เลือก(ตั้ง) ส.ว. ไปทำไม?

ส.ว.

หากมีใครถามผมด้วยคำถามนี้เมื่อ 20 ปีก่อน ผมคงอธิบายความสำคัญของการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) พร้อมทั้งสรรหาเหตุผลเพื่อสนับสนุนการมีอยู่ของวุฒิสภา เพราะเชื่อว่าระบบสองสภา (Bicameral) ยังมีข้อดีกว่า อีกทั้งในช่วงเวลานั้น ผมกำลังทำวิทยาพนธ์ปริญญาโทหัวข้อเกี่ยวกับการเลือกตั้ง ส.ว. อยู่พอดี[1] เนื่องจากมีการเลือกตั้ง ส.ว. ครั้งแรก เรียกว่าเป็นอีกหนึ่งภาคปฏิบัติการของแนวคิดปฏิรูปการเมืองที่ถูกบรรจุอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540

แม้จะมีมาตรการที่ออกแบบขึ้นเพื่อหวังให้ได้ ส.ว. ที่เป็นกลาง เช่น ห้ามเป็นสมาชิกพรรคการเมือง ห้ามหาเสียง (ทำได้เพียงแนะนำตัว) แต่ผลการเลือกตั้ง ส.ว. ครั้งแรก เมื่อวันที่ 4 มีนาคม 2543 ล้วนบ่งชี้ชัดว่า ส.ว. ส่วนใหญ่เป็นบุคคลที่เกี่ยวข้องกับนักการเมืองและพรรคการเมือง ไม่ว่าโดยทางตรงหรือในทางอ้อม ‘สภาผัวเมีย’ จึงกลายเป็นคำที่สื่อตั้งแง่และเป็นภาพจำของวุฒิสภาชุดแรกที่มาจากการเลือกตั้ง

การเลือกตั้งครั้งนั้น หลายจังหวัดมีข้อร้องเรียนเกี่ยวกับผู้สมัครที่ชนะการเลือกตั้ง จนต้องจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่อยู่อีกหลายครั้ง (รวมแล้วมากถึง 6 รอบ) และเป็นจุดเริ่มต้นการใช้อำนาจแจกใบเหลือง/ใบแดงของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ที่ถูกตั้งคำถามถึงนับแต่นั้นมา

งานศึกษาพบว่า เงื่อนไขสำคัญที่มีผลต่อชัยชนะในการเลือกตั้งของ ส.ว. คือ ปัจจัยทางด้านแรงสนับสนุนของนักการเมืองในพื้นที่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้สมัครที่มีความสัมพันธ์ทางเครือญาติกับนักการเมืองในพื้นที่นั้นๆ และปัจจัยทางด้านความช่วยเหลือของสถาบันทางราชการ รวมถึงปัจจัยทางด้านชื่อเสียงของผู้สมัครรับเลือกตั้งเอง

กระนั้นก็ตาม ผมยังเห็นว่าต้องใช้เวลา ค่อยเป็นค่อยไป เพื่อให้โอกาสผู้ทำหน้าที่ ส.ว. ได้พิสูจน์ตนเอง พร้อมกับที่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้เรียนรู้จากประสบการณ์ ซึ่งอาจต้องยอมรับความจริงว่าเป็นไปไม่ได้ที่ ส.ว. จะปลอดจากการเมืองตามเจตจำนงของรัฐธรรมนูญ

การเลือกตั้งช่วยให้เราได้ ส.ว. ที่มีความหลากหลาย โดยเฉพาะกับจังหวัดใหญ่ที่มี ส.ว.ได้จำนวนมาก เช่น กรุงเทพมหานคร หากใช้ระบบแต่งตั้งไม่ว่าเป็นนักวิชาการ สื่อสารมวลชน และคนทำงานเคลื่อนไหวทางสังคมก็คงหมดโอกาส

