รัฐไทยต้องปฏิรูปการคลังและยังต้องลงทุนอีกมาก – เศรษฐกิจไทย 2023 ในสายตาธนาคารโลก กับ เกียรติพงศ์ อริยปรัชญา

เช่นเดียวกับหลายประเทศทั่วโลก ประเทศไทยกำลังอยู่ในช่วงการฟื้นตัวจากวิกฤตโควิด-19 แม้จะฟังดูเป็นทิศทางที่ดี ทว่าเมื่อมองภาพใหญ่ เศรษฐกิจไทยมีความท้าทายเชิงโครงสร้างที่ต้องเผชิญหน้าอยู่อีกมาก เช่น ความสามารถในการแข่งขันที่ลดลง การสะสมทุนที่ต่ำ การเข้าสู่สังคมสูงวัย หนี้ครัวเรือนสูง และการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate change) อีกทั้งในปีนี้ การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองหลังการเลือกตั้งที่กินระยะเวลายาวนานและเต็มไปด้วยความไม่แน่นอนก็เป็นอีกปัจจัยที่ฉุดรั้งให้การลงทุนชะลอตัว

เหล่านี้ทำให้มีการคาดการณ์ว่าการเติบโตของเศรษฐกิจไทยในระยะยาวไม่อาจไปสู่ระดับที่ควรจะเป็น จนไม่สามารถก้าวพ้นจากกับดักรายได้ปานกลางไปสู่การเป็นประเทศรายได้สูงได้เร็วตามแผนยุทธศาสตร์ที่วางไว้ และนี่ก็คือหนึ่งในประเด็นหลักที่ปรากฏในรายงานตามติดเศรษฐกิจไทย (Thailand Economic Monitor) ของธนาคารโลก (World Bank) ฉบับล่าสุดในเดือนมิถุนายน 2023

อย่างไรก็ดี อนาคตเศรษฐกิจไทยยังไม่ได้หมดหวังเสียทีเดียว เพราะธนาคารโลกชี้ว่าประเทศไทยยังคงมีพื้นที่การคลังเหลืออีกมากในการนำไปลงทุนเพื่อแก้ปัญหาความท้าทายต่างๆ โดยมีข้อเสนอแนะคือภาครัฐไทยต้องปฏิรูปทางการคลังทั้งทางด้านรายรับและรายจ่าย โดยหารายรับให้ได้เพิ่มขึ้น และใช้จ่ายอย่างมีความคุ้มค่ามากขึ้น

แนวทางการปฏิรูปรายรับและรายจ่ายทางการคลังมีรายละเอียดอย่างไร จะช่วยให้เศรษฐกิจไทยฟันผ่าความท้าทายรอบด้านอย่างไร ความท้าทายด้านไหนที่ต้องแก้เร่งด่วนเป็นพิเศษ แนวโน้มทิศทางนโยบายพรรคการเมืองในรัฐบาลชุดหน้าตอบโจทย์หรือไม่ และการเปลี่ยนผ่านรัฐบาลในยามนี้มีนัยอย่างไร 101 ชวนเจาะลึกคำถามสำคัญของเศรษฐกิจไทยเหล่านี้จากมุมมองของธนาคารโลก หลังการเปิดตัวรายงานตามติดเศรษฐกิจไทยฉบับล่าสุด ผ่านการสนทนากับ ดร.เกียรติพงศ์ อริยปรัชญา นักเศรษฐศาสตร์อาวุโสประจำประเทศไทย แห่งธนาคารโลก

รายงานตามติดเศรษฐกิจไทยของธนาคารโลกล่าสุดมีประเด็นสำคัญอะไรบ้าง

ต้องเท้าความก่อนว่าปกติรายงานนี้มีการจัดทำทุก 6 เดือน โดยแต่ละฉบับจะเปลี่ยนโฟกัสประเด็นไป อย่างในฉบับที่แล้ว เราไปโฟกัสที่เรื่องการคุ้มครองสังคมช่วงโควิดและเรื่องนโยบายการคลังเพื่อบรรเทาความเหลื่อมล้ำ ส่วนฉบับล่าสุดนี้ เราโฟกัสไปที่เรื่องภัยพิบัติ ซึ่งมีความเชื่อมโยงกับเศรษฐกิจมหภาค

ในส่วนเศรษฐกิจมหภาค ไทยกำลังอยู่ในช่วงการฟื้นตัวจากโควิด ซึ่งไทยถือว่าฟื้นตัวช้าสุดในกลุ่มอาเซียน เศรษฐกิจเพิ่งจะโตกลับมาสู่ระดับเดิมในช่วงปลายปีที่ผ่านมา มีการตกกลับลงไปเล็กน้อย แล้วกลับมาใหม่ในช่วงไตรมาสที่ 1 เพราะช่วงปลายปีมีการหดตัวของการส่งออก จากการชะลอตัวของเศรษฐกิจโลก

นอกจากนี้เรายังทำการประมาณการเศรษฐกิจไทย โดยในปี 2023 เราปรับประมาณจีดีพีขึ้นเป็นร้อยละ 3.9 เนื่องจากการท่องเที่ยวที่ขยายตัวดี และเศรษฐกิจจีนเปิด แต่ว่าการฟื้นตัวของการท่องเที่ยวก็ยังต้องใช้เวลานาน ซึ่งกว่าจะกลับไปสู่ระดับเดิมก็คาดว่าเป็นปลายปี 2024 ส่วนในปีถัดๆ ไป 2024-2025 เราคาดการณ์ไว้ที่ 3.6 และ 3.4 (ตามลำดับ) เนื่องจากเศรษฐกิจโลกมีแนวโน้มชะลอตัว โดยเฉพาะในสหรัฐอเมริกา และยุโรปเป็นหลัก

