บทบาทของ ‘สถาบัน’ ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว: รางวัลโนเบล สาขาเศรษฐศาสตร์ 2024

ที่มาภาพ: Niklas Elmehed © Nobel Prize Outreach

ผ่านพ้นไปแล้วสำหรับการประกาศผลรางวัลโนเบล สาขาเศรษฐศาสตร์ ประจำปี 2024 ซึ่งรางวัลตกเป็นของดารอน อาเซโมกลู (Daron Acemoglu), ไซมอน จอห์นสัน (Simon Johnson) และเจมส์ โรบินสัน (James Robinson) (เรียกว่า AJR) สำหรับการค้นคว้าที่ทำให้เราเข้าใจสาเหตุ (บางประการ) ของความแตกต่างในความมั่งคั่งระหว่างประเทศ ปัจจัยที่นักเศรษฐศาสตร์ทั้ง 3 คนให้ความสำคัญคือ ‘สถาบัน’ (institution) กับกระบวนการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว

อะไรคือ ‘สถาบัน’ ในความหมายของนักเศรษฐศาสตร์ สถาบันมีบทบาทอย่างไรในกระบวนการพัฒนาเศรษฐกิจ และนอกจากสถาบันแล้วยังมีปัจจัยอื่นๆ อีกหรือไม่ที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาเศรษฐกิจ บทความนี้จะชวนมองภาพใหญ่ของการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาวผ่านข้อถกเถียงและงานของนักเศรษฐศาสตร์สถาบันคนสำคัญ รวมถึง AJR ด้วย

ทำไมบางประเทศจึงร่ำรวย แต่บางประเทศยากจน?

“ทำไมบางประเทศจึงร่ำรวย แต่บางประเทศกลับยากจน” เป็นคำถามคลาสสิกที่เป็นรากฐานของการเกิดขึ้นของสาขาวิชาเศรษฐศาสตร์การพัฒนาในช่วงปี 1950 ซึ่งนักเศรษฐศาสตร์ต้องการหาปัจจัยที่เป็นตัวกำหนดการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว

คำถามข้างต้นก่อให้เกิดงานวิจัยแขนงใหม่ นั่นคือผลกระทบของเหตุการณ์ทางประวัติศาสตร์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว เหตุการณ์ที่ว่านี้ประกอบด้วย การล่าอาณานิคม, การค้าทาส, โลกาภิวัตน์, สงครามและความขัดแย้ง, การเกิดขึ้นของศาสนา, การอพยพโดยถูกบังคับ, นวัตกรรม ฯลฯ

จากเหตุการณ์ทางประวัติศาสตร์เหล่านี้ สิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์พยายามตั้งคำถามต่อคือ 1) ทำไมเหตุการณ์เหล่านี้จึงเกิดขึ้น และสาเหตุดังกล่าวเกี่ยวข้องกับแหล่งที่ตั้ง ทรัพยากรธรรมชาติ โรคระบาด พันธุกรรม หรือไม่อย่างไร และ 2) เหตุการณ์เหล่านี้ส่งผลอย่างไรต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว

กล่าวอย่างรวบรัด AJR (และนักเศรษฐศาสตร์สถาบัน) มองว่าเหตุการณ์ทางประวัติศาสตร์นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงของสถาบันและ ‘สถาบัน’ เป็นปัจจัยที่นำไปสู่การพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว

รู้จัก ‘สถาบัน’

Douglass North นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล ประจำปี 1993 นิยามสถาบันว่าหมายถึง “กฎเกณฑ์ในสังคมหรือข้อจำกัดที่มนุษย์วางไว้เพื่อกำหนดวิธีที่คนในสังคมจะมีปฏิสัมพันธ์กัน หรือเป็นสิ่งที่มนุษย์คิดขึ้นเพื่อจัดระเบียบและควบคุมพฤติกรรมในสังคม” (North, 1990, 3) คำนิยามของ North เป็นที่ยอมรับโดยทั่วกันอย่างกว้างขวางของนักเศรษฐศาสตร์สถาบันรุ่นหลัง รวมถึง AJR ด้วย

