ตุลาการผู้เชี่ยวชาญ

จะสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญกันอีกแล้ว

สังคมฮือฮากับข่าวการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญครั้งใหม่ไม่น้อย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเปิดชื่อผู้สมัครก็เริ่มมีการเก็งถามทายกันว่าใครได้-ไม่ได้

อันที่จริงการสรรหาตุลาการประจำศาลสูงก็มักเป็นข่าวใหญ่ในนานาอารยประเทศทั้งหลาย เพราะลึกๆ แล้วทุกคนรู้ดีว่ากฎหมายนั้นจะดีแย่ก็อยู่ที่คนใช้ กฎหมายเขียนมาดี แต่คนใช้อ่อนความสามารถหรืออ่อนคุณธรรมก็เท่ากับมีกฎหมายแย่ ในทางกลับกัน แม้กฎหมายจะเขียนไม่ดี แต่หากคนใช้กฎหมายมีเจตนาดี มีความตั้งใจ มีความรู้ความสามารถเชิงนิติศาสตร์ ก็ยังสามารถพลิกแพลงตีความผ่อนหนักให้เป็นเบาได้ แต่ดีที่สุดคือกฎและคนต้องดีคู่กันไปด้วย

ยิ่งไปกว่านั้น ศาลสูงนั้นมักทำหน้าที่เป็นผู้วางบรรทัดฐานให้ศาลล่างตีความกฎหมายตาม การเปลี่ยนสัดส่วนของตุลาการศาลสูงในแต่ละครั้ง จึงมีผลลงไปจนถึงระดับล่างสุดได้ด้วย สำหรับศาลรัฐธรรมนูญแม้จะไม่ใช่ศาลฎีกาที่ทำหน้าที่วางบรรทัดฐานคำพิพากษากฎหมายให้ศาลล่าง แต่รัฐธรรมนูญก็กำหนดให้คำวินิจฉัยผูกพันทุกองค์กร กว้างขวางยิ่งไปกว่าศาลฎีกาเสียอีก

ในบริบทการเมืองไทยนั้น การสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญยังเป็นเรื่องน่าจับตา เพราะปัญหาเฉพาะของศาลรัฐธรรมนูญเอง ซึ่งถูกวิพากษ์วิจารณ์จากหลายฝ่ายถึงการทำหน้าที่ที่ผ่านมา การสรรหาตุลาการจึงถูกคาดหวังว่า จะสามารถช่วยแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้ ไม่มากก็น้อย

แต่ถ้าอยากจะแก้ไขปัญหาศาลรัฐธรรมนูญจริงๆ เราอาจจะต้องคิดทบทวนเรื่องระบบการสรรหาเสียใหม่ ระบบโควตาที่ใช้อยู่ในปัจจุบันนั้นเป็นจุดอ่อนมากกว่าจุดแข็ง เป็นปัญหามากกว่าทางออก

หากพิจารณาโดยละเอียดปัญหาของศาลรัฐธรรมนูญนั้นซ้อนกันอยู่สองเรื่อง

เรื่องแรกคือการถูกครอบงำทางอุดมการณ์ เมื่อตุลาการทุกคนถูกครอบงำด้วยอุดมการณ์เดียวกัน หากต้องตัดสินคดีการเมืองก็มักมีความเห็นไปในทางเดียวกัน ไม่มีผู้ใดขัดหรือแย้ง ทำให้ทิศทางคำวินิจฉัยออกมาเบี่ยงเบนไปจากค่าเฉลี่ยความคิดเห็นของสังคมมากขึ้นเรื่อยๆ

ปัญหาอีกประการคือคุณภาพคำวินิจฉัย ซึ่งอาจไม่ได้เกี่ยวข้องกับอุดมการณ์ แต่เป็นความรู้ความสามารถของตุลาการแต่ละท่านนั้นเอง เมื่อตีความกฎหมายก็อาจได้ผลแปลกประหลาดต่างออกไปจากที่ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญเห็นกัน ก็เป็นที่มาของเสียงวิพากษ์วิจารณ์เช่นกัน อันที่จริงตั้งแต่ตั้งศาลรัฐธรรมนูญมานั้น ประเทศไทยไม่เคยมีผู้เชี่ยวชาญด้านรัฐธรรมนูญขึ้นไปเป็นตุลาการเสียที แน่นอนว่าปัญหานี้อาจบรรเทาลงได้ด้วยทีมงานผู้ช่วยของตุลาการแต่ละท่าน ซึ่งช่วยค้นคว้าและทำความเห็นเสนอขึ้นไป แต่ก็คงจะดีกว่าหากตุลาการนั้นเป็นผู้เชี่ยวชาญในตัวเอง

ระบบโควตาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเริ่มใช้มาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งกำหนดให้ตุลาการ 15 คนต้องมีที่มาดังนั้น คือ ผู้พิพากษาในศาลฎีกาห้าคน ตุลาการศาลปกครองสูงสุดสองคน ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ห้าคน รัฐศาสตร์อีกสามคน

ต่อมาในรัฐธรรมนูญ 2550 ลดจำนวนตุลาการลงเหลือแค่เก้าคน โดยกำหนดให้มาจากศาลฎีกาสามคน ศาลปกครองสูงสุดสองคน และผู้เชี่ยวชาญสาขานิติศาสตร์และรัฐศาสตร์อย่างละสองคน