รายงานฉบับนี้ยังดูเรื่องการคลังของไทยค่อนข้างละเอียด เราดูรายจ่ายงบประมาณทั้งหมดของไทย รวมถึงสิ่งที่ยังอยู่ในแผน ทั้งในแง่การศึกษา สาธารณสุข สวัสดิการสังคม การตรึงราคาพลังงานและไฟฟ้า และที่สำคัญคือรายงานฉบับนี้มองการใช้งบประมาณในบริบทการต่อสู้กับปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศด้วย เมื่อเราดูงบประมาณทั้งของไทยตอนนี้ เราเห็นว่าประเทศไทยยังมีพื้นที่ทางการคลังที่มีประสิทธิภาพมากพอในการลงทุนหลายเรื่อง และสามารถเพิ่มคุณภาพของรายจ่าย เช่น การลงทุนเพื่อเพิ่มคุณภาพการศึกษา รวมทั้งการลงทุนด้านสิ่งแวดล้อมและแก้ปัญหา climate change อย่างการดูแลบรรเทาผลกระทบของอุทกภัย ด้วยการพัฒนาระบบโลจิสติกส์น้ำให้ทนทาน ให้สามารถระบายน้ำท่วมได้ง่ายขึ้น หรือทำโครงการอย่างแก้มลิง เป็นต้น

ส่วนทางด้านหนี้สาธารณะต่อจีดีพีของไทยตอนนี้อยู่ที่ประมาณ 60% ซึ่งบางคนอาจจะคิดว่ามันสูง เพราะก่อนโควิด-19 ตัวเลขนี้อยู่ที่ประมาณ 40% และเราก็มองฉากทัศน์ว่า ถ้าเกิดประเทศไทยมีโครงการใช้จ่ายมากขึ้น โดยไม่ได้มีการใช้จ่ายแบบเจาะจงกลุ่มเป้าหมายชัดเจน หนี้สาธารณะก็อาจเป็นไปได้ที่จะเพิ่มขึ้นสู่ระดับเกิน 100% ซึ่งเป็นระดับที่ควบคุมไม่ได้ แต่ถ้าการทำโครงการใช้จ่ายต่างๆ มีความเจาะจงมากขึ้น คือเจาะกลุ่มผู้ที่ยากจนจริงๆ โดยกระจายให้คนจำนวนน้อยลง ในปริมาณต่อคนที่มากขึ้น หนี้สาธารณะก็จะไม่ได้เพิ่มขึ้นสูงเท่ากับฉากทัศน์ก่อนหน้า และมันก็จะดีขึ้นอีก ถ้าไทยมีโอกาสปฏิรูปรายรับรายจ่ายของประเทศ โดยฝั่งรายได้คือการหารายได้เพิ่มผ่านภาษี ซึ่งอาจจะช่วยปรับลดหนี้สาธารณะลงมาเพื่อเพิ่มพื้นที่การคลัง ซึ่งเรามองว่าประเทศไทยยังมีโอกาสในการทำเรื่องนี้มาก ต่างจากประเทศอื่นๆ ในภูมิภาค ขณะเดียวกันก็ปฏิรูปรายจ่ายด้วยการลงทุนดูแลคน ทำโครงสร้างพื้นฐานมากขึ้น

ดูเหมือนมีหลายประเด็นที่เป็นความท้าทายต่อเศรษฐกิจไทยในตอนนี้ แล้วคุณคิดว่าเรื่องไหนเป็นความท้าทายที่ต้องให้ความสำคัญเป็นอันดับแรกๆ

ความท้าทายที่ใหญ่ที่สุดที่เรามองก็คือเรื่อง potential growth (การเติบโตเศรษฐกิจที่ระดับศักยภาพ หมายถึง ศักยภาพการเติบโตสูงสุดที่เป็นไปได้ของประเทศ) โดยตอนนี้เราปรับประมาณการตัวเลขนี้ของไทยลงมาอยู่ที่ 3% ซึ่งไม่สอดคล้องกับแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี เพราะการที่ไทยจะก้าวไปสู่การเป็นประเทศรายได้สูงได้ จำเป็นต้องโตประมาณ 4% ถ้าถามว่าแล้วประเทศไทยจะยกระดับตัวเลขนี้ได้อย่างไร ก็ต้องกลับไปที่เรื่องการเพิ่มการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานและเพิ่มประสิทธิภาพในการลงทุนรายจ่าย ซึ่ง ณ ปัจจุบัน ประเทศไทยยังมีพื้นที่ทางการคลังเพียงพอ

การที่จะยกระดับการเติบโตของไทยให้ไปถึง potential growth ได้ ประเทศไทยต้องลงทุนด้านไหนเป็นพิเศษบ้าง

ที่จริงนี่เป็นเรื่องค่อนข้างซับซ้อน ถ้าเราเอากรณีของไทยไปเปรียบเทียบกับกลุ่มเศรษฐกิจที่ประสบความสำเร็จแล้วในการก้าวสู่รายได้สูง อย่าง Asian Tigers (เสือแห่งเอเชีย: เกาหลีใต้ ไต้หวัน สิงคโปร์ และฮ่องกง) เราทำโมเดลออกมาก็พบว่า ถ้าไทยจะสำเร็จในขั้นนั้น ต้องเพิ่มผลิตภาพอีกเท่าตัว เพิ่มการลงทุนประมาณเท่าตัว โดยต้องมีการลงทุนทั้งที่มาจากระดับรัฐและเอกชน ซึ่งในช่วงที่ผ่านมาเรายังอยู่ในระดับต่ำ

ในเรื่องการลงทุนนวัตกรรม เราได้ศึกษาจากห่วงโซ่การผลิตโลก (global value chain) ซึ่งถ้าดูตัวเลขการส่งออกไทยรายปีนี้หรือช่วงระยะ 5 ปี จะเห็นว่าวัฏจักรการส่งออกของไทยไม่ได้สูง เมื่อเทียบกับประเทศอื่นอย่างเช่นเวียดนาม เนื่องจากไทยยังอยู่ในอุตสาหกรรมระดับกลางๆ เช่น ในภาคฮาร์ดดิสก์ไดรฟ์ หรือชิ้นส่วนรถยนต์ แต่ยังไม่ได้เข้าไปจับอุตสาหกรรมใหม่ๆ เช่น เซมิคอนดักเตอร์ หรือยานยนต์ไฟฟ้า (EV) เป็นต้น แต่ตอนนี้เห็นว่าประเทศไทยกำลังเริ่มเปลี่ยนแปลง เช่นเห็นมีตัวเลขการลงทุนใน EV มากขึ้น และเห็นตัวเลข FTI (ดัชนีการผลิตในภาคอุตสาหกรรม) เริ่มกลับมาเป็นบวกหลังจากติดลบหรืออยู่ที่ศูนย์มาได้ประมาณ 6 ปี

