‘COP29’ หรือการประชุมรัฐภาคีกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Conference of Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change: UNFCCC COP) ครั้งที่ 29 จัดขึ้นระหว่างวันที่ 11-22 พฤศจิกายน ณ กรุงบากู สาธารณรัฐอาเซอร์ไบจาน เป็นอีกครั้งที่เหล่าผู้นำและผู้แทนจากราว 200 ประเทศทั่วโลกมารวมตัวกันเพื่อเจรจาหาทางแก้ไขวิกฤตสภาพภูมิอากาศหรือภาวะโลกรวน
ประเด็นสำคัญของการประชุมในครั้งนี้คือ ‘การเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ’ (Climate Finance) หรือการจัดสรรทรัพยากรทางการเงินเพื่อสนับสนุนการดำเนินการเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยมุ่งเน้นการชดเชยความสูญเสียและความเสียหาย (loss and damage) การลดผลกระทบ (mitigation) และการปรับตัว (adaptation) ต่อผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยประเทศพัฒนาแล้วจะต้องมีส่วนช่วยเหลือประเทศที่รายได้น้อยหรือกำลังพัฒนาในการรับมือกับผลกระทบที่เกิดขึ้น
อันที่จริง แนวคิดเรื่องการให้ความช่วยเหลือประเทศกำลังพัฒนานั้นไม่ใช่เรื่องใหม่แต่อย่างใด เพราะในการประชุม COP15 ในปี 2009 ประเทศพัฒนาแล้วได้ข้อตกลงจะให้ความช่วยเหลือทางการเงินกับประเทศกำลังพัฒนา ปีละ 100,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ นับตั้งแต่ปี 2010 จนถึงปี 2020 และต่อมาได้มีการยืดระยะเวลาเพิ่มไปจนถึงปี 2025
แม้เป้าหมายทางการเงินดังกล่าวจะยังไม่บรรลุ แต่ดูเหมือนว่าปัจจุบันนี้ จำนวนเงินที่เคยตั้งเป้าหมายไว้จะไม่เพียงพอต่อการรับมือวิกฤตสภาพภูมิอากาศเสียแล้ว เพราะประเด็นถกเถียงของประชุม COP29 คือการเจรจาเพื่อตั้ง ‘เป้าหมายทางการเงินใหม่’ (New Collective Quantified Goal: NCQG) โดยมีแนวโน้มว่าอาจต้องเพิ่มจำนวนเงินเป็นปีละ 1 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ไปจนถึงปี 2030 เพื่อให้ประเทศกำลังพัฒนาได้มีต้นทุนในการลดการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลและเปลี่ยนผ่านไปสู่พลังงานสะอาด
นอกจากที่กล่าวมานี้ ยังมีประเด็นแยกย่อยอื่นๆ เช่น การเพิ่มการมีส่วนร่วมในการระดมทุนของธนาคารพัฒนาและภาคเอกชน การที่ประเทศต่างๆ ต้องจัดทำแผน ‘การมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนด’ (Nationally Determined Contributions: NDC) เพื่อบรรลุเป้าหมายอุณหภูมิโลกไม่เกิน 1.5 องศาเซลเซียสตามข้อตกลงปารีส ตลอดจนการผลักดันพลังงานหมุนเวียน ระบบอาหารที่ยั่งยืน และการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการขนส่ง เป็นต้น
อย่างไรก็ตาม คำถามสำคัญคือท้ายที่สุดแล้วตัวเลขที่เหมาะสมคือเท่าใด และประเทศใดบ้างจะต้องมีส่วนรับผิดชอบในเงินจำนวนนี้?
ราคาของความรับผิดชอบทางสิ่งแวดล้อม ประเทศไหนต้องจ่าย?
