ภายหลังการเลือกตั้ง 14 พฤษภาคม 2566 แม้ประชาชนไทยผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะแสดงเจตจำนงชัดเจนในการเลือกพรรคการเมืองขั้วตรงข้ามกับพรรคสืบทอดอำนาจคณะรัฐประหาร แต่การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยก็ยังเป็นไปอย่างยากลำบาก ด้วย ‘เงื่อนไข’ ที่คณะรัฐประหารตั้งไว้ว่านายกรัฐมนตรีต้องได้รับเสียงเห็นชอบจากวุฒิสภาที่มีอำนาจร่วมโหวตคู่ไปกับสภาผู้แทนราษฎร
ผลงานที่ผ่านมาของวุฒิสภาในสมัยรัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชา สะท้อนชัดเจนถึงบทบาทผู้ฉุดรั้งประชาธิปไตย ด้วยที่มาที่อิงแอบอยู่กับคณะรัฐประหาร ส่งผลให้การทำหน้าที่สะท้อนแนวคิดอนุรักษนิยมและเอื้อประโยชน์ให้ผู้ยึดอำนาจรัฐ
ทั้งหมดนี้ทำให้เกิดคำถามสำคัญในสังคมไทยว่า เราจะมีวุฒิสภาไปทำไม?
ไม่ใช่เรื่องแปลกประหลาดที่สังคมไทยจะมีข้อเสนอเรื่องระบบสภาเดียว โดยเฉพาะเมื่อย้อนมองจุดกำเนิดของสภาสูงประเทศไทยที่ผ่านมาแล้วพบว่า บทบาทของสภาสูงตลอดประวัติศาสตร์การเมืองที่ผ่านมาไม่ได้ทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลอย่างที่ผู้คนคาดหวัง
ในวิทยานิพนธ์ปริญญาเอก ‘The Politics and Institutional Change in the Senate of Thailand (การเมืองกับการเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบันของวุฒิสภาในประเทศไทย)’ โดย ปุรวิชญ์ วัฒนสุข เสนอไว้ว่าเหตุผลของการมีวุฒิสภาไทยที่ผ่านมาคือการดำรงบทบาท ‘ผู้พิทักษ์สถานภาพเดิม (the guardian of the status quo)’ ไม่ใช่ตัวแทนของกลุ่มชนชั้นทางสังคมหรือตัวแทนของเขตพื้นที่ และไม่ได้ทำให้เกิดผลลัพธ์ทางนิติบัญญัติที่ดีขึ้น
101 จึงพูดคุยกับปุรวิชญ์ อาจารย์สาขาวิชาการเมืองการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ถึงบทบาทและพัฒนาการของวุฒิสภาไทยที่ผ่านมาผ่านผลงานวิทยานิพนธ์ของเขา และชวนมองถึงข้อเสนอต่างๆ ในการออกแบบวุฒิสภาสำหรับการเมืองไทยในอนาคต
เพราะคำถามสำคัญสำหรับการเมืองไทยในวันนี้อาจไม่ใช่ ‘ทำอย่างไรให้ ส.ว. มีบทบาทส่งเสริมประชาธิปไตย’ แต่อาจเป็นคำถามที่ว่า ‘เราจะมี ส.ว. ไว้ทำไม’
ทำไมจึงสนใจศึกษาเรื่องวุฒิสภาและตั้งประเด็นศึกษาอย่างไรบ้าง
ตอนปริญญาโทผมสนใจการเมืองในเชิงสถาบันจึงศึกษาเรื่องระบบเลือกตั้งเปรียบเทียบระหว่างไทยกับนิวซีแลนด์ พอปริญญาเอกจึงสนใจทำประเด็นใหม่ ช่วงนั้นคือหลังรัฐประหาร 2557 ผมสะดุดใจกับสถาบันการเมืองวุฒิสภาว่าทำไมมีการเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบันได้ขนาดนี้ โดยเฉพาะหลัง 2540 วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรง มีอำนาจในการเลือกและแต่งตั้งองค์กรอิสระต่างๆ ต่อมาในรัฐธรรมนูญ 2550 ก็เปลี่ยนเป็นเลือกตั้งครึ่ง-แต่งตั้งครึ่ง ช่วงที่ผมส่งใบสมัครปริญญาเอก ตอนนั้นร่างรัฐธรรมนูญของอาจารย์ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ถูกตีตก ร่างนั้นกำหนดให้ ส.ว. มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม
พอผมเริ่มศึกษาอย่างจริงจังก็พบว่า การจะอธิบายเรื่องนี้ควรย้อนไปเริ่มตั้งแต่หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองเลยว่าที่มาที่ไปของการมีสภาสูงเป็นอย่างไร รัฐธรรมนูญชั่วคราว 10 ธันวาคม 2475 ให้มีสภาเดียวคือสภาผู้แทนราษฎร แต่มีสมาชิกสองประเภท สภาสูงเกิดขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 2489 ตอนนั้นเรียก ‘พฤฒสภา’ แล้วมีวิวัฒนาการต่อมาเป็นวุฒิสภา แต่พัฒนาการเชิงสถาบันของวุฒิสภาไม่ได้เป็นเส้นตรง
งานของผมเริ่มต้นจากสองคำถามพื้นฐาน 1. วุฒิสภามีพัฒนาการอย่างไรในการเมืองไทย 2. สถาบันนี้คืออะไร ทำไมจึงมีอยู่
ข้อค้นพบจากการศึกษาพัฒนาการวุฒิสภาไทยคืออะไร
ผมพบว่าสถาบันการเมืองต่างๆ ในไทยมีพัฒนาการค่อนข้างซับซ้อน เพราะเราเปลี่ยนรัฐธรรมนูญบ่อย รัฐธรรมนูญเป็น rule of the game เป็นตัวออกแบบโครงสร้างระบบการเมือง ฉะนั้นเมื่อเปลี่ยนรัฐธรรมนูญบ่อย สถาบันการเมืองจึงเปลี่ยนบ่อยด้วย ผมจึงสร้างสมมติฐานว่า เราต้องมองในภาพใหญ่ว่าการเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบันของวุฒิสภาเป็นส่วนหนึ่งของการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญ
สำหรับนักเรียนรัฐศาสตร์จะมีหนังสือเล่มหนึ่งที่ทุกคนต้องอ่านคือ การเมืองไทยกับพัฒนาการรัฐธรรมนูญ ของอาจารย์ เสน่ห์ จามริก ผมซื้อไอเดียของอาจารย์ที่ว่ารัฐธรรมนูญคืออัตชีวประวัติของสัมพันธภาพภายในรัฐหนึ่ง ตามทฤษฎีแล้วรัฐธรรมนูญคือกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ แต่มันไม่ใช่หลักการที่ถูกต้องในตัวเอง รัฐธรรมนูญคือกฎหมายสูงสุดแต่เป็นผลพวงมาจากการต่อสู้ทั้งในทางการเมืองและทางความคิดไม่ว่าในรัฐไหนก็ตาม
ส่วนที่บอกว่ารัฐธรรมนูญเป็นอัตชีวประวัติของสัมพันธภาพทางการเมือง ในบริบทไทยคือ ‘ผู้ชนะเขียนกติกา’ ประเทศไทยไม่ได้มีกติกาเดียวที่ทุกคนทุกฝ่ายยอมรับ เราจึงมีรัฐธรรมนูญ 20 ฉบับ แสดงว่าใครมีอำนาจในห้วงเวลาหนึ่งก็เป็นผู้ออกแบบกติกาการเมือง
จากคำถามวิจัยข้อที่หนึ่ง ผมก็สร้างข้อถกเถียงต่อไปว่า การเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบันของวุฒิสภาเป็นส่วนหนึ่งของการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญ และรัฐธรรมนูญเปลี่ยนบ่อยเพราะโครงสร้างอำนาจในสังคมไทยยังไม่นิ่ง เรายังไม่มีกติกาเดียว democracy is not the only game in town เพราะมันมีกติกาอื่นๆ อีก
อีกคำถามที่คุณตั้งไว้คือ ‘ทำไมจึงมีวุฒิสภา’ คำตอบของเรื่องนี้สำหรับวุฒิสภาไทยคืออะไร