รัฐธรรมนูญ 2540 จึงถือเป็นรัฐธรรมนูญไทยฉบับแรกและฉบับเดียวที่กำหนดให้ ส.ว. มาจากการ ‘เลือกตั้งโดยตรง’ ของประชาชน 100% โดยใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง เพราะหลังจากนั้นเกิดรัฐประหาร 2 ครั้ง และได้รัฐธรรมนูญเพิ่มมา 4 ฉบับ โฉมหน้าของวุฒิสภาก็ไม่เป็นเช่นนั้นอีกเลย

รัฐประหารปี 2549 ทำให้วุฒิสภาถูกหั่นเป็นสองส่วนซึ่งมาจากกระบวนการสรรหากับการเลือกตั้ง และในที่สุดก็คงเหลือสมาชิกประเภทเดียวที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งต่อไป ผลจากรัฐประหารในปี 2557 ทำให้ที่มาของสมาชิกวุฒิสภากลายเป็นระบบเลือกกันเองโดยอิงกลุ่มอาชีพหรืออัตลักษณ์ไปซะอย่างงั้น (ซึ่งไม่เคยมีมาก่อน) ขณะที่จำนวนก็ไม่เคยนิ่ง เปลี่ยนไปเปลี่ยนมาระหว่าง 200 คน (รัฐธรรมนูญ 2540, 2560) 150 คน (รัฐธรรมนูญ 2550) และ 250 คน (บทเฉพาะกาล รัฐธรรมนูญ 2560) เช่นเดียวกับวาระที่มีตั้งแต่ 3 ปี (ส.ว. สรรหาตามรัฐธรรมนูญ 2550) 5 ปี (รัฐธรรมนูญ 2560) ไปจนถึง 6 ปี (รัฐธรรมนูญ 2540, ส.ว.เลือกตั้ง รัฐธรรมนูญ 2550) มิพักต้องเอ่ยถึงบทบาทอำนาจที่ก็มีเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ

วิธีการได้มาซึ่ง ส.ว.ในอดีตล้วนแล้วแต่มีที่มาจากการ ‘แต่งตั้ง’ เป็นหลัก อาจยกเว้นเพียงครั้งเดียวตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 กำหนดให้มีสภาที่สองคือ ‘พฤฒสภา’ (อ่านว่า พรึด-สะ-พา โดยชื่อมีนัยถึง ‘สภาสูง’) มีที่มาจากการ ‘เลือกตั้งโดยอ้อม’ ของราษฎร จำนวน 80 คน โดยวาระเริ่มแรกมอบให้องค์การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภาเป็นผู้เลือก ประกอบด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่เป็นอยู่ก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ผลคือ สมาชิกเกือบครึ่งมาจากคณะราษฎรผู้ก่อการปฏิวัติ 2475 ทั้งนี้ ส.ว. ในยุคนั้นมีอำนาจน้อย กล่าวคือทำหน้าที่เพียงกลั่นกรองร่างกฎหมาย

ระบบสภาของไทย และที่มาของสภาที่สองจำแนกตามรัฐธรรมนูญ

จากตารางสรุปได้ว่า ประเทศไทยใช้ระบบสภาเดี่ยวกับสภาคู่สลับมาโดยตลอด จากรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น 20 ฉบับ ต่างก็ใช้ทั้งสองระบบเท่ากันอย่างละ 10 ฉบับ ทั้งนี้ในช่วงที่อยู่ในภาวะปกติภายใต้รัฐธรรมนูญถาวรย่อมมีสภาที่สอง ตรงกันข้าม ระบอบรัฐประหารและระหว่างการบังคับใช้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวก็จะคงไว้สภาเดียว (ภายใต้ชื่อ ‘สภานิติบัญญัติแห่งชาติ’ หรือ สนช.) หากลองนับระยะเวลาก็พอๆ กัน โดยเราอยู่ในระบบสองสภามากกว่าเล็กน้อย (ราว 48 ปีกับ 43-44 ปีโดยประมาณ)