เพียงแค่การจะไปสู่ข้อสรุปว่าต้องระดมเงินจำนวนเท่าใดและประเทศใดบ้างที่ต้องจ่าย ก็สะท้อนให้เห็นถึงข้อถกเถียงสำคัญในด้านการจัดการวิกฤตสภาพภูมิอากาศ ซึ่งเชื่อมโยงกับศักยภาพของแต่ละประเทศและบทบาทของประเทศเหล่านั้นต่อการก่อให้เกิดวิกฤตสภาพภูมิอากาศ ตามแนวคิดที่ว่าประเทศร่ำรวยซึ่งปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์มากกว่าเมื่อเทียบกับประวัติศาสตร์ที่ผ่านมา ควรจะชดเชยความเสียหายที่เกิดจากวิกฤตสภาพภูมิอากาศให้แก่ประเทศที่ยากจนกว่า เพราะประเทศร่ำรวยที่สุดเพียง 23 ประเทศเป็นผู้ปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์รวมแล้วมากถึงครึ่งหนึ่งของทั้งหมดในประวัติศาสตร์
อย่างไรก็ตาม ความรับผิดชอบตามประวัติศาสตร์กับการเติบโตทางเศรษฐกิจและอัตราการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในปัจจุบัน อาจไม่ใช่เรื่องเดียวกันเสมอไป ตัวอย่างหนึ่งที่เห็นได้ชัดคือ ในการประชุม COP29 ครั้งนี้ บาลาราเบ อับบาส ลาวัล รัฐมนตรีกระทรวงสิ่งแวดล้อมของไนจีเรีย เรียกร้องให้ประเทศอย่างจีนและอินเดียให้ความช่วยเหลือทางการเงินกับประเทศที่ยากจน เพราะปัจจุบันสองประเทศนี้ก้าวขึ้นมาเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจ และจีนเองก็ปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากเป็นอันดับสองของโลก แต่อย่างไรก็ตาม ภายใต้กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) ปี 1992 ทั้งสองประเทศยังคงถูกจัดอยู่ในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา และไม่มีภาระผูกพันในการสนับสนุนทางการเงินแก่ประเทศยากจน ซึ่งแน่นอนว่าตัวแทนจากทั้งสองประเทศย่อมไม่เห็นด้วยกับข้อเรียกร้องนี้ แม้ว่านี่ไม่ใช่ครั้งแรกที่มีการขอให้ทบทวนความรับผิดชอบของอินเดียและจีน แต่เคยมีการกล่าวถึงแล้วในการประชุมครั้งก่อนๆ
การเจรจาในเรื่องนี้จึงไม่เพียงแต่ต้องยึดหลักความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม แต่ยังต้องคำนึงถึงความเป็นธรรมในทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศต่างๆ ซึ่งอาจเป็นความท้าทายในการสร้างข้อตกลงที่ทั้งยั่งยืนและมีประสิทธิภาพต่อไป
ท่าทีของผู้นำกับการเผชิญวิกฤตสภาพภูมิอากาศ
นอกเหนือจากหัวข้อการเจรจาในที่ประชุมแล้ว ยังมีอีกหลายแง่มุมของผู้นำประเทศต่างๆ ที่เห็นได้ใน COP29 ไล่เรียงตั้งแต่การที่ประธานาธิบดี อิลฮัม อาลีเยฟ แห่งอาเซอร์ไบจาน กล่าวในพิธีเปิดการประชุมว่า อุตสาหกรรมส่งออกน้ำมันและก๊าซในประเทศของตนนั้นถือเป็น ‘ของขวัญจากพระเจ้า’ และประเทศที่มีทรัพยากรเช่นนี้ย่อมมีสิทธิจะใช้และขายทรัพยากรของตนได้ ซึ่งคำกล่าวนี้ของอาลีเยฟก็ได้นำไปสู่ข้อวิจารณ์เรื่องความเหมาะสมที่จะเป็นประเทศผู้นำการประชุม
