมา จำนวนผู้ออกจากเรือนจำอยู่ที่ราว 2 แสนคนต่อปี โดยครึ่งหนึ่งนั้นได้รับการปล่อยตัวเพราะรับโทษครบกำหนด[8] (ดูภาพที่ 3)
ที่เหลือส่วนใหญ่ได้รับการปล่อยตัวด้วยมาตรการพักโทษและลดโทษของกรมราชทัณฑ์และการพระราชทานอภัยโทษ ในระหว่างปี 2562-2565 การอภัยโทษได้กลายเป็นเครื่องมือหลักที่ปล่อยคนออกจากคุกได้มากถึง 2 แสนคนหรือร้อยละ 23 ของทั้งหมด (ดูภาพที่ 3) ช่วยพยุงความแออัดในคุกไม่ให้หนักหนาสาหัสไปกว่าเดิมและดีขึ้นเล็กน้อยในช่วงสองปีหลัง หรือกล่าวอีกนัยได้ว่า หากในช่วงปี 2562-2565 ไม่มีการอภัยโทษ อาจจะมีผู้ต้องขังสูงถึง 4.6 แสนคน
ตัวเลขข้างต้นแสดงให้เห็นว่าระบบยุติธรรมพึ่งพามาตรการปล่อยคนจากคุกโดยเฉพาะการพระราชอภัยโทษค่อนข้างมากในการแก้ไขสถานการณ์คนล้นคุก ในขณะที่มาตรการลดการใช้โทษจำคุกกลับยังดูไม่มีความก้าวหน้ามากนัก
หลายมาตรการลดโทษจำคุกไม่คืบหน้า
ที่ผ่านมา มีความพยายามที่จะลดการใช้โทษจำคุกหลากหลายแนวทางแต่ยังไม่คืบหน้านัก แนวทางหนึ่งคือการลดปริมาณคดีเข้าสู่ศาลโดยการชะลอฟ้อง ซึ่งเป็นมาตรการที่ให้อัยการสั่งไม่ฟ้องคดีได้หากเห็นว่าผู้ต้องหาไม่ได้ทำความผิดร้ายแรงและไม่ได้ชั่วร้าย แต่ใช้วิธีการคุมประพฤติแทนเพื่อให้ผู้ทำผิดได้สำนึกและกลับตัวโดยไม่จำเป็นต้องติดคุกหรือต้องโทษอาญา
มาตรการดังกล่าวถูกผลักดันมาตั้งแต่ปี 2521 แล้ว แต่จนถึงปัจจุบันก็ยังไม่มีการดำเนินงาน ส่วนหนึ่งเนื่องจากแรงคัดค้านของผู้พิพากษาบางกลุ่มที่เห็นว่าการชะลอฟ้องเป็นการก้าวก่ายอำนาจตุลาการโดยให้พนักงานอัยการตัดสินแทนศาล รวมถึงมีความไม่ไว้ใจว่าอาจเปิดช่องให้มีการทุจริตได้ง่ายขึ้นโดยการแทรกแซงการทำงานของอัยการให้สั่งไม่ฟ้องคดี[9] ในขณะเดียวกัน มาตรการอื่นที่มีการดำเนินงานแล้วอย่างการไกล่เกลี่ยก่อนฟ้อง ก็มีเงื่อนไขข้อจำกัดค่อนข้างมาก ทำให้ไม่สามารถลดปริมาณคดีในชั้นศาลได้มากนัก[10]
อีกแนวทางการลดโทษจำคุกคือการใช้มาตรการลงโทษอื่นแทน เช่น โทษค่าปรับ ซึ่งมีงานศึกษาหลายชิ้น[11] วิเคราะห์ว่าโทษปรับในกฎหมายไทยต่ำเกินไป ไม่สามารถป้องปรามการกระทำผิดได้ ทำให้มีแนวโน้มใช้โทษจำคุกมากกว่า
ปัญหานี้เกิดจากการที่กฎหมายกำหนดค่าปรับเป็นจำนวนเงินตายตัว ซึ่งเมื่อเวลาผ่านไป มูลค่าที่แท้จริงของค่าปรับลดลงตามอัตราเงินเฟ้อ เช่น ฐานความผิดที่มีโทษปรับไม่เกิน 2 พันบาท ซึ่งกำหนดไว้ในประมวลกฎหมายอาญาตั้งแต่ปี 2499 พอถึงปี 2557 มีมูลค่าแท้จริงเหลือแค่ 200 บาท และระบบค่าปรับคงที่ยังสร้างความเหลื่อมล้ำในด้านการลงโทษโดยผู้มีรายได้น้อยอาจไม่สามารถจ่ายค่าปรับ ทำให้ต้องถูกกักขังแทน ในขณะที่ค่าปรับเดียวกันเป็นเงินเพียงเล็กน้อยสำหรับผู้มีรายได้สูง ทำให้ไม่มีผลป้องปราม
ด้วยเหตุนี้ จึงเกิดการแก้ไขประมวลกฎหมายอาญาให้เพิ่มโทษปรับ 10 เท่าสำหรับ 31 มาตราในปี 2558 และอีกกว่า 200 มาตราในปี 2560 ซึ่งเป็นการปรับแบบรายครั้ง แต่ไม่มีการตอบสนองต่อข้อเสนอเชิงระบบที่ให้มีกลไกปรับค่าปรับตามเงินเฟ้อโดยอัตโนมัติ หรือให้ใช้ระบบลงโทษปรับตามฐานะทางเศรษฐกิจ (day fines) โดยในระบบโทษปรับตามฐานะนี้ ค่าปรับจะขึ้นอยู่กับรายได้ของผู้ทำผิด ยิ่งมีรายได้สูง ค่าปรับยิ่งสูงเพื่อให้มีผลการป้องปรามใกล้เคียงกันระหว่างคนรวยและคนจน
คณะกรรมการพัฒนากฎหมายชี้แจงเหตุผลที่ไม่ได้นำระบบโทษปรับมาใช้ว่า ประเทศไทยขาดความพร้อมเพราะขาดระบบจัดเก็บข้อมูลรายได้ของประชาชน และที่จริงแล้วไม่มีความจำเป็นที่ต้องนำระบบดังกล่าวมาใช้เพราะในปัจจุบันศาลสามารถใช้ดุลยพินิจพิจารณาฐานะของผู้ทำผิดประกอบการลงโทษได้อยู่แล้ว ซึ่งหน่วยงานหลายแห่งทั้งสำนักงานศาลยุติธรรม สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร รวมถึงคณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงประมวลกฎหมายอาญา ก็มีข้อคิดไปในทางเดียวกัน[12]
มาตรการอีกรูปแบบคือการเพิ่มโทษระดับกลางสำหรับความผิดที่ไม่ร้ายแรง เช่น การควบคุมตัวในบ้านกึ่งวิถี การคุมประพฤติแบบค่ายฝึกอบรม การจำคุกในสถานที่อื่นที่ไม่ใช่เรือนจำ ซึ่งจะทำให้มีทางเลือกมากขึ้นจากปัจจุบันที่มีจำกัดแค่ 5 ประเภท (ปรับ ริบทรัพย์ กักขัง จำคุก และประหารชีวิต) ที่ผ่านมามีการเสนอเพิ่มมาตรการลงโทษเหล่านี้ในกฎหมายหลายต่อหลายครั้ง โดยครั้งล่าสุดคือการร่างพระราชบัญญัติแก้ไขประมวลกฎหมายอาญาเพื่อเพิ่มโทษระดับกลาง (หรือมาตรการแทนการจำคุก) โดยคณะกรรมการพัฒนาการบริหารงานยุติธรรมแห่งชาติ (กพยช.) ในระหว่างปี 2563-2565 แต่สุดท้ายยังไม่เข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี
อุปสรรคหลักน่าจะเป็นข้อกังวลที่ว่าการเพิ่มโทษทางเลือกเหล่านี้จะถูกมองว่าเป็นการช่วยเหลือนักการเมืองที่มีคดีอาญาไม่ต้องจำคุก รวมไปถึงมุมมองความเชื่อที่ว่าผู้ต้องโทษจำคุกสมควรรับโทษในเรือนจำ ดังจะเห็นได้จากกรณีที่ในปี 2550 กระทรวงยุติธรรมได้เสนอแก้ไขกฎหมายให้สามารถใช้มาตรการจำคุกในสถานที่อื่นที่ไม่ใช่เรือนจำแทนโทษจำคุกในเรือนจำได้ แต่กรรมาธิการบางท่านคัดค้าน ทำให้สุดท้ายมีการเพิ่มเงื่อนไขว่าจะสามารถพิจารณาใช้มาตรการนี้ได้กับนักโทษที่ได้รับโทษจำคุกในเรือนจำมาแล้วไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม[13]
ในด้านการลดปริมาณผู้ต้องขังระหว่างฯ ที่ยังถือว่าเป็นผู้บริสุทธิ์อยู่ มาตรการส่วนใหญ่ก่อนปี 2559 เป็นการช่วยเหลือเงินประกัน เพื่อมิให้ผู้ใดต้องถูกขังเพียงเพราะว่าหาเงินประกันตัวไม่ได้ อาทิ การจัดตั้งกองทุนยุติธรรม ที่เน้นช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยหรือการอนุญาตให้ธุรกิจ ‘ประกันภัยอิสรภาพ’ ที่ขายกรมธรรม์ประกันภัยเพื่อเป็นหลักทรัพย์ยื่นขอประกันตัวได้ ซึ่งไม่ได้ช่วยลดการใช้เงินประกันตัว
ความพยายามลดการใช้เงินประกันเริ่มมีมากขึ้นตั้งแต่ปี 2559 โดยศาลยุติธรรมได้นำระบบประเมินความเสี่ยงมาทดลองใช้ ซึ่งจะพิจารณาข้อมูลผู้ต้องหา 14 ปัจจัย อาทิ การมีงานทำ เคยถูกตำรวจตั้งข้อหามาก่อนหรือไม่ เคยหลบหนีระหว่างปล่อยชั่วคราว[14] แล้วคำนวณความเสี่ยงที่จะหลบหนี-ยุ่งกับพยานหลักฐาน-ก่อความผิดอื่น หากมีความเสี่ยงต่ำ ศาลอาจปล่อยตัวได้โดยไม่เรียกหลักประกัน