มีข้อสังเกตสำคัญว่า วุฒิสภาชุดแรกภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับถาวรที่ใช้แทนที่รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวของคณะรัฐประหาร มักถูกใช้เป็นฐานค้ำยันการสืบทอดอำนาจของคณะรัฐประหาร ตัวอย่างใกล้ตัวที่สุดคือ ส.ว. ชุดปัจจุบัน (ปี 2562-2567) ที่มาจากการแต่งตั้งของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ซึ่งกำลังจะพ้นวาระในวันที่ 10 พฤษภาคมนี้ ส่วนใหญ่ล้วนเป็นนายทหาร ตำรวจ และกลุ่มบุคคลที่เคยร่วมงานกับ คสช. มาก่อน ซึ่ง ส.ว. ชุดนี้ก็มีอำนาจมากถึงขั้นได้ร่วมเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับสภาผู้แทนราษฎร (ต้นแบบมาจากรัฐธรรมนูญปี 2521)

ทั้งนี้ ภายใต้ระบบแต่งตั้ง ที่นั่งในวุฒิสภาของไทยย่อมไม่พ้นถูกจับจองโดยข้างฝ่ายข้าราชการประจำ อดีตนักการเมือง หรือสมัครพรรคพวกของผู้มีอำนาจ

เลือก(ตั้ง) ส.ว. ไปทำไม?

ด้วยคำถามเดียวกัน ถึงตอนนี้ผมชักเริ่มไม่แน่ใจความคิดของตนเองที่เปลี่ยนไปทำนองว่า วุฒิสภาไม่ใช่สถาบันการเมืองที่มีความจำเป็น ต่อให้มาจากการเลือกตั้งทั้งหมดก็ตาม ส่วนหนึ่งเพราะเห็นสถิติของการผลิตกฎหมายในยุค สนช. ซึ่งมีสภาเดียว ตลอระยะเวลาเพียง 5 ปี (ระหว่างปี 2557-2562) ผ่านกฎหมายไปกว่า 444 ฉบับ[2] ขณะที่ในอีก 4 ปีต่อมา (ช่วงปี 2562-2566) รัฐสภาที่เป็นสภาคู่สามารถออกกฎหมายได้ 94 ฉบับเท่านั้น[3]

ฤาระบบสภาเดี่ยว (Unicameral) จะดีต่อสังคมการเมืองไทยมากกว่า

แน่นอน ความคิดดังกล่าวดูจะสวนทางกับกระแสความเปลี่ยนแปลงทางรัฐธรรมนูญทั่วโลก ซึ่งมีแนวโน้มที่จะนำระบบสองสภามาใช้เพิ่มขึ้นเป็นลำดับ

จากข้อมูลต้นทศวรรษ 1970 ระบุว่ามีเพียง 45 ประเทศในขณะนั้นที่ใช้ระบบสภาคู่ ปี 2543 ตัวเลขเพิ่มเป็น 67 ประเทศ[4] และขยับขึ้นมาอยู่ที่ 78 ประเทศในปัจจุบัน คิดแล้วราวร้อยละ 40 จึงเห็นได้ว่าระบบสองสภามีพลวัตสูง ขณะที่สภาเดียวมี 112 ประเทศ จากจำนวน 190 กว่าประเทศ[5]

ประเทศใหญ่ ทั้งในใหญ่เชิงขนาดพื้นที่ ประชากร หรือความมั่งคั่ง ส่วนมากเลือกใช้ระบบสองสภาทั้งสิ้น แต่กระนั้นในภาพรวมยังพูดได้ว่าประเทศส่วนใหญ่ในโลกนิยมใช้ระบบสภาเดี่ยวมากกว่า

เหตุผลทั่วไปของการมีสภาที่สอง ไม่พ้น 4 วัตถุประสงค์หลักต่อไปนี้[6]

