นโยบายแทบทุกเรื่องเกี่ยวข้องและส่งผลกระทบต่อชีวิตและความฝันของเด็กและเยาวชน หากไม่กระทบวันนี้ ก็ย่อมกระทบเมื่อพวกเขาเติบโตเป็นผู้ใหญ่ในวันข้างหน้า แต่หลายครั้ง นโยบายกลับถูกออกแบบมาโดย ‘มองข้าม’ ผลกระทบเหล่านั้น มิได้คำนึงถึงผลประโยชน์ หรือ ‘เห็นหัว’ เด็กและเยาวชนอย่างเป็นธรรม-เสมอภาคกับประชากรกลุ่มอื่น
ผู้ใหญ่หัวหงอกหัวดำจำนวนมากอาจรู้สึกว่า นโยบายรัฐในปัจจุบันก็ใช่ว่าจะเห็นหัวตนสักเท่าไหร่ (เหม่อ) แต่เชื่อเถอะว่า เด็กและเยาวชนยิ่งเผชิญปัญหานี้รุนแรงกว่า จากโครงสร้างกระบวนการนโยบายและสังคม ซึ่งพวกเขายิ่งมีปากเสียงน้อยกว่า-มีอิทธิพลต่อนโยบายได้จำกัดกว่า
คิด for คิดส์ โดยความร่วมมือระหว่าง 101 PUB กับ สสส. ชวนทำความรู้จักแนวคิด ‘การประเมินผลกระทบของนโยบายต่อเด็กและเยาวชน’ (Child and Youth Impact Assessment: CYIA) ซึ่งหลายประเทศใช้เป็นเครื่องมือในการประเมินและปรับปรุงนโยบายให้ ‘เห็นหัว’ เด็กและเยาวชนยิ่งขึ้น พร้อมทั้งสำรวจแนวทางการนำ CYIA มาใช้ประเมินข้อเสนอนโยบายในรูปแบบ ‘ร่างกฎหมาย’ ในประเทศไทย
CYIA มุ่งปรับนโยบายให้คำนึงถึงเด็ก-เยาวชน และเป็นธรรมข้ามรุ่น
CYIA เป็นการวิเคราะห์และคาดการณ์ว่า นโยบายหนึ่งๆ อาจส่งผลกระทบต่อเด็กและเยาวชนอย่างไร? และควรมีมาตรการรับมือผลกระทบเหล่านั้นอย่างไร? ทำนองเดียวกับ Environmental Impact Assessment (EIA) ซึ่งใช้ประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมของโครงการต่างๆ การทำ CYIA มีวัตถุประสงค์เพื่อปรับปรุงนโยบายให้คำนึงถึงและตอบสนองผลประโยชน์ของเด็กและเยาวชน ‘เสมอภาค’ กับผู้ใหญ่มากขึ้น แก้ปัญหา ‘ความไม่เป็นธรรมข้ามรุ่น’ ที่มักแฝงฝังอยู่ในนโยบาย
ความไม่เป็นธรรมดังกล่าวเกิดจากธรรมชาติของนโยบายซึ่งล้วนส่งผลกระทบต่อประชากรแต่ละกลุ่มไม่เหมือนกัน ลองนึกถึงการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ ลูกจ้างได้ประโยชน์ แต่นายจ้างและคนว่างงานอาจเสียประโยชน์จากนโยบายเดียวกัน เด็กและเยาวชนก็มักได้รับผลดี-ร้ายของนโยบายหนึ่งๆ ต่างจากผู้ใหญ่หรือประชากรกลุ่มอื่น
