เป็นที่ประจักษ์ชัดแล้วว่า แพลตฟอร์มดิจิทัลกำลังเปลี่ยนธุรกิจและสังคมทั้งทางกว้างและทางลึกอย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อน ในด้านหนึ่ง แพลตฟอร์มดิจิทัลสร้างโอกาสและความเป็นไปได้ใหม่ๆ ได้อย่างไม่รู้จบ กระนั้น ธรรมชาติของแพลตฟอร์มที่จะเป็นต้อง ‘ใหญ่’ กลับพาเราไปสู่ปัญหาดั้งเดิมที่มนุษย์เผชิญมาหลายร้อยปี – การผูกขาด
หากใครคุ้นเคยและติดตามข้อถกเถียงด้านนโยบายสาธารณะในระดับโลกอย่างเกาะติด คงทราบเป็นอย่างดีว่า การกำกับดูแลการแข่งขันของแพลตฟอร์มดิจิทัล นับว่าเป็นหนึ่งในโจทย์แห่งยุคสมัย และคำตอบของโจทย์นี้จะกำหนดความเป็นไปของเศรษฐกิจสังคมในอนาคตอีกหลายปี
กระนั้น สังคมไทยกลับยังไม่ค่อยพูดคุยและถกเถียงในโจทย์นี้มากนัก ความใหม่และความซับซ้อนของประเด็น อาจเป็นเหตุผลที่ทำให้เรายังตั้งหลักเรื่องนี้กันไม่ถูก
ผศ.ดร.พรเทพ เบญญาอภิกุล และ ผศ.ดร.วรรณวิภางค์ มานะโชติพงษ์ สองอาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ คือนักวิชาการที่สนใจประเด็นการแข่งขันทางการค้าและการกำกับดูแลการแข่งขันมาอย่างต่อเนื่อง เมื่อโลกธุรกิจและเศรษฐกิจเปลี่ยนผ่านเข้าสู่แพลตฟอร์มดิจิทัล ทั้งสองคนก็ขยับและติดตามความรู้ใหม่ๆ อย่างใกล้ชิด
101 สนทนาชวน ‘พรเทพ’ และ ‘วรรณวิภางค์’ สนทนาเพื่อตั้งหลักทำความเข้าใจการกำกับดูแลแพลตฟอร์มดิจิทัลจากมุมมองนักเศรษฐศาสตร์
เหมือนเรากำลังคุยเรื่อง ‘เศรษฐศาสตร์การกำกับดูแล 101’ กับ 101 บางคนพูดติดตลกเมื่อบทสนทนานี้จบลง
ในทางเศรษฐศาสตร์เราควรตั้งหลักมองและทำความเข้าใจแพลตฟอร์มดิจิทัลอย่างไร
พรเทพ: โดยพื้นฐาน แพลตฟอร์มมีหน้าที่หลักคือการเชื่อมผู้ใช้งานในระบบเข้าหากัน ถ้าเข้าใจแบบง่ายๆ คือการทำหน้าที่เป็นตัวกลาง (intermediaries) ให้ผู้ใช้ได้มาเจอกันได้ ตัวอย่างที่เราเห็น เช่น เฟซบุ๊กที่เชื่อมคนแต่ละคนเข้าหากัน หรือเสิร์ชเอนจินอย่างกูเกิลก็เป็นแพลตฟอร์มที่เชื่อมคนที่ต้องการค้นหาข้อมูลเข้ากับคนที่จัดทำข้อมูล แกร็บก็เป็นตัวกลางในการเชื่อมผู้บริโภค ร้านอาหาร และผู้ให้บริการส่งของเข้าด้วยกัน เป็นต้น ดังนั้นตัวแก่น (core) ของแพลตฟอร์มจึงมีลักษณะคล้ายกับ ‘ตลาด’ เพราะโดยนิยาม ตลาดคือสถานที่ที่ผู้ซื้อกับผู้ขายมาเจอกันและแลกเปลี่ยนกัน ซึ่งจะเป็นในเชิงกายภาพหรือนามธรรมก็ได้
แต่มีคุณสมบัติอยู่สองประการที่ทำให้หลักแพลตฟอร์มดิจิทัลต่างจาก ‘ตลาด’ โดยทั่วไป คุณสมบัติแรกคือขนาดของผู้ใช้ ซึ่งมีแนวโน้มที่จะทำให้ ‘มูลค่า’ (value) ของแพลตฟอร์มดิจิทัลสูงมาก อาจเปรียบเทียบได้ว่า ยิ่งตลาดมีคนพลุกพล่านมากเท่าไหร่ มูลค่าของตลาดก็จะยิ่งสูงเท่านั้น
คุณสมบัติที่สองคือ ธุรกรรมในแพลตฟอร์มสามารถเกิดขึ้นได้หลายด้าน ซึ่งภาษาเทคนิคเรียกว่า ‘multi-sided’ คุณสมบัตินี้เป็นคุณสมบัติที่ทำให้แพลตฟอร์มดิจิทัลต่างจากตลาดดั้งเดิมมาก ยกตัวอย่างเช่น ผู้ใช้เฟซบุ๊กอาจจะต้องการที่จะเชื่อมตัวเองกับเพื่อนหรือคนรู้จัก และไม่ต้องการที่จะเห็นสิ่งที่ตัวเองไม่สนใจ ซึ่งเฟซบุ๊กก็ให้บริการนั้นแก่ผู้ใช้ แต่ในขณะเดียวกันเฟซบุ๊กก็สามารถทำเงินได้จากร้านค้า หรือสินค้าที่ต้องการให้คนเห็นตัวเอง เป็นต้น
โดยปกติเวลาเราพิจารณาตลาด เราจะพิจารณาสิ่งที่เกิดขึ้นในตลาด เช่น ผู้ซื้อกับผู้ขายได้ประโยชน์ไหม และพิจารณาผลกระทบต่อภายนอก (externality) เช่น ธุรกรรมในตลาดนี้ส่งผลดีหรือไม่ดีต่อสังคม เป็นต้น แต่ปริมาณผู้ใช้จำนวนมากและการมีธุรกรรมหลายด้านในเวลาเดียวกัน ทำให้การประเมินแพลตฟอร์มดิจิทัลมีความซับซ้อนมาก กลับไปที่ตัวอย่างเมื่อสักครู่ ผมอยากเล่นเฟซบุ๊ก เพราะเพื่อนของผมเล่นเยอะ ยิ่งเพื่อนเล่นเยอะมากเท่าไหร่ ผมก็ยิ่งได้ประโยชน์เท่านั้น นี่คือผลกระทบที่เกิดขึ้นจากคนกลุ่มแบบเดียวกัน แต่การที่คนใช้เฟซบุ๊กเป็นจำนวนมากก่อให้เกิดผลกระทบต่อตลาดโฆษณา เพราะคนที่ทำการตลาดก็ต้องอยากเข้ามาใช้แพลตฟอร์ม แต่ปัญหาคือการที่โฆษณาเข้ามาอยู่ในแพลตฟอร์มเป็นจำนวนมาก ไม่ได้ส่งผลดีกลับไปยังผู้ใช้
