ค่าจ้างขั้นต่ำในโลกใหม่ และนโยบายหาเสียงของพรรคการเมืองไทยในการเลือกตั้ง: สนทนากับซาเวียร์ เอสตูปิญาน ผู้เชี่ยวชาญจาก ILO

ฤดูกาลหาเสียงเลือกตั้งเปิดฉากขึ้นพร้อมการแข่งขันทางนโยบาย หนึ่งในสนามแข่งขันที่ขับเคี่ยวกันมากที่สุดคงหนีไม่พ้นนโยบายทางเศรษฐกิจ การให้คำมั่นว่าจะจัดการกับปัญหาปากท้องย่อมจับจองพื้นที่หัวใจประชาชนไทยได้ไม่น้อย โดยเฉพาะนโยบายว่าด้วย ‘ค่าจ้างขั้นต่ำ’ หลังจากค่าจ้างไทยถูกแช่แข็ง ปรับตัวไม่ทันราคาสินค้าอุปโภค บริโภค ส่วนหลายชีวิตกำลังหลอมละลายจากหลากวิกฤตที่ส่งผลกระทบ

การเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้นในวันที่ 14 พฤษภาคม 2566 นี้จึงเป็นความหวังแห่งการเปลี่ยนแปลงสู่โลกใหม่ที่แรงงานไทยจะอยู่ดีกินดีได้มากกว่าเดิม

การถกเถียงว่าด้วยค่าจ้างขั้นต่ำเป็นประเด็นที่สาธารณชนให้ความสนใจอยู่เสมอ ในระดับปัจเจก ‘ค่าจ้าง’ คือดอกผลจากการทุ่มเทแรงกาย แรงใจ และเป็นแหล่งรายได้ที่ช่วยให้ดำรงชีวิตอยู่ได้ในสังคมเศรษฐกิจสมัยใหม่ที่ตลาดเป็นพลังขับเคลื่อนสำคัญ ในระดับประเทศ ‘ค่าจ้าง’ เป็นสารตั้งต้นของการบริโภค ทำให้เศรษฐกิจขับเคลื่อนไปข้างหน้าได้

ท่ามกลางบรรยากาศของการหาเสียงเลือกตั้ง ที่พรรคการเมืองมีการชูนโยบายขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ ทำให้เกิดการถกเถียงกันอย่างดุเดือดทั้งในโลกออนไลน์และออฟไลน์ว่าผลกระทบจากการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำจะนำไปสู่หายนะทางเศรษฐกิจ และเกิดการเลิกจ้างขนานใหญ่หรือไม่? การกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำให้เหมาะสมเป็นโจทย์ใหญ่ที่ต้องพิจารณาอย่างถี่ถ้วน หากต่ำไปแรงงานก็อยู่ไม่ได้ สูงไปนายจ้างก็แบกรับไม่ไหว

ในสภาวะที่เศรษฐกิจยังฟื้นตัวได้ไม่เต็มที่ มิหนำซ้ำยังเผชิญปัญหาเงินเฟ้อและผลกระทบจากสงครามรัสเซีย-ยูเครน การพูดถึงนโยบายขึ้นค่าแรงในสภาวะเช่นนี้จึงเป็นที่กังขาจากผู้คนจำนวนมาก สิ่งนี้เป็นมายาคติที่ปิดกั้นการจินตนาการถึงความเป็นไปได้ใหม่ๆ ทางเศรษฐกิจ กดทับให้แรงงานไทยต้องอยู่กับค่าจ้างที่ไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงของเศรษฐกิจมาโดยตลอด

ในวันที่ข้าวของแสนแพง ค่าแรงเท่าเดิม และการขึ้นค่าแรงดูจะเป็นไปไม่ได้ 101 สนทนากับ ซาเวียร์ เอสตูปิญาน (Xavier Estupiñan) ผู้เชี่ยวชาญด้านค่าจ้าง องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization: ILO) ประจำภูมิภาคเอเชียตะวันออก เอเชียตะวันออกเฉียงใต้และแปซิฟิก ว่าด้วยเศรษฐกิจไทยและประเด็นค่าจ้าขั้นต่ำซึ่งถูกถกเถียงอย่างร้อนแรงในสังคม

ในฐานะผู้เชี่ยวชาญด้านแรงงาน คุณประเมินสถานการณ์เศรษฐกิจไทยและผลกระทบที่เกิดขึ้นต่อในปัจจุบันอย่างไร

ก่อนการแพร่ระบาดของโควิด-19 การเติบโตทางเศรษฐกิจในภูมิภาคถือว่ามีความยืดหยุ่นพอสมควร และมีความเชื่อมโยงอย่างใกล้ชิดกับการสร้างงานแบบเป็นทางการและการจ้างงานในระบบที่ลูกจ้างได้รับค่าจ้างตามสัญญาที่ทำกับนายจ้าง ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนประมาณครึ่งหนึ่งของการจ้างงานทั้งหมดในประเทศไทย 

อย่างไรก็ตาม การมาถึงของโควิด-19 ที่นำไปสู่การใช้มาตรการล็อกดาวน์และการปิดพรมแดน อีกทั้งสถานการณ์การแพร่ระบาดที่ไม่แน่นอน ส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อเศรษฐกิจไทย ยิ่งไปกว่านั้น อัตราเงินเฟ้อที่พุ่งสูงขึ้น อันมีแรงหนุนจากสงครามรัสเซีย-ยูเครน ทำให้แรงงานหลายล้านชีวิตในภูมิภาคมีความเป็นอยู่ที่แย่ลง

แสงแห่งความหวังเริ่มจะปรากฏให้เห็นบ้าง หลังเศรษฐกิจไทยที่หดตัวไป 6.2% ในปี 2020 ค่อยๆ ฟื้นตัวขึ้น เป็นผลจากการฟื้นตัวของภาคท่องเที่ยว ซึ่งมีความสำคัญยิ่งต่อเศรษฐกิจไทย โดยขยายตัว 1.5% ในปี 2021 และ 2.6% ในปี 2022 ส่วนแนวโน้มในปี 2023 นี้คาดว่าจะขยายตัวระหว่าง 3.6 ถึง 4.2% นอกจากนี้ การลงทุนจากภาคเอกชนและการบริโภคที่เพิ่มขึ้น ซึ่งเชื่อมโยงอย่างใกล้ชิดกับค่าจ้าง เป็นอีกปัจจัยที่ช่วยหนุนการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตามเศรษฐกิจไทยยังคงเผชิญกับความไม่แน่นอนจากสถานการณ์การแพร่ระบาด

หลังสถานการณ์โควิด-19 คลี่คลาย การจ้างงานก็เริ่มกระเตื้องขึ้น และกลับมาอยู่ในระดับเดียวกับก่อนวิกฤตในปี 2022 อย่างไรก็ตาม เราพบความเปลี่ยนแปลงเล็กน้อยในลักษณะการจ้างงาน แรงงานในระบบที่เคยอยู่ภายใต้สัญญาและนายจ้างได้เปลี่ยนไปเป็นนายตัวเองด้วยการประกอบธุรกิจส่วนตัว (own-account worker)  ข้อมูลจาก Global Wage Report 2022-2023 จัดทำโดย ILO เผยให้เห็นว่าอัตราการจ้างงานนอกระบบเพิ่มขึ้นจนแซงหน้าการจ้างงานแบบเป็นทางการในหลายประเทศ

ที่ผ่านมา การระบาดของโควิด-19 ส่งผลกระทบต่อค่าแรงอย่างไร คุณมองอนาคตของสถานการณ์ค่าแรงในไทยอย่างไรบ้างหลังวิกฤตโควิดคลี่คลาย

โควิด-19 สะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนว่า ตลาดแรงงานมีความผันผวนและมีความซับซ้อนสูง และจำเป็นต้องมองลงไปในรายละเอียด

ตลอด 3 ปีที่โควิด-19 แพร่ระบาดเป็นวงกว้าง ค่าจ้างและกำลังซื้อของแรงงานมีการปรับตัวลดลง การจ้างงานหยุดชะงักเพราะต้องปฏิบัติตามมาตรการควบคุมการแพร่ระบาด ส่งผลให้ชั่วโมงการทำงาน ค่าล่วงเวลา และสวัสดิการพิเศษอื่นๆ ของลูกจ้างลดลง อีกทั้งอัตราเงินเฟ้อที่สูงขึ้นยังทำให้สถานการณ์ยากลำบากกว่าเดิม ภาวะค่าครองชีพปรับตัวสูงขึ้นไม่ได้เกิดขึ้นแค่ในประเทศไทย ทั่วทั้งโลกล้วนเผชิญกับวิกฤตค่าครองชีพตั้งแต่ปี 2021 และรุนแรงยิ่งขึ้นในปี 2022

ในรายละเอียดเรากลับเห็นปรากฏการณ์ย้อนแย้งที่น่าสนใจ ในปี 2020 ซึ่งเป็นปีที่การแพร่ระบาดของโควิดแผ่ขยายไปทั่วโลก ‘ค่าจ้างเฉลี่ย’ (average wage) เติบโตขึ้นสูงกว่าก่อนเกิดวิกฤตโควิดเล็กน้อย อย่างไรก็ตาม การทำความเข้าใจสถานการณ์ ‘ค่าจ้างที่แท้จริง’ (real wage) ในช่วงวิกฤตต้องมองให้ไกลกว่าค่าจ้างเฉลี่ย เมื่อพิจารณาให้ลึกขึ้นพบว่า การเพิ่มขึ้นของค่าจ้างในปี 2020 สะท้อนให้เห็นถึงการลดลงของการจ้างงานที่ได้ค่าจ้างต่ำในช่วงที่เกิดโรคระบาด ในทางตรงกันข้าม ไม่พบการเพิ่มขึ้นของค่ามัธยฐานของรายได้ (median wage) ในปี 2020 ซึ่งเป็นตัวเลขที่สะท้อนค่าจ้างของแรงงานทั่วไป

เมื่อพิจารณาประกอบกันแล้ว ตัวเลขเหล่านี้กำลังบอกเราว่ากำลังซื้อของแรงงานไม่ได้เพิ่มขึ้นแต่อย่างใด  เมื่อเศรษฐกิจเริ่มฟื้นตัวและการจ้างงานเริ่มกลับคืนมาในปี 2021 และ 2022 ค่าจ้างเฉลี่ยก็เผชิญกับแรงกดดันและมีแนวโน้มต่ำลงอีกครั้ง เพราะแรงงานจำนวนมากกลับคืนสู่เศรษฐกิจ นี่คือภาพสะท้อนขององค์ประกอบเชิงโครงสร้างที่ปรับเปลี่ยนจากการฟื้นตัวในปี 2021 ในหลายประเทศทั่วโลก

อย่างไรก็ตาม สถานการณ์ในแต่ละประเทศก็ขึ้นอยู่กับตลาดแรงงานภายในด้วย แม้อัตราค่าจ้างที่แท้จริงในภาพรวมระดับโลกมีแนวโน้มลดลงในหลายประเทศ อันเป็นผลกระทบจากโควิด-19 และสถานการณ์เงินเฟ้อ แต่กลับพบว่าค่าจ้างโดยรวมที่แท้จริง (real total wage bill) ของไทยเติบโตขึ้นเล็กน้อย โดยเพิ่มขึ้น 0.9% ในปี 2020 และ 3.5% ในปี 2021  (ILO, 2022)

ข้อมูลของคุณสร้างความประหลาดใจอยู่ไม่น้อย เพราะถ้าดูโครงสร้างเศรษฐกิจรวมๆ รายงานวิจัยต่างๆ และหน้าข่าวหนังสือพิมพ์ แรงงานไทยไม่น่าจะอยู่ในสถานการณ์ที่ดีนัก

แม้ค่าแรงในภาพรวมจะเพิ่มขึ้นตลอดหลายปีที่ผ่านมานี้ แต่เราได้เห็นการปรับเปลี่ยนโครงสร้างในตลาดแรงงาน ซึ่งสะท้อนความเหลื่อมล้ำของค่าแรง ILO ได้ทำการศึกษาความเปลี่ยนแปลงในตลาดแรงงานตลอดหลายปีมานี้ โดยใช้ตัวชี้วัดด้านความเหลื่อมล้ำ 3 แบบ เป็นที่น่าตกใจว่าตัวชี้วัดทั้งสามของไทยเพิ่มขึ้น ซึ่งหมายความว่าความเหลื่อมล้ำด้านรายได้เพิ่มขึ้น ความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มสูงขึ้นนี้ส่งผลให้แรงงานรายได้ต่ำกลายเป็นผู้สูญเสียในวิกฤตนี้

ตัวชี้วัดแรก สัดส่วนพัลมา (Palma ratio) เปรียบเทียบส่วนแบ่งของค่าจ้างที่ได้รับโดยผู้มีรายได้สูงสุด 10% แรกเทียบกับส่วนแบ่งค่าจ้างของแรงงานที่มีรายได้ต่ำสุด 40% ข้อมูลจาก ILO เผยให้เห็นว่าสัดส่วนพัลมาของไทยเพิ่มขึ้นจาก 1.39 ในปี 2019 เป็น 1.49 ในปี 2021 ซึ่งหมายความว่าส่วนแบ่งค่าจ้างของแรงงานค่าจ้างสูง 10% แรกเพิ่มขึ้น 11.74% เมื่อเทียบกับแรงงาน 40% ล่าง

ตัวชี้วัดที่สอง สัมประสิทธิ์จีนี (Gini coefficient) ซึ่งเป็นตัวชี้วัดทั่วไปของความเหลื่อมล้ำ โดยวัดการกระจายความมั่งคั่งระดับบุคคลและครัวเรือน สัมประสิทธิ์จีนีที่แสดงเป็นเปอร์เซ็นต์ จะอยู่ในช่วง 0-100 โดยที่ 0 หมายถึงเหลื่อมล้ำโดยสมบูรณ์ ขณะที่ 100 หมายถึงปราศจากความเหลื่อมล้ำโดยสมบูรณ์ ข้อมูลของไทยในตัวชี้วัดนี้ได้เพิ่มขึ้นจาก 33.7 ในปี 2019 เป็น 35.7 ในปี 2021 ซึ่งบ่งชี้ว่าความเหลื่อมล้ำในไทยเพิ่มขึ้นประมาณ 5.76%

ตัวชี้วัดที่สาม อัตราส่วน D9/D1 เป็นค่าวัดสัดส่วนการกระจายรายได้โดยคิดเป็นรายได้ต่อชั่วโมงของกลุ่มผู้มีรายได้มากที่สุด 10% ต่อผู้ที่มีรายได้ต่ำสุด 10% ข้อมูลในรายงานแสดงให้เห็นว่าอัตราส่วน D9/D1 ในไทยห่างกัน 4.6 เท่าในปี 2019 และเพิ่มสูงขึ้น 5.4 เท่า ในปี 2021 ซึ่งเป็นตัวเลขที่สูงเป็นลำดับต้นๆ ในภูมิภาค สูงกว่าเวียดนามและอินโดนีเซีย ช่องว่างของอัตรารายได้ที่ยิ่งถ่างกว้างขึ้น ยิ่งส่งผลกระทบด้านลบต่อสภาพสังคมและเศรษฐกิจ

กล่าวโดยสรุป แม้ผลรวมค่าจ้างทั้งหมด (total wage bill) ไม่ได้ลดลง แต่การกระจายตัวของแรงงานที่กลับเข้าสู่ตลาดแรงงานที่น้อยลงและการหลุดจากการจ้างงานของแรงงานค่าจ้างต่ำในช่วงวิกฤตการระบาดนำไปสู่ความเหลื่อมล้ำและการกระจายรายได้ที่ถ่างกว้างขึ้น ผลกระทบจากโควิด-19 และภาวะเงินเฟ้อถูกสะท้อนผ่านสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำที่ย่ำแย่กว่าเดิมนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเปลี่ยนแปลงในการกระจายค่าจ้าง อันเป็นผลลัพธ์ของการเปลี่ยนอาชีพหรือภาคการทำงาน เช่น การย้ายจากภาคการผลิต (manufacturing) ไปสู่ภาคเกษตร ผลลัพธ์ที่ผสานระหว่างการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างและการเพิ่มขึ้นของการจ้างงานแบบไม่เป็นทางการ ทำให้งานที่เคยเป็นการจ้างงานแบบเป็นทางการก่อนหน้านี้กลายเป็นงานที่เป็นการจ้างงานแบบไม่เป็นทางการ ความเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ส่งผลให้เกิดความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มขึ้น

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา คนพูดถึงผลกระทบของเทคโนโลยีรูปแบบใหม่ๆ และระบบควบคุมอัตโนมัติ (automation) ต่อแรงงานเป็นจำนวนมาก เอาเข้าจริงแล้ว เทคโนโลยีเหล่านี้เริ่มส่งผลหรือส่งผลกระทบต่อแรงงานบ้างแล้วหรือไม่ อย่างไร

ก่อนอื่น ผมขออธิบายคำศัพท์เฉพาะให้เข้าใจอย่างชัดเจนก่อน การพัฒนาทางดิจิทัลและการเปลี่ยนผ่านทางอุตสาหกรรม (digital development and industrial transformation) ในที่นี้อาจรวมถึงความก้าวหน้าในด้านวิทยาการหุ่นยนต์ และการพิมพ์สามมิติ (3D printing) นอกจากนี้ ยังมีนวัตกรรมใหม่ๆ เช่น การจำลองโรงงานแบบดิจิทัล (digital factory simulations) ที่เอื้อต่อวิธีการผลิตสินค้า ความก้าวหน้าเหล่านี้ทำให้ผู้ผลิตสามารถพัฒนาได้ทั้งความเร็วและคุณภาพของการผลิต อีกทั้งช่วยเพิ่มผลิตภาพ (productivity) ของแรงงานและโรงงานอีกด้วย

การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้จำเป็นต้องอาศัยนวัตกรรม เทคโนโลยี และการลงทุน รวมไปถึงการฝึกอบรม (training) เพื่อให้ทั้งผู้ประกอบการและแรงงานบรรลุศักยภาพของตนอย่างเต็มที่ การเปลี่ยนผ่านสู่การทำงานร่วมกับเทคโนโลยีและเครื่องจักรต้องขับเคลื่อนไปพร้อมกันทั้งระบบ หน่วยใดหน่วยหนึ่งไม่สามารถรับเทคโนโลยีมาใช้ให้เกิดประโยชน์ได้เพียงลำพัง

นอกจากนี้ ยังมีแนวทางจัดการเทคโนโลยีที่มีลักษณะแบบองค์รวมมากขึ้น แนวทางเช่นนี้จะเป็นประโยชน์ต่อทั้งภาคการผลิตแบบโรงงานและแบบดั้งเดิมเมื่อมีการบูรณาการซึ่งกันและกัน ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ เศรษฐกิจดิจิทัล (digital economy) ของประเทศไทยที่ค่อนข้างรุดหน้า ทั้งในการเข้าถึงอินเทอร์เน็ตของประชาชน  การซื้อขายสินค้าผ่านสื่ออิเล็กทรอนิกส์ (e-commerce) และการชำระเงินผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ (e-payment) หากมองจากมุมมองแบบองค์รวม สิ่งแวดล้อมเหล่านี้เป็นปัจจัยสำคัญที่จะเพิ่มผลิตภาพให้แรงงานและผู้ประกอบการ ปัจจุบัน ประเทศไทยกำลังสร้างการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญในสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการเปลี่ยนผ่านดิจิทัลเช่นนี้ ในภาคอุตสาหกรรมการผลิต โดยเฉพาะในอุตสาหกรรมยานยนต์ เราได้เห็นการยกระดับการผลิตด้วยการพัฒนาปรับใช้ระบบควบคุมอัตโนมัติและหุ่นยนต์อย่างเป็นรูปธรรม  

“ผลิตภาพที่สูงขึ้นย่อมแปรไปเป็นค่าจ้างที่สูงขึ้น” คำกล่าวนี้จะเกิดขึ้นจริงก็ต่อเมื่อพนักงานมีทักษะที่จำเป็นสำหรับงานในยุคสมัยนี้ แม้การสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการบูรณาการเทคโนโลยีเข้ากับการผลิตจะเป็นประโยชน์ต่อพนักงานทุกคน แต่เพื่อให้บรรลุประโยชน์อันสูงสุด แรงงานที่มีทักษะก็ต้องได้ทำงานกับเทคโนโลยีที่ก้าวหน้าด้วย ดังนั้น ไทยควรให้ความสำคัญกับการพัฒนาทักษะเดิม เพิ่มเติมทักษะใหม่ให้แก่แรงงาน เพื่อให้ใช้ประโยชน์จากความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีได้อย่างเต็มที่

แต่น่าเสียดายที่แรงงานจำนวนมากยังขาดทักษะที่จำเป็นสำหรับการผลิตที่ต้องใช้ทักษะสูง การจัดการกับความท้าทายเหล่านี้สำคัญเป็นอย่างยิ่งต่อความสำเร็จของไทย ในการใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีเพื่อให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ยั่งยืนและทั่วถึง ที่ซึ่งความมั่งคั่งถูกกระจายให้คนทุกย่อมหญ้า

ถ้าเรามองถึงธรรมชาติของเทคโนโลยีปัจจุบันที่มีแนวโน้มสร้างงานน้อย (jobless technology) อนาคตที่เราจะไปถึง อย่างไรเสียก็เป็นอนาคตที่ไม่เป็นมิตรกับแรงงานหรือเปล่า

คำถามนี้ไม่สามารถตอบแบบฟันธงได้ หากคุณมองจากมุมมองของผู้ประกอบการเพียงฝ่ายเดียว อาจดูเหมือนว่าปลายทางของการใช้เครื่องจักรที่สามารถทำงานแทนพนักงานหลักร้อยคนได้ คงหนีไม่พ้นการตกงานหรือถูกเลิกจ้าง หากมองให้พ้นมุมเดิมๆ แบบนี้ ระบบควบคุมอัตโนมัติสามารถสร้างงานที่มีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้นได้ จำเป็นต้องอาศัยความเชี่ยวชาญในด้านใหม่ๆ เช่น บริษัทที่นำหุ่นยนต์มาใช้ อาจต้องการ outsource แรงงานจากแวดวงเทคโนโลยีมาช่วยดูแล หรือต้องการตัวแทนจำหน่ายที่จะช่วยขายผลิตภัณฑ์ผ่านช่องทางออนไลน์

การเปลี่ยนแปลงในเชิงบวกหลายอย่างเป็นผลพวงของความต้องการส่วนหนุนเสริมที่ไม่สิ้นสุดนี้ เมื่อห่วงโซ่คุณค่า (value chain) ทั้งหมดเลื่อนขึ้น ก็จะเปิดพื้นที่ให้กิจกรรมใหม่ๆ เกิดขึ้นได้ ยิ่งไปกว่านั้น ตามทฤษฎีแล้ว มูลค่าที่เพิ่มเข้ามาทั้งหมดยังนำไปสู่การจัดหาผลิตภัณฑ์ขั้นกลาง (intermediate product) ใหม่ๆ ที่จะได้ประโยชน์จากห่วงโซ่อุปทานใหม่เหล่านี้ ดังนั้น ทุกภาคส่วนต้องให้ความสนใจในการสร้างงานให้มากขึ้นและดีขึ้น มิฉะนั้น ประเทศเกิดใหม่หรือประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลายจะเผชิญกับความเสี่ยงในระดับที่สูงขึ้นจากการว่างงานหรือการจ้างงานต่ำกว่ามาตรฐาน

สิ่งที่ต้องเน้นย้ำแก่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องคือ กระบวนการเปลี่ยนผ่านต้องมาพร้อมกับกระบวนการพัฒนาแรงงาน มีการสร้างและเสริมทักษะที่เหมาะสมและเพียงพอ เพื่อให้ทุกคนได้รับประโยชน์จากความก้าวหน้า การนำเข้าวิทยาการใหม่ๆ แบบไม่ใส่ใจการพัฒนาทั้งระบบ จะยิ่งซ้ำเติมเศรษฐกิจที่มีความเหลื่อมล้ำ คนจำนวนมากจะถูกทิ้งไว้ข้างหลัง

ประเทศไทยกำลังจะจัดการเลือกตั้งทั่วไปในเดือนพฤษภาคมที่จะถึงนี้ หลายพรรคการเมืองเริ่มนำนโยบายเกี่ยวกับการเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำมาใช้ในการหาเสียง คุณมองตลาดนโยบายแรงงานในช่วงการเลือกตั้งนี้อย่างไร

ค่าจ้างขั้นต่ำเป็นเครื่องมือสำคัญที่สามารถส่งผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อผลลัพธ์ทางการเมืองในประเทศไทยและทั่วโลก การพิจารณาประเด็นนี้อย่างจริงจังจึงเป็นสิ่งจำเป็น เนื่องจากค่าจ้างขั้นต่ำและสถาบันที่เกี่ยวข้องกับตลาดแรงงานเป็นสารตั้งต้นของการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างทั่วถึงและยั่งยืน นอกจากนี้ บาดแผลจากวิกฤตที่ทิ้งไว้ซึ่งความยากจนที่เพิ่มสูงขึ้น การสูญเสียกำลังซื้อ และความเหลื่อมล้ำที่ถ่างกว้างขึ้น เรียกร้องให้รัฐมีนโยบายที่ปกป้องคนงานและฟื้นฟูเศรษฐกิจจากด้านการบริโภคมากยิ่งขึ้น

ค่าจ้างขั้นต่ำยังสามารถเป็นเครื่องมือในการบรรเทาผลกระทบจากค่าครองชีพที่สูงขึ้น ซึ่งมีความจำเป็นอย่างยิ่งสำหรับไทย ที่อัตราเงินเฟ้อเพิ่มขึ้นถึง 6.08% ในปี 2022 นอกจากนี้ ค่าจ้างขึ้นต่ำยังทำหน้าที่เป็นเครื่องมือในการกระจายรายได้ เพื่อยกระดับชนชั้นกลางในประเทศให้เข้มแข็งขึ้น อีกทั้งส่งเสริมการบริโภคภายในประเทศ และลดความยากจน

อย่างไรก็ตาม การกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำที่เพียงพอกับสภาพเศรษฐกิจ จำเป็นต้องอาศัยความเชี่ยวชาญของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องและข้อมูลที่เชื่อถือได้ การพูดถึงตัวเลขค่าจ้างขั้นต่ำโดยไม่มีการประเมินตามหลักฐานหรือข้อมูลนั้นไม่เพียงพอในการกำหนดอัตราที่เฉพาะเจาะจง หลายประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จัดตั้งหน่วยงานเฉพาะเพื่อประเมินผลกระทบของโควิดและอัตราเงินเฟ้อต่อแรงงานที่ได้รับค่าจ้างต่ำ และสนับสนุนการทำงานของคณะกรรมการไตรภาคี (tripartite board) ในการตัดสินใจโดยใช้ข้อมูลจากการเจรจาทางสังคม (social dialogue) ที่เปิดพื้นที่ให้ตัวแทนจากภาครัฐ นายจ้าง และแรงงานมาปรึกษาหารือและแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างกัน

ที่ผ่านมา ประเทศไทยค่อนข้างประสบความสำเร็จในการใช้ค่าจ้างขั้นต่ำเป็นเครื่องมือทางเศรษฐกิจ ตั้งแต่มีการนำระบบนี้มาใช้ครั้งแรกในปี 1972 อย่างไรก็ตาม การไม่ปฏิบัติตามระเบียบค่าจ้างขั้นต่ำ (non-compliance) ยังคงเป็นอุปสรรคสำคัญในทางปฏิบัติ  

จากการศึกษาของ Capio และคณะ (2019) พบว่าประมาณ 20% ของแรงงานได้รับค่าจ้างต่ำกว่าค่าจ้างขั้นต่ำ งานของ Lathapipat และ Poggi ที่เก็บข้อมูลตั้งแต่ปี 2002-2013 พบว่าอัตราการไม่ปฏิบัติตามระเบียบค่าจ้างขั้นต่ำอยู่ระหว่าง 20-36% การจ่ายค่าจ้างต่ำกว่าอัตราขั้นต่ำยังต่างกันไปในแต่ละพื้นที่ ขณะที่ภาคกลางจะอยู่ที่ 10% แต่สัดส่วนแรงงานในภาคเหนือที่ได้รับค่าจ้างต่ำสูงถึง 40% และ 35% สำหรับแรงงานในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ (Falter, 2005)

ดังนั้นแล้วจะต้องอาศัยการมีส่วนร่วมจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย หรือแม้แต่แรงงานนอกระบบที่อยู่นอกระเบียบค่าจ้างขั้นต่ำ เพื่อให้ไทยสามารถบรรลุเป้าหมายของการมีค่าจ้างขั้นต่ำและสามารถกำหนดระดับค่าจ้างขั้นต่ำที่สมเหตุสมผลกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบัน

เราทราบกันดีว่าการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำไม่ได้ครอบคลุมไปถึงเกษตรกร ซึ่งมีสัดส่วนที่ค่อนข้างใหญ่ในภาคการผลิตไทย นอกจากนี้ยังมีอีกหลายอาชีพที่ไม่อยู่ใต้ระเบียบการบังคับใช้ค่าจ้างขั้นต่ำ ดังนั้นแล้ว ดอกผลของการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำจะส่งถึงแรงงานกลุ่มนี้ด้วยไหม

ค่าจ้างขั้นต่ำควรให้ความคุ้มครองที่เพียงพอแก่แรงงานทุกคน รวมถึงผู้หญิง เยาวชน แรงงานข้ามชาติ และคนงานในภาคเกษตร โดยไม่คำนึงถึงข้อตกลงตามกฎหมายอันเป็นลายลักษณ์อักษร เพราะนโยบายค่าจ้างขั้นต่ำที่มีประสิทธิภาพควรเข้าถึงผู้มีรายได้ให้มากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้

อย่างไรก็ตาม แม้ในสถานการณ์ที่แรงงานนอกระบบไม่ได้ประโยชน์โดยตรงจากค่าจ้างขั้นต่ำ แต่เราพบว่าค่าจ้างขั้นต่ำสามารถสร้างสร้างแรงกระเพื่อม (lighthouse effect) ให้ค่าจ้างของแรงงานนอกระบบสูงขึ้นได้ โดยขอบเขตของผลกระทบนั้นแตกต่างกันไปตามบริบทเฉพาะของแต่ละอาชีพ สำหรับภาคเกษตร การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำสามารถเพิ่มค่าจ้างของแรงงานภาคเกษตรได้ในทางอ้อม อธิบายให้เห็นภาพคือการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำจะเป็นฐานรายได้อ้างอิงให้กับแรงงานทั้งระบบเศรษฐกิจ การเปลี่ยนแปลงในฐานรายได้อ้างอิงนี้จะสร้างแรงกระเพื่อมให้เกิดการเจรจาต่อรองเพื่อปรับค่าจ้างขึ้นเป็นวงกว้าง ทั้งในกลุ่มแรงงานนอกระบบ รวมไปถึงแรงงานในภาคเกษตร

อย่างไรก็ตาม เป็นเรื่องน่าสนใจหากจะทำการศึกษาวิจัยต่อไปในอนาคตว่าการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำในไทยช่วยกระตุ้นและสร้างประโยชน์แก่แรงงานในภาคส่วนอื่นๆ ที่ไม่ได้ครอบคลุมโดยนโยบายค่าจ้างขั้นต่ำอย่างไร