บทบาทสำคัญของ ‘สถาบัน’ ในการพัฒนาเศรษฐกิจระยะยาวคือ การกำหนด ‘โครงสร้างแรงจูงใจ’ ให้กับผู้เล่นในระบบเศรษฐกิจว่าควรจะมีพฤติกรรมอย่างไร โดย Acemoglu (2003) อธิบายถึงคุณลักษณะของสถาบันที่ดี (good institutions) ไว้ 3 ข้อ ประกอบด้วย 1) การบังคับใช้สิทธิในทรัพย์สิน (enforcement of property rights) เพื่อให้คนมีแรงจูงใจในการลงทุนและมีส่วนร่วมในกิจกรรมทางเศรษฐกิจ 2) การจำกัดการกระทำของชนชั้นนำ นักการเมือง และกลุ่มอิทธิพลอื่นๆ เพื่อป้องกันไม่ให้คนเหล่านี้เข้ายึดรายได้หรือการลงทุนของผู้อื่น หรือสร้างสภาพการแข่งขันที่ไม่เท่าเทียมกัน และ 3) การเปิดโอกาสที่เท่าเทียมกันให้กับสังคมในวงกว้าง เพื่อให้บุคคลสามารถลงทุน โดยเฉพาะในทรัพยากรมนุษย์ และมีส่วนร่วมในกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ก่อให้เกิดผลผลิต

ในช่วงทศวรรษ 1990 ระเบียบวิธีวิจัยทางเศรษฐศาสตร์ที่ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางว่ามีความเป็นวิทยาศาสตร์สูงและเป็นระเบียบวิธีวิจัยหลักคือเศรษฐศาสตร์เชิงปริมาณผ่านเศรษฐมิติ ซึ่งมีจุดเด่นคือการวิเคราะห์ผลกระทบเชิงสาเหตุ (causal impact) อย่างไรก็ตามระเบียบวิธีวิจัยนี้ไม่ได้เหมาะกับการศึกษา ‘สถาบัน’ เนื่องจากสถาบันเป็นสิ่งที่ฝังรากลึกอยู่ในประวัติศาสตร์ การเมือง และวัฒนธรรมของแต่ละสังคม จึงเป็นการยากมากที่จะทำการวัดและวิเคราะห์ในเชิงปริมาณ คุณูปการสำคัญของ AJR คือการออกแบบงานวิจัยที่สามารถวัดผลกระทบเชิงสาเหตุของ ‘สถาบัน’ ต่อการทำงานของเศรษฐกิจในปัจจุบันในเชิงปริมาณได้อย่างชาญฉลาดและสร้างสรรค์

งานวิจัยที่สร้างชื่อของ AJR ไม่ได้วัดสถาบันในฐานะตัวแปรหลักโดยตรง แต่ใช้ความผันแปรที่เกิดขึ้นจากปัจจัยภายนอกที่ส่งผลกระทบต่อสถาบันเป็นตัวแทน ซึ่งงานวิจัยดังกล่าวใช้  ‘การระบาดของโรค’ (disease pattern) ในประเทศที่ถูกล่าอาณานิคมเป็นตัวอธิบายว่า การออกแบบสถาบันของเจ้าอาณานิคมมีผลต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในอาณานิคมในระยะเวลาต่อมาอย่างมีนัยสำคัญ

งานวิจัยของ AJR (2001, 2003) ตั้งอยู่บนพื้นฐานที่ว่า กลยุทธ์หรือแนวทางในการล่าอาณานิคมที่ต่างกันสร้างสถาบันที่ต่างกัน โดยอาณานิคมที่รัฐเน้นการถลุงหรือรีดทรัพยากร (colonies with extracting states) มักไม่ได้ปกป้องสิทธิในทรัพย์สินของเอกชน ขณะที่อาณานิคมที่มีชาวยุโรปเข้ามาตั้งถิ่นฐาน (colonies with Europeans settled) กลับมีการคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินส่วนบุคคลอย่างเข้มแข็ง ทั้งนี้กลยุทธ์ของเจ้าอาณานิคมขึ้นอยู่กับความเป็นไปได้ในการตั้งถิ่นฐานระยะยาว ซึ่งถูกกำหนดโดยความเสี่ยงในการเกิดโรคอีกต่อหนึ่ง

กล่าวคือ พื้นที่ที่เสี่ยงต่อการเกิดโรคทำให้การตั้งถิ่นฐานทำได้ยาก สถาบันที่เกิดขึ้นจึงเป็นสถาบันที่เน้นการถลุงทรัพยากร (extracting rent-seeking institutions) ขณะที่พื้นที่ที่มีโรคระบาดน้อยกว่าทำให้การตั้งรกรากเป็นไปได้มากกว่า การออกแบบสถาบันจึงเป็นไปเพื่อสนับสนุนการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (growth-promoting institutions) การมีอยู่ของสถาบันเหล่านี้ยังคงดำรงอยู่ แม้ประเทศอาณานิคมจะประกาศอิสรภาพในภายหลัง และเป็นตัวกำหนดสำคัญที่ส่งผลกระทบต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะต่อมา