วรรณวิภางค์: อยากเสริมอาจารย์พรเทพเรื่อง ‘ขนาด’ (scale) ซึ่งในความเป็นจริงเราเห็นแล้วว่า แพลตฟอร์มดิจิทัลแทบจะไม่มีข้อจำกัดทางด้านขนาดเลย ในการขยายจำนวนผู้ใช้ข้อจำกัดหลักคือเรื่องหน่วยความจำ ซึ่งทุกวันนี้ก็ย้ายไปอยู่บนคลาวด์หมดแล้ว อย่างผู้ใช้เฟซบุ๊กปัจจุบันมีเกือบ 3,000 ล้านคนแล้ว เป็นตลาดขนาดระดับโลก (global scale) ที่ตลาดแบบดั้งเดิมไม่มีวันจินตนาการได้ และนี่เป็นเหตุผลที่ทำให้เจ้าของแพลตฟอร์มมีอำนาจมากตามไปด้วย
นอกจากขนาดที่เป็นตลาดระดับโลก อีกเรื่องหนึ่งคือ แพลตฟอร์มดิจิทัลมีความลื่นไหลในเชิงพื้นที่สูง เพราะเราไม่สามารถบอกได้ว่า แพลตฟอร์มเหล่านี้อยู่ที่ประเทศไหน เมื่อเป็นแบบนี้การกำกับดูแลก็ยิ่งยาก
นอกจากขนาดแล้ว แพลตฟอร์มดิจิทัลต่างจาก ‘ตลาด’ อย่างไร เพราะตลาดทั่วไปก็มีธุรกรรมหลายด้านซ้อนกันอยู่ เช่น ถ้าเราไปซื้อของที่ตลาด เราก็ทำธุรกรรมกับคนขาย แต่ไม่จำเป็นต้องเสียค่าเข้าตลาด ในขณะที่คนขายต้องจ่ายค่าเช่าแผง ก็เหมือนกับที่เราไม่ต้องจ่ายค่าสมาชิกแพลตฟอร์ม แต่คนที่อยากขายของในแพลตฟอร์ม อยากให้คนเห็นก็อาจจะต้องจ่ายเหมือนกับเลือกแผงที่ทำเลดีกว่า
พรเทพ: หากมองว่า ‘ตลาด’ เป็นแพลตฟอร์มก็ไม่ผิด แต่โดยคอนเซ็ปต์แล้ว แพลตฟอร์มดิจิทัลเป็นตลาดที่พัฒนาขึ้นมาอีกขึ้นหนึ่ง ต้องเข้าใจว่าแพลตฟอร์มดิจิทัลเกิดขึ้นมาเพื่อแก้ไขปัญหาความล้มเหลวของตลาดแบบดั้งเดิม ในตลาดที่ใกล้เคียงอุดมคติ คนซื้อต้องพบกับผู้ขายจำนวนมาก ยิ่งมากยิ่งดี เพื่อให้มีทางเลือก ในทางกลับกันคนขายก็อยากพบกับคนซื้อจำนวนมาก เพราะการที่คนมารวมตัวกันมากจะยิ่งทำให้ตลาดมีพลังมากขึ้น ในทางวิชาการเราเรียกสิ่งนี้ว่า ‘externality’
อย่างไรก็ตาม ตลาดในอุดมคติไม่สามารถเกิดขึ้นได้ เพราะในโลกแห่งความเป็นจริง การที่ผู้ซื้อจะไปเจอผู้ขายจำนวนมากมี ‘ต้นทุนในค้นหา’ (searching cost) อยู่ ดังนั้น ฟังก์ชันที่สำคัญมากๆ ของแพลตฟอร์มคือ การรวบรวม externality ทั้งหมดไว้ไม่ให้ตกหล่น ลองนึกถึงว่า เวลาคนไปตลาด ส่วนใหญ่ไปเพราะอยากซื้อของ แต่คงไม่มีใครไปเพื่อให้คนขายของรู้สึกว่า ตลาดแห่งนี้น่ามาขายของจังเลย ในทางตรงกันข้าม ผู้ขายเวลามาขายของก็มาเพราะอยากขายคนมาเดินตลาด แต่คงไม่มีใครคิดว่า ถ้าฉันมาขายของตรงนี้แล้ว คนน่าจะอยากมาซื้อของที่นี่มากขึ้น ดังนั้น ตลาดก็จะมีผู้ซื้อผู้ขายน้อยกว่าที่ควรจะเป็น และไม่ได้มีประสิทธิภาพสูงที่สุด
คุณสมบัติสำคัญของแพลตฟอร์มดิจิทัลคือ สามารถทำให้ตลาดตระหนักถึง externality นี้ได้ ทั้งคนซื้อและคนขายต่างเห็นว่ามีคนอยู่ตรงนี้มากพอ ดังนั้น การทำการตลาด การตั้งราคา ก็จะอยู่บนพื้นฐานของการมีผู้ซื้อและผู้ขายจำนวนมาก ตลาดก็จะมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น
เวลาพูดถึงโจทย์กำกับดูแลแพลตฟอร์มดิจิทัล คนมักจะตั้งคำถามและแสดงความกังวลเรื่องการผูกขาดอยู่เสมอ แต่เท่าที่ฟังดู ผลลัพธ์ก็ไม่ได้ตรงไปตรงมาแบบนั้นเสียทีเดียว
พรเทพ: แพลตฟอร์มดิจิทัลสร้างคุณค่าในเชิงสังคมอย่างชัดเจน เราไม่สามารถปฏิเสธได้ว่า การเกิดขึ้นของแกร็บ ลาซาด้า ช้อปปี้ ส่งผลบวกโดยตรงต่อผู้ซื้อและผู้ขายเป็นจำนวนมาก การแข่งขันภายในแพลตฟอร์ม (intra-platform) เพิ่มขึ้นอย่างเห็นได้ชัด ผู้บริโภคได้รับสินค้าที่ถูกลง หลากหลายมากขึ้น บริการ โปรโมชันต่างๆ ดีขึ้น
ประเด็นหลักน่าจะอยู่ที่การแข่งขันกันระหว่างแพลตฟอร์มมากกว่า ปัญหาก็คือประสิทธิภาพที่สูงขึ้นจะทำให้แพลตฟอร์มใหญ่ขึ้นด้วย เมื่อถึงจุดหนึ่งก็เกิดความเสี่ยงที่จะใช้อำนาจเหนือตลาดอย่างไม่เป็นธรรมได้
แพลตฟอร์มถูกออกแบบมาให้ ‘ต้องใหญ่’ เพราะจำนวนผู้ใช้คือตัวกำหนดคุณค่าของแพลตฟอร์ม ยิ่งมีคนใช้มากเท่าไหร่ คุณค่าก็ยิ่งสูงขึ้น ยิ่งดึงดูดคนให้มาใช้งาน ยิ่งคนใช้งานมาก คุณค่าก็ยิ่งสูง เป็นวงจรไป แต่แพลตฟอร์มที่ชนะส่วนใหญ่ก็ไม่ได้มาจากการสัมปทาน แต่มาจากการแข่งขันอย่างเข้มข้นในตลาด ใช้นวัตกรรมสู้ หรือไม่ก็ลดแลกแจกแถมมากกว่า