แต่ถ้าจะทำให้ประเทศไทยมีนวัตกรรมหรือนักลงทุนใหม่ๆ เข้ามา เราก็ต้องดูว่ามีอุปสรรคอะไรบ้าง ถ้าเปรียบเทียบกับอาเซียน ไทยจะมีอุปสรรคมากที่สุดอันดับสอง โดยเฉพาะในภาคบริการ เพราะการที่ผู้เชี่ยวชาญในสาขาวิชาชีพต่างๆ เช่น วิศวกร หมอ นักวิจัย จะเข้ามาทำงานในไทยยากมาก เนื่องจากต้องผ่านกระบวนการรับรองค่อนข้างเยอะ ต้องมาสอบข้อเขียนเป็นภาษาไทย และมีข้อจำกัดอื่นอีกเยอะ ทั้งที่ตามกรอบ AEC (ASEAN Economic Community – ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน) ทุกประเทศได้ตกลงเปิดกว้างในเรื่องนี้ ธนาคารโลกมองว่าภาคบริการสร้างมูลค่าเพิ่มได้สูงในภาคอุตสาหกรรมใหม่ๆ ที่เกิดขึ้น เช่นในแง่โลจิสติกส์ การวิจัยและพัฒนา หรือการตลาด และถ้าจะมีการลงทุนใหม่เกิดขึ้นในเรื่องนี้ได้ มันก็ต้องมาควบคู่กับความรู้ ซึ่งมันก็ต้องมาจากคนที่เข้ามาทำงานหรือเข้ามาบริหาร เราเลยเห็นว่าประเทศไทยต้องปรับเปลี่ยนข้อจำกัดในเรื่องนี้

อีกหนึ่งภาคส่วนสำคัญที่ผมยังไม่ได้พูดถึงคือภาคการศึกษา ซึ่งของไทยใช้งบประมาณค่อนข้างเยอะที่ประมาณ 5% ของจีดีพี แต่ถ้าดูผลจากการลงทุนจะพบว่าไม่ได้สูงเท่าปริมาณเงินลงทุนไป ฉะนั้นตรงนี้มีโอกาสที่ประเทศไทยจะเพิ่มผลลัพธ์การลงทุนตรงนี้ให้ดีขึ้นได้ โดยเฉพาะในระดับปฐมวัยและประถมศึกษา ซึ่งเป็นช่วงอายุที่มีผลต่อการพัฒนาสมองของมนุษย์ค่อนข้างมาก โดยอาจต้องทำให้จำนวนโรงเรียนน้อยลง แต่มีประสิทธิภาพมากขึ้น มีครูเก่งๆ มารวมอยู่ด้วยกันโดยได้สอนวิชาที่ตัวเองถนัดจริงๆ และผู้ปกครองก็มีโอกาสเลือกว่าจะส่งเด็กไปโรงเรียนไหนที่เหมาะกับเด็ก แน่นอนว่าในช่วงเปลี่ยนผ่านจะมีความลำบากนิดหนึ่ง เช่นในเรื่องการเดินทาง จากการที่โรงเรียนมีน้อยลง ผมว่ารัฐเข้ามาดูแลตรงนี้ได้ นอกจากนี้เรายังเสนอว่าควรมีการกระจายอำนาจในเรื่องการศึกษา เพื่อให้ท้องถิ่นมีบทบาทมากขึ้นในการบริหารจัดการเรื่องนี้

จากในรายงาน ดูเหมือนเศรษฐกิจไทยได้รับผลกระทบจากปัจจัยภายนอกเป็นส่วนใหญ่ อย่างการปรับลดประมาณการการเติบโตในอนาคต ก็เป็นผลจากการชะลอตัวของเศรษฐกิจต่างประเทศที่ส่งผลต่อการท่องเที่ยวและส่งออก หรือการที่เราฟื้นตัวจากโควิด-19 ช้ากว่าที่อื่น ก็ยังเป็นผลจากการท่องเที่ยวและส่งออกเหมือนกัน มันอาจสะท้อนได้หรือเปล่าว่าเศรษฐกิจไทยพึ่งพาข้างนอกเยอะเกินไป เราควรต้องหันมาคิดไหมว่าจะทำอย่างไรให้เราหันมาพึ่งการเติบโตจากข้างในประเทศเราเองได้มากขึ้น หรือภาคการส่งออกและท่องเที่ยวยังควรเป็นเครื่องยนต์เศรษฐกิจหลักของประเทศเราได้อยู่ไหม

ตอนเราคำนวณ potential growth เราดูที่ศักยภาพของประเทศและของคนในประเทศ โดยไม่ได้มีสมมติฐานว่าเป็นคนที่ทำงานในภาคเศรษฐกิจใด หรือพูดอีกอย่างคือ potential growth ในระยะยาวจะถูกกำหนดด้วยทุนมนุษย์ โครงสร้างพื้นฐาน และความรู้ ที่ประเทศสั่งสมมา แล้วหลังจากที่ประเทศได้ลงทุนในคน ลงทุนในทรัพยากรที่มีอยู่ เช่น ถนน หรือทะเลที่สวยงาม อุปสงค์ก็จะเข้ามา ซึ่งอุปสงค์นั้นก็มาจากโลก เพราะฉะนั้นนี่ทำให้อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวไทยไปได้ดีและมีสัดส่วนใหญ่ แต่ถ้าถามว่าประเทศไทยพึ่งโลกมากเกินไปไหม ผมว่าไม่ได้มากเกินไป การที่ไทยเติบโตมาได้ถึงระดับนี้เพราะเป็นการเติบโตไปพร้อมกับเศรษฐกิจโลก และเราก็อาจจะสามารถใช้เศรษฐกิจโลกเป็นแรงขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยได้มากขึ้น เช่น FDI (Foreign Direct Investment: การลงทุนทางตรงจากต่างประเทศ) ที่ช่วยนำความรู้หรือนวัตกรรมเข้ามา ซึ่งไทยมี FDI อยู่ในระดับต่ำมานาน