ในรัฐธรรมนูญ 2560 คงจำนวนตุลาการไว้ที่เก้าคน แต่กำหนดให้มาจากศาลฎีกาสามคน ศาลปกครองสูงสุดสองคน และผู้เชี่ยวชาญสาขานิติศาสตร์และรัฐศาสตร์อย่างละหนึ่งคน โควตาอีกสองที่ที่เหลือเป็นของผู้ที่เคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดี

การกำหนดโควตาผู้พิพากษาศาลฎีกามากถึงสามคนนั้นน่าประหลาดใจ หากคำนึงถึงว่าการศึกษาอบรมของศาลยุติธรรมนั้นเน้นที่กฎหมายเอกชน คือกฎหมายแพ่งและอาญาเป็นหลัก อ่อนในด้านกฎหมายมหาชน จู่ๆ การกำหนดให้ผู้พิพากษาที่ไม่ได้ทำงานด้านกฎหมายมหาชนมาตลอดชีวิตไปเป็นตุลาการด้านกฎหมายมหาชนก็ชวนตั้งคำถามว่าจะทำงานได้ดีเพียงใด กฎหมายสองสาขานี้มีนิติวิธีที่แตกต่างกันในเรื่องการตีความเกี่ยวกับการใช้อำนาจ หลักการพื้นฐาน ไม่สามารถนำนิติวิธีกฎหมายเอกชนเข้ามาใช้กับกฎหมายมหาชนได้

ผู้ทรงคุณวุฒิเองก็เป็นปัญหา ถึงแม้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 จะพยายามบัญญัติให้ชัดเจนยิ่งขึ้นว่า ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์นั้นคือผู้ดํารงตําแหน่งหรือเคยดํารงตําแหน่งศาสตราจารย์ของมหาวิทยาลัยในประเทศไทยมาแล้วเป็นเวลาไม่น้อยกว่าห้าปี และยังมีผลงานทางวิชาการเป็นที่ประจักษ์ ส่วนผู้ทรงคุณวุฒิสาขารัฐศาสตร์นั้นคือผู้ดํารงตําแหน่งหรือเคยดํารงตําแหน่งศาสตราจารย์ของมหาวิทยาลัยในประเทศไทยมาแล้วเป็นเวลาไม่น้อยกว่าห้าปี และยังมีผลงานทางวิชาการเป็นที่ประจักษ์

ปัญหาก็คือ นิติศาสตร์นั้นแบ่งเป็นสองสาขาใหญ่ๆ คือกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน แน่นอนว่าในสาขากฎหมายเอกชนนั้นก็มีกฎหมายที่เข้าไปในพรมแดนของกฎหมายมหาชนอยู่บ้าง เช่น กฎหมายอาญา หรือภาษีอากรในแง่มุมที่เกี่ยวข้องกับการคลัง ไม่ใช่ภาษีธุรกิจ แต่การไม่ระบุความเชี่ยวชาญเฉพาะ ระบุแค่เพียงว่าเป็นศาสตราจารย์ทางนิติศาสตร์นั้น เปิดช่องให้คณะกรรมการสรรหาเลือกผู้ทรงคุณวุฒิที่อาจจะไม่เชี่ยวชาญด้านรัฐธรรมนูญ แต่มีอุดมการณ์สอดคล้องกันได้

ด้านรัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์ก็คงไม่ต่างกัน ด้วยขอบเขตของเนื้อหาวิชาความรู้นั้นกว้างขวาง ทั้งเกี่ยวข้องและไม่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญ การเปิดช่องเช่นนี้อนุญาตให้คณะกรรมการสรรหาเลือกผู้ไม่เชี่ยวชาญด้านวิชาการ แต่ชำนาญเกมการเมืองเข้าสู่ตำแหน่งได้

เสียงวิจารณ์ศาลรัฐธรรมนูญส่วนใหญ่เรียกร้องให้ศาลนั้นเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น ด้วยการยึดโยงกับประชาชน แต่ที่ต้องคิดไม่แพ้กันคือ ศาลนั้นต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญ สามารถดำเนินกระบวนพิจารณาได้อย่างรัดกุมเป็นธรรม และให้เหตุผลการตีความกฎหมายที่ดี น่าเชื่อถือ ศาลรัฐธรรมนูญต้องเป็นมืออาชีพ แต่ถ้าจะเป็นมืออาชีพ การสรรหาจะต้องถูกทบทวนเสียใหม่ ระบบโควตาเช่นนี้ถ้าพิจารณาให้ดีไม่น่าจะเป็นคุณกับการสร้างความเป็นมืออาชีพในศาล

ถ้าอยากได้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่เป็นผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชน กฎหมายรัฐธรรมนูญ บางทีการเขียนชัดๆ ว่าผู้ดำรงตำแหน่งจะต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านรัฐธรรมนูญ อาจจะตรงเป้ากว่า ข้อถกเถียงเดียวที่สังคมต้องจับตาก็คือ การตรวจสอบว่าบุคคลนั้นมีผลงานด้านรัฐธรรมนูญและการเมืองการปกครองเป็นที่ประจักษ์หรือไม่ นั่นคือหัวใจที่สำคัญสุดของการเป็นตุลาการ

ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ กฎหมายมหาชน ผู้เชี่ยวชาญรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญ นักกฎหมาย เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง ศาลรัฐธรรมนูญ