พรเทพ: โดยหลักคิด การเติบโตของแพลตฟอร์มดิจิทัลมีลักษณะที่ใกล้เคียงกับ ‘การผูกขาดโดยธรรมชาติ’ (natural monopoly) ในแง่ที่ว่า ต้องมีการผลิตมากพอระดับหนึ่งถึงจะคุ้มทุน ดังนั้นจึงจะมีผู้ผลิตในตลาดได้ไม่กี่เจ้า แพลตฟอร์มดิจิทัลยิ่งได้เปรียบจากขนาด เพราะต้นทุนส่วนเพิ่มในการผลิตแทบไม่มี ลองนึกถึงว่าถ้ามีคนเปิดบัญชีใหม่เพิ่มขึ้น 1 บัญชีหรือ 1,000 บัญชี ต้นทุนของแพลตฟอร์มแทบไม่เพิ่มเลย แต่มูลค่าที่เกิดขึ้นจะยิ่งสูงมาก แต่มีคนใช้มาก ดังนั้นจึงมีแต่แพลตฟอร์มขนาดใหญ่ไม่กี่รายที่จะกลายเป็นผู้ชนะในอุตสาหกรรม ดังนั้น ผลลัพธ์สุดท้ายจึงออกมาคล้ายกับอุตสาหกรรมที่มีการผูกขาดโดยธรรมชาติ
วรรณวิภางค์: แม้จะมีผลลัพธ์ที่คล้ายกับการผูกขาดโดยธรรมชาติ แต่ขอบเขตของแพลตฟอร์มดิจิทัลก็ใหญ่มาก และการเข้าสู่ตลาดก็ยังเปิดมากกว่าธุรกิจที่ผูกขาดโดยธรรมชาติแบบดั้งเดิม ลองเปรียบเทียบการลงทุนตั้งโรงงานผลิตไฟฟ้ากับการลงทุนสร้างแพลตฟอร์มใหม่สักตัว อย่างหลังดูมีความเป็นไปได้มากกว่ามาก
ข้อที่น่ากังวลคือ เจ้าของแพลตฟอร์มที่เป็นผู้นำตลาดจะใช้ความใหญ่ของตัวเองไปกีดกันผู้เล่นรายใหม่ ซึ่งมีหลายรูปแบบมาก ทั้งการลงทุนวิจัยและพัฒนาขนาดใหญ่ที่บริษัทขนาดเล็กไม่มีทางตามทัน ซึ่งตรงนี้ก็จะไปโทษเขาไม่ได้ และการทำการวิจัยและพัฒนาก็สามารถทำให้เกิดนวัตกรรมใหม่ๆ ที่เป็นประโยชน์ต่อสังคมได้ อีกวิธีการหนึ่งในการกีดกันการแข่งขัน ซึ่งเป็นที่ถกเถียงกันมากคือ การเข้าไปซื้อหรือควบรวมบริษัทเล็กที่มีศักยภาพที่จะเติบโตเข้ามาเป็นคู่แข่งในอนาคต
หัวใจสำคัญของการกำกับดูแลเรื่องการแข่งขันคือ ผลประโยชน์ผู้บริโภค แต่เอาเข้าจริงแล้ว ผู้บริโภคแทบจะไม่รู้สึกอะไรจากการผูกขาดของแพลตฟอร์มดิจิทัลไหม เพราะผลิตภัณฑ์ส่วนใหญ่ของแพลตฟอร์มดิจิทัลนั้น ผู้บริโภคสามารถใช้ได้ฟรี แน่นอนว่าเราอาจต้องจ่ายด้วยข้อมูลส่วนตัว แต่หากพูดในความหมายแคบแล้ว คงปฏิเสธไม่ได้ว่าเราใช้ฟรีกันจริงๆ
พรเทพ: สาเหตุที่เราไม่ต้องจ่าย เพราะเราเป็นคนสร้างตลาดที่ทำเงินให้กับแพลตฟอร์มได้ ลองนึกถึงว่า เราไม่ต้องจ่ายเงินให้กับเฟซบุ๊ก เพราะ หนึ่ง เราสร้างตลาดโฆษณาให้กับเฟซบุ๊ก และ สอง การที่เราเป็นสมาชิกเฟซบุ๊กนั้น มีส่วนในการทำลายคู่แข่งโซเชียลมีเดียอื่นๆ ที่คล้ายกับเฟซบุ๊ก แต่ถามว่าเฟซบุ๊กใช้ประโยชน์จากอำนาจตรงนี้ไหม ก็ต้องไปลองดูว่าทุกวันนี้เราเจอโฆษณาในเฟซบุ๊กถี่ไหม ซึ่งก็ต้องมาเถียงกันในรายละเอียดอีกว่า โฆษณาที่ส่งมาให้เราตรงกับที่เราอยากได้ไหม หรือเอาอะไรมาให้เราก็ไม่รู้
แพลตฟอร์มที่เป็นที่ถกเถียงกันมากคือแพลตฟอร์มสั่งอาหาร เพราะเป็นแพลตฟอร์มที่มีสี่เอเจนต์ปฏิสัมพันธ์กันในหนึ่งธุรกรรมได้แก่ ผู้ซื้อ ร้านอาหาร คนส่งของ และกลุ่มที่สนับสนุนโปรโมชัน อย่างธนาคาร บัตรเครดิต ค่ายโทรศัพท์ ฯลฯ ในบรรดาเอเจนต์ทั้งหมดใครต้องจ่ายเท่าไหร่ก็ขึ้นอยู่กับว่าแต่ละคนสร้างมูลค่าให้กับแพลตฟอร์มเท่าไหร่ ซึ่งก็เปลี่ยนไปตามสถานการณ์ของแพลตฟอร์มด้วย จะเห็นว่าในช่วงแรก ผู้ซื้อและร้านอาหารไม่ต้องจ่ายมาก เพราะแพลตฟอร์มพยายามดึงคนเข้ามาในระบบ แต่ต่อมาเมื่อเริ่มมีคนมากขึ้น แพลตฟอร์มก็เริ่มคิดเงินกับร้านอาหาร ซึ่งร้านอาหารก็กลับมาชาร์จค่าอาหารอีกต่อหนึ่ง ยังไม่ต้องพูดถึงกลุ่มคนขับรถส่งของ ซึ่งมีข้อพิพาทกันมาตลอด
วรรณวิภางค์: ในประเทศไทยแพลตฟอร์มกำลังเริ่มเปลี่ยนผ่านจากยุคโปรโมชันเพื่อดึงคนเข้าแพลตฟอร์ม มาถึงยุคที่แพลตฟอร์มเริ่มที่จะหาวิธีการทำกำไรแล้ว จะเห็นว่าที่ผ่านมาแพลตฟอร์มส่งอาหารจะจ่ายเงินอุดหนุนค่อนข้างมาก เช่น โปรโมชันส่งฟรี ซึ่งเมื่อร้านอาหารเห็นว่ามีคนเข้ามาใช้บริการมาก ก็จะอยากเข้ามาอยู่ในแพลตฟอร์ม ซึ่งเมื่อจำนวนผู้ใช้มากถึงจุดหนึ่ง แพลตฟอร์มที่เป็นผู้นำตลาดก็จะอุดหนุนน้อยลง และหันชาร์จค่าบริการกับร้านค้า 30% บ้าง 35% บ้าง
แต่ละธุรกิจคงมีธรรมชาติที่แตกต่างกัน แต่สำหรับบางแพลตฟอร์มเช่น แพลตฟอร์มส่งอาหารเข้าใจว่ายังขาดทุนค่อนข้างมาก การที่แพลตฟอร์มพยายามคิดเงินเพื่อสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงก็ดูสมเหตุสมผลไหม
วรรณวิภางค์: เราไม่รู้ว่าราคาเท่าไหร่จึงจะสมเหตุสมผล แต่ที่พอจะบอกได้คือการเหลือเจ้าใหญ่แข่งกันไม่กี่เจ้ามีส่วนทำให้ราคาสูงขึ้น ผู้บริโภคที่เคยชินกับการจ่ายราคาถูก เมื่อเห็นราคาสูงขึ้นก็มีแนวโน้มจะลดปริมาณการบริโภคลง ในแง่นี้ ผลลัพธ์จะใกล้เคียงกับตลาดผูกขาดที่ผู้ผลิตขึ้นราคาเพื่อกำไรที่มากขึ้น แต่ปริมาณการบริโภคในภาพรวมจะลดลง ซึ่งเป็นสิ่งที่ต้องพึงระวังไม่ให้เกิด