ต่อมาประธานศาลฎีกาได้ออกข้อบังคับและคำแนะนำอีกหลายฉบับ โดยมีสาระสำคัญให้ศาลพิจารณาปล่อยชั่วคราวโดยใช้ผลประเมินความเสี่ยงควบคู่ข้อเท็จจริงอื่นและให้เลือกใช้มาตรการลดความเสี่ยงอื่นก่อนการเรียกหลักประกัน เช่น การให้สาบานว่าจะมาตามนัดในคดีที่มีอัตราโทษจำคุกอย่างสูงไม่เกิน 10 ปี การให้ทำสัญญาประกันโดยไม่ต้องวางหลักประกัน การวางเงื่อนไขที่อยู่และการจำกัดการเดินทาง การแต่งตั้งผู้กำกับดูแลที่ผู้ถูกปล่อยต้องไปรายงานตัว รวมทั้งการติดอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ติดตามตัว และเมื่อเห็นว่ามาตรการเหล่านี้ไม่เพียงพอต่อการป้องกันความเสี่ยง ศาลถึงเรียกหลักประกันเป็นมาตรการสุดท้าย ในปี 2563 ประธานศาลฎีกาได้ประกาศบัญชีหลักประกันตามฐานความผิดฉบับใหม่ ซึ่งกำหนดวงเงินประกันตัวลดลงจากเดิม และหากผู้ต้องหายอมใส่กำไล EM ศาลก็อาจลดเงินประกันได้อีก เช่น ไม่เกินร้อยละ 20 ของเงินประกันตามบัญชีหลักประกันในคดีที่มีอัตราโทษจำคุกอย่างสูงไม่เกิน 10 ปี[15]
แต่ในทางปฏิบัติ ระบบประเมินความเสี่ยงยังมีข้อจำกัดพอสมควรทำให้ผู้พิพากษาไม่มั่นใจในผลการประเมิน โดยการรวบรวมและตรวจสอบข้อมูลมักจะไม่ครบถ้วนและใช้เวลานาน ซึ่งเกิดจากการขาดแคลนบุคลากรของสำนักงานศาล ระบบฐานข้อมูลที่ไม่เชื่อมโยงกันระหว่างศาลทั่วประเทศและกับหน่วยงานอื่นภายนอก รวมไปถึงการไม่สามารถหาบุคคลที่น่าเชื่อถือมารับรองความถูกต้องของข้อมูลที่ผู้ต้องหาให้ได้ในบางกรณี ตลอดจนข้อกังวลของผู้พิพากษาบางท่านที่เห็นว่าแบบประเมินความเสี่ยงยังพิจารณาปัจจัยน้อยเกินไป เมื่อเทียบกับต้นแบบการประเมินความเสี่ยงของศาลในกรุงวอชิงตัน ดี.ซี.ที่ใช้ปัจจัยชี้วัดถึง 70 ข้อ และปัจจัยที่ใช้ส่วนใหญ่น่าจะบ่งชี้ได้แค่ความเสี่ยงหลบหนี ไม่ค่อยบ่งชี้ถึงความเสี่ยงในการยุ่งกับพยานหลักฐานและทำผิดเพิ่มเติม เมื่อไม่มีความเชื่อมั่นในผลประเมิน ผู้พิพากษามีแนวโน้มที่จะปล่อยชั่วคราวโดยมีประกันและหลักประกัน เพื่อป้องกันการถูกตำหนิว่าประมาทเลินเล่อในหน้าที่หากผู้ต้องหาหลบหนีหรือยุ่งกับพยาน[16]
ศาลยังมีข้อจำกัดในการใช้มาตรการลดความเสี่ยงในการหลบหนีด้วย เช่น บางแห่งมีข้อมูลติดต่อกำนันและผู้ใหญ่บ้านในบางพื้นที่ ทำให้ไม่สามารถใช้มาตรการแต่งตั้งผู้กำกับดูแลได้[17] ในขณะเดียวกัน แม้บัญชีหลักประกันกลางกำหนดวงเงินประกันน้อยลงแล้ว แต่ก็ยังเป็นจำนวนเงินที่มากสำหรับผู้มีรายได้น้อย เช่น ในความผิดฐานบุกรุกอุทยานมีวงเงินประกันตัวไม่เกิน 1 แสนบาท ยกเว้นว่าจะยอมใส่กำไล EM วงเงินประกันจะลดลงเหลือไม่เกิน 2 หมื่นบาท ซึ่งก็ยังนับว่าค่อนข้างสูงเมื่อพิจารณาจากข้อมูลที่ว่าร้อยละ 70 ของผู้มีบัญชีเงินฝากธนาคารมีเงินฝากไม่ถึง 2 หมื่นบาทและครึ่งหนึ่งมีเงินฝากไม่ถึง 3,142 บาท[18]
อีกหลายมาตรการไม่ช่วยลดคำตัดสินจำคุก
มาตรการทดแทนโทษจำคุกที่ได้ดำเนินการแล้วอย่างการปรับค่าปรับไม่ได้ช่วยลดการลงโทษจำคุกลงได้ ในระหว่างปี 2550-2565 ศาลชั้นต้นสั่งลงโทษจำคุกราวร้อยละ 14-17 ของคดีทั้งหมด เพิ่มขึ้นจากก่อนปี 2550 ซึ่งสั่งจำคุกร้อยละ 11 และหากคิดรวมกับการลงโทษทั้งจำทั้งปรับ จะพบว่าการใช้โทษจำคุกเพิ่มขึ้นอย่างมาก จากราวร้อยละ 15 ในปี 2547 เป็นร้อยละ 25 ในปี 2565 ในขณะที่การลงโทษปรับกลับมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง แม้กระทั่งภายหลังปี 2558 และ 2560 ที่มีการปรับเพิ่มค่าปรับ 10 เท่าในประมวลกฎหมายอาญา (ภาพที่ 5)
ส่วนการสั่งรอลงโทษและรอกำหนดโทษ (รอลงอาญาฯ) มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 34 ในปี 2546 เป็นร้อยละ 40 ในปี 2550 ส่วนหนึ่งน่าจะเป็นผลมาจากการขยายให้สามารถสั่งรอลงอาญาฯ กับคดีที่ศาลจะลงโทษจำคุกไม่เกิน 3 ปี จากเดิมไม่เกิน 2 ปี แต่หลังจากนั้นสัดส่วนการใช้มาตรการนี้ก็ค่อนข้างคงที่อยู่ที่ราวร้อยละ 40-43 ยกเว้นในปี 2556 ที่มีสัดส่วนสูงถึงร้อยละ 48 ซึ่งเป็นปีถัดมาจากประธานศาลฎีกาแนะนำเงื่อนไขที่เหมาะสมสำหรับการสั่งรอกำหนดโทษและแนวทางการคุมประพฤติระหว่างรอ[19] ต่อมาในปี 2559 มีความพยายามเพิ่มการรอลงอาญาฯ อีกครั้งโดยขยายให้รอลงอาญาฯ กับคดีที่ศาลจะโทษจำคุกไม่เกิน 5 ปีได้ และประธานฎีกาได้ออกคำแนะนำให้สอดคล้องกับกฎหมายใหม่ พร้อมกับแนะให้พิจารณารอลงอาญาฯ และคุมประพฤติก่อนใช้โทษจําคุก[20] แต่ในรอบนี้กลับไม่ได้ทำให้สัดส่วนการรอลงอาญาฯ เพิ่มขึ้น
จนกระทั่งปี 2565 สัดส่วนการรอลงอาญาฯ พุ่งสูงขึ้นไปถึงร้อยละ 54 ซึ่งอาจเป็นผลมาจากคำแนะนำของประธานศาลฎีกาว่าด้วยแนวทางการใช้โทษอาญาที่ออกมาในปลายปี 2563 ซึ่งมีสาระสำคัญให้ใช้โทษจำคุกเท่าที่จำเป็น พร้อมทั้งให้แนวทางการลงโทษปรับ การรอลงอาญาฯ การคุมประพฤติ รวมทั้งการกักขังแทนการจำคุก[21] อย่างไรก็ตาม คำแนะนำนี้ไม่ได้ช่วยลดการลงโทษจำคุกแต่ประการใด
ศาลมักตัดสินลงโทษจำคุกตาม ‘ยี่ต๊อก’
การตัดสินโทษจำคุกของศาลที่ไม่ลดลงตามมาตรการทางเลือกน่าจะมีสาเหตุหลักมาจากแนวทางการพิพากษาโดยยึด ‘ยี่ต๊อก’ อย่างเคร่งครัดมากไป ยี่ต๊อกคือบัญชีมาตรฐานโทษที่เป็นแนวทางการกำหนดโทษแก่ผู้พิพากษา ช่วยให้การตัดสินโทษในคดีคล้ายกันมีความสม่ำเสมอและเป็นเอกภาพ ไม่เกิดความเหลื่อมล้ำในการตัดสินโทษภายในศาลแต่ละแห่ง แต่มีข้อวิจารณ์ว่าระบบยี่ต๊อกปัจจุบันเปิดให้มีความเหลื่อมล้ำด้านการตัดสินโทษระหว่างศาล เพราะเปิดให้ศาลแต่ละแห่งใช้ดุลยพินิจจัดทำยี่ต๊อกของตัวเอง แม้ว่าศาลบางแห่งมีการเปรียบเทียบยี่ต๊อกระหว่างกันและปรับปรุงให้คล้ายกันมากขึ้น แต่ก็ไม่อาจกำจัดความแตกต่างให้หมดไป[22]
ยี่ต๊อกเป็นเอกสารที่จัดทำขึ้นภายในศาลและเก็บลับไม่เปิดเผยต่อสาธารณะ ทำให้ไม่สามารถหาตัวอย่างจริงมาแสดงได้ มีเพียงตัวอย่างจำลองจากงานศึกษาของผู้พิพากษา[23] ดังที่เห็นในภาพที่ 6 ตัวอย่างนี้เป็นยี่ต๊อกในคดีลักทรัพย์ซึ่งในมาตรา 334 แห่งประมวลกฎหมายอาญากำหนดให้มีโทษจำคุกไม่เกิน 3 ปี ปรับไม่เกิน 6 พันบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ (ตามอัตราโทษ ณ ปี 2557) จะเห็นได้ว่ายี่ต๊อกกำหนดโทษตามประเภทและมูลค่าทรัพย์สินที่ลักขโมย โดยหากขโมยรถยนต์มีโทษจำคุก 3 ปี ไม่รอลงอาญา ขโมยรถจักรยานยนต์มีโทษจำคุกไม่เกิน 2 ปี ไม่รอลงอาญา ขโมยทรัพย์สินที่มีมูลค่ามากกว่า 5 พันบาทมีโทษจำคุก 6 เดือน-1 ปี ไม่รอลงอาญา หรือขโมยทรัพย์ที่มีมูลค่าน้อยกว่า 5 พันบาทมีโทษจำคุก 6 เดือน แต่ให้รอการลงโทษแล้วปรับ 6 พันบาท อีกตัวอย่างที่มีผู้พิพากษาหยิบยกขึ้นมาในงานเสวนาวิชาการคือยี่ต๊อกคดีตัดไม้ที่กำหนดโทษจำคุกเพิ่มตามปริมาตรไม้ที่ตัด[24]
โครงสร้างยี่ต๊อกในหลายคดีมีลักษณะคล้ายกับกรณีตัวอย่างข้างต้นที่ให้ตัดสินลงโทษจำคุกเป็นหลัก ยกเว้นว่ามีข้อมูลผู้ทำผิดหรือเหตุอื่นใดที่ควรปรานี ผู้พิพากษาอาจพิจารณาให้รอลงอาญาหรือตัดสินลงโทษเบากว่าในยี่ต๊อกได้ โดยปรึกษาผู้พิพากษาหัวหน้าศาล[25] ในทางทฤษฎี ข้อยกเว้นนี้จะช่วยให้เกิดความยืดหยุ่นในการกำหนดโทษ สามารถปรับโทษให้เหมาะสมกับผู้ทำผิดแต่ละคนได้ตามพฤติการณ์และปัจจัยแวดล้อม (individualized sentencing) ซึ่งถือว่าเป็นอุดมคติในการกำหนดโทษของผู้พิพากษา