AJR กับแรงกระเพื่อมในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์

งานศึกษาของ AJR (2001, 2003) ก่อให้เกิดแรงกระเพื่อมและสร้างข้อถกเถียงในสาขาเศรษฐศาสตร์อย่างมาก นักวิจัยหลายคนตั้งคำถามต่อกลไกที่ทำให้เกิดผลกระทบรวมถึงข้อมูลที่ใช้ เช่น Glaeser et al. (2004) ชี้ให้เห็นว่าชาวยุโรปที่เข้าไปรุกรานประเทศอื่นนั้นไม่ได้เข้าไปสร้างสถาบันเพียงอย่างเดียว แต่ยังอพยพย้ายถิ่นไปด้วย ทำให้ผลการศึกษาไม่สามารถบอกได้ว่า จริงๆ แล้วผลกระทบที่เห็นเป็นผลของสถาบันหรือผลของการสะสมทุนมนุษย์

นอกจากนั้นยังมีการตั้งคำถามเกี่ยวกับคุณภาพของข้อมูลทางประวัติศาสตร์ที่ใช้ในงานของ AJR โดยเฉพาะข้อมูลอัตราการตายของชาวยุโรปในพื้นที่อาณานิคม โดย Albouy (2012) ชี้ให้เห็นว่า ในบางช่วงเวลาและประเทศ อัตราการตายเป็นอัตราการตายของทหารที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาที่ไม่มีสงคราม (ซึ่งทำให้อัตราการตายต่ำกว่าที่ควรจะเป็น)ในบางกรณีเป็นอัตราการตายที่เกิดขึ้นในเวลาที่มีการสู้รบ (ซึ่งทำให้อัตราการตายสูง) ซึ่งประเทศที่มีสถาบันที่ไม่ค่อยดีมักจะเป็นประเทศที่มีการสู้รบบ่อยๆ ขณะที่ข้อมูลอัตราการตายในหลายประเทศในทวีปแอฟริกาเป็นอัตราการตายของแรงงาน จึงไม่สามารถใช้เพื่อเปรียบเทียบกับอัตราการตายของทหารได้ หลังจากขจัดข้อมูลที่มีปัญหาเหล่านี้ Albouy (2012) ไม่พบผลกระทบที่มีนัยสำคัญของสถาบันต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว

หลังจากนั้นนักวิจัยหลายคนตั้งคำถามถึงความน่าเชื่อถือของงานวิจัยที่ใช้ข้อมูลระหว่างประเทศ (cross-country regression) และหันมาให้ความสำคัญกับความผันแปรภายในประเทศ (within country variation) เพื่อทดสอบความสัมพันธ์ระหว่างอาณานิคม สถาบัน และการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว ตัวอย่างเช่น Iyer (2010) ศึกษาผลกระทบของการที่มีอังกฤษเข้ามายึดครองอินเดีย (ในบางภูมิภาค) ระหว่างปี 1757 ถึง 1947 ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของอินเดีย ผลการศึกษาพบผลกระทบทางบวกในระยะสั้นต่อพื้นที่ชลประทาน การใช้ปุ๋ย ผลิตภาพการผลิตธัญพืช ผลผลิตข้าว แต่ผลเหล่านี้มีเพียงระยะสั้นเท่านั้น ขณะเดียวกันพบผลกระทบทางลบในระยะสั้นและระยะยาวต่อการจัดสรรทรัพยากรด้านสินค้าสาธารณะประเภทต่างๆ เช่น การศึกษาและสุขภาพ

เมื่อมองในภาพใหญ่ AJR มองว่าความแตกต่างของสถาบันที่มีสาเหตุมาจากสถาบันหรือโครงสร้างที่อำนาจอาณานิคมสร้างขึ้นในพื้นที่เป็นปัจจัยสำคัญของระดับการพัฒนาเศรษฐกิจในปัจจุบันที่ต่างกัน ช่วงเวลาของการล่าอาณานิคมเป็นช่วงเวลาที่ AJR (2002) ค้นพบสิ่งที่เรียกว่า ‘Reversal of Fortune’ หรือเป็นเหตุการณ์ที่ประเทศที่ยากจนและมีประชากรหนาแน่นกลายมาเป็นประเทศที่ร่ำรวย (กรณีของสหรัฐอเมริกา แคนาดา และออสเตรเลีย) ขณะที่ประเทศที่เคยร่ำรวยกลายมาเป็นประเทศที่ยากจน (กรณีของเม็กซิโก อินเดีย และประเทศในแอฟริกา) ซึ่งความแตกต่างของสถาบันที่ยึดโยงมาจากเจ้าอาณานิคมเป็นสาเหตุหลักที่ทำให้เกิดปรากฏการณ์ดังกล่าว สถาบันที่ดี (Nobel committee ใช้คำว่า inclusive institutions) ช่วยสนับสนุนการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของทุกคน (ไม่ใช่เพียงแค่คนที่อยู่ในอำนาจ) ขณะเดียวกัน AJR ก็ไม่พบปรากฏการณ์ Reversal of Fortune นี้ในประเทศที่ไม่เคยตกอยู่ภายใต้อาณานิคม