คำถามนี้ถ้าเป็นในการชุมนุมเมื่อ 2-3 ปีก่อนคือการถามว่า ‘ส.ว. มีไว้ทำไม’
ถ้าเราสำรวจแนวคิดทฤษฎีเรื่องระบบสองสภา เมื่อสภาที่หนึ่งมาจากการเลือกตั้ง-เป็นผู้แทนประชาชน การมีสภาที่สองเป็นกลไกเชิงสถาบันเพื่อการตรวจสอบถ่วงดุล ป้องกันไม่ให้เกิดทรราชเสียงข้างมาก เพราะในระบอบประชาธิปไตยไม่ได้มีแต่เรื่องการเลือกตั้ง ยังมีเรื่องการรับประกันสิทธิเสรีภาพ
อีกทฤษฎีก็บอกว่าการมีสภาที่สองคือการเป็นตัวแทน นัยที่หนึ่งคือการเป็นตัวแทนของชนชั้นหรือกลุ่มทางสังคมต่างๆ เช่น House of Lords ของสหราชอาณาจักรที่มีพัฒนาการมาตั้งแต่ศตวรรษที่ 13 จนถึงปัจจุบัน หรืออีกกรณีคือที่สวีเดนมีสภาฐานันดร ประกอบด้วยสี่ฐานันดรซึ่งถูกยกเลิกไปช่วงปลายศตวรรษที่ 19 นี่คือตัวอย่างของการเป็นตัวแทนของชนชั้นหรือกลุ่มทางสังคม แต่การถือกำเนิดขึ้นของวุฒิสภาประเทศสหรัฐอเมริกาทำให้ความหมายของการเป็นตัวแทนไปไกลกว่าเรื่องชนชั้นทางสังคม เพราะสหรัฐอเมริกาออกแบบรัฐเป็นสหพันธรัฐ มีผู้แทนราษฎรเป็นตัวแทนของประชาชน มีวุฒิสภาเป็นตัวแทนของมลรัฐ ทุกรัฐมี ส.ว. สองคนเท่ากัน นี่คือการเป็นตัวแทนของเขตพื้นที่ (territorial representation)
อีกคำอธิบายหนึ่งบอกว่า การมีสภาที่สองทำให้ผลลัพธ์ในทางนิติบัญญัติ (legislative outcome) ดีขึ้น หมายความว่า แทนที่จะให้สภาล่างซึ่งเป็นตัวแทนประชาชนออกกฎหมายกันเอง พอมีสภาที่สองพิจารณาซ้ำก็เหมือนมีความเห็นอีกก๊อกหนึ่งแล้วจะทำให้การออกกฎหมายดีขึ้น นี่คือคำอธิบายในทางทฤษฎีซึ่งถกเถียงกันได้ เพราะมีงานวิจัยหลายชิ้นที่บอกว่าการมีสภาที่สองไม่นำไปสู่การออกกฎหมายที่ดีขึ้นเสมอไป
สำหรับกรณีวุฒิสภาไทย ผมตั้งข้อถกเถียงในงานนี้ว่าวุฒิสภาไทยไม่ใช่ตัวแทนของกลุ่มชนชั้นทางสังคม ไม่ใช่ตัวแทนของเขตพื้นที่ และไม่ได้ทำให้เกิดผลลัพธ์ทางนิติบัญญัติที่ดีขึ้น แต่การมีวุฒิสภาในประเทศไทยคือการอยู่ในฐานะ ‘ผู้พิทักษ์สถานภาพเดิม (the guardian of the status quo)’ เหตุที่ผมใช้คำนี้เราต้องย้อนกลับไปดูคำถามวิจัยข้อแรก ประเทศไทยเปลี่ยนรัฐธรรมนูญบ่อย เพราะว่าความสัมพันธ์เชิงอำนาจในสังคมเปลี่ยนไป ใครมีอำนาจก็เขียนกติกาและไม่ใช่กติกาที่เกิดขึ้นจากฉันทมติร่วมของสังคม พอรัฐธรรมนูญไม่ได้เกิดฉันทมติร่วม รัฐธรรมนูญแต่ละฉบับจึงมีกลไกที่เป็นผู้พิทักษ์สถานภาพเดิมเต็มไปหมดเลย วุฒิสภาก็เป็นหนึ่งตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจน
ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญ 20 ฉบับ แต่มีรัฐธรรมนูญ 10 ฉบับที่กำหนดให้รัฐสภาเป็นระบบสองสภา คือ รัฐธรรมนูญ 2489, 2490, 2492, 2511, 2517, 2521, 2534, 2540, 2550 และ 2560 ในการยกร่างรัฐธรรมนูญแต่ละครั้ง ประเด็นที่เป็นใจกลางการถกเถียงแทบทุกครั้งคือเรื่องรูปแบบของรัฐสภาว่าจะให้มีสภาเดียวหรือสองสภา องค์ประกอบเป็นอย่างไร มีที่มาอย่างไร อำนาจหน้าที่มากน้อยแค่ไหน นี่เป็นหัวข้อที่ใช้เวลาถกเถียงยาวนานที่สุด มากกว่าหมวดอื่นๆ
ในงานของผมแบ่งการศึกษาเป็นสี่ช่วง คือ 1. ตั้งแต่หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองจนถึงก่อนหน้ารัฐธรรมนูญ 2540, 2. รัฐธรรมนูญ 2540, 3. รัฐธรรมนูญ 2550, 4. รัฐธรรมนูญ 2560 เพราะปฏิเสธไม่ได้ว่ารัฐธรรมนูญ 2540 คือจุดเปลี่ยนสำคัญในประวัติศาสตร์การเมืองไทย เกิดเหตุการณ์พฤษภา 2535 มีคลื่นความคิดปฏิรูปการเมือง เป็นที่มาของการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มีการออกแบบองค์กรสถาบันต่างๆ ที่ยังอยู่จนถึงทุกวันนี้
แล้วบทบาทการเป็นผู้พิทักษ์สถานภาพเดิมของวุฒิสภาสะท้อนผ่านอะไรบ้าง
สะท้อนผ่านทั้งองค์ประกอบและอำนาจหน้าที่ เรามี ส.ว. ครั้งแรกปี 2489 บริบททางการเมืองคือหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จอมพล ป. พิบูลสงครามแพ้สงคราม ลาออก แล้วเปลี่ยนผ่านอำนาจมาสู่ยุคผู้นำพลเรือน นายควง อภัยวงศ์, นายทวี บุณยเกตุ, หม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช, นายปรีดี พนมยงค์ ผู้นำพลเรือนออกแบบกติกากันใหม่กลายเป็นรัฐธรรมนูญ 2489 มีพฤฒสภาเป็นครั้งแรก โดยบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญบอกว่าให้มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม แต่ในบทเฉพาะกาลบอกว่าในวาระเริ่มแรกให้สมาชิกมาจากการเลือกขององค์การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภา โดยองค์การนี้ประกอบด้วย ส.ส. ที่อยู่ในตำแหน่ง ณ เวลานั้น ซึ่ง ส.ส. ส่วนใหญ่เป็นกลุ่มของปรีดี พนมยงค์
รัฐธรรมนูญ 2489 ไม่มีตำแหน่งประธานรัฐสภา แต่ประธานพฤฒสภาจะเป็นประธานที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา สำหรับทุกวันนี้เมื่อแถลงนโยบายรัฐบาลแล้วจะมีการอภิปรายแต่ไม่มีการลงมติ แต่ยุคนั้นให้สมาชิกพฤฒสภาลงมติได้ด้วย นี่เป็นอีกหนึ่งกลไกผู้พิทักษ์สถานภาพเดิม ตอนนั้นพฤฒสภามี 80 คน เป็นคนของพรรคการเมืองที่สนับสนุนอาจารย์ปรีดี 79 คน มีคนของพรรคประชาธิปัตย์แค่หนึ่งคน ซึ่งในเวลาต่อมาแกนนำคนสำคัญของพรรคประชาธิปัตย์ก็เขียนงานออกมาโจมตี เพื่อแสดงความไม่พอใจ
ปัจจุบันที่ให้ ส.ว. เลือกนายกฯ ได้นั้นไม่ใช่ปรากฏการณ์ใหม่ ย้อนไปรัฐธรรมนูญ 2511 ตอนนั้นจอมพลถนอม กิตติขจรขึ้นครองอำนาจต่อจากจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ แล้วร่างรัฐธรรมนูญยาวนานเก้าปี ตอนนั้นเขาให้วุฒิสภามีอำนาจลงมติไม่ไว้วางใจได้ด้วย มีบทเฉพาะกาล 4 ปี และให้ประธานวุฒิสภาเป็นประธานรัฐสภา ซึ่งคือผู้ที่รับสนองพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายกฯ และการเลือกนายกฯ ต้องเลือกผ่านที่ประชุมรัฐสภาเพราะต้องฟังทั้งเสียง ส.ส. และ ส.ว.