จริงๆ มันมีประเด็นอื่นที่ซับซ้อนกว่าแค่ว่าไทยพึ่งโลกมากเกินไปหรือไม่ ก็คือเรื่องรายได้ต่อหัวของคนในภาคการท่องเที่ยว ซึ่งพบว่าของไทยไม่ได้สูง และจริงๆ ก็ไม่ใช่แค่ภาคการท่องเที่ยวเท่านั้น แต่ภาคบริการอื่นๆ ก็เป็น เพราะฉะนั้นปัญหาของเราคือเรามีภาคบริการที่ใหญ่แต่มีรายได้ต่อหัวที่ต่ำ วิธีการจึงอยู่ที่ว่าจะทำอย่างไรให้คนในภาคบริการมีรายได้ต่อหัวที่ดี เหมือนอย่างในฝรั่งเศสที่ภาคการท่องเที่ยวใหญ่แต่ก็มีรายได้ต่อหัวที่ดีด้วย และก็ต้องคิดด้วยว่าไทยจะมีการบรรเทาความเหลื่อมล้ำ และมีการกระจายรายได้ภายในภาคบริการนี้มากขึ้นอย่างไร อย่างเรื่องการท่องเที่ยว ถ้าเราดูตอนนี้จะเห็นว่ากระจุกตัวอยู่ในเมืองใหญ่อย่างกรุงเทพฯ เชียงใหม่ หรือภูเก็ต แต่การแก้ปัญหาเรื่องนี้ก็ซับซ้อนเพราะมันเกี่ยวข้องกับปัญหาเชิงโครงสร้างของการเมืองไทย แต่สิ่งหนึ่งที่พอทำได้คือแก้ไขอุปสรรคและข้อจำกัดต่างๆ ในการท่องเที่ยว เช่น อุปสรรคในการเดินทาง รวมทั้งอาจมองหาเทรนด์การท่องเที่ยวใหม่อย่าง eco-tourism (การท่องเที่ยวเชิงสิ่งแวดล้อม) หรือ sustainable tourism (การท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน) ซึ่งหลายประเทศก็พยายามพัฒนาอยู่ เช่น มัลดีฟส์ และนิวซีแลนด์ เป็นต้น

เศรษฐกิจไทยมีความท้าทายหลายประเด็นมาก แต่ทำไมธนาคารโลกถึงหยิบเอาปัญหา climate change ขึ้นมาเป็นธีมใหญ่สุดของรายงานติดตามเศรษฐกิจไทยฉบับนี้

ถ้ามองจากมุมขององค์กรเอง climate change อาจเป็นเรื่องที่ได้รับลำดับความสำคัญระดับรองๆ มาหลายปีแล้ว ขณะที่หลายประเทศในตอนนี้กำลังต้องให้ความสำคัญกับการเดินหน้าตามพันธสัญญาที่ก้าวไปสู่การปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (net zero emissions)

ทางธนาคารโลกมองเรื่องนี้ในทั้งสองด้าน คือ climate mitigation (การบรรเทาปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ) และ climate adaptation (การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ) หรือพูดอีกอย่าง เราต้องบรรเทาปัญหาการปล่อยก๊าซเรือนกระจก แต่ขณะเดียวกันในเมื่อ climate change เกิดขึ้นแล้ว เราก็ต้องดูไปด้วยว่าจะใช้ชีวิตกับมันอย่างไร เช่น ต้องทำการเกษตรอย่างไร ต้องลงทุนโครงสร้างพื้นฐานอะไรให้ทนทานต่อความร้อนและน้ำท่วมซึ่งจะเกิดถี่ขึ้น  

ถ้าดูในระดับภูมิภาค เราจะพบว่าเอเชียเป็นภูมิภาคที่มีความเปราะบางต่อเรื่องนี้มากที่สุด อย่างพม่า ลาว กัมพูชา ไทย เวียดนาม และฟิลิปปินส์ ก็อยู่ในกลุ่มประเทศที่โดนภัยพิบัติมากที่สุดในโลก โดยเราก็ได้ศึกษาวิเคราะห์ว่าแต่ละประเทศจะได้รับผลกระทบทางเศรษฐกิจจาก climate change ขนาดไหน และก็ยังศึกษาว่าถ้าแต่ละประเทศจะลงทุนในแง่ climate adaptation จะมีค่าใช้จ่ายประมาณเท่าไหร่ ซึ่งในหลายประเทศ เราได้ทำรายงานในเรื่องนี้ไปแล้ว แต่เรายังไม่เคยมีการทำรายงานกรณีของไทยแบบเต็มฉบับ เลยเป็นที่มาของรายงานเล่มนี้ โดยเน้นไปที่เรื่องภัยแล้งและน้ำท่วมซึ่งถือว่าเป็นปัญหาสำคัญอันดับต้นๆ ของไทย โดยเราพบว่าถ้าสมมติประเทศไทยเกิดน้ำท่วมใหญ่เหมือนปี 2011 ขึ้นมาอีก จะได้รับผลกระทบถึงประมาณ 10% ของจีดีพี

ธนาคารโลกมองว่าประเทศไทยกำลังเดินหน้าจัดการปัญหานี้เพียงพอหรือยัง หรือมีข้อเสนอแนะอะไรบ้างต่อประเทศไทย

เราเห็นว่าประเทศไทยมี พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ พ.ศ.2561 ซึ่งมีการตั้งสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สนทช.) ขึ้นมาเพื่อดูแลเรื่องนี้ โดยมีความร่วมมือกับเกือบ 40 องค์กร จากที่ก่อนหน้าจะมี สนทช. มีความร่วมมือกันอยู่เพียง 30 กว่าองค์กร ซึ่งถือว่าอยู่ระดับต่ำ เพราะฉะนั้นตั้งแต่มี สทนช. ถือว่าความร่วมมือในการจัดการเรื่องน้ำก็ดีขึ้น ทั้งในแง่การทำแผนจัดการและการแชร์ข้อมูล