แต่ในความเป็นจริง ผู้พิพากษามีแนวโน้มที่จะไม่ได้พิจารณาข้อมูลผู้ทำผิดรายบุคคลและสั่งลงโทษจำคุกตามยี่ต๊อกมากกว่าด้วยเหตุผลสำคัญอย่างน้อย 3 ประการหลัก ดังนี้
1) ตัวบทกฎหมายเปิดช่องให้ศาลตัดสินโทษในคดีส่วนใหญ่ได้โดยไม่จำต้องสั่งสืบเสาะหาข้อมูลผู้ทำผิดและพยานหลักฐานเพื่อกำหนดโทษ หรือที่เรียกว่า ‘ไต่สวนเพื่อกำหนดโทษ’ (sentencing hearing) ในคดีส่วนใหญ่ที่จำเลยรับสารภาพ ผู้พิพากษาสามารถกำหนดโทษได้โดยไม่ต้องสืบพยาน ในขณะที่คดีที่จำเลยสู้คดี ผู้พิพากษาจะไต่สวนพยานหลักฐาน เพื่อพิจารณาว่าจำเลยทำผิดจริงหรือไม่ แต่เมื่อมีการตัดสินความผิดแล้ว จะกำหนดโทษไปพร้อมกันโดยไม่ต้องมีการไต่สวนเพิ่มเติม ทำให้ขาดข้อมูลจำเป็นสำหรับการกำหนดโทษและมักไม่มีการให้เหตุผลอธิบายการกำหนดโทษ[26]
ทั้งนี้ แนวปฏิบัติข้างต้นแตกต่างจากวิธีการของทั้งประเทศที่ใช้ระบบกฎหมาย civil law และ common law โดยระบบ civil law ศาลจะให้คู่ความนำเสนอพยานหลักฐานที่จำเป็นต่อการพิจารณาความผิดและการกำหนดโทษในทุกคดีรวมถึงคดีที่จำเลยรับสารภาพด้วย ส่วนระบบ common law แยกขั้นตอนการตัดสินความผิดและการกำหนดโทษออกจากกัน โดยเมื่อมีการตัดสินความผิดแล้วไม่ว่าจะโดยการสารภาพหรือการแพ้คดี ศาลจะกำหนดโทษโดยพิจารณาจากข้อมูลที่คู่ความนำเสนอและโต้แย้งกัน รวมทั้งข้อมูลเกี่ยวกับผู้ทำผิดจากรายงานก่อนกำหนดโทษ (pre-sentence report) ที่จัดทำโดยพนักงานคุมประพฤติ[27]
2) ปัญหาคดีล้นศาลบีบให้ผู้พิพากษาต้องตัดสินคดีเร็ว โดยในแต่ละปีมีคดีเข้าสู่ศาลชั้นต้นเฉลี่ย 5.85 แสนคดี[28] แต่มีผู้พิพากษาศาลชั้นต้นเพียง 3.3 พันคน เฉลี่ยแล้วแต่ละคนต้องตัดสินแต่ละคดีให้จบไม่เกินวันครึ่ง (1.36 วันต่อคดี) ถึงจะไม่มีคดีค้างข้ามปี ทำให้ต้องจำยอมตัดสินโทษตามยี่ต๊อกโดยเฉพาะในคดีที่จำเลยรับสารภาพในวันสอบคำให้การครั้งแรก (หรือที่เรียกว่า เวรชี้) ไม่ได้สั่งทำการสืบเสาะหาข้อมูลผู้ทำผิดซึ่งต้องใช้เวลาอย่างน้อย 15 วันถึง 30 วัน[29] แม้ผู้พิพากษาบางท่านมีข้อกังวลว่าการใช้โทษตามยี่ต๊อกไม่สอดคล้องกับอุดมคติการตัดสินเหมาะสมกับผู้ทำผิดรายบุคคล[30]
3) เหตุผลประการสุดท้ายคือบรรทัดฐานการกำหนดโทษตามยี่ต๊อก โดยผู้พิพากษาหัวหน้าศาลมีความคาดหวังให้ผู้พิพากษารุ่นใหม่ตัดสินโทษไปตามยี่ต๊อก ในขณะเดียวกันผู้พิพากษาส่วนใหญ่มักไม่สั่งให้มีการสืบเสาะหาข้อมูลผู้ทำผิด ยกเว้นว่าผู้ทำผิดยื่นคำแถลงประกอบคำรับสารภาพที่จะขอให้รอลงอาญาหรือบรรเทาโทษ จึงจะสั่งให้สืบเสาะตรวจความถูกต้องของข้อมูลในคำแถลงของจำเลย ซึ่งการปฏิบัติงานตามบรรทัดฐานนี้จะเป็นไปอย่างราบรื่น
ถ้าหากไม่ปฏิบัติตามบรรทัดฐาน โดยเฉพาะกรณีการตัดสินโทษเบากว่ายี่ต๊อก อาจก่อให้เกิดการตั้งคำถามถึงความเป็นกลางและความซื่อสัตย์จากหัวหน้าและเพื่อนผู้พิพากษาได้ หรือแม้แต่อาจถูกสอบวินัยหากตัดสินโทษเบากว่ายี่ต๊อกโดยไม่ปรึกษาหัวหน้าศาล เมื่อเป็นเช่นนี้ การยึดบรรทัดฐานก็กลายเป็นอุปสรรคต่อการเลือกใช้มาตรการลงโทษตามความเหมาะสมดังเช่นผู้พิพากษาบางท่านไม่ได้พิจารณามาตรการลงโทษอื่นแทนการจำคุกในคดียาเสพติด เพราะไม่มีผู้พิพากษาท่านใดทำก่อน[31]
ทั้งนี้ ต้องขอเน้นย้ำว่าการมียี่ต๊อกมิใช่ปัญหาในตัวเอง หลายประเทศก็มีการออกแนวทางการกำหนดโทษ (sentencing guidelines) เพื่อให้เกิดความสม่ำเสมอและเอกภาพในการตัดสินเช่นเดียวกัน แต่จุดที่เป็นปัญหาคือระบบการใช้ยี่ต๊อกในปัจจุบันที่ยึดติดกับยี่ต๊อกมากเกินไปจนเสียสมดุลกับการกำหนดโทษตามความเหมาะสมรายบุคคล โดยระบบนี้ก่อตัวขึ้นจากปัจจัยต่างๆ ที่แวดล้อมตัวผู้พิพากษา ทั้งภาระงานที่ล้นมือ ความคาดหวังของหัวหน้าและเพื่อนรอบข้าง รวมทั้งความกลัวที่จะถูกมองว่าไม่ซื่อตรง ทำให้การปฏิบัติตามยี่ต๊อกกลายเป็นกฎอย่างง่ายสำหรับการเป็นผู้พิพากษาที่ดี และเมื่อผนวกกับโครงสร้างของยี่ต๊อกในหลายคดีที่กำหนดให้ใช้โทษจำคุกเป็นค่าตั้งต้น (default option) ก็ทำให้การตัดสินจำคุกกลายเป็นค่าตั้งต้นหลักไปด้วยในทางปฏิบัติ และที่สำคัญ การเก็บยี่ต๊อกแบบปิดลับทำให้ภาคส่วนอื่นไม่สามารถตรวจสอบความเหมาะสมของเนื้อหายี่ต๊อกได้ แตกต่างจากในหลายประเทศที่ทั้งเปิดเผยและเปิดให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการจัดทำแนวทางการกำหนดโทษ[32]
แนวปฏิบัติยี่ต๊อกคือส่วนหนึ่งของจารีต ‘ให้คนดีปกครอง’
ระบบการใช้ยี่ต๊อกในปัจจุบันกลายเป็นดุลยภาพที่ขยับเปลี่ยนแปลงได้ค่อนข้างยาก หมายความว่าแม้มีผู้พิพากษาบางคนพยายามปฏิบัติแตกต่างออกไป แต่ก็จะไม่ส่งผลให้คนส่วนใหญ่เปลี่ยนแปลงตามและอาจมีแรงกดดันให้คนเหล่านั้นกลับมาทำตามแนวปฏิบัติเดิมด้วย ที่เป็นเช่นนี้เพราะระบบการใช้ยี่ต๊อกเป็นส่วนหนึ่งของวัฒนธรรมองค์กรแบบปิดของศาลซึ่งเป็นกติกาที่พร้อมลงโทษคนปฏิบัติต่างและไม่เปิดให้บุคคลภายนอกเข้ามาเปลี่ยนแปลงได้
แกนสำคัญของวัฒนธรรมแบบปิดดังกล่าวคือแนวปฏิบัติที่เน้นการกำกับตนเองตามกรอบจริยธรรมและบรรทัดฐานขององค์กร มากกว่าการตรวจสอบจากภายนอก โดยผู้พิพากษาที่ดีไม่เพียงแต่มีหน้าที่ตัดสินคดีอย่างซื่อสัตย์และเป็นกลาง แต่ต้องแสดงออกให้เห็นเป็นที่ประจักษ์จนปราศจากข้อระแวงสงสัยด้วย ดังคำกล่าวของอดีตประธานฎีกาที่ว่า “ผู้พิพากษาไม่เพียงต้องซื่อสัตย์สุจริต แต่จะต้องทำตัวให้ไม่มีฉายาแห่งความไม่สุจริต คือไม่ให้มีเงาให้คนเขาสงสัยในความสุจริตด้วย”[33]
เมื่อเป็นเช่นนี้ การยึดยี่ต๊อกเป็นสรณะย่อมเป็นแนวทางที่ปลอดภัยกว่าการตัดสินต่างจากยี่ต๊อก และหากจะตัดสินต่างจากยี่ต๊อก ก็ต้องรายงานและอธิบายเหตุผลแก่หัวหน้าศาลหรือผู้บังคับบัญชาอื่นตามที่กำหนดไว้ในยี่ต๊อก มิเช่นนั้นก็อาจจะเสี่ยงถูกสอบวินัยหรือแม้แต่ถูกกล่าวว่าทุจริตได้
อย่างไรก็ตาม ผู้พิพากษากลับไม่ค่อยให้เหตุผลคำอธิบายการกำหนดโทษในคำพิพากษา ซึ่งไม่เป็นไปตามหลักการแสดงความรับผิดชอบต่อคู่ความในคดีและสาธารณะ[34] และศาลเองก็เก็บยี่ต๊อกแบบปิดลับต่อสาธารณะ ทำให้ไม่มีใครนอกศาลสามารถตรวจสอบความเหมาะสมของการกำหนดโทษได้ โดยเหตุผลหลักที่มักถูกหยิบยกมารองรับการปิดเป็นความลับคือการเปิดเผยจะเป็นการเปิดช่องให้นำใช้ไปในทางทุจริตและเอื้อประโยชน์ต่อผู้ทำผิดได้[35]
วัฒนธรรมองค์กรแบบปิดนี้ปรากฏอย่างเด่นชัดในการบริหารจัดการขององค์กรศาล ตั้งแต่การคัดเลือกผู้พิพากษาด้วยการสอบที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเน้นวัดการท่องจำฎีกาเดิมมากไป การเลื่อนตำแหน่งตามตามลำดับรุ่นและอันดับการสอบอย่างเคร่งครัด ที่รับรองว่าหากไม่แตกแถว ไม่มีจุดด่างพร้อย ก็จะมีความก้าวหน้าไปตามลำดับ ถึงขนาดที่ทราบได้ว่าใครจะเป็นประธานศาลฎีกาตั้งแต่วันประกาศผลสอบ[36] ตลอดจนการฝึกอบรมผู้พิพากษารุ่นใหม่ในห้องเวรชี้ ที่เน้นการตัดสินไปตามยี่ต๊อกมากกว่าการปรับใช้อย่างยืดหยุ่น[37]