อีกหนึ่งประเทศคืออาร์เจนตินา ซึ่งได้ถอนคณะผู้แทนอย่างกะทันหันภายใต้คำสั่งของประธานาธิบดี ฆาบิเอร์ มิเลย์ ผู้ไม่เชื่อเรื่องวิกฤตสภาพภูมิอากาศและมองว่าวิกฤตนี้เป็น ‘คำโกหกของพวกสังคมนิยม’ ซึ่งมิเลย์เป็นผู้นำประเทศคนแรกที่ได้เข้าพบโดนัลด์ ทรัมป์ หลังจากเขาชนะการเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐฯ ข้อสังเกตที่น่าสนใจคือ ทรัมป์เองก็เคยกล่าวว่าวิกฤตสภาพภูมิอากาศเป็นเรื่องลวงโลกเช่นกัน และเคยประกาศถอนตัวจากความตกลงปารีสเมื่อปี 2017
เหตุการณ์ข้างต้นนี้ยิ่งตอกย้ำความกังวลในเรื่องความร่วมมือระดับระหว่างประเทศต่อการดำเนินการต่อวิกฤตสภาพภูมิอากาศ เหล่าผู้เชี่ยวชาญหรือนักนโยบายสิ่งแวดล้อมมักกล่าวถึงสถานการณ์ที่อาจเป็นไปได้หลังการขึ้นสู่ตำแหน่งของทรัมป์ในอนาคต คือการมีส่วนร่วมของสหรัฐฯ ในการรับมือวิกฤตสภาพภูมิอากาศอาจจะลดลง และอาจทำให้ประเทศอื่นๆ เริ่มถอนตัวตามไปในที่สุด ดังนั้นหนึ่งในเดิมพันของการประชุม COP29 คือการจะต้องมีข้อตกลงให้ได้ก่อนที่ทรัมป์จะเริ่มดำรงตำแหน่งเต็มตัวในการประชุม COP30 ที่บราซิลในปีถัดไป
ท่ามกลางข้อถกเถียงและท่าทีของประเทศต่างๆ ที่ดูจะไม่ให้ความร่วมมืออย่างเต็มที่กับการทำข้อตกลงทางการเงินเพื่อการจัดการวิกฤตสภาพภูมิอากาศ ก็ยังมีเสียงจากผู้แทนหลายประเทศที่เผชิญกับผลกระทบจากภาวะโลกรวน อย่าง มาร์ก บราวน์ นายกรัฐมนตรีแห่งหมู่เกาะคุก ที่กล่าวแสดงความผิดหวังต่อการไม่ดำเนินการใดๆ หลังจากการประชุมที่ผ่านมาครั้งแล้วครั้งเล่า และเรียกร้องให้มีการพัฒนาที่เป็นรูปธรรมและเงินทุนเพื่อช่วยเหลือประเทศที่เสี่ยงต่อผลกระทบจากวิกฤตสภาพภูมิอากาศ
นอกจากนี้ นายกรัฐมนตรี เอดี รามา แห่งประเทศแอลเบเนีย ก็เป็นอีกคนหนึ่งที่วิพากษ์วิจารณ์ความย้อนแย้งของคำพูดสวยหรูกับการขาดเจตจำนงที่จะดำเนินการในโลกแห่งความเป็นจริง เขากล่าวถึงภาพการปราศรัยที่ปรากฏในจอโทรทัศน์ในห้องรับรองผู้นำ แต่ไม่มีเสียงและไม่มีใครตั้งใจฟังคำปราศรัยนั้น “ผู้คนที่นั่นกิน ดื่ม พบปะ และถ่ายรูปร่วมกัน ขณะที่การปราศรัยที่ไร้เสียงก็ฉายซ้ำแล้วซ้ำเล่าเป็นพื้นหลัง”
“สำหรับผมแล้ว ดูเหมือนว่านี่จะเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นในโลกแห่งความเป็นจริง ชีวิตประจำวันดำเนินต่อไปแบบเดิมๆ และคำปราศรัยของพวกเราที่เต็มไปด้วยคำพูดสวยหรูเพื่อต่อสู้กับวิกฤตสภาพอากาศภูมิอากาศนั้น ไม่ได้ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอะไรเลย” รามากล่าว
ข้อสรุปอาจคือการไม่มีข้อสรุป?