(1) ให้เป็น ‘สภาผู้ทรงคุณวุฒิ’ เน้นความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน โดยเฉพาะในเชิงเทคนิคกฎหมาย และใช้แบ่งปันอำนาจให้แก่ชนชั้นสูง เช่น อังกฤษ แคนาดา จาไมกา

(2) ให้เป็น ‘สภาตัวแทนเชิงพื้นที่’ โดยเฉพาะมลรัฐในกรณีที่เป็นรัฐรวม เช่น สหรัฐอเมริกา เยอรมัน หรือกรณีรัฐเดี่ยว เช่น ฝรั่งเศส หรือสเปน ซึ่งค่อนข้างมีความเป็นผู้แทนของท้องถิ่นและภูมิภาคสูง

(3) ให้เป็น ‘สภาตัวแทนกลุ่มทางสังคม/วัฒนธรรม’ อาทิ กลุ่มชนเผ่าพื้นเมือง กลุ่มแรงงาน กลุ่มเกษตรกร กลุ่มสตรี สมาคมวิชาชีพ ตัวอย่างประเทศ เช่น สโลวีเนีย จีน พม่า บอตสวานา ไอร์แลนด์

(4) ให้เป็น ‘สภาตรวจสอบ’ ที่คอยถ่วงดุลอำนาจ ทำหน้าที่คัดคานกับอีกสภาที่มีอยู่ เช่น ญี่ปุ่นออสเตรเลีย

เป้าหมายข้างต้นสัมพันธ์กับปูมหลังของวิวัฒนาการทางการเมืองของแต่ละประเทศ ซึ่งทำให้สมาชิกของสภานี้มีลักษณะที่มาแตกต่างกันอีกด้วย ไม่ว่าเลือกตั้งโดยตรงหรือโดยอ้อม แต่งตั้ง ผสมผสาน หรืออาศัยกระบวนการที่ผิดแผกออกไปเพื่อให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของตน ตัวอย่างที่น่าสนใจคือ สภาขุนนางของอังกฤษซึ่งประกอบด้วยสมาชิกประมาณ 800 คน (จำนวนไม่ตายตัว แต่แนวโน้มลดลงเรื่อยๆ) มาจากสมาชิก 2 ประเภทใหญ่คือ ผู้นำฝ่ายคริสตจักร และขุนนางฝ่ายฆราวาส ซึ่งมีทั้งที่เป็นโดยสืบเชื้อสายตระกูล และมาจากการดำรงตำแหน่ง (นายกฯ เสนอชื่อแต่งตั้งบางส่วน) ให้ดำรงตำแหน่งได้ตลอดชีวิต

ขณะที่วุฒิสภาของไทยส่วนใหญ่ถูกจัดวางให้คอยทำหน้าที่ ‘สภาพี่เลี้ยง’ (ใกล้เคียงกับข้อ (1)) โดยยึดโยงอยู่กับฝ่ายบริหาร (เนื่องจากรัฐบาลมีส่วนสำคัญในกระบวนการแต่งตั้ง) มากกว่าจะเป็นผู้แทนของประชาชนหรือตัวแทนกลุ่มผลประโยชน์หรือทางอาชีพ ทำให้ถูกเปรียบเปรยว่าเป็น ‘สภาตรายาง’ เว้นบางสถานการณ์ที่ได้รัฐบาลจากขั้วตรงข้าม ส.ว. อาจเปลี่ยนไปสวมบทบาท ‘สภาฝ่ายค้าน’ แทน (เป็นไปตามข้อ (4))

ทั้งนี้ ปุรวิชญ์ วัฒนสุข อาจารย์สาขาวิชาการเมืองการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เห็นว่าวุฒิสภาของไทยไม่ได้เป็นทั้งตัวแทนของกลุ่มชนชั้นทางสังคม และไม่ได้ทำให้เกิดผลลัพธ์ทางนิติบัญญัติที่ดีขึ้น หากแต่เสนอไว้เป็น “ผู้พิทักษ์สถานภาพเดิม”[7]