องค์กรตุลาการได้จัดทำประมวลจริยธรรมข้าราชการตุลาการขึ้นในปี 2529 ซึ่งยังใช้จนถึงปัจจุบันเพื่อเป็นแนวปฏิบัติสำหรับการเป็นผู้พิพากษาที่ดี โดยมีข้อกำหนดที่เน้นย้ำถึงการปฏิบัติหน้าที่อย่างสุจริตเที่ยงธรรมพร้อมกับการแสดงให้ปรากฏเป็นที่ประจักษ์ รวมถึงการดำรงไว้ซึ่งความอิสระ เช่น การละวางอคติ การไม่เรียกพยานหลักฐานมาสืบเพิ่มเติมเองโดยปล่อยให้เป็นหน้าที่ของคู่ความ เนื้อหาของประมวลจริยธรรมนี้ยังครอบคลุมไปถึงการวางตนนอกการทำหน้าที่ตัดสินคดีด้วยเพื่อสร้างศรัทธาแก่จากประชาชน อาทิ การไม่แสดงความความคิดเห็นใดๆ ต่อสาธารณชนที่อาจกระทบกระเทือนต่อการปฏิบัติหน้าที่หรือเกียรติศักดิ์ของผู้พิพากษา ซึ่งการละเมิดประมวลจริยธรรมนี้ถือว่าเป็นความผิดวินัยตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ พ.ศ. 2543 ด้วย
เป็นที่เชื่อกันในหมู่ผู้พิพากษาด้วยว่าตนเองต้องครองตนในธรรม เป็นกลาง และอิสระปราศจากอคติให้สมกับสถานะผู้แทนองค์พระมหากษัตริย์หรือข้าในพระองค์ที่ทำหน้าที่ตัดสินคดีความ ‘ในพระปรมาภิไธย’ หรือก็คือใช้อำนาจตุลาการแทนพระองค์ ซึ่งนอกจากผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์แล้ว ก็มีเพียงตุลาการเท่านั้นที่ใช้คำว่าในพระปรมาภิไธยได้ แตกต่างจากฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารที่ไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่ในพระปรมาภิไธย ประกอบกับการที่ต้องเข้าถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ก่อนเข้ารับตำแหน่ง แตกต่างจากข้าราชการอื่น จึงก่อให้เกิดสำนึกถึงความใกล้ชิดกับสถาบันพระมหากษัตริย์นี้ เป็นเครื่องเตือนใจให้ระลึกเสมอว่าต้องไม่ทำสิ่งใดที่อาจจะกระทบต่อพระเกียรติ[38]
การกำกับตนเองข้างต้นนี้เป็นที่เชื่อว่าจะช่วยค้ำจุน ‘ความเป็นอิสระ’ ของฝ่ายตุลาการด้วย ไม่ว่าจะเป็นระบบความก้าวหน้าตามรุ่นและอันดับการสอบ ที่เป็นเกราะป้องกันการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองและการครองตนในธรรมที่ช่วยให้พ้นอคติความลำเอียง ซึ่งเป็นส่วนสำคัญในการสร้างศรัทธาต่อฝ่ายตุลาการ
ในทางกลับกัน ดูเหมือนว่าการตรวจสอบและการมีส่วนร่วมจากภาคส่วนอื่นไม่ถูกมองว่าเป็นส่วนสำคัญ ยิ่งไปกว่านั้น มีข้อกังวลด้วยว่าการมีส่วนร่วมอาจนำมาซึ่งการแทรกแซงทางการเมืองจนทำให้ศาลสูญเสียความเป็นอิสระได้ ฝ่ายตุลาการไทยแทบไม่มีจุดเกาะเกี่ยวกับประชาชนที่เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย โดยการเลือกประธานศาลฎีกาในฐานะประมุขฝ่ายตุลาการเป็นเรื่องภายในของฝ่ายตุลาการ ที่มีคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม (ก.ต.) เป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบ แตกต่างจากในหลายประเทศที่ให้รัฐสภาเป็นฝ่ายให้ความเห็นชอบแต่งตั้ง นอกจากนี้ ก.ต. ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารงานบุคลากรรวมถึงการตรวจสอบวินัยผู้พิพากษาก็ไม่มีตัวแทนที่เชื่อมโยงกับประชาชน โดยในปัจจุบัน ก.ต. มีกรรมการทั้งหมด 15 คน แบ่งเป็นประธานศาลฎีกา ตัวแทนผู้พิพากษาศาลฎีกา 6 คน ศาลอุทธรณ์ 4 คนและศาลชั้น 2 คน ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของผู้พิพากษาในแต่ละชั้นศาล และมีผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งเป็นบุคคลภายนอกอีก 2 คนจากการเลือกของผู้พิพากษาทั่วประเทศ
เดิมนั้น ก.ต. เคยมีความเชื่อมโยงกับประชาชนมากกว่าปัจจุบัน โดยในปี 2543 กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ 2 คน มีที่มาจากการคัดเลือกและเห็นชอบโดยวุฒิสภา ซึ่งมาจากการเลือกตั้งในเวลานั้น แต่ต่อมาวุฒิสภาได้สูญเสียความเชื่อมโยงกับภาคประชาชนโดยมีที่มาจากการแต่งตั้งแทน และในปี 2561 สำนักงานตุลาการได้เสนอให้กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิใน ก.ต. มาจากการเลือกของผู้พิพากษาแทน โดยยกเหตุผลว่าเป็นไปตามหลักสากลที่ว่าผู้พิพากษาต้องมีความเป็นอิสระ
ที่จริงแล้ว ในการร่างรัฐธรรมนูญในปี 2557 ได้มีความพยายามบัญญัติให้จำนวนผู้ทรงคุณวุฒิภายนอกของ ก.ต. มีไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ตามแนวคิด ‘พลเมืองเป็นใหญ่’ แต่กลับมีแรงคัดค้านจากผู้พิพากษาอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะนายธานินทร์ กรัยวิเชียร องคมนตรีซึ่งเคยดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและตำแหน่งกรรมการใน ก.ต. ชุดที่จัดทำประมวลจริยธรรมปี 2529 ได้ทำหนังสือคัดค้านถึง พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้า คสช. โดยมีสาระสำคัญว่าบทบัญญัติดังกล่าวจะ “เป็นการเปิดช่องให้บุคลภายนอกแทรกแซงการบริหารงานของศาล กระทบต่อหลักการ ‘ความเป็นอิสระของศาล’ ซึ่งเสมือนหนึ่งเป็นอำนาจอธิปไตยของศาล ถือเป็นเรื่องอันตรายอย่างร้ายแรงต่อระบบศาลยุติธรรมไทยที่เพิ่มความเสี่ยงให้บุคคลซึ่งไม่มีวุฒิเกี่ยวกับกระบวนการศาลยุติธรรมเลย เข้ามาแทรกแซงการบริหารงานบุคคลของศาล มีบทบาทในการให้คุณให้โทษแก่ผู้พิพากษาทั้งหลาย”[39]
อย่างไรก็ดี มีการตั้งข้อสังเกตว่า การป้องกัน ‘ความอิสระ’ ของตุลาการไทยดูจะไม่ครอบคลุมถึงการแทรกแซงจากบุคคลภายในองค์กรกันเอง ดังกรณีที่ผู้พิพากษาคณากร เพียรชนะเขียนแถลงการณ์ว่าอธิบดีผู้พิพากษาภาค 9 ผู้บังคับบัญชาของตนมีคำสั่งให้แก้คำพิพากษาในคดีที่ตนรับผิดชอบ เป็นบันทึกลับซึ่งไม่เป็นไปตามระเบียบขั้นตอน[40] หรือในเอกสารอบรมหลักสูตรผู้พิพากษาชั้นต้นชิ้นหนึ่ง[41] ผู้เขียนได้ระบุถึงประสบการณ์ถูกก้าวล่วงความเป็นอิสระจากผู้พิพากษาหัวหน้าศาลที่พยายามชี้ธงให้ตัดสินคดีตามที่ต้องการ แต่การตรวจสอบข้อเท็จจริงในคำกล่าวอ้างเหล่านี้เป็นเรื่องภายในองค์กรศาล โดยเป็นอำนาจหน้าที่ของ ก.ต. ซึ่งในกรณีการแทรกแซงการตัดสินคดีของผู้พิพากษาคณากร ก.ต. เห็นว่าไม่มีมูล จึงไม่ตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริง
วัฒนธรรมแบบปิดขององค์กรศาลได้รับการหล่อหลอมขึ้นบนจารีต ‘ให้คนดีปกครอง’ หรือที่เรียกว่า ‘ราชนิติธรรม’ ซึ่งดำรงอยู่ในการเมืองการปกครองมาตั้งแต่ยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และได้รับการต่อยอดจนมาถึงปัจจุบัน[42] จารีตนี้เป็นหลักที่เชื่อว่าความยุติธรรมจะบังเกิดได้เมื่อคนดีมีศีลธรรมสูงส่งปกครองบ้านเมือง เพราะเป็นผู้ที่เข้าใจความยุติธรรมได้อย่างแท้จริงและสามารถบังคับใช้กฎหมายได้อย่างเป็นธรรม โดยตามจารีตนี้ความยุติธรรมไม่ได้เท่ากับตัวบทกฎหมายเสมอไป บางครั้งกฎหมายก็มีบทบัญญัติที่ไม่ยุติธรรม การเข้าถึงความยุติธรรมจึงต้องกลับไปยึดโยงกับธรรมเนียมประเพณีเดิมของสังคมอันเป็นแหล่งที่มาของความยุติธรรม ได้แก่ หลักธรรมศาสนาพุทธ และหลักการปกครองแผ่นดินโดยธรรมของสถาบันกษัตริย์ ซึ่งเป็นเรื่องที่มีแต่ผู้มีคุณธรรมสูงส่งและสั่งสมบุญบารมีมามากสามารถเข้าใจได้อย่างถ่องแท้ ในทางกลับกันจารีตนี้ไม่ได้ให้ความสำคัญกับกลไกการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐอย่างฉ้อฉล แตกต่างจากหลักนิติธรรมที่เน้นการคุ้มครองสิทธิพื้นฐานของคนจากการละเมิดโดยรัฐ
ทั้งนี้ บางฝ่ายเชื่อว่าความใกล้ชิดระหว่างฝ่ายตุลาการและองค์พระมหากษัตริย์มีความต่อเนื่องสืบมาตั้งแต่ในอดีตและข้ามผ่านการปฏิวัติสยาม 2475 มาได้โดยการยืนยันว่าฝ่ายตุลาการตัดสินคดีในพระปรมาภิไธยในบทบัญญัติรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับแรกจวบจนปัจจุบัน[43] ในขณะที่บางฝ่ายเชื่อว่าความสัมพันธ์ดังกล่าวก่อตัวขึ้นในบริบทการปกครองของรัฐบาลเผด็จการทหารที่มีคำสั่งเป็นกฎหมาย โดยฝ่ายตุลาการอาศัยความศักดิ์สิทธิ์ของสถาบันพระมหากษัตริย์มาเป็นเกราะป้องกันความเป็นอิสระ[44] และยึดหลักยุติธรรมตามพระบรมราโชวาทของรัชกาลที่ 9 เช่น “ความยุติธรรมมาก่อนกฎหมายและอยู่เหนือกฎหมาย” ไม่ว่าความเชื่อฝ่ายใดจะถูกก็ตาม เมื่อฝ่ายตุลาการเป็นข้าในพระองค์และมีหลักยุติธรรมที่อิงกับ ‘ราชนิติธรรม’ แล้ว ศาลและผู้พิพากษาก็จะต้องกำกับตนเองตามคุณธรรมและนิติประเพณีที่สืบต่อกันมาและระวังไม่ให้ความเป็นอิสระถูกแทรกแซงจากภายนอกได้เพื่ออำนวยความยุติธรรมแก่ราษฎร
อิสรภาพก่อนการตัดสินยังมีราคา
ปัญหาการจำคุกคนอีกประการคือการขังผู้ต้องหาล่วงหน้าก่อนการตัดสินถูกผิด จากภาพที่ 8 จะเห็นได้ว่าในช่วงปี 2552-2558 จำนวนผู้ต้องขังระหว่างการดำเนินคดีเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องจากราว 4.7 หมื่นคนเป็น 6.9 หมื่นคน หลังจากนั้นกลับมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่องซึ่งน่าจะเป็นผลมาจากมาตรการต่างๆ ของฝ่ายตุลาการและกระทรวงยุติธรรม อาทิ การจัดตั้งกองทุนยุติธรรม การจัดทำระบบประเมินความเสี่ยงที่กล่าวมาข้างต้น จนกระทั่งในปี 2566 ตัวเลขอยู่ที่ราว 4.9 หมื่นคน ซึ่งยังเป็นตัวเลขที่สูงกว่าเมื่อ 14 ปีก่อน[45] และถือว่าเป็นจำนวนที่ค่อนข้างมากเมื่อพิจารณาจากความเป็นจริงที่ว่ายังไม่มีการตัดสินถึงที่สุดว่าพวกเขากระทำผิด
สาเหตุหลักประการหนึ่งคือศาลยังทำตามแนวปฏิบัติเดิมที่เรียกเงินประกันตัวเพื่อให้ผู้ต้องหาไม่หลบหนีเมื่อปล่อยตัว ภาพที่ 9 จะเห็นได้ว่าในช่วงเดือนมกราคม-พฤษภาคม ปี 2564 (ข้อมูลล่าสุดที่มีการเปิดเผย) ศาลชั้นต้นมีคำสั่งอนุญาตปล่อยตัวชั่วคราวโดยเรียกหลักประกันเป็นสัดส่วนมากถึงร้อยละ 64 ของคำร้องขอปล่อยตัวทั้งหมด ซึ่งเท่ากับว่าผู้บริสุทธิ์ส่วนใหญ่ยังต้องหาเงินประกันเพื่อมิให้ถูกขัง ร้อยละ 23 เป็นคำสั่งอนุญาตปล่อยตัวโดยไม่เรียกหลักประกัน และที่เหลืออีกร้อยละ 13 เป็นคำสั่งไม่อนุญาตปล่อยตัว[46]
‘ขังไว้ก่อน’ คือแนวทางหลัก ภาระพิสูจน์อยู่กับผู้ต้องหา
การที่ศาลยังคงเรียกหลักประกันน่าจะเป็นผลมาจากแนวปฏิบัติ ‘ขังไว้ก่อน’ และ ‘ให้ภาระพิสูจน์เป็นของจำเลย’ โดยประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา (ป.วิ.อาญา) และการตีความกฎหมายในปัจจุบันเอื้ออำนวยให้เจ้าหน้าที่รัฐฝากขังผู้ต้องหาได้ง่ายในคดีที่มีอัตราโทษสูง เสมือนว่าการขังเป็นค่าหลักตั้งต้น (default option) และจะยอมให้มีการปล่อยตัวชั่วคราวหากจำเลยพิสูจน์ได้ว่าเมื่อปล่อยตัวแล้วจะไม่หลบหนี ไม่ทำลายหลักฐาน หรือไม่ก่อความผิดอื่นเพิ่ม แต่จำเลยมักมีข้อจำกัดที่จะแสดงข้อมูลต่างๆ ให้ศาลเห็น ทำให้สุดท้ายแล้วศาลต้องเรียกเงินประกันตัว[47] (ดูภาพที่ 9)
ในการฝากขัง กฎหมายกำหนดให้ศาลสามารถอนุมัติออกหมายขังได้เมื่อมีหลักฐานที่เชื่อได้ว่าผู้ต้องหาหรือจำเลยจะหลบหนี ทำลายหลักฐาน หรือก่อความผิดเพิ่ม หรือเมื่อมีหลักฐานที่ชี้ว่าผู้ต้องหาน่าจะทำความผิดที่มีอัตราโทษจำคุกขั้นสูงเกิน 3 ปี ซึ่งหมายความว่าลำพังแค่การตั้งข้อหาหรือการฟ้องคดีที่มีโทษจำคุกหนักกว่า 3 ปีก็อาจเพียงพอให้ฝากขังแล้ว เจ้าหน้าที่สอบสวนหรืออัยการที่ยื่นคำร้องขอฝากขังไม่จำเป็นต้องแสดงหลักฐานและข้อมูลที่ชี้ให้เห็นถึงความเสี่ยงที่จำเลยจะหลบหนีหรือทำลายหลักฐาน[48]
เมื่อได้รับคำร้องขอฝากขังแล้ว ศาลจะสอบถามผู้ต้องหาว่ามีข้อคัดค้านต่อการฝากขังหรือไม่ ซึ่งหากมีการคัดค้าน ศาลสามารถเรียกให้พนักงานสอบสวน/อัยการมาชี้แจงเหตุผลและแสดงข้อมูลหลักฐานเพิ่มเติมได้ แต่ในทางปฏิบัติ ศาลไม่ค่อยได้เรียกไต่สวนเพิ่มเติม เพราะไม่ค่อยมีการคัดค้านจากผู้ต้องหาหรือจำเลยซึ่งมักไม่รู้สิทธิ โดยบางกลุ่มเข้าใจว่าจะต้องรอยื่นขอปล่อยตัวชั่วคราวเท่านั้น บางรายเข้าใจว่าต้องหาเหตุโต้แย้งว่าการขังไม่จำเป็นสำหรับการสอบสวน ซึ่งเป็นเรื่องที่ผู้ต้องหาทั่วไปไม่มีข้อมูล และบางส่วนอาจคิดว่ามีโอกาสน้อยที่จะคัดค้านสำเร็จ เพราะถึงจะชี้ให้เห็นว่ามีโอกาสน้อยที่จะหลบหนี ทำลายหลักฐาน หรือก่อความผิดอื่นเพิ่ม แต่ศาลอาจอนุมัติหมายขังได้โดยอาศัยเหตุผลว่ามีข้อหาที่โทษจำคุกเกิน 3 ปี[49]
หลังมีคำสั่งอนุมัติฝากขังแล้ว ผู้ต้องหาหรือจำเลยมีสิทธิขอปล่อยตัวชั่วคราวโดยต้องพยายามพิสูจน์ให้ศาลเห็นว่ามีความเสี่ยงต่ำที่จะหลบหนี ทำลายหลักฐาน หรือก่อความผิดอื่นเพิ่ม แต่หลายรายกลับไม่ยื่นคำร้องเพราะไม่มีรู้สิทธิ หลายคนคิดว่าไม่มีเงินประกันตัวเพียงพอ โดยในปี 2562 ศาลมีโครงการให้ผู้พิพากษาเข้าไปสัมภาษณ์ผู้ต้องขังในเรือนจำ ซึ่งพบว่าร้อยละ 80 ของผู้ต้องขังระหว่างฯ ไม่ทราบว่าสามารถยื่นคำร้องขอปล่อยตัวชั่วคราวโดยไม่ต้องเสนอเงินเป็นหลักประกันได้[50] และบางรายไม่มีเงินจ้างทนาย ต้องเขียนคำร้องเองหรือให้ญาติช่วยเขียนซึ่งไม่มีความรู้ด้านกฎหมายที่จะเขียนแสดงเหตุผลและหลักฐานชี้ชวนให้ศาลเชื่อว่าจะไม่หลบหนี[51]
ในขณะที่ศาลสามารถพิจารณาตัดสินคำร้องขอปล่อยตัวชั่วคราวได้โดยไม่จำเป็นต้องไต่สวนเพิ่มเติม ซึ่งหากศาลไม่ได้เรียกไต่สวนเพิ่ม ทำให้ขาดข้อมูลรอบด้านพอจะพิจารณาความเสี่ยงหลบหนี-ยุ่งกับหลักฐาน-ก่อความผิดอื่น โดยข้อมูลที่มีส่วนใหญ่มาจากคำร้องขอฝากขังของพนักงานสอบสวนและอัยการ (ได้แก่ ข้อหา พฤติการณ์แห่งคดี พฤติการณ์การจับกุม) และศาลอีกหลายแห่งยังขาดความพร้อมในการใช้ระบบประเมินความเสี่ยง ทำให้ผู้พิพากษาบางท่านไม่เชื่อมั่นในผลการประเมินและตัดสินใจเรียกเงินประกันตัวตามเดิม[52]