แต่สิ่งที่เรามองว่ายังเป็นจุดอ่อนของไทยคือการเดินหน้าการลงทุนโครงสร้างที่เกี่ยวกับน้ำ ซึ่งยังมีอัตราการเบิกจ่ายเพื่อไปลงมือทำโครงการค่อนข้างต่ำ ไม่ใช่แค่เรื่องน้ำเท่านั้น แต่ยังรวมถึงการเดินหน้าโครงสร้างพื้นฐานด้านอื่นๆ เช่น ด้านคมนาคม ด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้ามีช่วงเปลี่ยนผ่านทางการเมือง อัตราตรงนี้ก็จะยิ่งต่ำ เพราะจะมีการทบทวนโดยรัฐบาลใหม่ แต่ตอนนี้ก็ต้องรอดูว่าจะมีการทบทวนมากขนาดไหน แต่ก็มองว่าหลังทบทวนแล้ว ก็น่าจะยังคงอยู่ในระดับต่ำอยู่ เพราะระบบบริหารการลงทุนของไทยมีคอขวดในการประเมินเยอะ เช่นเรื่องการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment – EIA) แต่ตรงนี้ก็ถือว่ายังเป็นจุดที่พัฒนาได้ อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยยังมีจุดเด่นคือมีพื้นที่ทางการคลังเยอะกว่าเพื่อนบ้าน ในการจะลงมือทำและรักษาเสถียรภาพการคลังไปพร้อมกัน

เนื่องจากตอนนี้ประเทศไทยอยู่ในช่วงการเปลี่ยนผ่านรัฐบาล คุณพอมองเห็นแนวโน้มนโยบายของรัฐบาลชุดหน้าในเรื่องนี้อย่างไร ถ้าย้อนดูจากภาพรวมนโยบายที่แต่ละพรรคการเมืองนำเสนอ และคิดว่าแนวทางเหล่านี้เพียงพอไหม

นโยบายของแต่ละพรรคเน้นไปทางโครงการสวัสดิการสังคม เช่น เรื่องสวัสดิการผู้สูงอายุ ที่มีการขยายวงเงิน หรือโครงการแจกเงินถ้วนหน้าต่างๆ ซึ่งจริงๆ ก็ถือเป็นเรื่องสำคัญ ส่วนเรื่อง climate change ก็มีการพูดถึง แต่ไม่ได้รับน้ำหนักเท่ากับสวัสดิการสังคม อาจเป็นเพราะประชาชนสนใจอย่างหลังมากกว่า ถ้าดูจากโพลก่อนเลือกตั้ง และผมก็เข้าใจว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องที่สื่อสารได้ยากสำหรับพรรคการเมือง

ถ้ามาเจาะจงดูว่าพรรคการเมืองพูดถึง climate change กันแบบไหน ก็เห็นว่ามีการพูดถึงปัญหาฝุ่น PM 2.5 ปัญหาน้ำท่วม แต่พูดในลักษณะ mitigation มากกว่า ไม่ค่อยเห็นการพูดในเชิง adaptation ว่าจะใช้ชีวิตกับ climate change อย่างไร ในอนาคตถ้ามีการศึกษาเรื่องนี้ที่แน่ชัดในประเทศไทย และประชาชนมีความรับรู้และสนใจ ผมว่าที่สุดเรื่องนี้จะต้องกลายมาเป็นนโยบายที่พรรคการเมืองให้ความสำคัญมากขึ้น

ที่คุณบอกว่าแต่ละพรรคเน้นไปที่นโยบายสวัสดิการสังคมอยู่มาก อย่างเช่นเรื่องการเพิ่มสวัสดิการ การแจกเงิน การลดค่าครองชีพต่างๆ แล้วถ้าดูจากภาพรวมนโยบายของพรรคการเมือง เพื่อมามองแนวโน้มนโยบายของรัฐบาลชุดหน้า คุณคิดเห็นอย่างไรกับทิศทางนโยบายนี้ และสอดคล้องกับข้อเสนอของธนาคารโลกหรือเปล่า

ในภาพรวมคือไม่ได้สอดคล้อง คือต้องบอกว่าธนาคารโลกเห็นว่าประเทศไทยมีความจำเป็นที่ต้องดูแลสวัสดิการสังคมมากขึ้นจริง ซึ่งถ้ามองย้อนไปในช่วงโควิด-19 ก็ถือว่าไทยทำได้ดี และไทยยังมีโครงสร้างรองรับการทำเรื่องนี้อยู่แล้ว เช่น พร้อมเพย์ ซึ่งหลายประเทศไม่มี ประเทศไทยสามารถเอาโครงสร้างเหล่านี้มาต่อยอดได้ แต่เรามองว่าสวัสดิการเหล่านี้ควรต้องเจาะจงลงไปยังคนที่ต้องการจริงๆ มากขึ้น และยังต้องดูด้วยว่าการทำนโยบายเหล่านี้จะมีผลกระทบต่อเสถียรภาพการคลังอย่างไร รายได้จะเพียงพอหรือเปล่า ซึ่งตรงนี้ก็ยังไม่ค่อยเห็นพรรคการเมืองพูดมากนัก บางพรรคอาจมีพูดบ้างในประเด็นการจัดเก็บภาษี แต่อาจไม่ได้รับความสนใจมากเท่าประเด็นการใช้จ่ายงบประมาณ

ธนาคารโลกเน้นย้ำว่าการทำโครงการสวัสดิการสังคมต้องทำแบบเจาะจง ด้วยเหตุผลเรื่องความยั่งยืนทางการคลัง แต่อีกมุมหนึ่งก็อาจมีคนแย้งว่าประเทศไทยมีปัญหาเรื่องฐานข้อมูล ทำให้การทำนโยบายแบบเจาะจงอาจนำไปสู่ปัญหาการตกหล่นของผู้มีสิทธิได้รับสวัสดิการ ซึ่งที่ผ่านมาประเทศไทยก็เจอปัญหานี้มาแล้วเหมือนกัน เลยมักมีข้อเสนอให้ไทยทำสวัสดิการบางด้านแบบถ้วนหน้าไปเลย คุณคิดอย่างไร