แล้วในรัฐธรรมนูญ 2521 คือรัฐธรรมนูญฉบับประชาธิปไตยครึ่งใบ ให้ประธานวุฒิสภาเป็นประธานรัฐสภา มีบทเฉพาะกาล 4 ปี ให้ ส.ว. ลงมติไม่ไว้วางใจได้ รวมถึงการลงมติร่วมกับ ส.ส. ในร่างกฎหมายสำคัญ เช่น กฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี ร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงแห่งชาติ สถาบันพระมหากษัตริย์ เศรษฐกิจของประเทศ ส.ว. กลายเป็นเหมือน ส.ส. คนหนึ่งในสภา โดยที่ ส.ว. มาจากการแต่งตั้ง
รัฐธรรมนูญ 2521 ประกาศใช้เดือนธันวาคม แล้วมีเลือกตั้งครั้งใหม่มีนาคม 2522 พลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์เป็นนายกฯ ต่อ ทั้งที่คนแต่งตั้ง ส.ว. ก็คือพลเอกเกรียงศักดิ์นั่นแหละ ในหนังสือพิมพ์พลเอกเกรียงศักดิ์พูดชัดเจนเรื่องตั้ง ส.ว. ว่า “เราต้องคำนึงถึงเสถียรภาพทางการเมือง เสถียรภาพของรัฐบาล” แบบนี้แล้ว ส.ว. จะไม่เป็นผู้พิทักษ์สถานภาพเดิมได้อย่างไร
ต่อมาในรัฐธรรมนูญ 2534 ซึ่งคนไม่ค่อยพูดถึง เรามักอธิบายกันว่าชนวนที่ทำให้เกิดเหตุการณ์พฤษภา 2535 คือการที่พลเอกสุจินดา คราประยูร เสียสัตย์เพื่อชาติ แต่นั่นเป็นแค่ฟางเส้นสุดท้าย เพราะคลื่นความไม่พอใจของประชาชนเริ่มต้นตั้งแต่รัฐประหาร รสช. กุมภาพันธ์ 2534 ตลอดของการร่างรัฐธรรมนูญ 2534 มีคลื่นความไม่พอใจปะทุเสมอมา มีม็อบที่ธรรมศาสตร์เป็นประจำเพราะมีความไม่ไว้วางใจว่าทหารจะสืบทอดอำนาจ ซึ่งก็เป็นโจทย์เดียวกันกับทุกวันนี้ ในการยกร่างรัฐธรรมนูญ 2534 ตอนแรกจะให้ ส.ว. ร่วมเลือกนายกฯ และมีอำนาจไม่ไว้วางใจรัฐบาลได้ แต่พอกระแสมหาชนไม่พอใจ ก่อม็อบรุนแรงมาก สุดท้ายผู้ยกร่างก็ยอมถอย เอาอำนาจเลือกนายกฯ ออกไป แต่ยังให้มีอำนาจลงมติไม่ไว้วางใจอยู่ มีบันทึกว่าหัวหน้า รสช. คือพลเอกสุนทร คงสมพงษ์ ซึ่งเป็นผู้แต่งตั้ง ส.ว. บอกว่า “ต้องแต่งตั้งคนรู้จักมักคุ้น ผมไม่ชอบเลยพวกมาล็อบบี้ มาวิ่งขอผม ผมรำคาญมาก”
หลังการเลือกตั้งเดือนมีนาคม 2535 ก็เกิดวาทะ ‘เสียสัตย์เพื่อชาติ’ ของพลเอกสุจินดา นำไปสู่เหตุการณ์พฤษภา 2535 สุดท้ายพลเอกสุจินดาลาออก แล้วคุณอานันท์ ปันยารชุนมาเป็นนายกฯ ซึ่งเป็นช่วงอ่อนไหวมาก มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเร่งด่วนสี่ฉบับ หนึ่งในนั้นคือตัดอำนาจ ส.ว. ในการลงมติไม่ไว้วางใจออกไป ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นประธานรัฐสภา จะเห็นได้ว่ากระแสมหาชนไม่เอาการสืบทอดอำนาจ จึงเป็นที่มาว่าทำไมรัฐธรรมนูญปี 2540 จึงให้นายกฯ ต้องเป็น ส.ส. มาจากการเลือกตั้ง เพราะมีประวัติศาสตร์บาดแผลช่วง 2534-2535
พอถึงรัฐธรรมนูญ 2540 กำหนดให้ ส.ว. มาจากการเลือกตั้ง บทบาทผู้พิทักษ์สถานภาพเดิมยังคงอยู่ไหม
ตอนแรกผมก็ยังไม่ค่อยแน่ใจ แต่พอศึกษาลงลึกไปเรื่อยๆ พบว่ามันไม่ได้เปลี่ยนแปลงไป จุดตั้งต้นของการมี ส.ว. ในประเทศไทยจะมีวาทกรรมหนึ่งที่คนมักใช้เพื่อรับรองความชอบธรรมคือ ‘ให้ ส.ว. เป็นสภาพี่เลี้ยง’ ตอนปี 2489 ก็บอกว่าการศึกษาของประชาชนยังไม่สูง จะทำให้เกิดเผด็จการเสียงข้างมาก จึงเป็นที่มาของพฤฒสภา วาทกรรมเรื่องพี่เลี้ยงนี้เองที่ผมบอกว่า ส.ว. เป็นผู้พิทักษ์สถานภาพเดิม
พอมาถึงจุดตัดปี 2540 ผมก็สงสัยว่า ส.ว. ยังเป็นพี่เลี้ยงอยู่หรือเปล่า เพราะตอนที่ร่างรัฐธรรมนูญปี 2540 เขาพยายามไม่ให้ ส.ว. เป็นพี่เลี้ยง ให้ ส.ว. มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด แต่จริงๆ แล้วในร่างแรกของรัฐธรรมนูญ 2540 ให้ ส.ว. มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม นอกจากนี้อำนาจสำคัญของ ส.ว. ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้คืออำนาจในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางเมือง รวมถึงการเลือกและแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ ทั้ง ป.ป.ช. กกต. ศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งในร่างแรกเขาให้เป็นการใช้อำนาจร่วมกันระหว่าง ส.ส. และ ส.ว. แต่กลับกลายมาเป็นอำนาจ ส.ว. ทั้งหมดและให้ ส.ว. มาจากการเลือกตั้งก็เพราะเป็นเรื่องการเมืองของการยกร่างรัฐธรรมนูญ