ปัญหาคือเด็กและเยาวชนมีส่วนร่วมและมีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายได้น้อยกว่าผู้ใหญ่ พวกเขาถูกจำกัดสิทธิและช่องทางการมีส่วนร่วม เช่น กลุ่มอายุต่ำกว่า 18 ปีไม่มีสิทธิเลือกตั้ง อีกทั้งมีทรัพยากรทางการเมืองต่ำ (เช่น เงิน ตำแหน่งหน้าที่การงาน เครือข่ายอุปถัมภ์) จึงโน้มน้าวนักการเมืองและข้าราชการผู้ตัดสินใจนโยบาย ให้รับฟังความเห็นและตอบสนองความต้องการได้ยากกว่า[1]
ฉะนั้น นโยบายจึงมีแนวโน้มถูกตัดสินใจโดยผู้ใหญ่และเพื่อผู้ใหญ่เป็นหลัก แล้ว ‘มองข้าม’ เด็กและเยาวชน ผลักผลเสียและต้นทุนให้พวกเขาต้องก้มหน้าแบกรับ – ทั้งโดยตั้งใจและไม่ได้ตั้งใจ – อย่าง ‘ไม่เป็นธรรม’
ตัวอย่างคลาสสิก ได้แก่ การพัฒนาอุตสาหกรรมที่ทำลายสิ่งแวดล้อม ผู้ใหญ่ที่สนับสนุนและตัดสินใจนโยบายอาจมองว่า การพัฒนาข้างต้นจำเป็นต่อการเพิ่มรายได้ประชากรระยะเร่งด่วน ผลต่อสิ่งแวดล้อมไม่ใช่ข้อกังวลลำดับแรกๆ ส่วนหนึ่งเพราะผลนั้นมิได้รุนแรงจนเห็นได้ชัดในปัจจุบัน ผู้ใหญ่เหล่านั้นมิได้ให้ความสำคัญว่าเด็กและเยาวชนจะต้องแบกรับผลรุนแรง-ยาวนานกว่าในอนาคต จนอาจเป็นเหตุให้สูญเสียรายได้เสียด้วยซ้ำ – นโยบายเพิ่มรายได้ผู้ใหญ่วันนี้ โดยลดรายได้ของเด็กในวันข้างหน้า
ขอยกอีกกรณีใกล้ตัวอย่างนโยบายแจกเงินหมื่น (จะเรียกดิจิทัลวอลเล็ตกระตุ้นเศรษฐกิจก็คงไม่ได้ เพราะไม่ดิจิทัล ไม่วอลเล็ต และไม่กระตุ้นเศรษฐกิจ)[2] เม็ดเงินมาจากการตั้งงบประมาณขาดดุล-กู้เงินก่อหนี้สาธารณะอย่างหนัก[3] กลุ่มคนที่อาจจ่ายหนี้ก้อนนี้นานกว่าใครก็หนีไม่พ้นเด็กและเยาวชน ซึ่งส่วนใหญ่ไม่ได้เงินสักบาท แถมรัฐบาลยังมีหนี้เต็มเพดาน จนกู้เงินมาทำนโยบายอื่นเพื่อพวกเขาได้จำกัดขึ้น
ขอย้ำตรงนี้ว่า นโยบายถ่ายโอนทรัพยากรข้ามรุ่น-ข้ามกลุ่มประชากร ‘ไม่ใช่เรื่องผิด’ เพียงแต่ควรคำนึงถึงและเปิดโอกาสให้คนทุกรุ่น-ทุกกลุ่มมีส่วนร่วมตัดสินใจอย่างสมดุลและเสมอภาค การถ่ายโอนยังควรมุ่งแก้ไขโครงสร้างสังคม เศรษฐกิจ การเมืองให้เป็นธรรมยิ่งขึ้น คล้ายกับการเก็บภาษีคนรวยถ่ายโอนมาจัดสวัสดิการสำหรับทุกคน เพื่อแก้ไขโครงสร้างเศรษฐกิจซึ่งเอื้อให้คนรวยสามารถรวยได้จากการเอาเปรียบคนส่วนใหญ่ ทว่า การผลักผลเสียของนโยบายไปให้เด็กและเยาวชนหลายกรณีดูจะเป็นการถ่ายโอนที่ไม่เป็นธรรมนัก
ด้วยเหตุนี้ หลายประเทศจึงพัฒนากลไกทำ CYIA กับข้อเสนอนโยบาย ร่างกฎหมาย และ/หรือข้อเสนอโครงการ เพื่อให้ผลกระทบต่อเด็กและเยาวชนถูกพิจารณาเป็นส่วนหนึ่งในการออกแบบนโยบายอย่างเป็นระบบ กระบวนการ CYIA ยังมักต้องอาศัยการรับฟังความเห็นของเด็กและเยาวชน จึงช่วยขยายช่องทางการมีส่วนร่วมของพวกเขา ส่งผลให้นโยบายที่ออกมามีแนวโน้มคำนึงถึงและเป็นธรรมสำหรับพวกเขายิ่งขึ้น