เห็นด้วยว่ามีความเสี่ยงที่จะมีการตกหล่นเกิดขึ้น เพราะถ้าดูจากประสบการณ์หลายประเทศ ก็มีการตกหล่น มันเป็นไปได้ยากที่ความผิดพลาดจะเป็นศูนย์ แต่อย่างน้อยเราควรจะสร้างระบบให้มีวิธีแก้ไขการตกหล่นให้ได้มากที่สุด ซึ่งเราก็มองว่าไทยยังมีประสิทธิภาพที่จะทำระบบฐานข้อมูลเพื่อรองรับในเรื่องนี้ โดยเป็นระบบที่เก็บข้อมูลอย่างละเอียดว่าผู้มีสิทธิรับสวัสดิการควรมีใครบ้าง และมีการประสานข้อมูลจากหลายแหล่งเข้าด้วยกัน

นอกจากนี้ ในการจะเลือกใช้นโยบายแบบถ้วนหน้าหรือเจาะจง ยังต้องคำนึงถึงปัจจัยทางการคลัง ซึ่งธนาคารโลกก็ดูด้านนี้เป็นหลัก ที่ผ่านมามีหลายประเทศที่ทำนโยบายแบบค่อนข้างครอบคลุม แต่ผลกระทบคือมีวิกฤตทางการคลัง จึงต้องเป็นการชั่งน้ำหนักว่าคุณจะยอมรับให้มีการตกหล่นหรือจะยอมรับให้มีวิกฤตการคลัง หรือคุณจะยอมรับไหมว่า ถ้าทำนโยบายที่ครอบคลุมไม่มีตกหล่น แต่คุณก็ต้องลดงบประมาณในการลงทุนไป เช่น สวัสดิการบางด้านอาจมีมูลค่าน้อยลง หรือไม่อย่างนั้นก็ต้องดูว่าจะให้ลำดับความสำคัญกับเรื่องไหนก่อน แต่สำหรับประเทศไทยตอนนี้มีหลายเรื่องสำคัญที่ต้องเร่งดูแล ทั้งคนสูงวัย การศึกษา climate change และอีกหลายเรื่อง เราเลยเสนอให้เป็นการทำแบบเจาะจงกลุ่มคนที่ต้องการ เพื่อจะได้รักษาประสิทธิภาพของการใช้งบประมาณได้ และอย่างที่บอกไปแล้ว เรามองว่าไทยยังมีโครงสร้างพื้นฐานและข้อมูลเพียงพอที่จะทำให้การดำเนินการเหล่านี้มีการตกหล่นน้อยลงได้

ผมยกตัวอย่างนโยบายการตรึงราคาน้ำมันดีเซลช่วงปีที่แล้วที่ทุกคนที่ใช้ดีเซลได้ประโยชน์ แต่ถ้าถามว่าคุ้มหรือเปล่า จริงๆ คือไม่คุ้ม เพราะถ้าเปลี่ยนมาช่วยเหลือแบบเจาะจงคนที่เดือดร้อนจริง จะประหยัดงบประมาณตรงนี้ไปได้ประมาณหนึ่งในสี่ เราอาจจะเห็นว่าหลายประเทศก็ใช้นโยบายตรึงราคาดีเซลเหมือนเรา อย่างอินโดนีเซียกับมาเลเซีย แต่ที่เขาทำแบบนั้นเพราะเขายังขาดเครื่องมือในการเจาะจงหาคนที่เดือดร้อน แต่ประเทศไทยมีศักยภาพ มีฐานข้อมูลที่จะทำเรื่องนี้แบบเจาะจงได้มากกว่าเขา ผมถึงมองว่าไทยไม่จำเป็นต้องใช้มาตรการช่วยเหลือแบบกว้างในเรื่องนี้ แต่ทำแบบเจาะจงดีกว่า เพราะถ้ายิ่งเราไปทำให้พื้นที่การคลังหดหายไป เราจะยิ่งไม่สามารถไปรับมือความท้าทายอื่นได้ ซึ่งที่ผ่านมาหลายประเทศก็เคยไปเส้นทางนั้น คือเหมือนค่อยๆ ขุดหลุมให้ตัวเอง

ในการเดินหน้าทำโครงการเหล่านี้ ทางธนาคารโลกเสนออีกเรื่องหนึ่งที่ต้องทำไปคู่กันคือการปฏิรูปรายรับและรายจ่ายของภาครัฐ เพื่อจะช่วยให้การลงทุนทำโครงการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น คุณได้พูดเรื่องนี้แล้วเล็กน้อยตอนต้น แต่อยากให้คุณช่วยขยายรายละเอียดให้ฟังว่าแนวทางการปฏิรูปควรเป็นอย่างไร

ถ้าดูรายรับของไทยตอนนี้อยู่ที่ประมาณ 16% ของจีดีพี ซึ่งถือว่าต่ำเมื่อเทียบกับประเทศรายได้ปานกลางขั้นสูง (upper middle income countries) ด้วยกัน เราจึงพยายามมองหาแนวทางที่จะทำให้รายรับเพิ่มขึ้นไปเป็น 18% ของจีดีพี โดยเพิ่มอัตราภาษีต่างๆ เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ภาษีทรัพย์สิน (property tax) ภาษีมรดก (inheritance tax) และภาษีจากธุรกรรมการขายหุ้น (financial transaction tax) ที่จริงการจะขึ้นภาษีอยู่ระหว่างการดำเนินการมานานแล้ว เรามองว่าถ้าสามารถเพิ่มอัตราภาษีเหล่านี้ได้ในจังหวะที่เศรษฐกิจฟื้นตัวดี ก็จะช่วยเพิ่มรายรับได้ นอกจากนี้ยังมีภาษีอื่นๆ อีกที่เราเสนอให้เก็บ เช่น ภาษีคาร์บอน ภาษีน้ำตาล และยังมีข้อเสนออื่นๆ เช่น การขยายฐานภาษีเพื่อพยายามเอาผู้ที่อยู่นอกฐานภาษีเข้ามาอยู่ในระบบมากขึ้น