สภาร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2540 มีอยู่สองกลุ่มหลัก คือ กลุ่มที่มาจากการเลือกตั้งแต่ละจังหวัดและกลุ่มเทคโนแครต กลุ่มที่มีบทบาทนำในตอนต้นคือเทคโนแครต เขาไม่เชื่อเรื่องการให้ ส.ว. มาจากการเลือกตั้ง กลัวว่าอาจมาจากเครือข่ายนักการเมืองแล้วไม่สามารถตรวจสอบถ่วงดุลได้ จึงออกแบบให้ ส.ว. มาจากการเลือกตั้งทางอ้อมและใช้อำนาจร่วมกับ ส.ส. แต่พอยกร่างรัฐธรรมมาถึงชั้นสภาร่างรัฐธรรมนูญมีการใช้เสียงข้างมากเปลี่ยนบทบัญญัติเรื่องที่มา ส.ว. โดยอ้างว่าถ้าจะเป็นประชาธิปไตยให้มากขึ้น ทำไมไม่ให้ ส.ว. มาจากการเลือกทางตรง ซึ่งเป็นข้ออ้างที่ฟังขึ้นในหมู่สภาร่างรัฐธรรมนูญ ทีนี้ถ้ามาจากการเลือกตั้งแล้วมีอำนาจเหมือนเดิมก็จะเป็นแค่สภาตรายาง สภาสูงจะไม่แตกต่างจากสภาล่าง จึงให้ ส.ว. มีบทบาทมากขึ้น โดยให้เลือกองค์กรอิสระ เพื่อสร้างความเชื่อมโยงระหว่างองค์กรอิสระกับประชาชน
ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ 2540 ไม่ได้คาดคิดว่าเราจะมีนายกรัฐมนตรีคนใหม่ชื่อทักษิณ ชินวัตร ซึ่งเป็นคนที่รู้วิธีการเล่นตามกติการัฐธรรมนูญปี 2540 อย่างคล่องมาก ระบบเลือกตั้งบัตรสองใบเริ่มต้นในรัฐธรรมนูญปี 2540 ทำให้พรรคไทยรักไทยเป็นคนชูธงนำนโยบายมาหาเสียง หลังจากนั้นพรรคการเมืองต่างๆ จึงคิดนโยบายแข่งกัน โดยที่วุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้คือประตูด่านหน้านำไปสู่องค์กรอิสระต่างๆ ที่ตั้งขึ้นใหม่ ซึ่งเป็นองค์กรให้คุณให้โทษ มีอำนาจมาก จึงเป็นที่มาว่ามีวาทกรรมเรียก ส.ว. ว่า ‘สภาผัวเมีย’ ตอนทำวิทยานิพนธ์ผมมีโอกาสสัมภาษณ์ ส.ว. ยุค 2540 พูดกันกระทั่งว่ามี ‘ส.ว. สังกัดพรรคไทยรักไทย’
จากบทเรียนรัฐธรรมนูญ 2540 พอมีรัฐประหาร 2549 ผู้ร่างรัฐธรรมนูญก็ออกแบบใหม่ว่า ถ้าเลือกตั้ง ส.ว. ทั้งหมดจะเหมือนปี 2540 ซึ่งผลที่เกิดขึ้นเป็นเรื่องที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญไม่ได้คาดคิดเอาไว้ เป็นข้อจำกัดของการออกแบบสถาบันทางการเมือง ในการร่างรัฐธรรมนูญ 2550 ก็มองว่าถ้าเลือกตั้ง ส.ว. เหมือนเดิมเดี๋ยวทักษิณคุมอำนาจหมด แต่จะกลับไปแต่งตั้งทั้งหมดเหมือนเมื่อก่อนก็ไม่ได้ เพราะเส้นทางพัฒนาการประชาธิปไตยของไทยมาไกลแล้ว จึงมาจบครึ่งทางโดยให้เลือกตั้งครึ่งสรรหาครึ่ง
ส่วนอำนาจในการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งองค์กรอิสระ จากที่รัฐธรรมนูญ 2540 ให้ ส.ว. เลือกและให้ความเห็นชอบจนมีการล็อบบี้กัน รัฐธรรมนูญปี 2550 จึงให้อำนาจในการเลือกไปอยู่ในมือของคณะกรรมการสรรหา ที่ประกอบด้วยประธานองค์กรอิสระต่างๆ รวมถึงศาลฎีกาและศาลปกครอง แล้ว ส.ว. แค่มีหน้าที่เห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ แต่สุดท้ายก็มีข้อถกเถียงว่าองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ 2550 ทำหน้าที่ตรวจสอบและถ่วงดุลได้จริงหรือเปล่า
พอรัฐประหาร 2557 มีคำพูดที่ว่า “รัฐประหารครั้งนี้ต้องไม่เสียของ” เพราะรัฐประหาร 2549 เสียของ พอมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับ มีชัย ฤชุพันธุ์ จึงมีบทเฉพาะกาล 5 ปีที่ให้ ส.ว. เลือกนายกฯ ได้ ซึ่งตอนแรกคณะกรรมาธิการยกร่างไม่ได้ใส่เรื่องนี้ไว้ แต่พอไปรับฟังความคิดเห็น ทางคณะรัฐมนตรีบอกว่าอยากให้มีคำถามพ่วงในการทำประชามติ ผลก็ออกมาว่าคนเห็นชอบรัฐธรรมนูญและเห็นชอบว่า ส.ว. ควรจะเลือกนายกฯ ได้
อีกหนึ่งตัวอย่างที่ชัดเจนคือข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ 25 ครั้งของพรรคฝ่ายค้านที่ผ่านมา มีผ่านครั้งเดียวคือข้อเสนอแก้ระบบเลือกตั้ง เพราะพรรคพลังประชารัฐเอาด้วย นั่นคือการเปลี่ยนกติกาเพื่อทำให้ตัวเองมีอำนาจมากขึ้น ส่วนข้อเสนอ 24 ครั้งที่ถูกปัดตก หลายๆ ร่างไม่ใช่เพราะคะแนนเสียงไม่ถึงกึ่งหนึ่งของรัฐสภา แต่เพราะ ส.ว. 1 ใน 3 ไม่เห็นชอบ บทบาทของ ส.ว. ในการไม่ให้ความเห็นชอบในการแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงสะท้อนเรื่องการเป็นผู้พิทักษ์สถานภาพเดิมอย่างชัดเจนมากๆ
แล้วบทบาทการเป็นผู้พิทักษ์สถานภาพเดิมของวุฒิสภามีข้อดีและข้อเสียต่อประชาธิปไตยไทยอย่างไร