แนวปฏิบัติขังไว้ก่อนและให้ภาระพิสูจน์เป็นของจำเลยของไทยแตกต่างจากหลายประเทศทั้งในระบบกฎหมายแบบ common law และ civil law ที่ศาลพิจารณาการฝากขัง-ปล่อยตัวชั่วคราวเป็นขั้นตอนเดียวกัน โดยเจ้าหน้ารัฐรับภาระนำเสนอหลักฐานและเหตุจำเป็นต้องขัง ไม่ใช่แค่ข้อหาและอัตราโทษ และศาลจะเปิดให้ผู้ต้องหาและทนายนำเสนอหลักฐานคัดค้านหักล้างไปพร้อมกัน[53]
‘ขังไว้ก่อน’ คือจารีตยุติธรรมที่ตกค้าง
แนวปฏิบัติขังไว้ก่อนและให้ภาระพิสูจน์เป็นของจำเลยสะท้อนให้เห็นถึงจารีตปกครองอีกประการที่สืบทอดมาแต่ยุคสมบูรณาสิทธิราชย์นั้นคือ จารีต ‘รัฐเป็นใหญ่’ หรือ ‘นิติรัฐอภิสิทธิ์’[54] อันเป็นหลักกฎหมายที่อนุญาตให้รัฐใช้อำนาจละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนเพื่อปกป้อง ‘ผลประโยชน์และความมั่นคงของรัฐ’
เมื่อเจ้าหน้าที่รัฐเชื่อว่าผู้ต้องหาทำผิดในข้อหาที่มีโทษจำคุกเกินไป 3 ปี ก็สามารถจับขังไว้ก่อนได้โดยง่ายแล้วค่อยให้ผู้ต้องหาพิสูจน์ว่าจะไม่หลบหนี-ไม่ยุ่งกับหลักฐาน-ไม่ก่อความผิดเพิ่ม และหากยิ่งเป็นคดีที่กระทบต่อ ‘ความมั่นคงของชาติ’ ในสายตาของรัฐ ดังเช่นกรณีคดีมาตรา 112 โอกาสได้รับการปล่อยตัวก็จะน้อยลง ดังที่มีการตั้งข้อสังเกตจากทั้งอดีตรองประธานศาลฎีกา นักวิชาการและองค์กรประชาสังคมว่า ในคดี 112 ศาลไม่อนุญาตปล่อยตัวโดยอ้างว่าคดีมีอัตราโทษรุนแรง ทำให้กลัวหลบหนีหรือแม้แต่เคยอ้างเหตุที่ไม่มีในตัวบทกฎหมาย เช่น คดียังอยู่ระหว่างสืบพยานโจทก์ เป็นความผิดที่สะเทือนจิตใจประชาชน[55]
แนวปฏิบัติข้างต้นมาพร้อมกับหลักยุติธรรมโบราณที่ ‘สันนิษฐานไว้ก่อนว่าจำเลยมีความผิด’ (presumption of guilt) ซึ่งเมื่อเชื่อว่าผู้ต้องหาน่าจะทำผิดแล้ว รัฐก็ต้องรีบขังผู้ต้องหาไว้ก่อนจนกว่าจำเลยจะพิสูจน์ให้เชื่อว่าไม่ผิดหรือไม่เสี่ยงที่จะหลบหนี ไปทำลายหลักฐาน หรืออาจไปทำผิดซ้ำอีกเมื่อได้รับการปล่อยตัว ซึ่งเป็นจารีตที่ตรงกันข้ามกับหลักสันนิษฐานไว้ก่อนว่าจำเลยเป็นผู้บริสุทธิ์ (presumption of innocence) อันเป็นองค์ประกอบสำคัญของหลักนิติธรรมโดยเป็นหลักที่ป้องกันไม่ให้รัฐใช้อำนาจสั่งขังคนได้ตามอำเภอใจ ลงโทษคนล่วงหน้าก่อนการตัดสินผิดถูก ตามหลักนี้ เจ้าหน้าที่รัฐจะสั่งขังได้ก็เมื่อพิสูจน์ด้วยข้อมูลและหลักฐานต่างๆ จนน่าเชื่อได้ว่า หากปล่อยตัวแล้วจะก่อผลกระทบอันตรายต่อจำเลย สังคมและการค้นหาความจริง
‘สันนิษฐานไว้ก่อนว่าบริสุทธิ์’ เป็นแค่ตัวอักษรในรัฐธรรมนูญ
ที่จริงแล้ว หลักสันนิษฐานไว้ก่อนว่าจำเลยเป็นผู้บริสุทธิ์ได้รับการบัญญัติลงในรัฐธรรมนูญไทยครั้งแรกฉบับปี 2492 ในมาตรา 30 และเป็นบทบัญญัติในอีกหลายฉบับรวมถึงฉบับปัจจุบันปี 2560 ในมาตรา 29 แต่บทบัญญัตินี้กลับไม่เคยถูกนำมาเป็นหลักสำหรับการแก้ไขแนวปฏิบัติฝากขังไว้และปล่อยชั่วคราวใน ป.วิ.อาญา ที่มีการประกาศใช้ในปี 2477 ก่อนรัฐธรรมนูญปี 2492 โดยสาเหตุหนึ่งเป็นเพราะรัฐธรรมนูญไทยมีอายุสั้นเกินกว่าจะเป็นหลักยึดในการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมได้ โดยฉบับปี 2492 มีอายุเพียง 2 ปีก่อนมีการรัฐประหาร ต่อมาได้มีการฟื้นบทบัญญัตินี้อีกครั้งในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2511 แต่อีก 3 ต่อปีมาก็มีรัฐประหารอีกครั้ง ซึ่งการรัฐประหารฉีกรัฐธรรมนูญอีกหลายครั้งและการปกครองโดยรัฐบาลเผด็จการอันยาวนานก็ย่อมไม่เอื้อให้เกิดการแก้ไขหลักยุติธรรมทางอาญาให้สอดคล้องกับหลักนิติธรรม[56]
ผลที่ตามมาคือหลักปกป้องสิทธิผู้ต้องหาที่ค่อนข้างอ่อนแอในสังคมไทย แม้แต่ในช่วงที่กำลังเคลื่อนตัวเข้าสู่ระบอบประชาธิปไตย โดยในการร่างรัฐธรรมนูญปี 2540 คณะทำงานยกร่างได้เสนอกำหนดให้การออกหมายจับและหมายขังทำได้เฉพาะเมื่อมีเหตุอันควรเชื่อได้ว่าจำเลยจะหลบหนี ยุ่งกับหลักฐานหรือก่อเหตุอันตรายอื่น ซึ่งหากมีการตราบทบัญญัติตามข้อเสนอนี้ ก็น่าจะทำให้ต้องมีการแก้ไข ป.วิ.อาญา ให้ศาลไม่สามารถสั่งขังได้เพียงเพราะมีการแจ้งข้อหาที่มีโทษจำคุกเกิน 3 ปี แต่กรรมาธิการยกร่างฯ บางท่านเห็นว่าควรให้มีการออกหมายจับและขังได้ในคดีร้ายแรง แม้ไม่มีเหตุตามข้อเสนอของคณะยกร่างฯ ซึ่งน่าจะมีฐานมาจากการให้ความสำคัญกับอำนาจรัฐในการควบคุมอาชญากรรมมากกว่าการคุ้มครองสิทธิของผู้ต้องหา สุดท้ายจึงมีการประนีประนอมโดยกำหนดให้สามารถออกหมายขังได้ตามทั้งสองแนวทาง[57]
ปัจจัยสำคัญอีกประการที่เกื้อหนุนต่อการดำรงอยู่ของแนวปฏิบัติขังไว้ก่อนและให้ภาระพิสูจน์เป็นของจำเลยคือ การตีความกฎหมายตามลายลักษณ์อักษรและแนวปฏิบัติเดิมของศาล โดยงานวิชาการชิ้นหนึ่งของผู้พิพากษา[58]ชี้ให้เห็นว่า แม้มีความจำเป็นต้องแก้ไขกฎหมาย ป.วิ.อาญา เพื่อแก้ปัญหาการขังไว้ก่อนอย่างยั่งยืน แต่ที่จริงแล้วศาลสามารถบรรเทาปัญหานี้ได้โดยการตีความกฎหมายใหม่ให้เป็นไปตามหลักนิติธรรมและหลักสันนิษฐานไว้ก่อนว่าจำเลยเป็นผู้บริสุทธิ์ในรัฐธรรมนูญแทน ซึ่งจะทำให้เจ้าหน้าที่สอบสวนหรืออัยการมีภาระการพิสูจน์ความเสี่ยงที่ปล่อยตัวผู้ต้องหาตั้งแต่ในขั้นตอนขอฝากขัง
อย่างไรก็ดี ข้อเสนอนี้ไม่น่าจะได้รับการตอบสนองจากผู้พิพากษามากนักเมื่อพิจารณาถึงความเสี่ยงที่ผู้พิพากษาจะได้รับโดยอาจถูกสอบวินัยว่าไม่ทำตามแนวปฏิบัติในกรณีที่จำเลยหลบหนี ในขณะที่กลับไม่มีความเสี่ยงใดๆ หากทำตามแนวปฏิบัติเดิมโดยการขังผู้ต้องหาไว้ก่อน การเรียกเงินประกัน หรือการสั่งไม่ให้ปล่อยตัว แม้ในความเป็นจริงแล้วมีโอกาสน้อยมากที่ผู้ต้องหาจะหลบหนีก็ตาม[59]
จะเห็นได้ว่าปัญหาคนล้นคุกและการใช้โทษจำคุกมากเกินมีสาเหตุหลักมาจากแนวปฏิบัติดั้งเดิมที่ฝังลึกในระบบยุติธรรมไทย ทั้งการยึดยี่ต๊อกอย่างเคร่งครัดอันเป็นกฎอย่างง่ายในการเป็นผู้พิพากษาที่ดี การกำหนดให้ใช้โทษจำคุกเป็นค่าตั้งต้นในยี่ต๊อก การวางหลักให้ขังผู้ต้องหาไว้ก่อนเป็นค่าตั้งต้น ตลอดจนการกำหนดให้ภาระพิสูจน์เป็นของจำเลย ซึ่งการปฏิรูปที่ผ่านมาไปไม่ถึงการปรับเปลี่ยนแนวปฏิบัติเหล่านี้ ทำให้ไม่ประสบผลสำเร็จ เช่น การเพิ่มค่าปรับโดยไม่ได้ปรับยี่ต๊อกหรือการใช้ระบบประเมินความเสี่ยงโดยไม่โอนภาระพิสูจน์มาให้เจ้าหน้าที่รัฐ