เศรษฐศาสตร์สถาบันกับรางวัลโนเบลเศรษฐศาสตร์  

การที่ AJR ได้รับเลือกให้เป็นผู้ชนะรางวัลโนเบล ประจำปี 2024 มีทั้งฝ่ายที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วย ซึ่งแม้จะเป็นเรื่องปกติที่เกิดขึ้นทุกปี แต่ปีนี้อาจดุเดือดกว่าปีก่อนๆ ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะสถาบันเป็นสิ่งที่ตีความได้หลากหลาย และหลายคนไม่ยอมรับว่าสถาบันที่ดีเป็นเงื่อนไขที่ต้องเกิดก่อน (precondition) เพื่อนำไปสู่การพัฒนาเศรษฐกิจ

Noah Smith นักวิชาการอิสระและอดีตคอลัมนิสต์ด้านเศรษฐศาสตร์ของ Bloomberg ระบุว่า เป็นเรื่องยากที่จะหาข้อตกลงร่วมกันว่า จริงๆ แล้วสถาบันหมายถึงอะไรกันแน่ ในทางหลักการมันอาจรวมถึงบทกฎหมายหลายๆ อย่าง เช่น สิทธิในทรัพย์สิน ระบบการเมืองการปกครอง โครงสร้างราชการ นักวิจัยแต่ละคนมีนิยามที่แตกต่างกันเมื่อพูดถึงสถาบัน รวมถึงการวิเคราะห์ทางเศรษฐมิติยังมีความน่าสงสัย (ข้อวิจารณ์สอดคล้องกับ Albouy (2012))

ขณะเดียวกัน Yuen Yuen Ang ศาสตราจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์การเมืองที่ Johns Hopkins ระบุว่า สถาบันเพียงอย่างเดียวไม่อาจอธิบายความแตกต่างของระดับการพัฒนาเศรษฐกิจที่ต่างกันได้ทั้งหมด โดยทฤษฎีเรื่องสถาบันของ AJR ไม่สามารถอธิบายปรากฏการณ์ประสบการณ์การพัฒนาของจีนได้ AJR บอกว่าเงื่อนไขที่ทำให้เศรษฐกิจโตคือการเกิดขึ้นของสถาบันที่ inclusive และ nonextractive หรือพูดง่ายๆ ว่าเป็นสถาบันที่เป็นประชาธิปไตย แต่จีนสามารถเติบโตอย่างก้าวกระโดด ความยากจนในประเทศลดลงอย่างมีนัยสำคัญ โดยที่ไม่ได้เป็นประชาธิปไตย ไม่มีแม้กระทั่งการเลือกตั้งระดับชาติ พรรคการเมืองที่ปกครองเป็นคนเลือกคนเข้ามาทำงาน จีนจึงเต็มไปด้วย extractive institutions และในช่วงที่เปิดประเทศก็ไม่มีแม้กระทั่งการปกป้องสิทธิในทรัพย์สิน เรื่องนี้สะท้อนอยู่ในหนังสือของ Ang ที่มีชื่อว่า ‘How China Escaped the Poverty Trap’ โดย Ang ชี้ให้เห็นว่าการพัฒนาเศรษฐกิจของจีนมีลักษณะ ‘coevolutionary’ รัฐและตลาดมีปฏิสัมพันธ์กัน เรียนรู้และปรับตัวเข้าหากัน การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจกับสถาบันไม่มีอะไรเกิดก่อน-หลัง ซึ่งแตกต่างจากงานของ AJR ที่มองว่าสถาบันต้องมาก่อนและเป็น precondition ของการพัฒนาเศรษฐกิจ