เรื่องการเพิ่ม VAT คงเป็นสิ่งที่คนถกเถียงกันเยอะมาก และเราก็ไม่เห็นพรรคไหนเสนอเรื่องนี้ เพราะเข้าใจได้ว่าเป็นประเด็นที่หลายคนอาจต่อต้าน ท่ามกลางภาวะเศรษฐกิจไทยในตอนนี้ คุณคิดว่าถ้าไทยต้องเพิ่ม VAT ประเทศไทยมีความพร้อมในตอนนี้แล้วหรือ

ณ ปัจจุบัน ที่การถกเถียงเรื่องนี้เยอะ ผมว่าแบ่งเป็นสองเรื่อง เรื่องแรกคือเศรษฐกิจตอนนี้ยังไม่ฟื้น ซึ่งสำหรับเศรษฐกิจไทย เราก็มองว่ายังไม่ได้ฟื้นเต็มที่ เพราะเศรษฐกิจไทยจะยังอยู่ไปไม่ถึง potential growth (ระดับการเติบโตศักยภาพ) จนถึงปี 2024 และอีกประเด็นหนึ่งที่ถกเถียงกันคือว่าคนจนจะจ่ายไหวไหม ซึ่งเรื่องนี้ทำให้ผู้จัดทำนโยบายยิ่งไม่อยากพูดถึงโดยเฉพาะในช่วงการหาเสียงเลือกตั้ง

แต่ธนาคารโลกได้ทำการศึกษาว่าโดยรวมนโยบายการคลังของไทยจะช่วยบรรเทาความเหลื่อมล้ำหรือเปล่า ซึ่งเรามองว่า ณ ปัจจุบัน ช่วยได้ แต่ประเทศไทยสามารถทำได้มากกว่านี้ และถ้าเราไปมองแค่เรื่องรายรับอย่างการเพิ่ม VAT อย่างเดียว เราก็อาจจะมองว่ามันทำให้ความเหลื่อมล้ำสูงขึ้น เพราะคนจนก็ต้องจ่าย แต่เราก็ต้องมองอีกฝั่งหนึ่ง ซึ่งก็คือการที่เราทำการปฏิรูปรายจ่ายไปพร้อมกัน นั่นคือการเอารายได้ที่เพิ่มขึ้นจากการขึ้น VAT หรือภาษีอื่น มาใช้จ่ายในด้านต่างๆ เช่น เบี้ยผู้สูงอายุ หรือการลงทุนด้านการศึกษา ซึ่งโดยรวม เรามองว่าถ้าทำตรงนี้ควบคู่กันไปได้ ก็จะลดความเหลื่อมล้ำได้ และถ้าประชาชนสามารถเห็นภาพได้ว่ารายได้จากการขึ้น VAT จะถูกนำไปใช้ประโยชน์อย่างไรต่อพวกเขา ก็จะทำให้ประชาชนยินดีจ่ายภาษีตรงนี้เพิ่มขึ้น  

ภาษีอีกส่วนหนึ่งที่คุณพูดถึงคือภาษีที่เก็บจากคนรวย เช่น ภาษีความมั่งคั่ง หรือภาษีจากธุรกรรมการขายหุ้น แต่ที่ผ่านมาประเทศไทยก็มีข้อถกเถียงในเรื่องนี้ เช่นส่วนหนึ่งที่กังวลว่าชนชั้นกลางก็จะได้รับผลกระทบเหมือนกันจากการเก็บภาษีพวกนี้ คุณมีความเห็นอย่างไร

แน่นอนว่าภาษีเหล่านี้กระทบถึงชนชั้นกลาง หรืออย่างการขึ้น VAT คนจนก็ได้รับผลกระทบ แต่คำถามก็คือว่าโดยรวมมันจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำหรือเปล่า และคุ้มหรือเปล่าที่จะไปรับมือกับความท้าทายต่างๆ ในระยะยาว ซึ่งเรามองว่าโดยรวมถือว่าคุ้ม แต่ว่ารัฐต้องเอาภาษีที่จ่ายเพิ่มไปใช้ให้มีประสิทธิภาพ มันเหมือนเป็นการตกลงกันในสังคมโดยรวมว่าเราจะลงขันกันแก้ปัญหาหรือพัฒนาประเทศอย่างไร

ทางด้านการปฏิรูปรายจ่าย นอกจากที่คุณพูดไปแล้วว่าต้องลงทุนโครงการสวัสดิการสังคมหรือโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ เป็นแพ็คเกจมากขึ้น และเจาะจงคนที่ต้องการจริงมากขึ้น ประเทศไทยยังต้องดำเนินการในด้านไหนอีกไหม และอาจถึงขั้นว่าต้องปฏิรูปโครงสร้างระบบงบประมาณด้วยเลยไหม 

ที่เราเสนอหลักๆ เรื่องหนึ่งคือการเพิ่มประสิทธิภาพในการใช้จ่าย สมมติว่าใช้จ่ายไป 1 ล้านบาท ก็ต้องดูว่าจะได้อะไรกลับมาแล้วคุ้มหรือเปล่า และอีกปัญหาหนึ่งที่ไทยต้องแก้ไข คือหน่วยงานด้านการคลังของไทยมีความซับซ้อน แยกย่อยเป็นหลายหน่วยงาน และทำให้คนที่รับผิดชอบดูแลงบประมาณอาจจะตอบได้ยากว่างบที่ลงไปดูแลแต่ละส่วนมีมูลค่าเท่าไหร่กันแน่ เพราะข้อมูลของแต่ละหน่วยงานยังไม่รวมเข้าหากัน ถ้าหน่วยงานเหล่านี้สามารถบูรณาการกันได้ดีขึ้น ก็จะช่วยพัฒนาเรื่องการใช้จ่ายขึ้นได้ ส่วนเรื่องความโปร่งใสของข้อมูลทางการคลังก็เป็นอีกจุดหนึ่งที่ควรพัฒนาเหมือนกัน