ในแง่บทบาทอำนาจของวุฒิสภานั้นเจอตั้งแต่แบบพื้นๆ ไปจนถึงมีอำนาจพิเศษ นั่นคือ ไม่ได้มีหน้าที่แค่กลั่นกรองกฎหมาย และควบคุมการทำงานของฝ่ายบริหารเพียงเท่านั้น หากแต่มีอำนาจให้ความเห็นชอบผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งสำคัญในฝ่ายต่างๆ ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งเหล่านั้นได้ด้วย ตลอดจนตัดสินใจในเรื่องสำคัญ เช่น ประกาศสงคราม ให้สัตยาบันสนธิสัญญา เห็นชอบการสืบราชสมบัติ

อย่างไรก็ตาม สำหรับบางกลุ่มประเทศกลับเดินสวนทาง นั่นคือ เปลี่ยนจากที่เคยใช้ระบบสภาคู่มาเป็นสภาเดี่ยว ซึ่งจัดเป็นประเทศประชาธิปไตยก้าวหน้าเช่นกัน โดยเฉพาะหลายประเทศแถบสแกนดิเนเวียที่ดำเนินการปฏิรูปรัฐธรรมนูญในห้วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา มีเรื่องหนึ่งที่เหมือนกันคือ ได้ยกเลิกวุฒิสภา (ส.ว.) หรือสภาสูง และหันมาใช้ระบบสภาเดียว เดนมาร์ก (ปีค.ศ. 1953) สวีเดน (ปีค.ศ. 1970) ไอซ์แลนด์ (ปีค.ศ. 1991) นอร์เวย์ (ปีค.ศ. 2009) ดังเช่นประเทศที่ใช้ระบบสภาเดียวมาตั้งแต่ต้นอย่างฟินแลนด์ (ปีค.ศ. 1906)

ตัวอย่างประเทศอื่นนอกกลุ่มนอร์ดิกที่เปลี่ยนจากสภาคู่มาเป็นสภาเดี่ยว เช่น นิวซีแลนด์ (ปีค.ศ. 1951) เปรู (ปีค.ศ. 1995) ฯลฯ[8] โดยมีเหตุผลสนับสนุนระบบสภาเดียว ได้แก่ มีประสิทธิภาพในการผลิตกฎหมาย ลดขั้นตอน เพิ่มความคล่องตัวในการทำงาน และเหมาะสำหรับประเทศเล็ก ช่วยประหยัดงบประมาณมหาศาล

ถ้าดูจากองค์ประกอบของรัฐไทย ประเทศที่มีรัฐเดี่ยวเหมือนกับไทย ไม่ได้เป็นสหพันธรัฐ และไม่ได้เป็นระบบรัฐสภาที่มีประธานาธิบดี ประเทศที่มีลักษณะแบบนี้มีทั้งหมด 31 ประเทศทั่วโลก โดยมีถึง 20 ประเทศ หรือ 2 ใน 3 ใช้ระบบสภาเดี่ยวแล้ว[9]

กระนั้นก็ตาม เราไม่มีทางเปลี่ยนจากระบบสภาคู่มาเป็นสภาเดี่ยวได้ ถ้าไม่แก้รัฐธรรมนูญ และเป็นไปไม่ได้ที่จะแก้รัฐธรรมนูญสำเร็จ โดยปราศจากการสนับสนุนของ ส.ว.

เลือก (ตั้ง) ส.ว.ไปทำไม?