สถานการณ์ที่อยู่ตรงหน้านี้เราก็เห็นแล้วว่าจากการเลือกตั้ง 14 พฤษภาคม 2566 พรรคการเมืองเสียงข้างมากรวมเสียงได้เกิน 300 เสียงจาก ส.ส. 500 เสียง ถ้าเป็นระบอบประชาธิปไตยปกติป่านนี้เรามีรัฐบาลและมีนายกฯ ใหม่แล้ว นอกจากนี้มีนักข่าวไปถาม ส.ว. ว่าจะโหวตให้พิธา ลิ้มเจริญรัตน์เป็นนายกฯ ไหม มี ส.ว. จำนวนหนึ่งจะโหวตให้แต่ก็ไม่เยอะมาก แต่อีกจำนวนไม่น้อยแสดงความเห็นกระตุ้นความไม่พอใจของประชาชน เช่น บอกว่าพิธาใช้ไม่ได้ คุณสมบัติไม่ดี ไม่ควรเป็นนายกฯ เดี๋ยวบ้านเมืองจะลุกเป็นไฟ มีปัญหา ถ้าเราประเมินกระแสสังคมปัจจุบันที่เห็นตรงหน้า คนจำนวนไม่น้อยมีความรู้สึกว่า ส.ว. เป็นอุปสรรคต่อพัฒนาการประชาธิปไตย
โจทย์ที่สังคมคุยกันวันนี้คือ ส.ว. มีไว้ทำไม ปัจจุบันถ้าไปทำโพลคนอาจจะไม่ต้องการ ส.ว. ก็ได้ แต่ถ้าย้อนกลับไปโจทย์ตอนร่างรัฐธรรมนูญ 2540 คือให้มี ส.ว. นะ แต่ไม่ควรเป็นสภาตรายาง ควรทำให้ ส.ว. มีบทบาทตรวจสอบถ่วงดุลให้มากขึ้น ให้มีคุณค่าทางประชาธิปไตยมากกว่านี้ เพราะการเมืองก่อน 2540 ไม่มีการตรวจสอบถ่วงดุล ในข้อเขียนของผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญคนสำคัญอย่างบวรศักดิ์ อุวรรณโณ เมื่อปี 2541 ก็เขียนว่าปัญหาการเมืองไทยก่อนหน้าปี 2540 คือไม่มีกลไกทางกฎหมายที่จะลงโทษคนทุจริตคอร์รัปชัน
รัฐธรรมนูญ 2540 ต้องการจะสร้างนายกรัฐมนตรีที่เข้มแข็ง สร้างรัฐบาลที่มีเสถียรภาพ เพราะแต่เดิมรัฐบาลมีเป็นสิบพรรค เสถียรภาพก็ง่อนแง่น แล้วต้องประกันสิทธิเสรีภาพให้ประชาชน ขณะเดียวกันก็ต้องทำให้การตรวจสอบถ่วงดุลเข้มแข็งด้วย ส.ว. ก็มาทำหน้าที่นี้ แต่สุดท้ายแล้วองค์กรอิสระถูกทำให้เป็นเรื่องการเมือง องค์กรอิสระก่อตั้งมากว่า 25 ปี เราก็เห็นว่าที่สุดแล้วมันตรวจสอบถ่วงดุลจริงหรือเปล่าตลอดช่วงเวลาที่ผ่านมา
บทบาทผู้พิทักษ์สถานภาพเดิมของ ส.ว. ไม่ได้ส่งเสริมให้ประชาธิปไตยเจริญงอกงามเพิ่มมากขึ้น อย่างรัฐธรรมนูญ 2540 ต้องการให้ ส.ว. ทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลมากขึ้น แต่กลับกลายเป็นว่า ส.ว. มีปัญหายิ่งกว่านักการเมืองทั่วไปอีก เพราะเป็นด่านหน้าในการคัดเลือกองค์กรอิสระ
ถ้าย้อนไปไกลกว่านั้น จริงๆ แล้วจุดเริ่มต้นของ ส.ว. ในประเทศไทยไม่ใช่เรื่องประชาธิปไตย แนวคิดเรื่องการมีสภาพี่เลี้ยงไม่ได้เกิดขึ้นปี 2489 ด้วยซ้ำ เพราะตอนรัฐธรรมนูญ 2475 ให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสองประเภทคือ เลือกตั้งกับแต่งตั้ง ประเภทแต่งตั้งนี่แหละคือพี่เลี้ยง แล้วพอปี 2489 ส.ส. แต่งตั้งนี้ก็แปลงร่างไปเป็นสมาชิกพฤฒสภา ฐานคิดเรื่องพี่เลี้ยงก็ยังดำรงอยู่เสมอมา มันไม่ใช่เรื่องการส่งเสริมประชาธิปไตย แต่คือการยังไม่ไว้วางใจให้ประชาชนปกครองประเทศ ให้มีพี่เลี้ยงเพราะไม่มั่นใจว่าเราจะยืนได้ด้วยตนเอง จึงเป็นที่มาว่าทำไมผมจึงเน้นย้ำในวิทยานิพนธ์ว่า ส.ว. คือผู้พิทักษ์สถานภาพเดิม
ถ้าบทบาทของ ส.ว. คือไม่ได้เป็นตัวแทนของกลุ่มหรือชนชั้นทางสังคม ที่สุดแล้ว ส.ว. เป็นตัวแทนของอะไร
ตัวแทนของผู้ที่อยู่ในอำนาจทางการเมืองในเวลานั้น ก่อนหน้าปี 2540 ส.ว. ส่วนใหญ่มาจากการแต่งตั้ง กระทั่งสมาชิกพฤฒสภาที่มาจากการเลือกโดยองค์การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภา แต่สมาชิกพฤฒสภาส่วนใหญ่ก็เป็นกลุ่มก้อนเดียวกับเสียงส่วนมากในสภาผู้แทนราษฎรในเวลานั้น
พอหลังปี 2540 ส.ว. มาจากการเลือกตั้ง เกิดพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย จนมีการสร้างวาทกรรมเรื่องสภาผัวเมีย การตรวจสอบถ่วงดุลทำไม่ได้ สุดท้ายพรรคไทยรักไทยก็คุมหมดจนมีวาทกรรมว่าทักษิณเป็นเผด็จการรัฐสภา เขาไม่ได้เป็นผู้ร่างกติกาแต่ก็เป็นผู้ที่รู้จักใช้ประโยชน์จากกติกานี้ เป็นตัวแทนของผู้ที่ถืออำนาจในเวลานั้น
ปี 2550 ยิ่งชัดเจนไปใหญ่ ส.ว. เลือกตั้งครึ่ง-แต่งตั้งครึ่ง โดย ส.ว. ที่มาจากการแต่งตั้งเชื่อมโยงกันได้เลยว่าเคยเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เคยเป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ คือเป็นหนึ่งในองคาพยพของระบอบรัฐประหาร ถ้าไปดู ส.ว. ปัจจุบันบางคนอยู่ในตำแหน่งตั้งแต่รัฐประหาร 2549 จนมาถึงทุกวันนี้ เป็นนักการเมืองที่ไม่ผ่านการเลือกตั้งเลย ผมใช้คำว่าเป็น ‘proxy’ ของคณะรัฐประหารในรัฐธรรมนูญปี 2550
ปี 2560 มีบทเฉพาะกาล 5 ปีที่ให้ ส.ว. 250 คน ประกอบด้วย 194 คนมาจาก คสช. แต่งตั้ง, ห้าคน จาก ผบ.เหล่าทัพ, 50 คนมาจากการเลือกกันเองของกลุ่มอาชีพ แต่ก็เห็นได้ว่ากลุ่มก้อนส่วนใหญ่คือคนที่มีสายสัมพันธ์เชื่อมโยงกลับไปที่คณะรัฐประหาร 2557 ทั้งสิ้น