ถ้าดูจากนโยบายพรรคการเมืองภาพรวมในเรื่องการปฏิรูปรายรับและรายจ่ายนี้ คิดว่าสอดคล้องกับข้อเสนอของทางธนาคารโลกไหม

โดยรวมไม่ได้สอดคล้อง คือทางธนาคารโลกให้ความสำคัญกับสองจุด จุดแรกคือการเพิ่มคุณภาพรายจ่ายโดยทำนโยบายที่เจาะจงมากขึ้น และดูว่าเม็ดเงินที่จ่ายลงไปได้ผลลัพธ์คุ้มค่าหรือเปล่า นโยบายของแต่ละพรรคอาจสอดคล้องกับเราในเรื่องที่ว่าเห็นความจำเป็นต้องลงทุนในสวัสดิการสังคม และบางนโยบายก็ลงทุนในภาคส่วนที่เรามองว่าสำคัญเหมือนกัน แต่สิ่งที่เรายังมองไม่เห็นมากนักคือนโยบายที่ดูภาพรวมการใช้งบประมาณทั้งหมดแบบลงรายละเอียดว่าการใช้จ่ายจะมีประสิทธิภาพขนาดไหน ใช้จ่ายอย่างไร กลุ่มเป้าหมายคือใคร ยั่งยืนไหม และจะหาเงินจากไหนมาใช้จ่าย

อีกจุดหนึ่งก็คือฝั่งรายได้ อย่างที่บอกไปแล้วคือเราเห็นว่าควรหาทางเพิ่มรายได้ภาษีเพื่อจะได้นำมาใช้จ่ายในการลงทุนภาคสังคมและโครงสร้างพื้นฐานมากขึ้น ซึ่งจริงๆ ก็มีบางนโยบายที่เห็นตรงกัน แต่ก็ยังขาดการทำให้เห็นภาพรวมว่าแต่ละส่วนสอดคล้องกันอย่างไร

อีกสิ่งหนึ่งที่เป็นปัจจัยสำคัญมากสำหรับทิศทางเศรษฐกิจไทยตอนนี้ก็คือการเปลี่ยนผ่านรัฐบาลที่กำลังเกิดขึ้น ธนาคารโลกมองว่าการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองของไทยครั้งนี้มีนัยอย่างไรบ้างต่อเศรษฐกิจของประเทศ

เรามองจากผลกระทบด้านการคลังเป็นหลัก สิ่งที่เราฟันธงได้คือการชะลอของการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งหลายโปรเจกต์ใหญ่จะได้รับผลกระทบ และการชะลอนั้นจะทำให้เศรษฐกิจฟื้นตัวช้าลงเล็กน้อยในปี 2024 แต่ความเสี่ยงที่มากกว่านั้นอีกก็คือว่า แทนที่จะเป็นแค่การชะลอโครงการ อาจเป็นไปได้ว่าจะมีการทบทวน รื้อ เปลี่ยน หรือยกเลิกโครงการไปเลย เรามองว่าตรงนี้เป็นปัจจัยลบ เพราะจะทำให้การลงทุนภาครัฐชะลอลง และเศรษฐกิจก็คงชะลอลงไปกว่านี้ รวมถึงน่าจะมีผลกระทบต่อ FDI ควบคู่กันไปด้วย

ยิ่งไปกว่านั้น การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่เกิดขึ้นไทยในตอนนี้เต็มไปด้วยความไม่แน่นอน เพราะถึงจะผ่านการเลือกตั้งมาหลายวันแล้ว แต่ก็ยังไม่เห็นความชัดเจนในหน้าตารัฐบาลชุดหน้า ความไม่แน่นอนในการเมืองไทยตอนนี้มีผลขนาดไหนกับเศรษฐกิจ

ตอบอย่างกว้างๆ เรามองว่า policy uncertainty (ความไม่แน่นอนทางนโยบาย) ของไทยมีมานานเป็นสิบกว่าปีแล้ว ซึ่งมันเป็นสาเหตุให้ความเชื่อมั่นของนักลงทุนลดลง และแน่นอนว่ากระทบเศรษฐกิจ ไม่ใช่แค่ในช่วงเวลาเท่านี้เท่านั้น แต่มันคือสิ่งที่ไทยเผชิญมาตลอดในรอบ 10-20 ปีนี้

• สัมภาษณ์เมื่อวันที่ 28 มิถุนายน 2023

• อ่านรายงานตามติดเศรษฐกิจไทยของธนาคารโลก เดือนมิถุนายน 2023 ได้ที่ https://documents1.worldbank.org/curated/en/099062723120515431/pdf/P179738001112b0950889d0dcc60289c10e.pdf

เกียรติพงศ์ อริยปรัชญา ปฏิรูปการคลัง การลงทุนภาครัฐ เศรษฐกิจไทย ธนาคารโลก World Bank วงศ์พันธ์ อมรินทร์เทวา เศรษฐกิจไทย 2023

Print

เรื่อง: วงศ์พันธ์ อมรินทร์เทวา

อดีตผู้สื่อข่าวของสำนักข่าวไทยและญี่ปุ่น จบป.ตรีด้านเศรษฐศาสตร์ จากจุฬาฯ จบป.โทด้านเอเชียศึกษาจากม.เทคโนโลยีนันยาง สิงคโปร์ ชอบเปิดโลกกว้างให้ตัวเองด้วยการอ่านหนังสือ ดูหนัง และท่องเที่ยว และรักที่จะถ่ายทอดความรู้ให้ผู้คน

ภาพถ่าย: เมธิชัย เตียวนะ

เรียนจบนิเทศศาสตร์ มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ สนใจวิถีชีวิตผู้คน ดนตรี สิทธิมนุษยชน และความเหลื่อมล้ำ ชอบเล่าเรื่องผ่านงานภาพถ่ายและวิดีโอ