ปฏิเสธไม่ได้ว่าประตูที่จะนำไปสู่ทางออกจากวิกฤตการเมืองปัจจุบันคือ การแก้ไขรัฐธรรมนูญ

แต่ที่ผ่านมามีการเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาแล้ว 26 ฉบับ ผู้ริเริ่มมีทั้งฝ่ายค้าน ฝ่ายรัฐบาล และภาคประชาชน ซึ่งไม่ว่าใครเสนอก็ต้องอาศัยเสียง ส.ว. 1 ใน 3 เป็นอย่างน้อย จากจำนวนร่างกฎหมายทั้งหมดนี้มีเพียงฉบับเดียวเท่านั้นที่ฝ่าด่านนี้ได้คือ ร่างเสนอแก้ไขระบบเลือกตั้งเป็นบัตรเลือกตั้ง 2 ใบของพรรคประชาธิปัตย์ นอกนั้นไม่ผ่านเพราะ ส.ว. ไม่เอาด้วย แม้แต่ในประเด็นการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น

นั่นคือคำตอบว่าทำไมการเลือก ส.ว.ครั้งนี้ ด้วยระบบอันซับซ้อนที่สุด แถมยังกีดกันมิให้สิทธิเลือกตั้งแก่ประชาชนโดยเสมอหน้า จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งยวด

บนเส้นทางของการปฏิรูปการเมืองไทยรอบใหม่ นี่อาจเป็นครั้งสุดท้ายก็ได้ที่คนไทยจะได้มีโอกาสเลือก ส.ว.

[1] ณัฐกร วิทิตานนท์, ปัจจัยที่มีผลต่อการเลือกตั้งของสมาชิกวุฒิสภา: ศึกษาเฉพาะกรณีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาจังหวัดเชียงใหม่ รอบสอง เมื่อวันที่ 29 เมษายน 2543, วิทยานิพนธ์ รัฐศาสตรมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2544.

[2] “ขั้นตอนออกกฎหมายตามรัฐธรรมนูญ 2560,” iLaw (30 กรกฎาคม 2562), จาก https://www.ilaw.or.th/articles/3667

[3] “ส่องผลงานผ่านสภายุคประยุทธ์สอง ส.ส.เสนอ และ/หรือ โหวตกฎหมายอะไรกันบ้าง?,” WeVIS (28 กุมภาพันธ์ 2566), จาก https://wevis.info/law-watch

[4] “Bicameralism around the World: position and prospect,” Sénat (n.d.), from https://www.senat.fr/europe-et-international/senats-deurope-senats-du-monde/forum-of-the-worlds-senates.html

[5] “National Parliaments,” Inter-Parliamentary Union (n.d.), from https://www.ipu.org/national-parliaments

[6] Elliot Bulmer, Bicameralism (second edition), (Stockholm: International IDEA, 2017), 10-12.

[7] ดู วจนา วรรลยางกูร, “หาคำตอบ ‘ส.ว. มีไว้ทำไม?’ กับปุรวิชญ์ วัฒนสุข เมื่อวุฒิสภาเป็นอุปสรรคต่อพัฒนาการประชาธิปไตย,” the101.world (19 มิถุนายน 2566), จาก https://www.the101.world/purawich-watanasukh-interview/

[8] “Deciding Between a Unicameral and Bicameral Legislature,” National Democratic Institute for International Affairs (n.a.), from https://www.ndi.org/sites/default/files/029_ww_onechamber_0.pdf

[9] “พริษฐ์ วัชรสินธุ: “สภาเดี่ยว” ทางออกวิกฤตการเมือง,” The Active (24 สิงหาคม 2020), จาก https://theactive.net/read/political-protest-movements-ep8/

ส.ว.มีไว้ทำไม ไทยไม่ใช่กรุงเทพ วุฒิสมาชิก ส.ว. วุฒิสภา ส.ว.แต่งตั้ง ณัฐกร วิทิตานนท์ ไทยไม่ใช่กรุงเทพฯ

Print

เรื่อง: ณัฐกร วิทิตานนท์

คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ภาพประกอบ: พิรุฬพร นามมูลน้อย

อดีตนักศึกษาศิลปะ นักลองผิดลองถูกและทาสรักความกระหายในประสบการณ์ใหม่ๆ