หากเราย้อนกลับไปที่โจทย์ตั้งต้นเรื่องการเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เราจะเห็นว่าข้อกังวลสำคัญคือผลประโยชน์แห่งชาติและทิศทางของการเมืองโลก แม้ว่าปัญหาสภาพภูมิอากาศจะไร้พรมแดน แต่หลายประเทศยังคงคำนึงถึงปกป้องเศรษฐกิจและอำนาจของตนเองเป็นหลัก มากกว่าจะแสวงหาวิธีแก้ไขปัญหาสภาพภูมิอากาศร่วมกัน โดยเฉพาะเรื่องการระดมทุนจากประเทศที่พัฒนาแล้วไปช่วยเหลือประเทศกำลังพัฒนา การเจรจาที่ผ่านมาจึงมักเป็นไปอย่างล่าช้าและไม่นำไปสู่ข้อสรุปเสียที
ผู้นำในองค์การระหว่างประเทศ อย่างบัน คี มูน อดีตเลขาธิการสหประชาชาติ และคริสเตียนา ฟิเกเรส อดีตประธานด้านสภาพอากาศของสหประชาชาติ ลงนามในจดหมายแสดงความกังวลว่าการประชุม COP อาจ ‘ไม่ตอบโจทย์อีกต่อไป’ และไม่ทันท่วงทีต่อวิกฤตสภาพภูมิอากาศอากาศ เพราะโลกพลวัตไปอย่างรวดเร็ว จึงต้องมีกระบวนการเจรจาแก้ไขปัญหาที่คล่องตัวและครอบคลุมมากขึ้น และประเทศเล็กๆ หรือชาวพื้นเมืองที่ไม่ใช่กลุ่มผลประโยชน์ด้านพลังงานแต่ได้รับผลกระทบจากวิกฤตสภาพภูมิอากาศ จำเป็นจะต้องมีสิทธิมีเสียงมากกว่านี้
สุดท้ายแล้ว น่าตั้งคำถามว่าการประชุม COP29 จะนำไปสู่ผลลัพธ์อะไร และการประชุมเช่นนี้ยังมีประสิทธิภาพอยู่หรือไม่ หรือมีกลวิธีแบบใดที่จะสร้างแรงจูงใจให้ประเทศพัฒนาแล้วมีส่วนร่วมในการแก้ไขวิกฤตสภาพภูมิอากาศ เพื่อให้ความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อมสามารถเกิดขึ้นได้จริง
หมายเหตุ (เพิ่มเติมข้อมูล ณ วันที่ 25 พฤศจิกายน 2567) หลังสิ้นสุดการประชุม ได้มีข้อตกลงว่าประเทศพัฒนาแล้วจะให้ความช่วยเหลือทางการเงิน 300,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี ภายในปี 2035 อย่างไรก็ตาม ข้อตกลงนี้ก่อให้เกิดความไม่พอใจแก่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนา เพราะนอกจากกระบวนการเจรจาจะล่าช้า จำนวนเงินดังกล่าวยังต่ำกว่ามูลค่าความเสียหายที่ได้รับการประเมิน และต่ำกว่าจำนวนเงินที่จำเป็นต้องใช้ถึงสามเท่า
อ้างอิง
- BBC, COP29: Will rich nations promise more money for climate change?
- BBC, COP29: UN climate talks ‘no longer fit for purpose’ say experts
- BBC, Huge COP29 climate deal too little too late, poorer nations say
- Reuters, COP29 climate talks urged to find $1 trillion a year for poorer countries
- Euronews, ‘Dreams reduced to memories’: COP29 world leaders lay out first-hand experiences of climate change
- Reuters, What are they saying at the COP29 climate summit?
- The Guardian, China and India should not be called developing countries, several Cop29 delegates say
- The Guardian, Countries must set aside differences and agree climate finance deal, says Cop29 negotiator
- The New York Times, At COP29, Climate ‘Optimism Has Been Dampened’
- The New York Times, Who Has The Most Historical Responsibility for Climate Change?
- The New York Times, COP29 Climate Talks Focus on Financing
เรื่อง: ณัชชา สินคีรี