การที่เราต้องการให้ ส.ว. เป็นตัวแทนของกลุ่มเฉพาะทางสังคม เช่น กลุ่มวิชาชีพ กลุ่มชนกลุ่มน้อย เพื่อให้กลุ่มคนเหล่านี้มีการคุ้มกันบางอย่าง มีที่ทางในระบบการเมือง เรื่องนี้จะสามารถทำได้ถ้า democracy is the only game in town แต่สำหรับประเทศไทย democracy is not the only game in town คนที่อยู่ในสภาสูงจึงเป็นตัวแทนของคนที่ถืออำนาจในเวลานั้น
เมื่อมอง ส.ว. ชุดปัจจุบัน หากเปรียบเทียบระหว่างบทบาทหลังเลือกตั้ง 2562 กับบทบาทหลังเลือกตั้ง 2566 จะมีความเปลี่ยนแปลงไปไหม
ไม่เปลี่ยน ปี 2562 ส.ว. โหวตเลือกพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชาพร้อมเพรียงกันมาก งดออกเสียงอยู่ไม่กี่คน แล้วตอนมีการโหวตร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญก็เหมือนจะเปลี่ยน มี ส.ว. จำนวนหนี่งโหวตสนับสนุนร่างแก้ไขแต่ก็ไม่เยอะ ส.ว. ส่วนใหญ่ยังเป็นกลุ่มเดิมที่หนุนพลเอกประยุทธ์อยู่และไม่ได้เปลี่ยนแปลงไป
สำหรับการโหวตครั้งนี้ต้องรอดู การเมืองไทยอะไรก็เกิดขึ้นได้ แต่แน่นอนว่าแบบแผนไม่เปลี่ยนไป เขาออกแบบมาเพื่อการนี้ เพื่อพิทักษ์สถานภาพเดิมเอาไว้ไม่ให้เกิดการเปลี่ยนแปลง
มี ส.ว. บางคนที่เคยโหวตสวนรับร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ เขาบอกว่าตอนโหวตนายกฯ ปี 2562 ภารกิจของเขาคือมาช่วยในระยะเปลี่ยนผ่าน แต่พอสถานการณ์เริ่มนิ่งแล้วบทบาทพี่เลี้ยงอาจจะต้องลดลง ในภาพรวมจะมี ส.ว. ที่คิดแบบนี้เยอะไหม
โจทย์ที่เขารับมอบมาตอนปี 2562 เป็นช่วงการเปลี่ยนผ่านให้พลเอกประยุทธ์อยู่ต่อ โจทย์นั้นมันจบไปแล้ว ผมคิดว่ามี ส.ว. จำนวนหนึ่งที่อยากมีบั้นปลายชีวิตที่สงบสุข การลงมติใน พ.ศ. นี้จะถูกจารึกเอาไว้ในประวัติศาสตร์ และพอบันทึกเป็นออนไลน์มันก็ไม่หายไปไหน อยู่อย่างนั้นตลอดไป
อย่างไร ส.ว. ชุดนี้ก็ไม่อยู่ตลอดไป เหมือนตำแหน่งการเมืองอื่นๆ วันหนึ่งก็ต้องไป เขาก็ค่อนข้างคิดถึงชีวิตในช่วงนั้น แต่ผมไม่คิดว่าเป็นกลุ่มก้อนใหญ่ กลุ่มก้อนใหญ่จริงๆ คือกลุ่มคนที่ไม่ออกมาให้สัมภาษณ์สื่อ ตอนนี้มีการสร้างกระแสสังคมว่า ส.ว. ต้องโหวตตามเจตจำนงของประชาชน แต่ผมคิดว่ามี ส.ว. ไม่น้อยที่ไม่สนใจเรื่องนี้ นี่เป็นภาพการเมืองที่น่ากังวล
วันนี้เอาไมค์ไปจ่อถาม ส.ว. บางคนพูด แต่อีกจำนวนใหญ่ๆ ไม่พูด ผมคิดว่าการตัดสินใจว่าจะโหวต ไม่โหวต หรืองดออกเสียง จะเกิดขึ้นในวันหน้างาน เพราะการเมืองเปลี่ยนได้ตลอดเวลา ถ้าเราดูพัฒนาการหลังรัฐประหาร 2557 เป็นต้นมา ตอนโหวตร่างรัฐธรรมนูญฉบับบวรศักดิ์ อุวรรณโณ อยู่ๆ ก็โหวตคว่ำเฉยเลย ก็มารู้เอาหน้างานนั่นแหละ ตอนที่ผมทำวิทยานิพนธ์เล่มนี้ผมไปสัมภาษณ์คนที่ร่างรัฐธรรมนูญตอนนั้น เขาก็บอกว่าไม่มีใครคาดคิด ขนาดว่าเช็กเสียงให้มั่นใจในคืนก่อนหน้าที่จะลงมติแล้วนะ สุดท้ายเสียงยังออกมาคว่ำเลย แล้วพอมีรัฐธรรมฉบับอาจารย์มีชัยก็ผ่าน
เราเห็นเลยว่าแบบแผนการตัดสินใจทางการเมืองของกลุ่มนี้จะเกิดขึ้นวันหน้างาน อย่างตอนโหวตร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ถามว่าทำไมเสียง ส.ว. ไม่เป็นกลุ่มก้อนเดียวกันเหมือนตอนโหวตประยุทธ์เป็นนายกฯ เพราะตอนโหวตประยุทธ์ทุกคนรับบรีฟมาชัดเจน ทุกคนมีภารกิจเดียวกัน แต่ตอนโหวตร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ผมอนุมานเอาว่าตอนนั้นปล่อยให้ฟรีโหวต เป็นการตัดสินใจหน้างานวันลงมติจริงๆ ถ้าดูจากแบบแผนแบบนี้ เขาตัดสินใจกันหน้างานวันนั้นจริงๆ ต่อให้เช็กเสียงกันคืนก่อนลงมติก็ไม่ชัวร์นะ เว้นเสียแต่ว่าเอามา ส.ว. ทั้งหมดอยู่ในเซฟเฮาส์เดียวกันว่าห้ามแตกแถว
ถ้าฟังเหตุผลของ ส.ว. ที่ออกมาพูดเรื่องไม่โหวตให้พิธาเป็นนายกฯ เงื่อนไขหลักเพราะพรรคก้าวไกลมีนโยบายแก้ไขมาตรา 112 ภาพที่เกิดขึ้นนี้สะท้อนอะไร
ไม่ว่าจะเป็นข้ออ้างเรื่องอะไร เราต้องยอมรับกันก่อนไหมว่า ส.ว. ส่วนใหญ่มีธงอยู่แล้วว่าไม่โหวตให้พิธา ต่อให้ก้าวไกลไม่เสนอเรื่องแก้ไขมาตรา 112 ต่อให้ไม่มีเรื่องหุ้นไอทีวี ไม่มีเรื่องอะไรก็ตาม ส.ว. จะโหวตให้พิธาเหรอ คำตอบของผมคือคงไม่เป็นอย่างนั้น ผมคิดว่าเขามีธงในใจอยู่แล้วว่าไม่โหวตให้พิธา เพียงแต่การมีเรื่องมาตรา 112 หรือเรื่องหุ้นไอทีวีกลายเป็นข้ออ้างที่อาจจะดูชอบธรรม มีเหตุมีผล แต่เป็นแค่เปลือกที่เอามาประกอบ เพราะคุณมีธงในใจอยู่แล้ว