อย่าลืมว่า จุดแข็งของแพลตฟอร์มคือ การขยายตลาดและเพิ่มประสิทธิภาพทำให้ผู้บริโภคเข้าถึงสินค้าและบริการได้หลากหลายมากขึ้น ในราคาที่ถูกลง แต่ถ้าพฤติกรรมของแพลตฟอร์มมีแนวโน้มที่จะให้ผลตรงกันข้ามก็เป็นเรื่องที่ต้องระมัดระวัง
การกำกับดูแลการแข่งขันในแพลตฟอร์มดิจิทัลมีสูตรที่ใช้ร่วมกันได้ไหม หรือว่าต้องดูรายละเอียดของแต่ละอุตสาหกรรม แต่ละแพลตฟอร์ม แล้วออกแบบการกำกับดูแลเป็นการเฉพาะไป
พรเทพ: หลักในการกำกับดูแลการแข่งขันยังเป็นหลักเดิมคือ พิจารณาดูว่า มีการใช้อำนาจเหนือตลาดอย่างไม่เป็นธรรมไหม มีพฤติกรรมอะไรที่เป็นอันตรายต่อการแข่งขันหรือเปล่า ผู้ซื้อผู้ขายมีอำนาจต่อรองต่างกันแค่ไหน อย่างไร เป็นต้น อย่างไรก็ตาม เครื่องมือที่ใช้ในการตอบคำถามเหล่านี้คงต้องเปลี่ยนแปลงไปในแต่ละอุตสาหกรรม
อันที่จริง การหาเครื่องมือที่เหมาะสมก็ไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะประเด็นในแต่ละแพลตฟอร์มมีเยอะมาก กระทั่งในแพลตฟอร์มที่อยู่ในอุตสาหกรรมเดียวกัน แต่มีโมเดลธุรกิจต่างกันก็ยากแล้ว เช่น ในยุคหนึ่งที่การแข่งขันเคเบิลทีวีเข้มข้น เจ้าหนึ่งใช้โมเดลให้รับชมฟรี แล้วเก็บเงินค่าโฆษณา กับอีกเจ้าหนึ่งเก็บค่าสมาชิกและมีโฆษณาน้อย ทั้งสองเจ้าแข่งกันในตลาดเคเบิล แต่มีโมเดลธุรกิจที่ต่างกันอย่างสิ้นเชิง คำถามคือเราจะพิจารณาอย่างไรว่าเจ้าไหนมีอำนาจหรือมีส่วนแบ่งตลาดมากกว่า
ความยากของการกำกับดูแลแพลตฟอร์มก็เป็นลักษณะนี้ กล่าวคือเราต้องกำหนดขอบเขตตลาดและหาให้ได้ว่า ‘อำนาจเหนือตลาด’ ถูกใช้ในรูปแบบใด ตัวอย่างง่ายๆ เช่น เราควรมองว่าแพลตฟอร์มส่งอาหารอย่างแกร็บและไลน์แมน เป็นผู้ให้บริการขนส่งอาหาร หรือเป็นผู้ให้บริการโฆษณาร้านอาหาร เป็นต้น คำถามเหล่านี้เป็นคำถามท้าทายผู้กำกับดูแลว่า เราควรจะขีดเส้นอย่างไร นี่ยังไม่ต้องถามนะว่า แล้วใครควรมีหน้าที่กำกับดูแลแพลตฟอร์มส่งอาหาร (หัวเราะ)
วรรณวิภางค์: โดยหลักการกำกับดูแลการแข่งขันจะต้องยึดวิธีการที่ก่อเกิดประโยชน์สูงสุดต่อสังคม (maximize social welfare) แต่ในเศรษฐกิจแพลตฟอร์มสวัสดิการทางสังคมอาจเกิดขึ้นได้จากหลายทางและมีความซับซ้อนมาก ไม่ว่าจะเป็นขนาดของตลาด การใช้ประโยชน์จากข้อมูล การจับคู่ที่ทำให้เกิดประสิทธิภาพสูงที่สุด ฯลฯ ซึ่งโดยหลักการ เราก็ควรต้องเข้าไปดูทั้งหมดว่ามูลค่าเกิดขึ้นในตลาดไหนบ้าง ก็ต้องนำมาคิดทุกตลาด
อีกเรื่องที่น่าปวดหัวมากคือ การกำกับดูแลแบบข้ามพรมแดนความเชี่ยวชาญแบบเดิมๆ เช่น ในประเทศไทย คณะกรรมการแข่งขันทางการค้า (กขค.) มีหน้าที่ดูแลการแข่งขันระหว่างภาคธุรกิจ แต่ไม่มีอำนาจและหน้าที่ในการคุ้มครองผู้บริโภคและความปลอดภัยของข้อมูล ซึ่งในหลายสถานการณ์แล้ว ทั้งสามเรื่องนี้ควรที่จะต้องถูกพิจารณาร่วมกัน ถ้าไม่ทำพร้อมกันก็ไม่สามารถกำกับดูแลได้
ไม่ต้องพูดถึงว่า บางแพลตฟอร์มไม่ได้จดทะเบียนในประเทศไทยเลยด้วยซ้ำ ในขณะที่อำนาจต่อรองบนเวทีต่างประเทศของไทยก็ไม่ได้แข็งแกร่งมากนัก ก็เป็นปัญหาว่าเราจะบังคับใช้กฎหมายและมาตรการกำกับดูแลได้จริงแค่ไหน
หัวใจของการกำกับดูแลการแข่งขันคือ การยึดผลประโยชน์ของผู้บริโภคเป็นหลัก การกำกับแพลตฟอร์มดิจิทัลยังคงอยู่บนฐานคิดนี้ไหม
วรรณวิภางค์: ผลประโยชน์ของผู้บริโภคยังคงเป็นโจทย์หลักของการกำกับดูแลการแข่งขัน เพียงแต่โจทย์มีความยากและท้าทายมากขึ้น เช่น ถ้าเป็นการแข่งขันแบบดั้งเดิม ผู้กำกับดูแลอาจไม่ต้องกังวลเรื่องข้อมูลหรือความเป็นส่วนตัวของผู้บริโภคมากนัก แต่ในแพลตฟอร์มดิจิทัล ประเด็นนี้เป็นเรื่องใหญ่ที่ต้องคำนึงถึง เพราะผลกระทบต่อผู้บริโภคมีค่อนข้างมาก และในหลายสถานการณ์ข้อมูลผู้บริโภคก็ถูกนำไปใช้เพื่อเสริมอำนาจของแพลตฟอร์มใหญ่เพิ่มขึ้นไปอีก
นอกจากนี้ ในระยะหลังก็เริ่มมีข้อถกเถียงอยู่เหมือนกันว่า การดูแต่ผลประโยชน์ของผู้บริโภคอาจไม่เพียงพอ แต่ต้องดูด้วยว่า การกำกับดูแลทำให้เกิดนวัตกรรมไหม เพราะเทคโนโลยีสมัยใหม่ใช้งบวิจัยและพัฒนาสูงมาก การกำกับดูแลให้เกิดการแข่งขันเพียงอย่างเดียวอาจไม่จูงใจให้บริษัทลงทุนวิจัย หากเป็นอย่างนั้นก็กลายเป็นว่านวัตกรรมและผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ ก็ไม่เกิด ทางเลือกของผู้บริโภคก็น้อยลงอีก