ในกรณีของไทยมีนักวิชาการที่พยายามใช้เศรษฐศาสตร์สถาบันในการอธิบายพัฒนาเศรษฐกิจด้วยเช่นกัน เช่น Basri and Hill (2020) ใช้ข้อมูลจาก World Governance Indicators (WGI) ซึ่งเป็นฐานข้อมูลที่นิยมใช้ในการวัดคุณภาพของสถาบัน พบว่าไทยอยู่ในสภาวะที่เรียกว่า ‘democratic regress’ คือความเสื่อมถอยของประชาธิปไตย เมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ในอาเซียน สะท้อนจากรัฐประหารในปี 2549 และ 2557 รวมถึงการเลือกตั้งในปี 2562 ที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์ถึงความโปร่งใสอย่างแพร่หลาย แต่กระนั้น Basri and Hill ตั้งข้อสังเกตว่า การแทรกแซงของทหารและความไม่สงบทางการเมืองเหมือนจะมีผลไม่มากนักต่อพลวัตทางเศรษฐกิจของประเทศ เนื่องจากนักลงทุนยังคงมั่นใจว่าสภาพแวดล้อมทางธุรกิจ (fundamental business settings) ไม่ได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์ดังกล่าว อย่างไรก็ตาม การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยชะลอตัวลง ชี้ให้เห็นถึงผลกระทบที่ซ่อนอยู่ของปัจจัยทางการเมือง ทำให้ศาสตราจารย์ภาณุพงศ์ นิธิประภา ระบุว่าไทยเผชิญกับ ‘twin traps’ ได้แก่ กับดักรายได้ปานกลางและกับดักการรัฐประหาร

เมื่อมองในภาพใหญ่ ทฤษฎีของ AJR อาจไม่สามารถอธิบายปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในไทยได้ทั้งหมด โดยเฉพาะช่วงปลายคริสต์ทศวรรษ 1970 ถึง 1990 ที่เรียกว่าอยู่ในช่วง ‘democratization’ หรือการทำให้เป็นประชาธิปไตย แต่เศรษฐกิจไทยสามารถเติบโตอย่างก้าวกระโดด บทบาทของสถาบันต่อการเติบโตดังกล่าวอาจมีจำกัด แต่บทบาทของสถาบันต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจดูเหมือนจะทวีความสำคัญในช่วงหลังของการพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นช่วงที่ความเหลื่อมล้ำมีลักษณะคงที่ในระดับสูง ซึ่งแน่นอนว่าจำเป็นที่จะต้องอาศัยสถาบันเข้ามาช่วยจัดสรรทรัพยากรใหม่เพื่อเพิ่มโอกาสในการแข่งขัน

บทส่งท้าย

หนึ่งในข้อเสนอที่สำคัญที่สุดของ AJR คือแนวคิดเรื่อง ‘inclusive institution’ หรือการออกแบบสถาบันที่เอื้อให้ทุกคนเข้ามามีส่วนร่วมในกิจกรรมทางเศรษฐกิจได้ ซึ่งจะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อสถาบัน กฎระเบียบ โครงสร้างการเมือง และระบบการเมืองอนุญาตและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของคนหมู่มากในกิจกรรมทางเศรษฐกิจ โดยสถาบันแบบนี้จะทำให้เกิดการใช้และจัดสรรทรัพยากร (ทุนและคน) อย่างมีประสิทธิภาพ และทำให้คนในสังคมมีอิสระในการใช้ชีวิต

กล่าวอย่างเป็นรูปธรรมมากขึ้น inclusive institution’ คือการออกแบบกฎกติกาทางเศรษฐกิจที่รัฐมีอำนาจจำกัด ในขณะเดียวกันก็มุ่งปกป้องและคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินเอกชน มีระบบกฎหมายที่เป็นธรรมและเสมอภาค หน้าที่หลักของรัฐคือ การจัดหาบริการสาธารณะที่ทำให้คนที่มีพื้นหลังทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกันสามารถแข่งขันกันได้ กำกับดูแลสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการเกิดขึ้นของธุรกิจใหม่ๆ และเอื้อต่อการเลือกอาชีพของคน

ผมคงจะทิ้งท้ายด้วยคำถามที่ว่า จะทำให้อย่างไรให้ inclusive institution นี้เกิดขึ้นในไทย ไม่ใช่เพียงเพื่อสร้างการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ แต่ยังสร้างเสริมคุณภาพชีวิตของคนในระยะยาว

รางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ Simon Johnson การพัฒนาเศรษฐกิจ James Robinson เศรษฐศาสตร์สถาบัน อาณานิคม โนเบลเศรษฐศาสตร์ วรรณพงษ์ ดุรงคเวโรจน์ Daron Acemoglu สถาบัน

Print

เรื่อง: วรรณพงษ์ ดุรงคเวโรจน์

อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง