แม้เสรีภาพการชุมนุมเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน แต่การใช้สารพัดกฎหมายเพื่อจัดการผู้ชุมนุมประท้วงดันเกิดขึ้นบ่อยจนใครหลายคนชินชา
นับตั้งแต่การประท้วงในปี 2563 ที่ผ่านมา มีผู้ชุมนุมถูกดำเนินคดีด้วยกฎหมายหลายมาตรา ตั้งแต่ความผิดตาม พ.ร.บ.ความสะอาดฯ ไปจนถึงความผิดที่มีโทษร้ายแรงอย่างประมวลกฎหมายอาญามาตรา 112 หรือ 116 ซึ่งเมื่อพิจารณาตามการกระทำเทียบกับการดำเนินคดีแล้ว หลายครั้งดูสวนทางและไม่สอดคล้องกับมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญที่ระบุว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ” เท่าไหร่นัก
ตามหลักการแล้ว มาตรฐานเสรีภาพการชุมนุมในไทยควรจะอยู่ในระดับสูง เพราะนอกจากประเทศไทยจะมีรัฐธรรมนูญที่รับรองเสรีภาพการชุมนุมแล้ว ไทยยังร่วมเป็นภาคีกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights หรือ ICCPR) ด้วย แต่หากดูจากสิ่งที่เกิดขึ้นตลอดช่วงการชุมนุมที่ผ่านมา ความเป็นจริงอาจไม่เป็นเช่นนั้น และดูเหมือนว่าระบบกฎหมายไทยยังมีปัญหาเรื่องการจำกัดเสรีภาพการชุมนุมอยู่
เสรีภาพการชุมนุมสำคัญอย่างไร ทำไมกฎหมายพึงต้องปกป้อง และระบบกฎหมายไทยจำกัดเสรีภาพการชุมนุมอย่างไร 101 ชวนหาคำตอบกับ ดร.พัชร์ นิยมศิลป อาจารย์จากคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้เขียนหนังสือ เสรีภาพในการชุมนุมกับกฎหมาย
ทำไมกฎหมายต้องปกป้องเสรีภาพการชุมนุม
เสรีภาพการชุมนุมมีฐานคล้ายกับเสรีภาพตามธรรมชาติ เป็นกฎตามธรรมชาติ (natural law) ที่มีอยู่ ซึ่งการรวมตัวกันเพื่อชุมนุมเป็นพฤติกรรมอย่างหนึ่งของมนุษย์อยู่แล้ว มนุษย์ในอดีตไม่ออกไปล่าสัตว์คนเดียว แต่รวมตัวกันเพื่อจัดการปัญหาที่ใหญ่กว่า
ถามว่าเสรีภาพในการชุมนุมจำเป็นอย่างไร ในแง่หนึ่ง การชุมนุมสาธารณะถูกเปรียบเปรยว่าเป็นเครื่องมือของคนอ่อนแอ คนเสียงน้อย และคนจน เพราะเมื่อพวกเขาอับจนหนทาง สิ้นไร้ไม้ตอก ไม่รู้จะต่อสู้อย่างไร ก็อาจกลับมาใช้สัญชาตญาณเดิมของมนุษย์ คือรวมตัวกันเพื่อต่อสู้กับสิ่งที่มีอำนาจมากกว่าหรือเพื่อเรียกร้องบางอย่าง
หากคุณมีเงินเยอะ มีสื่อและทรัพยากรอยู่ในมือ หรือมีตัวแทนในรัฐสภาที่ใส่ใจคุณมากพอ เสรีภาพการชุมนุมอาจไม่จำเป็นสำหรับคุณก็ได้ แต่หากคุณเป็นคนส่วนน้อยของสังคมหรือเป็นคนที่ไม่ถูกยอมรับ เสรีภาพการชุมนุมจะมีประโยชน์ทันที เพราะการชุมนุมเป็นเครื่องบ่งบอกว่ามีความไม่พอใจอะไรเกิดขึ้นบ้าง
หมายความว่าคนบางกลุ่มอาจไม่ต้องการเสรีภาพการชุมนุมก็ได้?
เสรีภาพการชุมนุมอาจไม่จำเป็นในบางกรณี หนึ่ง หากคุณเป็นคนส่วนใหญ่ของสังคม และพร้อมจะไหลตามส่วนใหญ่ของสังคมเสมอ
สอง หากคุณพอใจกับสภาพเสรีภาพในปัจจุบันอยู่แล้ว ไม่ต้องการแก้ไข ไม่ต้องการอะไรใหม่ ไม่ต้องการให้อะไรเปลี่ยนแปลงหรือหายไป
สาม หากคุณไม่จำเป็นต้องมีส่วนร่วมทางการเมือง หรือระบบการเมืองไม่เปิดช่องให้มีส่วนร่วมทางการเมือง กรณีนี้คุณอาจไม่ต้องชุมนุมก็ได้ เพราะชุมนุมหรือไม่ก็ค่าเท่าเดิมอยู่ดี เพราะคนตัดสินใจก็จะตัดสินใจบนผลประโยชน์ของเขา ไม่ได้เอาคุณมาคำนวณในการตัดสินใจ
สี่ หากคุณมีเงินหรือสื่อในมือจนได้สปอตไลต์จากสังคมอยู่แล้ว
และสุดท้าย ห้า หากคุณมีพรรคการเมืองหรือผู้แทนราษฎรที่ใส่ใจและพร้อมเป็นปากเป็นเสียงแทนประชาชน
ถ้ามีลักษณะเหล่านี้ เสรีภาพการชุมนุมอาจไม่จำเป็นเลยสำหรับคุณ แต่ลักษณะของบ้านเราไม่เป็นเช่นนั้น ขณะที่กฎหมายไทยยังมีปัญหาด้านการจำกัดเสรีภาพการชุมนุมอยู่
อาจารย์เคยอธิบายว่าการชุมนุมสาธารณะเปรียบเสมือน ‘วาล์วนิรภัย’ มันคืออะไร และการมีวาล์วนี้สำคัญอย่างไร
ในแง่หนึ่ง การชุมนุมสาธารณะเป็นวาล์วนิรภัยที่ป้องกันไม่ให้สังคมเดินทางสู่ความรุนแรง ซึ่งก็ซับซ้อน เพราะการชุมนุมจะเป็นวาล์วได้ก็ต่อเมื่อเกิดการรับรองเสรีภาพการชุมนุม แต่หากไม่รับรอง การชุมนุมสาธารณะจะเปลี่ยนเป็นสิ่งที่นำไปสู่ความรุนแรง เพราะโดยธรรมชาติ การชุมนุมสามารถนำไปสู่การจลาจลได้อยู่แล้ว และความขัดแย้งอาจทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น หากรัฐไม่เข้ามาควบคุมให้การชุมนุมดำเนินไปอย่างสงบ
อย่างกรณีชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบจากการตั้งโรงงานอุตสาหกรรมเดินทางมาชุมนุมเรียกร้องหน้าทำเนียบรัฐบาล การชุมนุมทำให้เขาได้แสดงออกถึงปัญหาและความต้องการ ซึ่งหากรัฐบาลรับฟังปัญหาเหล่านั้น ผู้ชุมนุมก็จะไม่ใช้เครื่องมือที่รุนแรง เนื่องจากปัญหาของตนได้รับการถ่ายทอดแล้ว
แต่หากรัฐถอดเครื่องมือนี้ออก ไม่อนุญาตให้ประชาชนชุมนุมสาธารณะ ก็จะเหมือนกับการถอดสลัก safety ของวาล์วออก ทำให้ประชาชนไม่มีช่องทางและเครื่องมือเพื่อแสดงออกอย่างสันติ จนสุดท้ายพวกเขาอาจเลือกใช้เครื่องมือที่รุนแรงเพื่อดึงดูดความสนใจ เพราะต่อให้ชุมนุมโดยสงบสันติก็โดนรัฐปราบปรามอยู่ดี
ปัญหาการจำกัดเสรีภาพการชุมนุมภายใต้กฎหมายไทย มีอะไรบ้าง
มีเยอะมาก เช่น ประเทศไทยเข้าร่วมภาคีกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง หรือ ICCPR ซึ่งมาตรา 44 ในรัฐธรรมนูญไทยที่ว่าด้วยเรื่องเสรีภาพการชุมนุมก็แทบจะล้อไปกับข้อที่ 21ของ ICCPR อยู่แล้ว
แต่เนื้อหาสำคัญที่ปรากฏใน ICCPR กลับไม่มีในรัฐธรรมนูญไทย นั่นคือเนื้อหาที่ระบุว่า การจำกัดเสรีภาพการชุมนุมสามารถทำได้ ‘เท่าที่จำเป็นในสังคมประชาธิปไตย’ เท่านั้น ซึ่งเมื่อรัฐธรรมนูญไทยไม่ระบุเนื้อหาเพื่อคุ้มครองเสรีภาพการชุมนุมไว้ ปัญหาที่ตามมาคือ ‘เกณฑ์’ ในการจำกัดเสรีภาพในการชุมนุม
จริงๆ วิธีคิดก็ง่ายๆ ถ้าเราลงนาม ICCPR ไว้ การตีความรัฐธรรมนูญก็ควรสอดคล้องไปทางเดียวกับหลัก ICCPR แต่ในความจริงไม่เป็นเช่นนั้น
การสร้างสิทธิมนุษยชนเป็นหน้าที่ของรัฐ ซึ่งรัฐควรสร้างสิทธิมนุษยชนให้สอดคล้องกับหลักสากลที่เคยลงนามไว้ กล่าวคือ ต้องทำให้ตัวบทกฎหมายที่เกี่ยวกับเสรีภาพการชุมนุมสอดคล้องกับหลักเกณฑ์สากลมากที่สุด อย่างน้อยๆ ก็ควรจะเดินตามมาตรฐานของกติกา ICCPR ให้ได้มากที่สุด
นอกจากการไม่ทำกฎหมายให้สอดคล้องกับหลักสากลแล้ว ปัญหามิติอื่นๆ เป็นอย่างไร
เรามีปัญหาด้านการบังคับใช้ กล่าวคือ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 ไม่ใช่กฎหมายฉบับเดียวและไม่ใช่กฎหมายหลักที่ใช้ดูแลการชุมนุมสาธารณะ กฎหมายฉบับนี้ถูกตราขึ้นหลังรัฐประหาร 2557 เพียงหนึ่งปี เท่านี้คงพอบอกได้ว่ากฎหมายมาจากวิธีคิดแบบรัฐประหาร
อย่างไรก็ดี กฎหมายชุมนุมสาธารณะกลับไม่ค่อยถูกใช้งาน เพราะรัฐบาลรัฐประหารเลือกใช้ประกาศคณะปฏิวัติ 3/2558 เพื่อควบคุมการชุมนุม และใช้ลากยาวจนเกิดรัฐธรรมนูญฉบับ 2560
พอมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ กฎหมายชุมนุมสาธารณะก็ถูกใช้เพียงช่วงสั้นๆ เท่านั้น เพราะต่อมาดันเกิดเหตุการณ์โควิดระบาด รัฐเปลี่ยนไปใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เพื่อควบคุมการชุมนุมแทน ฉะนั้นตั้งแต่ปี 2558 จนถึงปัจจุบัน เราใช้ พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะฯ เป็นส่วนน้อย ขณะที่ระยะเวลาส่วนใหญ่อยู่ใต้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และกฎคณะรัฐประหาร
นอกจากนี้ ลักษณะการใช้กฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมก็มีปัญหาเช่นกัน ช่วงชุมนุมเยาวชนที่ผ่านมา รัฐมักพ่วงเอากฎหมายอื่นมาบังคับควบคู่กับ พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะฯ เช่น ใช้ พ.ร.บ.ควบคุมการโฆษณาโดยเครื่องขยายเสียง ลงโทษผู้ชุมนุม แทนที่จะใช้ พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะฯ ที่ให้อำนาจตำรวจในการควบคุมเสียงอยู่แล้ว
สิ่งนี้สะท้อนการเลือกใช้กฎหมายเฉพาะต่อคนที่อยากจะลงโทษโดยเฉพาะ เป็นการใช้กฎหมายพ่วงโดยไม่จำเป็น กฎหมายถูกใช้เพื่อกลั่นแกล้งและเพื่อจำกัดเสรีภาพการชุมนุมสาธารณะ ทำให้การชุมนุมลำบากขึ้น
มีตัวอย่างการใช้กฎหมายพ่วงอื่นๆ เพื่อจำกัดสิทธิอีกไหม
ที่ยกตัวอย่างเรื่องเครื่องขยายเสียงแค่บ้านๆ ที่จริงมีการใช้กฎหมายอื่นที่ร้ายแรงกว่า เช่น พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ หรือประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 ที่จะแตะในเชิงเนื้อหาที่ผู้ชุมนุมพูด ที่แกนนำยุบไปส่วนใหญ่ก็เพราะโดนมาตรา 112 พ่วงไปหมด
รองลงมาคือมาตรา 116 ว่าด้วยเรื่องยุยงปลุกปั่น ซึ่งมาตรา 112 และ 116 มีความสัมพันธ์กันอยู่ ผมตั้งข้อสังเกตว่า ถ้าไม่มีมาตรา 112 ก็จะกลายเป็น มาตรา 116 เห็นได้จากพฤติกรรมช่วงม็อบปี 2563 ที่มีการบังคับใช้สองมาตรานี้สลับไปมา
ฉะนั้น หากยกเลิกมาตรา 112 ปัญหาจะหายไปไหม ก็อาจหายไปบางส่วน แต่ถ้าพฤติกรรมตำรวจยังเหมือนเดิม หรือพฤติกรรมในกระบวนการทางอาญายังคิดแบบเดิม ก็อาจสลับจากมาตรา 112 มาใช้มาตรา 116 แทน หรือหากยุบมาตรา 116 อีก พวกเขาก็อาจหากฎหมายประหลาดๆ มาจัดการอยู่ดี เช่น พ.ร.บ.คอมพิวเตอร์ฯ เป็นต้น
ว่าด้วยเรื่องการชุมนุมโดยสงบ ทำไมรัฐถึงรับรองแค่การชุมนุม ‘โดยสงบ’ เท่านั้น
ที่ต้องรับรองเฉพาะการชุมนุมที่สงบ เพราะการชุมนุมโดยสงบสร้างความเปลี่ยนแปลงได้ยั่งยืนกว่าการใช้กำลังและความรุนแรง ขณะที่ระบอบต้องการทำให้ผู้คนที่อยากออกมาแสดงออกหรือเรียกร้องอะไรบางอย่าง สามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจทางการเมืองและชุมนุมเรียกร้องได้
เส้นความ ‘สงบ’ ใต้กฎหมายไทยมีปัญหาหรือไม่ อย่างไร
มี มากด้วย การชุมนุมโดยสงบตามหลักสากล คือการใช้เสรีภาพโดยปราศจากความรุนแรง ซึ่งความรุนแรงระดับที่ ‘ไม่สงบ’ จะต้องเป็นกรณีที่ทำให้เกิดการบาดเจ็บสาหัสหรือทำให้ทรัพย์สินเสียหายอย่างรุนแรง
อย่างไรก็ดี มาตรวัดว่าระดับความรุนแรงอยู่ตรงไหน ขึ้นอยู่กับว่าสังคมนั้นๆ พิจารณาความรุนแรงอย่างไร แต่โดยหลักแล้ว แนวคำพิพากษาของแต่ละประเทศจะบอกไว้บ้างว่าความเสียหายรุนแรงอยู่ที่ระดับไหน มีแนวบรรทัดฐานที่ศาลวางไว้ว่าเส้นความสงบอยู่ตรงไหน
ซึ่งพอมองบ้านเรา ความ ‘สงบ’ และ ‘ไม่สงบ’ ดันยืนอยู่บนหลายๆ ฐาน เช่น ความมั่นคงของชาติ ซึ่งตามหลักสากลแล้ว การพิจารณาความมั่นคงของชาติต้องดูอย่างแคบ ไม่ใช่ทุกอย่างถือเป็นความมั่นคงไปหมด ขณะที่ความมั่นคงของรัฐบาลก็ไม่ควรจะเป็นความมั่นคงของชาติ เพราะหากตีความเช่นนั้น ประชาชนจะไม่สามารถประท้วงรัฐบาลได้เลย
คำถามคือ คำว่าสงบเรามองเซนส์เดียวกันไหม สงบคือไม่มีความรุนแรง ไม่สาหัส ไม่รุนแรงต่อทรัพย์สินร้ายแรง หรือสงบที่หมายถึงการห้ามพูดถึงสิ่งที่รัฐบาลไม่ชอบ
ตามหลักการ การตีความว่าสงบหรือไม่สงบควรต้องสอดคล้องกับ ICCPR ด้วย เช่น ต้องตีความให้สอดคล้องกับ ‘ความเห็นทั่วไปฉบับที่ 37’ ซึ่งออกมาเพื่อขยายความกติกา ICCPR ข้อที่ 21 ที่ระบุว่า การผลักกันระหว่างตำรวจถือโล่กับผู้ชุมนุมไม่นับเป็นความรุนแรง เป็นต้น
ย้อนมองเหตุการณ์ชุมนุมของเยาวชนช่วงที่ผ่านมา เหตุการณ์ไหนรุนแรงบ้าง
ในเชิงการจัดการควบคุมของเจ้าหน้าที่รัฐ จะเห็นว่าการใช้ความรุนแรงจะขึ้นอยู่กับว่าใครชุมนุม ชุมนุมกันอย่างไร เรียกร้องอะไร และมีปฏิกิริยาโต้ตอบอย่างไร เช่น การชุมนุมในพื้นที่เมืองจะไม่ค่อยมีการปะทะเท่ากับพื้นที่วังหลวง เป็นต้น
มีกรณีหนึ่ง เพนกวิน (พริษฐ์ ชิวารักษ์) บอกจะเคลื่อนขบวนไปสำนักงานจัดการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ สุดท้ายแกง เคลื่อนไปหน้าสำนักงานใหญ่ ธนาคารไทยพาณิชย์แทน ซึ่งปฏิกิริยาและท่าทีของตำรวจสองแห่งต่างกันมาก
หรืออีกกรณี คือม็อบกีฬาสีประชาชนที่จัดโดยกลุ่มทะลุฟ้า บริเวณอนุสาวรีย์ประชาธิปไตย ม็อบนี้ตำรวจอำนวยความสะดวกอย่างดี แต่ในวันเดียวกัน เวลาเดียวกัน ที่สามเหลี่ยมดินแดงกลับเกิดการปะทะกันอยู่
ทำไมตำรวจแต่ละที่ถึงใช้อำนาจกับแต่ละม็อบไม่เหมือนกัน นี่คือสิ่งที่ผมพยายามหาคำตอบ วันนี้ผมอาจไม่มีคำตอบ แต่สิ่งที่ผมตอบได้อย่างหนึ่งคือการสร้างมาตรการเพื่อจำกัดเสรีภาพในการชุมนุม เปรียบเสมือนการสร้างเขื่อนกั้นน้ำที่กำลังจะไหล หากเราปล่อยให้น้ำไหล น้ำอาจไม่ท่วม แต่หากเราสร้างอะไรมาปิดกั้น ก็อาจกลายเป็นปัญหาใหม่ทันที
การพยายามจำกัดการเดินทางของผู้ชุมนุมอาจเป็นเงื่อนไขที่นำไปสู่ความรุนแรงก็ได้ ตำรวจอาจเป็นจุดเริ่มต้นและเป็นสาเหตุส่วนหนึ่งเช่นกัน ทั้งที่หน้าที่ของตำรวจคือการชั่งน้ำหนักเสรีภาพ อำนวยความสะดวกในการชุมนุม ป้องกันและรักษาความปลอดภัยของทุกฝั่ง
ทำอย่างไรให้กฎหมายไทยเอนไปทาง ‘เสรีภาพ’ มากกว่า ‘ควบคุม’ การชุมนุม
กฎหมายควรต้องเป็นไปตามหลักสากลมากที่สุด เจ้าหน้าที่ต้องรู้เรื่องสิทธิเสรีภาพ และเข้าใจเนื้อหาให้ได้ ขณะที่ตำรวจต้องเปลี่ยนทัศนคติว่าตนมีหน้าที่อำนวยความสะดวกและป้องกันอันตรายแก่ผู้ชุมนุม ไม่ใช่เป็นแขนขาเพื่อจำกัดเสรีภาพการชุมนุมอย่างไร้เหตุผล และจะต้องบังคับใช้กฎหมายให้ตรงกับเจตนารมณ์ที่สอดคล้องหลักสากลด้วย
การแก้ตัวบทกฎหมาย อาจแก้ปัญหาไม่ได้ทันที แต่ต้องแก้ที่วัฒนธรรมด้วย เพราะวัฒนธรรมบ้านเรายังไม่สอดรับ ฉะนั้นต้องทำให้รูปแบบการชุมนุมดีขึ้น มีวัฒนธรรมใกล้เคียงชาติตะวันตกมากขึ้น อะไรที่มีบทเรียนในต่างประเทศแล้วก็ปรับใช้เรียนรู้ จะได้ไม่ต้องเจ็บตัวเองจากการพยายามสร้างเสรีภาพการชุมนุมแบบไทยๆ
บางคนบอก เรากำลังสร้างสิทธิมนุษยชน แต่สร้างแบบไทยๆ ฟังดูเกือบจะดี แต่มันเป็นปัญหา
ทั้งนี้ทั้งน้ัน การจะทำให้สังคมเราเป็นประชาธิปไตยแบบตะวันตกก็ไม่ใช่สิ่งเกินฝัน มันเป็นไปได้และควรจะต้องฝันให้ได้ เพราะหากใครมาปิดกั้นความคิดและความฝันตรงนี้ พวกเขากำลังหลอกคุณ เพราะประวัติศาสตร์มนุษยชาติกำลังวิ่งมาทางนี้ และใครก็ห้ามกระแสนี้ไม่ได้หรอก