ในแง่หนึ่งต้องยอมรับว่า ตลาดแพลตฟอร์มก็มีความไม่แน่นอนสูงเหมือนกัน หากมีการเปลี่ยนเทคโนโลยีเพียงนิดเดียว ก็มีความเสี่ยงที่ผู้บริโภคจะย้ายเลย หากใครจำได้ว่าก่อนมีเฟซบุ๊ก คนใช้ไฮไฟว์กัน แต่พอเกิดการย้ายแล้ว ย้ายทีเดียวหมดเลย ไฮไฟว์ก็ตาย ดังนั้นบริษัทเทคฯ เลยลงทุนด้านวิจัยและพัฒนากันสูงมาก แต่นอกจากการลงทุนวิจัยและพัฒนาแล้ว อย่าลืมว่าพวกเขาก็ใช้วิธีการอื่นๆ ด้วย เช่น การควบรวม ซึ่งก็ต้องดูเป็นกรณีไปว่าอะไรทำได้ อะไรทำไม่ได้
พรเทพ: ถ้าไปดูสถิติจะเห็นว่า บริษัทเทคโนโลยีขนาดใหญ่ควบรวมซื้อกิจการสตาร์ตอัปใหม่เป็นจำนวนสูงมากจนดูน่ากลัวเลยแหละ แต่ประเด็นคือตราบใดที่บริษัทเหล่านี้ยังแข่งขันในการสร้างนวัตกรรม มีสินค้าและบริการใหม่ๆ ออกมาให้ผู้บริโภคได้ใช้ ก็น่าจะส่งผลดีในระยะยาว สิ่งที่ต้องระมัดระวังจริงๆ คือเมื่อใหญ่และมีอำนาจแล้วจะหยุดแข่ง หันไปใช้อำนาจเหนือตลาดเอาเปรียบคู่แข่ง เอาเปรียบผู้บริโภค ตรงนี้อันตราย
หากดูเทรนด์ในตอนนี้ พฤติกรรมแบบไหนของผู้นำตลาดที่น่ากังวล
พรเทพ: ประเด็นที่ถกเถียงกันค่อนข้างมากคือ การกีดกันคู่แข่งรายใหม่ในตลาด อาจารย์วรรณวิภางค์พูดไปบ้างแล้วว่า ตลาดแพลตฟอร์มเป็นตลาดที่ค่อนข้างเปิด ต้นทุนในการเข้าสู่ตลาดของธุรกิจแพลตฟอร์มค่อนข้างต่ำ โดยเฉพาะถ้าเทียบกับมูลค่าตลาดทั้งหมด คุณมีไอเดียแล้วพัฒนาแอปพลิเคชันก็เข้าสู่ตลาดได้เลย ความยากที่แท้จริงคือการดึงลูกค้าให้เข้ามาอยู่ในแพลตฟอร์ม ซึ่งจะเกิดขึ้นได้หมายความว่าผู้ใช้ต้องเข้าไปจำนวนมหาศาลในคราวเดียวกัน แต่เรื่องนี้เกิดขึ้นไม่ง่าย งานวิจัยทางด้านเศรษฐศาสตร์เริ่มพูดกันแล้วว่า ความล้มเหลวในการร่วมมือกัน (coordination failure) ในการย้ายแพลตฟอร์มควรถูกมองเป็นอุปสรรคในการเข้าถึงตลาดด้วยหรือไม่ แต่ในเชิงนโยบายยังไม่มีการพูดถึงเรื่องนี้มากนัก
จริงอยู่ว่าการเปลี่ยนแพลตฟอร์มของผู้บริโภคมีต้นทุนอยู่ (switching cost) เพราะคุณต้องเริ่มใหม่ เรียนรู้ใหม่ สร้างเพื่อนใหม่ ฯลฯ และต้นทุนตรงนี้จะมากหรือน้อยส่วนหนึ่งเกิดจากกลยุทธ์ทางธุรกิจของแพลตฟอร์มด้วย โดยผู้นำตลาดมีแนวโน้มจะใช้ข้อมูลของผู้บริโภคในการกีดกันการแข่งขัน เพราะข้อมูลเหล่านี้สามารถบอกได้ว่า ผู้บริโภคชอบอะไร หรือไม่ชอบอะไร ประเด็นที่ถกเถียงกันคือ การใช้ข้อมูลผู้บริโภคในการทำสิ่งเหล่านี้สามารถทำได้ไหม ใครกันแน่ที่เป็นเจ้าของข้อมูล ผู้บริโภคหรือแพลตฟอร์ม เพราะถ้าเชื่อว่าผู้บริโภคเป็นเจ้าของข้อมูล แพลตฟอร์มก็ไม่มีสิทธิ์ทำแบบนี้ แต่หากบอกว่า แพลตฟอร์มเป็นเจ้าของข้อมูลก็เท่ากับว่าข้อมูลเหล่านี้เป็นทุนตั้งต้น (endowments) ที่แพลตฟอร์มสามารถใช้ประโยชน์ในการแข่งขันได้
วรรณวิภางค์: ในปี 2019 สำนักงานป้องกันการผูกขาดทางการค้าของประเทศเยอรมนี (Bundeskartellamt) เคยเข้าไปดูกรณีการใช้ข้อมูลส่วนบุคคลของเฟซบุ๊กว่ามีลักษณะของการกีดกันไม่ให้คู่แข่งเข้าสู่ตลาดหรือไม่ ซึ่งเป็นกรณีตัวอย่างที่ชี้ให้เห็นว่า กฎหมายแข่งขันทางการค้าสามารถเข้ามามีบทบาทในการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลได้อย่างไร อย่างไรก็ตาม แม้สุดท้ายคำตัดสินจะมีมติให้เฟซบุ๊กมีความผิดฐานกีดกันคู่แข่งโดยใช้ข้อมูลส่วนตัวของผู้ใช้บริการ แต่ประเด็นถกเถียงในเรื่องนี้ก็ยังไม่มีข้อสรุปหรือคำตอบสุดท้ายตายตัว เพราะก็มีเสียงที่ไม่เห็นด้วยกับคำตัดสินด้วยเหมือนกัน
แพลตฟอร์มมักจะให้เหตุผลว่า การนำข้อมูลส่วนบุคคลไปใช้ก็เพื่อให้ผู้บริโภคได้รับสินค้าและบริการที่ดีขึ้น หากแพลตฟอร์มพิสูจน์ได้ว่า เหตุผลนี้เป็นจริงถือว่ายอมรับได้ไหม เพราะทุกคนก็ดีขึ้นหมด เพียงแต่ว่าแพลตฟอร์มได้ประโยชน์มากกว่าคนอื่นเฉยๆ
วรรณวิภางค์: สิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์สนใจคือประสิทธิภาพและประโยชน์สูงสุด ดังนั้น ต่อให้ทุกฝ่ายดีขึ้นหมด คำถามที่ต้องถามคือ แล้วเรามีทางเลือกที่ดีกว่านี้ไหม การแข่งขันเกิดขึ้นอย่างที่ควรจะเป็นหรือยัง ผู้บริโภคมีโอกาสที่จะได้รับทางเลือกมากกว่านี้ไหม หรือเป็นไปได้ไหมที่เราจะได้รับการบริการแบบเดียวกัน โดยที่ยังได้รับการปกป้องข้อมูลส่วนบุคคลอยู่ เป็นต้น พูดง่ายๆ คือทางที่เราเลือกดีที่สุดแล้วหรือยัง