เราสามารถมองได้ไหมว่าเป็นการนำเอาสถาบันกษัตริย์มาเป็นเงื่อนไขที่ใหญ่กว่าการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย
เรื่องสถาบันฯ เป็นเรื่องที่ถูกใช้มาโดยตลอดและถูกใช้โดยไม่มีการโต้เถียง ในมุมของ ส.ว. เขาน่าจะคิดว่าเป็นข้ออ้างที่มีความชอบธรรม เพื่อไม่ให้ไปกระทบกระเทือนกับสถาบันพระมหากษัตริย์ แต่พิธาบอกว่าไม่ใช่ การแก้ไขมาตรา 112 เป็นเรื่องการทำให้กระบวนการเป็นธรรม ไม่ใช่กลายเป็นเครื่องมือในการกลั่นแกล้งฟ้องร้องกันแบบนี้
ตรงนี้เป็นจุดวัดใจ เพราะตอนนี้สังคมไทยเดินมาไกลแล้ว ผมไม่เคยคาดคิดว่าเราจะเห็นการพูดถึงเรื่องสถาบันพระมหากษัตริย์ในม็อบกันอย่างเปิดเผย เป็นสิ่งบ่งบอกว่าสังคมไทยเปลี่ยนไปมาก แล้วการที่ ส.ว. อ้างเรื่องการแก้ไขมาตรา 112 จะไปกระทบกระเทือนสถานะของสถาบันพระมหากษัตริย์นั้นจะฟังขึ้นไหม อยู่ที่ว่าเขาได้ประเมินหรือเปล่าว่าตอนนี้สังคมไทยเปลี่ยนไปมากๆ และผลการเลือกตั้งครั้งนี้ชัดเจนมากว่าคนต้องการการเปลี่ยนแปลง เรื่องที่เคยใช้เป็นคำอธิบายในอดีตได้ รอบนี้อาจจะใช้ไม่ได้ก็ได้
หากลองมองอนาคต ถ้าถึงวันที่โหวตนายกฯ คุณคิดว่าเสียง ส.ว. จะโหวตให้พอที่พิธาจะเป็นนายกฯ ไหม
ผมคิดว่าไม่ถึง แม้มี ส.ว. ที่บอกว่าจะโหวตให้พิธา ก็ไม่แน่ใจว่าถึง 20 คนหรือเปล่า แต่การเมืองไทยหลายๆ ครั้งมักมีการเปลี่ยนใจกะทันหัน ผมคิดว่ากลุ่มก้อนใหญ่ๆ ของ ส.ว. คงงดออกเสียง เหมือนตอนโหวตร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่เสนอโดยประชาชน เขาบอกว่าแค่งดออกเสียง ไม่ได้เหยียบย่ำเจตจำนงของประชาชน คิดว่าทำแบบนี้อาจจะโดนด่าน้อยหน่อย
ตอนนี้ถ้าเราประเมินอารมณ์สังคมมันไปไกลมากเลย คนจำนวนไม่น้อยมีภาพพิธาเป็นนายกฯ แล้ว ถ้ามีกระบวนการอะไรที่พิธาไม่สามารถเป็นนายกฯ ได้ ถ้าถึงวันนั้นก็ไม่รู้จะนำไปสู่อะไร
มองข้ามช็อตไปถึง ส.ว. ชุดหน้า ตามรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดให้มาจากกลุ่มอาชีพเลือกกันเอง คุณคิดว่าเป็นโมเดลที่ยึดโยงกับประชาชนไหม เราจะได้ ส.ว. ที่หน้าตาแตกต่างไปจากเดิมที่เรามีอยู่ไหม
ถ้าพูดในแง่ของวิธีการ เราไม่เคยใช้วิธีการแบบนี้มาก่อน ถ้าใกล้เคียงที่สุดในประวัติศาสตร์การเมืองไทยคือ ‘สภาสนามม้า’ หลังเหตุการณ์ 14 ตุลาฯ 2516 สัญญา ธรรมศักดิ์ขึ้นเป็นนายกฯ ตั้งสมัชชาแห่งชาติ แล้วเขาก็แต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติด้วยการเลือกกันเอง
กระบวนการสรรหา ส.ว. ตามรัฐธรรมนูญ 2560 ในบทปกติที่ให้สรรหาตามกลุ่มอาชีพมีปัญหาในทางปฏิบัติไม่น้อย เพราะกลุ่มอาชีพต่างๆ นั้นต้องจดจัดตั้งมีสถานะเป็นนิติบุคคล แล้วถ้าคนที่ประกอบวิชาชีพนั้นไม่ได้สังกัดในสมาคมวิชาชีพล่ะ แล้วสมาคมวิชาชีพต่างๆ เป็นตัวแทนของกลุ่มวิชาชีพเหล่านั้นจริงหรือเปล่า
ตอนที่เขาร่างรัฐธรรมนูญ 2560 มีการรับฟังความคิดว่าโมเดลนี้มีปัญหาเรื่องการจัดแบ่ง 20 กลุ่มอาชีพ ขณะที่มีหลายอาชีพในปัจจุบันที่ไม่ต้องสังกัดสมาคมวิชาชีพ อย่างยูทูบเบอร์หรืออินฟลูเอนเซอร์จะสังกัดสมาคมไหนถ้าไม่มีการรวมตัวเป็นสมาคมวิชาชีพ แล้วถ้าเขาอยากจะมีสิทธิมีเสียงในสภาบ้างจะต้องทำยังไง เรามีอาชีพใหม่ๆ เต็มไปหมด นี่เป็นปัญหาเชิงปฏิบัติของกติกานี้
ถ้าถึงวันที่เลือก ส.ว. ตามกติกานี้จริงๆ จะโกลาหลอย่างยิ่ง ต้องเสนอชื่อโดยสมาคมกลุ่มวิชาชีพ ก็ต้องไปไล่ดูว่าสมาคมจดจัดตั้งถูกต้องตามกฎหมายหรือเปล่า กว่าจะได้ตัวแทนสมาคมวิชาชีพเดียวก็เละเทะตั้งแต่ข้างในสมาคมแล้ว แล้วพอต้องไปเลือกกันเอง ผมจินตนาการภาพไม่ถูกเลย
การเลือก ส.ว. ตอนปี 2561 มีการทดลองให้ 50 คนมาจากโมเดลนี้ แต่ว่าให้ คสช. เลือกขั้นสุดท้าย ต้องกลับไปอ่านข่าวช่วงนั้นเลือกไขว้กันไปมา เละเทะโกลาหลมาก
พอเป็นแบบนี้ก็มีข้อเสนอว่าให้กลับไปใช้โมเดล ส.ว. เลือกตั้งทั้งหมดไหม แต่สุดท้ายมันจะซ้ำซ้อนกับ ส.ส. อย่างที่คนกังวลไหม
มันก็จะย้อนไปเหมือนปี 2540 แม้มีความเห็นว่า ส.ว. เลือกตั้งดีกว่าโมเดลอื่น แต่คนจำนวนไม่น้อยก็ยังจำประสบการณ์ตอนรัฐธรรมนูญ 2540 ได้ ถ้าเลือกตั้งทั้งหมดจะกลายเป็น winner take all จะไม่ทำให้เกิดการตรวจสอบถ่วงดุล ดังนั้นโจทย์ที่คู่ขนานไปกับการเลือกตั้ง ส.ว. โดยตรงคือการยกเลิก ส.ว.