การปรับเปลี่ยนแนวปฏิบัติเหล่านี้ต้องอาศัยแรงผลักดันที่มากกว่าแค่ความพยายามรายบุคคลหรือเป็นรายมาตรการซึ่งไม่พอจะขยับเคลื่อนระบบยุติธรรมไทยออกจากสภาวะที่เป็นอยู่ได้ เพราะกติกาและความคาดหวังที่รายล้อมจะฉุดรั้งผู้ปฏิบัติงานรวมถึงผู้พิพากษาให้ยึดแนวทางเดิม การปฏิรูปจึงควรต้องมุ่งไปที่ปัจจัยต่างๆ ที่ส่งผลต่อกติกาและความคาดหวังดังกล่าวโดยมีหลักนิติธรรมเป็นเข็มทิศ เช่น การลดโทษอาญาเฟ้อโดยมาตรการชะลอฟ้องเพื่อลดปริมาณคดีอาญาที่เข้าสู่ศาลซึ่งจะช่วยลดแรงบีบให้ผู้พิพากษาต้องตัดสินเร็ว การปรับวัฒนธรรมองค์กรของศาลให้เปิดรับการมีส่วนร่วมและตรวจสอบจากภายนอกน่าจะช่วยสะกิดเตือนให้เกิดการคิดทบทวนไตร่ตรองถึงการใช้ยี่ต๊อกให้สมดุลกับการกำหนดโทษรายบุคคลมากขึ้น ซึ่งการปรับเหล่านี้น่าจะช่วยคลายเงื่อนไขที่รัดให้ผู้พิพากษาทำตามยี่ต๊อกอย่างเคร่งครัดออกไปสู่สภาวะอื่นที่เอื้อให้ตัดสินโทษรายบุคคลได้ หรือการปรับกติกาและความคาดหวังให้เจ้าหน้าที่ต้องมีภาระนำเสนอข้อมูลพิสูจน์ต่อศาลพร้อมกับให้ผู้พิพากษาพิจารณาที่หลักฐาน ไม่ใช่แค่ความหนักเบาของข้อหา ก็น่าจะช่วยให้การปล่อยตัวกลายเป็นค่าตั้งต้นหลัก สอดคล้องกับหลักสันนิษฐานไว้ก่อนว่าบริสุทธิ์ ซึ่งการปรับชุดกติกาและความคาดหวังเหล่านี้น่าจะเป็นจุดคานงัดให้ระบบยุติธรรมหลุดออกจากจารีตยุติธรรมแบบเดิมและเป็นไปตามครรลองแห่งหลักนิติธรรม
ผลงานชิ้นนี้เป็นความร่วมมือระหว่างสถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (องค์การมหาชน) (TIJ) และ 101 PUB – 101 Public Policy Think Tank ในโครงการศึกษาเงื่อนไขเชิงระบบในการปฏิรูปกระบวนยุติธรรม (System Diagnostic Approach: the Road to Unlock Thai Justice Reform)
| ↑1 | ข้อมูลจาก World Prison Brief 2023. https://www.prisonstudies.org/world-prison-brief-data เข้าถึงเมื่อวันที่ 14 ตุลาคม 2566 |
|---|---|
| ↑2 | International Federation for Human Rights และสมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน. 2566. ประเทศไทย รายงานสภาพเรือนจำประจำปี 2566, https://www.fidh.org/IMG/pdf/thailand_annual_prison_report_2023_th.pdf (เข้าถึงเมื่อวันที่ 14 ตุลาคม 2566) |
| ↑3 | เพิ่งอ้าง. |
| ↑4 | ข้อมูลจากกรมราชทัณฑ์ ณ วันที่ 1 ตุลาคม 2566. ทั้งนี้ ในปัจจุบันกรมราชทัณฑ์มีสถานกักขัง 5 แห่งและสถานกักกัน 1 แห่ง |
| ↑5 | เพิ่งอ้าง. |
| ↑6 | เพิ่งอ้าง. ทั้งนี้ กฎหมายไทยเปิดให้ศาลสั่งรอลงโทษจำคุกได้ในคดีที่เห็นว่าผู้ทำผิดไม่ได้มีนิสัยเลวร้ายและทำความผิดไม่รุนแรง ซึ่งในปัจจุบันมีการกำหนดให้ความผิดไม่รุนแรงเท่ากับความผิดที่ศาลตัดสินลงโทษจำคุกไม่เกิน 5 ปี ในขณะที่บางประเทศอย่างฝรั่งเศสกำหนดความผิดไม่รุนแรงเท่ากับความผิดศาลตัดสินลงโทษจำคุกไม่เกิน 10 ปี, ดูเพิ่มเติมใน ศิรดา เต็งประทีป. มาตรการแทนการลงโทษจำคุก: ศึกษากรณีคำสั่งให้ชดใช้ค่าเสียหาย.วิทยานิพนธ์หลักสูตรนิติศาสตร์มหาบัณฑิต.มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. 2561. |
| ↑7 | เพิ่งอ้าง. |
| ↑8 | เพิ่งอ้าง. |
| ↑9 | คณะอนุกรรมการศึกษาผลกระทบกฎหมายเกี่ยวกับการใช้มาตรการชะลอฟ้องและมาตรการต่อรองคำสารภาพ. “รายงานศึกษาผลกระทบกฎหมายเกี่ยวกับการใช้มาตรการชะลอฟ้องและมาตรการต่อรองคำสารภาพ,” วารสารดุลพาห. ปีที่ 52 เล่ม 1 (มกราคม-เมษายน 2548): 3-89. |
| ↑10 | ดูเพิ่มเติมในบทความโทษอาญาเฟ้อ: ภาพสะท้อนจารีตปกครองแบบไทยๆ |
| ↑11 | อิสร์กุล อุณหเกตุ. ปรับ-ค่า-ปรับ. The 101 World. 2561, https://www.the101.world/economics-of-fine (เข้าถึงเมื่อวันที่ 2 ตุลาคม 2566) และสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย.นิติเศรษฐศาสตร์ของระบบยุติธรรมทางอาญาของไทย.เสนอต่อสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย. 2554. |
| ↑12 | หนังสือจากสำนักงานกฤษฎีกาถึงเลขาธิการคณะรัฐมนตรี เรื่องข้อสังเกตของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ. …และของที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา วันที่ 28 ธันวาคม 2565. |
| ↑13 | จากการสัมภาษณ์ ดร.นัทธี จิตสว่าง อดีตอธิบดีกรมราชทัณฑ์ วันที่ 11 ตุลาคม 2566. |
| ↑14 | ข้อมูลปัจจัยทั้ง 14 ปัจจัย ได้แก่ สัญชาติ การมีงานทำ ที่อยู่อาศัย ครอบครัวและภาระอุปการะเลี้ยงดู พฤติการณ์คดี รับสารภาพหรือปฏิเสธ มีผู้ร่วมทำผิดหรือไม่ มีผู้เสียหายหรือไม่ มีผู้คัดค้านการปล่อยชั่วคราวหรือไม่ มีคดีอาญาอื่นอยู่ระหว่างพิจารณาของศาลหรือไม่ เคยถูกตำรวจตั้งข้อหามาก่อนหรือไม่ เคยถูกจำคุกมาก่อนหรือไม่ เคยทำผิดระหว่างปล่อยหรือไม่ และเคยหลบหนีระหว่างปล่อยชั่วคราว |
| ↑15 | คำแนะนำประธานศาลฎีกาเกี่ยวกับมาตรฐานกลางสำหรับการปล่อยชั่วคราวผู้ต้องหาหรือจำเลย พ.ศ. 2563. |
| ↑16 | สุภาพ เมฆะวนิชย์กุล. ปัญหาการปล่อยชั่วคราวและการประเมินความเสี่ยงในการปล่อยชั่วคราว: กรณีศึกษาของศาลแขวงชลบุรี. เอกสารวิชาการหลักสูตรผู้พิพากษาหัวหน้าศาล รุ่นที่ 18. สถาบันพัฒนาข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม, 2562. และ ชัชวาลย์ ธัชชัย. ปัญหาการปล่อยชั่วคราวโดยการประเมินความเสี่ยงศึกษา กรณีศาลจังหวัดราชบุรี.เอกสารวิชาการหลักสูตรผู้พิพากษาหัวหน้าศาล รุ่นที่ 19. สถาบันพัฒนาข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม, 2563. |
| ↑17 | เพิ่งอ้าง. |
| ↑18 | อัจจนา ล่ำซำและคณะ. ส่องพฤติกรรมการออมของคนไทย ผ่านข้อมูลบัญชีเงินฝากธนาคารกว่า 80 ล้านบัญชีจาก DPA. สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์. 2562, https://www.pier.or.th/abridged/2019/23/ (เข้าถึงเมื่อวันที่ 24 ตุลาคม 2566) |
| ↑19 | คำแนะนำของประธานศาลฎีกาเกี่ยวกับวิธีการรอการกำหนดโทษ พ.ศ. 2555 |
| ↑20 | คำแนะนำของประธานศาลฎีกาเกี่ยวกับวิธีการรอการกำหนดโทษ การรอการลงโทษ และการกำหนดเงื่อนไขเพื่อคุมความประพฤติ พ.ศ. 2559. |
| ↑21 | คำแนะนำของประธานศาลฎีกาว่าด้วยแนวทางการใช้โทษอาญา พ.ศ. 2563 |
| ↑22 | ศุภกิจ แย้มประชา. “การทำความเข้าใจวัฒนธรรมการกำหนดโทษอาญาของผู้พิพากษาไทย,” บทบัณฑิตย์. ปีที่ 78 ฉบับที่ 4: 2565. |
| ↑23 | เพิ่งอ้าง. |
| ↑24 | ตัวอย่างจากผู้พิพากษามุขเมธิน กลั่นนุรักษ์ในงานเสวนาเรื่อง ‘ห้องเวรชี้ : ลดปริมาณคดีหรือลดทอนสิทธิ?’ วันที่ 20 พฤษภาคม 2565 จัดโดยนักศึกษาปริญญาโท รายวิชากฎหมายการบริหารงานยุติธรรม คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. https://www.youtube.com/watch?v=jrF7OipDUek (เข้าถึงเมื่อวันที่ 15 ตุลาคม 2566) |
| ↑25 | อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 22. |
| ↑26 | ศุภกิจ แย้มประชา. แนวทางการปฏิรูประบบการกำหนดโทษทางอาญา (sentencing reform) ตามแผนการปฏิรูปประเทศด้านกระบวนการยุติธรรม พ.ศ. ๒๕๖๐-๒๕๖๔. ดุลพาห. เล่มที่ 3 ปีที่ 65: 2561. |
| ↑27 | เพิ่งอ้าง. |