ต้องเข้าใจว่า กฎหมายแข่งขันทางการค้าเกิดขึ้นมาบนหลักพื้นฐานที่ว่า ไม่มีใครเป็นเจ้าของทรัพยากรในโลก ดังนั้น แม้บางบริษัทจะคิดค้นเทคโนโลยีหรือนวัตกรรมได้ก่อนใคร เขาก็เพียงมีสิทธิ์เอาไปขายและทำกำไรได้ตามสมควร แต่ไม่ใช่ว่าจะตั้งราคายังไงหรือจะขูดรีดยังไงก็ได้ เพราะในด้านกลับพวกเราทุกคนในฐานะเจ้าของทรัพยากรก็มีสิทธิ์ที่จะมีเทคโนโลยี หรือนวัตกรรมดีๆ ไว้ใช้ด้วยเช่นกัน
พรเทพ: อยากจะเสริมว่า ไม่ใช่ทุกแพลตฟอร์มที่มีลักษณะของการผูกขาดโดยธรรมชาติ มีแพลตฟอร์มบางประเภทที่โดยธรรมชาติแล้ว เรามีแนวโน้มที่จะใช้หลายแพลตฟอร์มพร้อมกัน (multi-homing) เช่น บัตรเครดิตที่เราสามารถมีได้หลายใบ แพลตฟอร์มส่งอาหาร หรือแพลตฟอร์มขายสินค้าออนไลน์อย่างลาซาด้าและช้อปปี้ก็มีลักษณะเช่นนี้เหมือนกันคือ เราไม่ได้ใช้แอปพลิเคชันแค่เจ้าเดียว แต่ใช้สองสามเจ้าไปพร้อมๆ กันได้ แพลตฟอร์มประเภทนี้มีพื้นที่ให้แข่งขันกันอยู่ แต่ละแพลตฟอร์มสามารถสร้างความแตกต่างในบริการและผลิตภัณฑ์ได้ หน้าที่ของหน่วยงานกำกับดูแลคือ การกำกับให้การแข่งขันดำเนินไปอย่างเหมาะสม เพื่อให้แต่ละแพลตฟอร์มสามารถเสนอสินค้าและบริการที่แตกต่าง และผู้บริโภคมีทางเลือกเพิ่มมากขึ้น
เอาเข้าจริงแล้ว คณะกรรมการแข่งขันทางการค้าแบบดั้งเดิมมีศักยภาพมากพอที่จะกำกับดูแลแพลตฟอร์มดิจิทัลไหม หรือว่าต้องสร้างองค์กรกำกับดูแลเฉพาะขึ้นมาใหม่
วรรณวิภางค์: เอาเข้าจริงก็เถียงกันอยู่ ประเทศออสเตรเลียเสนอให้องค์กรกำกับดูแลด้านดิจิทัลเป็นการเฉพาะไปเลย คืออะไรที่เกี่ยวข้องกับดิจิทัลจะอยู่ภายใต้กำกับดูแลของหน่วยงานนี้ทั้งหมด แต่ถ้าเป็นฝั่งสหราชอาณาจักรและยุโรปจะมองว่า ควรใช้องค์กรกำกับดูแลแบบเดิม เพราะการสร้างให้หน่วยงานเฉพาะมาดูจะยิ่งกำกับดูแลยาก งานทับซ้อนกัน
แต่ไม่ว่าจะเลือกแบบใด การกำกับดูแลการแข่งขันในแพลตฟอร์มดิจิทัลมีแนวโน้มที่จะยืดหยุ่นมากขึ้น หากเทียบกับกรอบกำกับดูแลแบบดั้งเดิม เพราะแพลตฟอร์มมีความซับซ้อนสูงมาก หากยึดตามกรอบกฎหมายแบบตายตัวจะไม่สามารถกำกับดูแลแพลตฟอร์มได้เลย เพราะลักษณะและกระบวนการการกำกับดูแลการแข่งขันของแต่ละประเทศมีจุดตั้งต้นที่ไม่เหมือนกัน สุดท้ายแล้วผู้กำกับดูแลด้านการแข่งขันทางการค้าควรที่จะนับรวมดิจิทัลหรือแยกดิจิทัลออกไป ยังไม่มีข้อสรุปที่แน่ชัด เป็นไปได้ว่าเพราะเป็นแบบนี้แนวทางยืดหยุ่นเลยเป็นคำตอบของปัจจุบัน
พรเทพ: การกำกับดูแลการแข่งขันจะแบ่งเป็นสองรูปแบบคือ การกำกับดูแลแบบเตรียมป้องกันล่วงหน้า (ex ante) และการกำกับดูแลหลังเกิดเหตุการณ์แล้ว (ex post) เท่าที่ทราบ การกำกับดูแลการแข่งขันหลังเกิดเหตุการณ์ ส่วนใหญ่ยังคงอยู่ภายใต้การดูแลของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าทั้งหมด อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการแข่งขันทางการค้าก็ไม่ได้ทำงานโดยลำพัง แต่ต้องทำงานร่วมกับหน่วยงานกำกับดูแลอื่นๆ เช่น หน่วยงานกำกับดูแลด้านโทรคมนาคมด้วย
เอาเข้าจริงก็นึกภาพไม่ค่อยออกว่า อะไรจะเป็นประเด็นที่คณะกรรมการแข่งขันทางการค้าของไทยจะเข้ามากำกับแพลตฟอร์มดิจิทัลอย่างไร เฟซบุ๊กก็แข่งขันอยู่ในตลาดระดับโลก แพลตฟอร์มส่งอาหารก็ดูจะมีประเด็นกับไรเดอร์มากกว่าที่จะมีปัญหาเรื่องการแข่งขันระหว่างกัน
พรเทพ: ทุกวันนี้ธุรกิจมีแนวโน้มที่จะข้ามกันไปมามากขึ้น ยกตัวอย่างเช่น ในแพลตฟอร์มส่งอาหารก็มีทั้งบริการโฆษณา ขนส่ง เรียกรถ และระบบชำระเงิน (payment system) ด้วยก็ได้ เพราะเมื่อมีฐานข้อมูลผู้ใช้อยู่แล้ว การเข้าสู่ตลาดใหม่จะมีต้นทุนน้อยลง ดังนั้น จึงมีความเป็นไปได้สูงมากที่สินค้าและบริการในธุรกิจที่เราไม่เคยคิดว่าจะเกี่ยวข้องกันมาก่อน ต้องมาเกี่ยวพัน ตรงนี้เป็นความท้าทายของหน่วยงานกำกับดูแลเลยว่า จะนิยามขอบเขตของตลาดแบบไหน ผู้เล่นเป็นใครบ้าง อำนาจของผู้เล่นมีที่มาอย่างไร และใครบ้างที่มีอำนาจเหนือตลาด