หลังจากพรรคการเมืองหาเสียงด้วยนโยบายขึ้นค่าแรง ก็เริ่มมีเสียงคัดค้านจากผู้ประกอบการรายเล็กบางส่วน เพราะไม่พร้อมจะแบกรับภาระรายจ่ายที่สูงขึ้น อยากให้คุณช่วยฉายภาพผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อวิสาหกิจขนาดเล็กและขนาดกลางหากมีการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ

ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำต่อธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (small and medium enterprises: SMEs) เป็นเรื่องที่ควรพิจารณาอย่างถี่ถ้วนและรอบคอบ เนื่องจากไทยมีสัดส่วนธุรกิจ SMEs ที่ค่อนข้างใหญ่ หากมีการปรับขึ้นค่าแรง SMEs จะเผชิญความท้าทายที่ใหญ่กว่าธุรกิจขนาดใหญ่ ซึ่งมีศักยภาพมากกว่าในการจ่ายค่าจ้างที่สูงขึ้น

ประเด็นสำคัญประการหนึ่งคือ ประเทศไทยจำเป็นต้องมีกระบวนการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำที่มีมาตรฐานและดำเนินการอย่างคงเส้นคงวามากขึ้น กระบวนการนี้จะช่วยลดผลกระทบเชิงลบและช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการคาดการณ์ให้กับ SMEs มากขึ้น ตัวอย่างเช่น เมื่อมีการประกาศว่าจะปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ ควรปรับขึ้นแบบค่อยเป็นค่อยไปเพื่อให้ SMEs ปรับตัวได้ง่ายขึ้น สมมติปีที่แล้วมีการประกาศออกมาว่าจะขึ้นค่าจ้าง 8% ในทางปฏิบัติ อาจจะแบ่งการขึ้นค่าจ้างเป็น 4% ในปีที่แล้วและเพิ่มอีก 4% ในปีนี้ เพื่อให้ SMEs บริหารจัดการความเสี่ยงได้ง่ายขึ้น

แม้ว่าการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำอาจเพิ่มต้นทุนแรงงานให้กับ SMEs แต่เราต้องมองให้ไกลกว่านั้นว่า การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำยังสามารถสร้างแรงจูงใจให้ธุรกิจต่างๆ ผลิตนวัตกรรมใหม่ๆ และหาวิธีเพิ่มผลิตภาพให้มากขึ้น แน่นอนว่าทางออกที่ง่ายที่สุดของผู้ประกอบการคือขึ้นราคาสินค้าและบริการ ขณะที่บางแห่งเลือกที่จะปรับโครงสร้างให้สอดรับกับการจ่ายค่าจ้างสูงขึ้น เพื่อให้ดำเนินธุรกิจต่อไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ การปรับตัวดังกล่าวสามารถนำไปสู่การเพิ่มผลิตภาพและสามารถทำกำไรได้มากขึ้น แม้ต้นทุนแรงงานจะเพิ่มขึ้นก็ตาม อย่างไรก็ตาม สิ่งสำคัญกว่าคือการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำต้องเป็นไปตามหลักวิชาการและตัดสินใจอยู่บนฐานของข้อมูล เพื่อลดผลกระทบเชิงลบให้เหลือน้อยที่สุดเท่าที่จะทำได้

ความท้าทายที่สำคัญประการหนึ่ง คือการออกแบบกระบวนการติดตามและประเมินผลให้มีประสิทธิภาพ เพื่อให้ทราบถึงผลกระทบที่แท้จริงของการขึ้นค่าแรงว่านำไปสู่การสร้างหรือลดการจ้างงาน กระบวนนี้จะช่วยให้การออกนโยบายใดๆ เกี่ยวกับค่าจ้างไม่ส่งผลกระทบด้านลบต่อ SMEs จนเกินไป หน่วยงานทางวิชาการสามารถเข้ามามีบทบาทในการวิเคราะห์เพื่อให้การบังคับใช้นโยบายขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำเป็นประโยชน์ต่อทั้งผู้ประกอบการและแรงงาน

ดังนั้น โจทย์สำคัญในการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำคือ การขึ้นในระดับใดจึงจะเพียงพอให้แรงงานสามารถยกระดับคุณภาพชีวิตและจุนเจือครอบครัวได้ ขณะเดียวกันต้องสามารถสร้างงานและเอื้อให้ผู้ประกอบการเติบโตได้อย่างยั่งยืนไปพร้อมกันได้

จากที่เราพูดคุยกันมา ดูเหมือนจะเต็มไปด้วยข้อเสนอและฉากทัศน์ที่อาจเกิดในระยะสั้น เราอยากชวนคุณมองในระยะยาวว่า การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำจะส่งผลอย่างไรบ้างต่อการขจัดความยากจนและความเหลื่อมล้ำทางรายได้ ซึ่งเป็นปัญหาเรื้อรังของไทย

ก่อนอื่นเราต้องทวนกันอีกครั้งว่า วัตถุประสงค์หลักของการมีค่าจ้างขั้นต่ำ คือการทำหน้าที่เป็นพื้นนิรภัย (protective floor) ที่รับประกันว่าจะไม่มีแรงงานคนใดต้องอยู่ในจุดที่ตกต่ำกว่านั้น ขณะเดียวกันค่าจ้างขั้นต่ำก็ต้องหนุนการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ยั่งยืนและการพัฒนาที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง เช่นนั้นแล้ว สิ่งจำเป็นสำหรับไทยคือการสร้างระบบค่าจ้างขั้นต่ำให้เข้มแข็ง