เรื่อง ส.ว. เลือกตั้งเป็นโจทย์เมื่อ 20 กว่าปีที่แล้ว แต่โจทย์วันนี้ในปี 2566 คือไม่ใช่ว่าจะทำอย่างไรให้ ส.ว. เป็นประชาธิปไตย แต่โจทย์คือ ส.ว. มีไว้ทำไม อารมณ์ความรู้สึกของคนคือถ้ามี ส.ว. แล้วไปขัดขวางการทำให้ประเทศไทยเป็นประชาธิปไตย ไม่ส่งเสริมให้ประเทศเป็นประชาธิปไตย ทำให้เกิดภาวะชะงักงัน อย่างที่เราต้องมาถามกันรายวันว่าตกลง ส.ว. จะให้โหวตพิธาหรือเปล่า แบบนี้แล้วจะมี ส.ว. ไว้ทำไม นี่เป็นอีกหนึ่งข้อเสนอที่รับฟังได้ และข้อเสนอนี้เสียงดังขึ้นเรื่อยๆ
การตั้งคำถามว่า ส.ว. มีไว้ทำไม ไม่ใช่คำถามที่แปลกประหลาด ในหลายประเทศก็มีคำถามแบบนี้เสมอมาว่าจำเป็นต้องมีสภาสูงหรือเปล่า แม้กระทั่งสหราชอาณาจักร เมื่อปลายปี 2565 พรรคเลเบอร์ทำร่างแม่บทอนาคตของสหราชอาณาจักรว่าควรจะไปทิศทางไหน เขาพูดถึงการรับมือความท้าทายที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต มีอยู่เรื่องหนึ่งเขาถามว่า House of Lords ควรจะมีอยู่หรือเปล่า ข้อเสนอของพรรคเลเบอร์บอกว่ามีสภาสูงได้ แต่สภาสูงควรเป็นสภาที่เป็นตัวแทนของภูมิภาค ในไทยก็มักมีคนยกตัวอย่างว่าในสหราชอาณาจักร ส.ว. ก็ไม่ต้องมาจากการเลือกตั้งนะ แต่ที่จริงแล้วเขาก็มีการตั้งคำถามว่าทิศทางของโลกมุ่งไปสู่ความก้าวหน้า-การเป็นประชาธิปไตย คุณจะอธิบายตัวเองยังไงว่าอังกฤษเป็นประชาธิปไตยแต่ยังมีสมาชิกสภาสูงที่ไม่ได้มาจากเลือกตั้ง แล้วจะมีไว้ทำไม
เราต้องเข้าใจว่า House of Lords ของสหราชอาณาจักรไม่ได้ดำรงมาตั้งแต่ศตวรรษที่ 13 จนถึงปัจจุบันแบบเป็นเส้นตรง แต่มีการปฏิรูปสถาบันเรื่อยมา แต่เดิม House of Lords ทำหน้าที่รับใช้เชิงอำนาจตุลาการด้วย จนปี 2548 มีการออกกฎหมายปฏิรูปรัฐธรรมนูญ จึงมีการแยกอำนาจศาลสูงสุดออกมาในปี 2552 จนปัจจุบันนี้ก็ยังมีการปรับตัวอยู่เสมอมา มาถึงจุดที่พรรคเลเบอร์เสนอว่าจะมีไว้ทำไม ถ้าจะมีต้องมีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยและมีบทบาทที่ไม่ใช่แค่สภาที่เป็นเหมือนบ้านพักคนชรา
แต่คนที่ไม่เห็นด้วยกับระบบสภาเดียวก็บอกว่าเดี๋ยวจะกลายเป็นเผด็จการเสียงข้างมาก
นี่ก็เป็นอีกหนึ่งเรื่องที่จะสู้กันอีกเยอะ ผมไม่เชื่อว่ารัฐธรรมนูญ 2560 จะเป็นรัฐธรรมนูญถาวรฉบับสุดท้ายของประเทศไทย ผมเชื่อว่าจะมีร่างรัฐธรรมนูญใหม่ในอนาคต แต่จะร่างอย่างไร เมื่อไหร่ เดี๋ยวเราจะได้เห็น เพราะรัฐธรรมนูญ 2560 มีปัญหาเยอะมาก
โจทย์เรื่องรูปแบบของรัฐสภาก็ต้องถกเถียงกันอีกเยอะ ถ้าใช้ระบบสภาเดียว คนที่หนุนสภาเดียวก็บอกว่า ส.ว. ไม่ทำหน้าที่ส่งเสริมประชาธิปไตย จะมีไว้ทำไม ยกเลิกไปไม่ต้องเปลืองเงิน แต่ก็จะมีคนอีกไม่น้อย ซึ่งเป็นคนที่เสียงดัง เขาจะบอกว่าถ้าคุณให้ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นสภาเดียว ทุกอย่างกำหนดจากการเลือกตั้ง แล้วที่ทางของผมในระบบการเมืองคืออะไร ถ้าจะมีกติกาที่ทุกฝ่ายยอมรับจริงๆ ต้องมีที่ทางให้สำหรับทุกคน
ถ้ามีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในอนาคต โจทย์นี้จะกลับมาอีกครั้งและต้องใช้เวลาถกเถียงพูดคุยกันเยอะมาก
ที่สุดแล้วการตั้งโจทย์ว่า จะทำอย่างไรให้ ส.ว. มีบทบาทช่วยส่งเสริมประชาธิปไตย เป็นการตั้งโจทย์ที่ผิดหรือเปล่า
ผมคิดว่าไม่ผิด แต่ที่ผิดคือรัฐธรรมนูญ 2560 มันบิดเบี้ยว ในโลกปัจจุบันการมีสภาที่สองนั้นมีได้ แต่ต้องไม่มีอำนาจเหนือกว่าสภาล่างที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน เพราะนี่คือผู้แทนของประชาชน คุณจะมี ส.ว. ที่มาจากการเลือกโดยใครก็แล้วแต่ แต่อำนาจต้องไม่เหนือกว่าตัวแทนของประชาชนสิ ถ้าสมาชิกสภาสูงมีอำนาจเหนือกว่าตัวแทนประชาชน คำถามคือแล้วจะเลือกตั้งไปทำไม
ผมคิดว่า ส.ว. สามารถมีบทบาทส่งเสริมประชาธิปไตยได้ คือต้องไม่มีอำนาจที่ไม่ใช่ประชาธิปไตย เช่น อำนาจเลือกนายกฯ เพราะทำให้เกิดความขัดแย้งอย่างมาก อำนาจ ส.ว. ต้องไม่เยอะ ถามว่า ส.ว. ควรมีอำนาจไว้ทำอะไรบ้าง โดยทั่วไปก็คืออำนาจกลั่นกรองกฎหมาย รวมถึงการให้ความเห็นชอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่ไม่ใช่อย่างในกติกาไทยที่บอกว่าต้องเห็นชอบกึ่งหนึ่งของรัฐสภาและ 1 ใน 3 ของ ส.ว. อย่างนี้ก็จะลักลั่น
การออกแบบให้ ส.ว. ส่งเสริมประชาธิปไตยนั้นทำได้ คือต้องไม่ให้อำนาจสภาสูงไปละเมิดสภาล่าง ซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชนที่มาจากการเลือกตั้ง ในโลกนี้มีทั้งประเทศใช้ระบบสภาเดียว ระบบสองสภา ขึ้นอยู่กับว่าจะออกแบบให้สภาสูงทำหน้าที่อะไร เป็นตัวแทนของใคร เป็นโจทย์ที่ต้องสื่อสารกันอีกเยอะ
เรื่อง: วจนา วรรลยางกูร