| ↑28 | คำนวณจากข้อมูลสถิติคดีของสำนักงานศาลยุติธรรม พ.ศ. 2561-2565 |
| ↑29 | Yampracha, S. (2016) Understanding Thai Sentencing Culture Ph.D Thesis, University of Strathclyde, UK. และอ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 24. |
| ↑30 | อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 22. |
| ↑31 | อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 22. |
| ↑32 | ปกป้อง ศรีสนิท.การมีส่วนร่วมของประชาชนในระบบศาล:การจัดทำและการเปิดเผยยี่ต๊อกในคดีอาญา.The 101 World. 2562, https://www.the101.world/sentencing-guideline-in-criminal-case (เข้าถึงเมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2566) |
| ↑33 | ถ้อยคำจากหนังสือที่เขียนโดยโสภณ รัตนากร อดีตประธานศาลฎีกา (ดำรงตำแหน่ง 1 ตุลาคม 2533 – 30 กันยายน 2534) ดู โสภณ รัตนากร, “หลักวิชาชีพนักกฎหมาย: ตุลาการ” ใน แสวง บุญเฉลิมวิภาส (บรรณาธิการ), รวมคำบรรยายหลักวิชาชีพนักกฎหมาย พิมพ์ครั้งที่ 6 (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน จำกัด, 2548) หน้า 159. |
| ↑34 | อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 26 |
| ↑35 | อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 22 และสุรพันธุ์ บุญช่วย. ปัญหาการใช้บัญชีมาตรฐานกำหนดโทษทางอาญา. เอกสารวิชาการหลักสูตรผู้พิพากษาหัวหน้าศาล.สถาบันพัฒนาข้าราชการฝ่ายตุลาการ. 2547. |
| ↑36 | สมชาย ปรีชาศิลปกุล.“ผมจะเป็นประธานศาลฎีกา”. The 101 World. 2018, https://www.the101.world/i-will-be-the-president-of-the-supreme-court/ (เข้าถึงเมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2566) และ Duncan McCargo, Fighting for Virtue: Justice and Politics in Thailand, Ithaca: Cornell University Press, 2020. |
| ↑37 | อ้างแล้ว. เชิงอรรถที่ 29 |
| ↑38 | ภชฤทธิ์ นิลสนิท. “ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์”, ดุลพาห, เล่มที่ 1 ปีที่ 58: 2554. และวิชา มหาคุณ. “การปฏิรูปองค์กรตุลาการ ความท้าทายในบริบทการเมืองไทย [กองบรรณาธิการ สัมภาษณ์]. จุลนิติ. ปีที่ 10 ฉบับที่ 2: 2556). ทั้งนี้ ไม่ใช่ผู้พิพากษาและนักนิติศาสตร์ทุกคนที่ตีความว่าการตัดสินในพระปรมาภิไธยถือเป็นการกระทำหน้าที่แทนพระองค์ โดยบางท่านมองว่าเป็นเพียง ‘รูปแบบ’ ที่เอื้ออำนวยความคล่องตัวในการทำงานของศาล ที่ไม่สามารถรอให้มีการลงพระปรมาภิไธยในคำพิพากษาทุกคดีซึ่งมีอยู่จำนวนมากได้, ดูข้อถกเถียงในงานของ ภชฤทธิ์ นิลสนิท |
| ↑39 | สำนักข่าวอิศรา,วันที่ 27 มิถุนายน 2558, “องคมนตรีทำจดหมายถึงนายกฯ ค้านร่าง รธน. เปิดช่องแทรกศาล,” https://www.isranews.org/content-page/item/39559-letter_39559.html (เข้าถึงเมื่อวันที่ 15 ตุลาคม 2566) |
| ↑40 | BBC NEWS ไทย, 5 ตุลาคม 2019. “คณากร เพียรชนะ:10 ข้อความในแถลงการณ์ 25 หน้า ที่สั่นสะเทือนระบบตุลาการไทยฺ,” https://www.bbc.com/thai/thailand-49943661 (เข้าถึงเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม 2566) |
| ↑41 | เกษม ศุภสิทธิ์. ความอิสระของผู้พิพากษาในการพิจารณาพิพากษาคดี.หลักสูตรผู้พิพากษาหัวหน้าศาล. สถาบันพัฒนาข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม.2547 |
| ↑42 | ดูเพิ่มเติมในบทความโทษอาญาเฟ้อ: ภาพสะท้อนจารีตปกครองแบบไทยๆ |
| ↑43 | อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 38 (ภชฤทธิ์ นิลสนิท) |
| ↑44 | สมชาย ปรีชาศิลปะกุล. ผมเป็นผู้พิพากษาของพระเจ้าอยู่หัว: อุดมการณ์และนักกฎหมายผู้ผ่านเหตุการณ์พฤษภา 35. The 101 World. 18 พฤษภาคม 2021. https://www.the101.world/judicial-ideology-and-black-may/ (เข้าถึงเมื่อวันที่ 17 ตุลาคม 2566) |
| ↑45 | ข้อมูลจากกรมราชทัณฑ์ ณ วันที่ 1 มกราคม ปี 2552-2566 เก็บรวบรวมโดย 101 PUB |
| ↑46 | สำนักประธานศาลฎีกา. ศาลยุติธรรม บนเส้นทางการสร้างดุลยภาพแห่งสิทธิ. 2564. |
| ↑47 | มุขเมธิน กลั่นนุรักษ์ และธัญญานุช ตันติกุล. “ปล่อยชั่วคราวหรือขังชั่วคราว?: ความย้อนแย้งของการฝากขังและปล่อยชั่วคราวในกฎหมายไทย,”. ดุลพาห. เล่มที่ 3 ปีที่ 68: 2564 |
| ↑48 | เพิ่งอ้าง. |
| ↑49 | เพิ่งอ้าง. |
| ↑50 | ข้อมูลจากนางเมทินี ชโลธร ใน RoLD Virtual Forum : Living with COVID-19 ตอน วิถีใหม่ศาลยุติธรรมยุคโควิด-19. วันที่ 16 พฤษภาคม 2563, https://www.youtube.com/watch?v=ScIFLay1xbo (เข้าถึงเมื่อวันที่ 2 ตุลาคม 2566) |
| ↑51 | อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 47 |
| ↑52 | อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 47 |
| ↑53 | อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 47 |
| ↑54 | ดูเพิ่มเติมในบทความโทษอาญาเฟ้อ: ภาพสะท้อนจารีตปกครองแบบไทยๆ |
| ↑55 | สถิตย์ ไพเราะ อดีตรองประธานศาลฎีกาเป็นตัวแทนอ่านจดหมายเปิดผนึกถึงผู้พิพากษาและตุลาการในงานประชุมวิชาการเรื่อง “ศาลกับความยุติธรรมในสังคมไทย” วันที่ 17 มีนาคม 2556 ณ หอประชุมศรีบูรพา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โดยมีคณะรณรงค์แก้ไขมาตรา ๑๑๒ (ครก. ๑๑๒) กลุ่ม ๒๔ มิถุนา ประชาธิปไตย คณะนักเขียนแสงสำนึก กวีราษฎร์ ปฏิญญาหน้าศาล และคณะนิติราษฎร์ ร่วมกันเขียนจดหมาย, ดูเนื้อหาจดหมายในประชาไท. อดีตผู้พิพากษาอ่านจม.ถึงผู้พิพากษา “ทางเดียวจะกลับมาเป็นหลัก ต้องปฏิรูปตัวเอง” https://prachatai.com/journal/2013/03/45806 (เข้าถึงเมื่อวันที่ 15 ตุลาคม 2566), iLaw. สิทธิประกันตัว: สิทธิที่มักถูกยกเว้นสำหรับผู้ต้องหาคดี 112. 2564, https://ilaw.or.th/node/5819 (เข้าถึงเมื่อวันที่ 15 ตุลาคม 2566) และปริญญา เทวานฤมิตรกุล (ผู้ร่วมเสวนา). เสวนาออนไลน์ในหัวข้อ “คำสั่งไม่ให้ประกันตัว หลักกฎหมาย หรือการเมือง? วันที่ 28 ตุลาคม 2564, https://tlhr2014.com/archives/37668 (เข้าถึงเมื่อวันที่ 15 ตุลาคม 2566) |
| ↑56 | ปริญญา เทวานฤมิตรกุล. คุยกับ ‘ปริญญา เทวานฤมิตรกุล’ ว่าด้วยกระบวนยุติธรรม ในวันที่กฎหมายอาญาขัดกับรัฐธรรมนูญ?[ธีรนัย จารุวัสตร์ ผู้สัมภาษณ์]. ประชาไท, วันที่ 12 ตุลาคม 2564, https://prachatai.com/journal/2022/10/100929 (เข้าถึงเมื่อวันที่ 15 ตุลาคม 2566) |
| ↑57 | อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 47 |
| ↑58 | อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 47 |
| ↑59 | อ้างแล้ว. เชิงอรรถที่ 36 |