ล่าสุดที่ถกเถียงกันมากคือติ๊กต็อก ซึ่งตอนนี้เส้นแบ่งระหว่างระหว่างการเป็นโซเชียลมีเดียกับการเป็นแพลตฟอร์ม E-commerce เบลอมาก ส่งผลให้บางประเทศเริ่มเข้าไปกำกับดูแล้ว เช่น สหภาพยุโรปก็กำหนดให้ติ๊กต็อกเข้าไปอยู่ในกลุ่ม gatekeeper ที่คณะกรรมการแข่งขันทางการค้าต้องเข้ามาจับตาดู หรืออินโดนีเซียนี่แบนติ๊กต็อกไปแล้ว โดยบอกว่าติ๊กต็อกต้องทำให้ชัดก่อนว่าจะเป็นแพลตฟอร์มซื้อขายออนไลน์ หรือจะเป็นโซเชียลมีเดียกันแน่
ประเด็นที่เถียงกันในกรณีติ๊กต็อกคืออะไร เพราะการขายของออนไลน์ก็ดูเหมือนจะมีในทุกแพลตฟอร์ม
พรเทพ: ในทางวิชาการมีประเด็นที่ถกเถียงกันคือ เส้นแบ่งระหว่างระหว่างการเป็นแพลตฟอร์มวิดีโอแชร์ริงที่เป็นโซเชียลมีเดียกับการเป็นตลาดเบลอมาก ซึ่งส่งผลกระทบต่อการแข่งขัน ข้อกังวลคือติ๊กต็อกมีอํานาจตลาดในตลาดโซเชียลมีเดีย ซึ่งเติบโตเร็วอย่างมาก แต่ในขณะเดียวกันก็สร้างระบบคล้ายกับการเป็นแพลตฟอร์มซื้อขายด้วย แล้วตอนนี้ยอดขายสูงขึ้นมาก เรียกได้ว่าทำให้ยอดขายของแพลตฟอร์มอย่างช้อปปี้กับลาซาด้าหายไปมาก บางคนบอกเลยว่าตอนนี้ช้อปปี้กับลาซาด้านี่กลายเป็น traditional platform ไป
การที่สหภาพยุโรปกำหนดให้ติ๊กต็อกอยู่ในลิสต์ gatekeeper ซึ่งเป็นลิสต์เดียวกันกับเฟซบุ๊กกับกูเกิลสะท้อนให้เห็นถึงความกังวลตรงนี้ เพราะการเป็น gatekeeper ก็คือเป็นตัวกลาง เหมือนกับเป็นคนเฝ้าประตูระหว่างผู้ซื้อกับผู้ขาย ซึ่งการเป็นคนคุมประตูก็มีอำนาจพอสมควรอยู่ ตรงนี้ต้องเข้าใจด้วยว่า กรอบการกำกับดูแลของของสหภาพยุโรปจะค่อนข้างยืดหยุ่น นั่นคือ เอาเข้ามาอยู่ในลิสต์ที่ต้องจับตาดูไว้ก่อน หน่วยงานกำกับดูแลมีอำนาจในการขอข้อมูลเพื่อวิเคราะห์พฤติกรรมต่างๆ แม้จะยังไม่ได้ทำอะไรผิด เป็นการกำกับดูแลแบบ ex ante มากขึ้น
วรรณวิภางค์: กรณีติ๊กต็อกเป็นประเด็นธุรกิจที่ใหม่มากๆ และการที่เส้นแบ่งตลาดไม่ชัดเจนทำให้การกำกับดูแลยากมากขึ้น เช่น เดิมการกำกับดูแลโซเชียลมีเดียก็จะเน้นไปที่การกำกับดูแลเนื้อหา ห้ามโฆษณาที่เป็นเท็จ โฆษณาเกินจริงก็ว่ากันไป แต่พอแพลตฟอร์มที่มีระบบขายของด้วย เช่น การถือสินค้าขึ้นมาในคลิปแล้วกดซื้อได้เลย การกำกับดูแลก็ยากขึ้น เราไม่แน่ใจว่ามันถูกหรือผิดยังไง แล้วเราควรจะทํายังไงกับมันด้วย
ความท้าทายที่สองคือ ติ๊กต็อกมีฐานผู้ใช้ที่ครอบคลุมกลุ่มคนอายุน้อยเป็นจำนวนมาก ซึ่งคนกลุ่มนี้ตามหลักกฎหมายยังต้องได้รับความคุ้มครองเป็นพิเศษ ก็เป็นประเด็นเรื่องการกำกับดูแลด้วยเหมือนกัน
ขอเสริมเรื่อง gatekeeper ของสหภาพยุโรปเล็กน้อย การที่ใครเข้าไปอยู่ในลิสต์นี้หมายความว่าคุณมีความสําคัญและทำให้หน่วยงานกำกับดูแลมีอำนาจในการเข้าไปขอข้อมูล เช่น เงื่อนไขการใช้บริการ ข้อมูลพื้นฐานกลุ่มผู้ใช้ ซึ่งคิดว่าหน่วยงานกำกับดูแลในประเทศไทยสามารถทำในลักษณะเดียวกันนี้ได้ กล่าวคือเรายังไม่ต้องไปกล่าวหาว่าใครเป็นผู้มีอํานาจเหนือตลาดหรอก แต่ถ้าแพลตฟอร์มไหนที่เห็นว่ามีความสำคัญมาก และเวลาทำอะไรแล้วส่งผลกระทบเป็นวงกว้าง เราก็เข้าไปกํากับดูแลในบางระดับ ลองดูว่ากลยุทธ์ที่ใช้มีความเสี่ยงจะเกิดผลเสียต่อส่วนรวมมากเกินไปไหม
พรเทพ: ประเด็นที่อยากจะชี้คือแพลตฟอร์มดิจิทัลปรับตัวและวิวัฒน์ไปตลอดเวลา ประเด็นใหม่ๆ เกิดขึ้นตลอด ลองนึกดูว่าติ๊กต็อกเพิ่งเข้ามาในตลาดโซเชียลมีเดียไม่กี่ปีเอง ตอนนี้กลายเป็นผู้เล่นที่มีอำนาจมากและเริ่มเข้าไปสู่ตลาดอื่นที่ไม่ใช่จุดเริ่มต้น ตรงนี้แหละที่ยากมาก
หน่วยงานกำกับดูแลต้องมีข้อมูลมากเพียงพอระดับหนึ่งจึงจะวิเคราะห์และประเมินตลาดได้ ซึ่งถ้าเป็นธุรกิจแบบดั้งเดิมก็พอเห็นทางอยู่ แต่ในโลกของแพลตฟอร์มดิจิทัล ข้อมูลมีมากมายมหาศาลและแทบทั้งหมดล้วนอยู่กับแพลตฟอร์ม ในสถานการณ์เช่นนี้หน่วยงานกำกับดูแลจะสามารถกำกับได้อย่างมีประสิทธิภาพจริงหรือ
วรรณวิภางค์: หน่วยงานกำกับดูแลมีอำนาจตามกฎหมายที่จะขอข้อมูลจากบริษัทได้อยู่แล้ว และในประเทศที่การบังคับใช้มีประสิทธิภาพ บริษัทก็มีหน้าที่ต้องส่งข้อมูลที่หน่วยงานกำกับดูแลขอ อย่างไรก็ตาม อำนาจตามกฎหมายอย่างเดียวก็คงไม่เพียงพอต่อการกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพ หน่วยงานกำกับดูแลจำเป็นที่จะต้องได้รับความไว้วางใจจากภาคธุรกิจอยู่พอสมควรว่าหากได้ข้อมูลแล้วจะไม่นำไปใช้อย่างผิดวัตถุประสงค์และการพิจารณาตัดสินในกรณีต่างๆ จะมีความเป็นธรรม พูดง่ายๆ ว่าการได้รับความไว้เนื้อเชื่อใจที่มีต่อหน่วยงานกำกับดูแลเป็นสิ่งสำคัญอย่างยิ่งในการบังคับใช้กฎหมายลักษณะนี้
อีกประเด็นที่อยากชี้คือ ไม่ใช่ทุกประเด็นที่ต้องใช้ข้อมูลจำนวนมากในการพิสูจน์ความผิด บางทีใช้แค่การตั้งราคาและโปรโมชันส่งเสริมการขาย ก็พอเห็นแล้วว่าใช้อำนาจเหนือตลาดอย่างไม่เป็นธรรมอย่างไร
พรเทพ: ประเด็นที่สำคัญกว่าข้อมูลคือ เรายังมีองค์ความรู้ไม่เพียงพอในการทำความเข้าใจเรื่องพวกนี้ ในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการแข่งขัน เราแทบจะต้องเขียนตำราใหม่เลย เพราะพฤติกรรมของบริษัทเปลี่ยนไปหมดเลย กระทั่งในธุรกิจแบบเดิม เมื่อเข้าสู่แพลตฟอร์มดิจิทัล พฤติกรรมของผู้ให้บริการ ผู้ใช้บริการเปลี่ยนหมด
แต่ก่อนเวลาศึกษาแพลตฟอร์มกรณีศึกษาไม่ได้เยอะและไม่ได้ซับซ้อน เช่น บัตรเครดิต แต่ทุกวันนี้แพลตฟอร์มดิจิทัลกลายเป็นกระแสหลักไปแล้ว รูปแบบธุรกิจมีความหลากหลายและผลกระทบต่อเศรษฐกิจโดยรวมก็สูงมาก ที่สำคัญไปกว่านั้นคือ ความรู้และประเด็นเชิงเทคนิคในการกำกับดูแลยังไม่นิ่ง มีประเด็นใหม่อยู่ตลอดเวลา ตรงนี้เป็นความท้าทายอย่างยิ่งของหน่วยงานกำกับดูแลเลย
วรรณวิภางค์: น่าเห็นใจองค์กรกำกับดูแลเหมือนกัน เพราะโจทย์เรื่องนี้ก็ไม่ง่าย อย่างที่คุยกันไปแล้วว่า แพลตฟอร์มดิจิทัลเหล่านี้ส่วนใหญ่ไม่ได้จดทะเบียนและไม่จําเป็นต้องจดทะเบียนในประเทศไทย มีแค่การให้บริการในประเทศไทยเท่านั้น ข้อเสนอที่วงวิชาการกำลังพูดถึงคือ เป็นไปได้ไหมที่กฎหมายกำกับดูแลจะเขียนไปในแนวที่ว่า แพลตฟอร์มไม่จำเป็นต้องมีนิติบุคคลในไทย แต่หากให้บริการกับคนไทยก็ต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแล เพราะที่ผ่านมา กฎหมายไทยมักเขียนทำนองว่า ต้องเป็นเป็นนิติบุคคลหรือผู้ประกอบการในประเทศไทยเท่านั้นจึงจะสามารถเอาผิดตามกฎหมายได้
ประเด็นที่สองที่อยากชี้คือ การกำกับดูแลต้องดูเป็นกรณีๆ ไป ไม่ว่าจะเกิดพฤติกรรมอะไรขึ้นมาก็ต้องไปดูว่าพฤติกรรมนั้นทำให้การแข่งขันในตลาดลดลงไหม สวัสดิการโดยรวมของผู้บริโภคและของสังคมลดลงไหม ไม่มีสูตรตายตัวที่จะบอกว่า พฤติกรรมแบบนี้ผิด แบบนี้ถูก เพราะพฤติกรรมของแพลตฟอร์มเป็นแบบพฤติกรรมใหม่ๆ ของธุรกิจใหม่ๆ ดังนั้นมันต้องมีการศึกษาและวิเคราะห์ทุกครั้งที่เกิดปัญหา
แสดงว่าสังคมไทยควรต้องลงทุนกับการกำกับดูแลการแข่งขันมากขึ้นด้วยเหมือนกัน?
วรรณวิภางค์: ในต่างประเทศ เช่น สหภาพยุโรปทำกฎหมาย Digital Market Act (DMA) เสริมขึ้นมาทำงานคู่กับกฎหมายเดิม แค่นี้ก็ต้องใช้ทรัพยากรเพิ่มขึ้นแล้ว ต้องมีการศึกษา การร่าง และต้องมีคนมาคอยตรวจสอบตลาดดิจิทัลโดยตรงด้วย
หน่วยงานกำกับดูแลของไทยมีข้อจำกัดเรื่องนี้มาก คณะกรรมการแข่งขันทางการค้างบประมาณในแต่ละปีก็ไม่ได้สูง แล้วพอต้องมาเจอเรื่องยากก็อาจเลือกจัดสรรทรัพยากรไปทำเรื่องที่ตัวเองพอทำได้ก่อน เพราะประเด็นที่ต้องดูแลอยู่แต่เดิมก็เยอะอยู่แล้ว ในประเทศไทยโมเดลหนึ่งที่น่าสนใจคือ การมีหน่วยงาน watch dog ของภาคเอกชนและภาคประชาสังคม ซึ่งน่าจะช่วยให้ทั้งหน่วยงานกำกับดูแลและประชาชนมีความรู้ความเข้าใจเรื่องนี้ได้ หากมองเข้าไปในระบบนิเวศจะเห็นว่า เรามีหน่วยงานหรือองค์กรที่สนับสนุนการทำธุรกิจดิจิทัล หรือสตาร์ตอัปอยู่ แต่ยังไม่ค่อยมีหน่วยงานที่จะเป็นเจ้าภาพที่ทำเรื่องส่งเสริมการแข่งขันที่เป็นธรรมในเศรษฐกิจดิจิทัลเท่าไหร่
ประเด็นที่อยากสื่อสารจริงๆ คือ สังคมไทยต้องลงทุนเพิ่มในการกำกับดูแล หากหน่วยงานภาครัฐมีงบประมาณและทรัพยากรเพียงพอก็ดีไป แต่หากไม่พอภาคเอกชนก็น่าจะเข้ามามีบทบาทตรงนี้ได้ ซึ่งก็ต้องออกแบบกลไกให้ดีเหมือนกัน เพราะบางโมเดล เช่น ไปเอาเงินแพลตฟอร์มที่ต้องถูกกำกับดูแลมาทำโดยตรง ก็อาจมีปัญหาเรื่องความเป็นอิสระและความน่าเชื่อถืออีก
พรเทพ: หน่วยงานกำกับดูแลไทยบางแห่งอาจจะมีทรัพยากรน้อยจริง แต่บางแห่งมีเงินหลายพันล้านเลยนะ (หัวเราะ)
เรื่อง: สมคิด พุทธศรี