เราพูดได้ว่าในระยะยาวการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำอาจช่วยลดความเหลื่อมล้ำทางรายได้และความยากจนในไทย แต่ก่อนจะฝันถึงความสำเร็จนี้ ไทยต้องจัดการกับความท้าทายใหญ่ที่เป็นอุปสรรคต่อการไปให้ถึงเป้าหมาย ดังที่ได้กล่าวถึงบ้างแล้วในตอนต้น ได้แก่

ประการแรก  อัตราการปฏิบัติตามกฎระเบียบค่าจ้างขั้นต่ำยังต่ำ แรงงานไทยมากถึง 20% ได้รับค่าจ้างต่ำกว่าค่าจ้างขั้นต่ำ ปัญหานี้แก้ไขได้ด้วยการปรับปรุงขีดความสามารถในการบริหารจัดการ และการสร้างความตระหนักในหมู่นายจ้างและแรงงาน นอกจากนี้ ค่าจ้างขั้นต่ำที่แบ่งตามมาตรฐานฝีมือแรงงานควรถูกบูรณาการเข้ากับนโยบายค่าจ้างขั้นต่ำที่ครอบคลุม เพื่อยังประโยชน์แก่แรงงานทุกกลุ่ม

ประการที่สอง ประเทศไทยควรเสริมสร้างกระบวนการกำหนดนโยบายที่ตั้งอยู่บนหลักวิชาการ มีการวิเคราะห์และใช้ข้อมูลที่เกี่ยวข้องตั้งแต่ระดับจังหวัด เพิ่มขีดความสามารถทางเทคนิค และมีกระบวนการปรับค่าจ้างขั้นต่ำขึ้นอย่างสม่ำเสมอ นโยบายที่คงเส้นคงวาและมีมาตรฐานจะทำให้ผู้ประกอบการรับมือกับความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจได้

หากความท้าทายเหล่านี้ถูกแก้ไข การเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำก็จะส่งผลดีต่อประเทศไทยในระยะยาว

คุณมีข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพิ่มเติมอย่างไรบ้าง เพื่อให้ไทยการก้าวข้ามความท้าทายเหล่านี้

ILO ผลักดันให้ประเทศสมาชิกปฏิบัติตามมาตรฐานแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Standard) และมีบทบาทในการให้คำแนะนำทางเทคนิคแก่ชาติสมาชิกเกี่ยวกับนโยบายค่าจ้างและการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ ILO ให้ความสำคัญกับแนวทางที่สมดุล ตอบสนองความต้องการของแรงงาน และคำนึงถึงปัจจัยทางเศรษฐกิจ

ความท้าทายใหญ่ในตลาดแรงงานไทยอีกประการที่ยังไม่ได้พูดถึง คือความเปลี่ยนแปลงในโครงสร้างของกำลังแรงงานที่กำลังก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ รัฐต้องมีแนวทางรับมือที่เตรียมไว้ว่าจะมีแรงงานวัยทำงานที่เพียงพอในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ และแรงงานเหล่านี้ได้รับผลตอบแทนที่สมน้ำสมเนื้อ

นอกจากนี้ การมีแรงงานนอกระบบในสัดส่วนที่สูง ซึ่งสัดส่วนที่สูงหมายความว่าคนงานจำนวนมากไม่สามารถเข้าถึงสวัสดิการตามสัญญาจ้างได้เหมือนแรงงานในระบบ เช่น ประกันสังคม การลาที่ยังได้รับค่าจ้าง เพื่อตอบสนองต่อความท้าทายนี้ รัฐจำเป็นจะต้องทำให้เศรษฐกิจนอกระบบเป็นเศรษฐกิจในระบบ (formalising the informal economy) รวมไปถึงลงทุนในการศึกษา การฝึกอบรม และพัฒนาทักษะที่จำเป็นต่อการสร้างแรงงานที่มีคุณภาพ สามารถใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีเพื่อเพิ่มผลิตภาพได้

รัฐไทยจำเป็นต้องจัดการกับความท้าทายเร่งด่วนเหล่านี้เพื่อสร้างเสถียรภาพให้กับตลาดแรงงาน สร้างความมั่นใจให้แก่แรงงานทุกคนว่าจะได้รับค่าจ้างที่เพียงพอและเป็นธรรม

---

 ILO. (2022). Global Wage Report 2022-23. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_protect/—protrav/—travail/documents/publication/wcms_862569.pdf

Del Carpio, X. V., Messina, J., & Sanz‐de‐Galdeano, A. (2019). Minimum wage: Does it improve welfare in Thailand?. Review of Income and Wealth, 65(2), 358-382.

Lathapipat, D., & Poggi, C. (2016). From many to one: Minimum wage effects in Thailand. PIER Discussion Papers, 41.

Falter, J. M. (2005). Minimum wages and the labour market: the case of Thailand. Country Development Partnership–Social Protection, Ministry of Labor (Thailand) and the World Bank.

แรงงานไทย ILO ค่าจ้างขั้นต่ำ ตลาดแรงงานไทย การจ้างงาน ซาเวียร์ เอสตูปิญาน นโยบายเศรษฐกิจ