ออสเตรียเป็นประเทศแรกที่กำหนดให้ร่างกฎหมายระดับชาติต้องทำ CYIA
กลไก CYIA ถูกบัญญัติเป็น ‘ขั้นตอนบังคับ’ ในกระบวนการจัดทำและพิจารณา ‘ร่างกฎหมาย’ ครั้งแรกในระดับท้องถิ่นที่ชุมชนภาษาเฟลมิช (Flemish Community) ของเบลเยียมเมื่อปี 1997 และถูกบังคับใช้ในระดับชาติครั้งแรกที่ออสเตรียเมื่อปี 2013 ปัจจุบันในยุโรปปรากฏกลไก CYIA ระดับชาติใน 3 ประเทศ ได้แก่ ออสเตรีย ฝรั่งเศส และเยอรมนี ระดับท้องถิ่นอย่างน้อย 2 แห่ง ได้แก่ ชุมชนภาษาเฟลมิชและสกอตแลนด์ (สหราชอาณาจักร)[4]
ขณะเดียวกัน หลายประเทศก็กำลังพัฒนากลไก CYIA เพื่อเตรียมบังคับใช้ในอนาคตอันใกล้ เช่น อิตาลี มอลตา และเนเธอร์แลนด์ บ้างก็อยู่ในช่วงอภิปรายถึงความเหมาะสมในการใช้กลไกดังกล่าว เช่น ไอร์แลนด์ ยังมีกรณีที่กฎหมายมิได้บังคับ แต่รัฐบาลมีนโยบาย ‘สนับสนุน’ ให้หน่วยงานรัฐและหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง ประเมิน CYIA โดย ‘สมัครใจ’ อย่างกว้างขวาง เช่น แคนาดาและนิวซีแลนด์
ขอเล่าถึงกระบวนการ CYIA ใน ‘ออสเตรีย’ เป็นกรณีศึกษา ออสเตรียกำหนดให้กระทรวงหรือหน่วยงานที่เสนอร่างกฎหมายเป็นผู้ดำเนินการหลัก ในขั้นต้น หน่วยงานต้องประเมินร่างกฎหมายว่า อาจส่งผลกระทบต่อเด็กและเยาวชนอายุไม่เกิน 30 ปีหรือไม่ หากพบว่าอาจกระทบอย่างมีนัยสำคัญ ก็จะต้องทำ CYIA ควบคู่ไปกับการจัดทำร่างกฎหมาย – ไม่ใช่ทำหลังเขียนร่างกฎหมายเรียบร้อยสมบูรณ์แล้ว[5]
เมื่อประเมินเสร็จ หน่วยงานต้องเผยแพร่รายงานการประเมินผลกระทบ (รายงาน CYIA) พร้อมเสนอมาตรการรับมือผลกระทบเหล่านั้น แล้วเปิดรับฟังความเห็นต่อร่างกฎหมายและรายงาน CYIA จากองค์กรที่เกี่ยวข้อง สภาเยาวชน เยาวชน และสาธารณชน จากนั้นหน่วยงานก็จะพิจารณาตอบกลับความเห็นหรือปรับปรุงร่างกฎหมายและรายงาน CYIA โดยสำนักงานบริหารสมรรถนะรัฐบาล (Federal Performance Management Office, FPMO) จะกำกับดูแลคุณภาพและให้คำแนะนำตลอดกระบวนการ[6]
ท้ายที่สุด รายงาน CYIA และผลการรับฟังความเห็นจะถูกใช้เป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาและปรับปรุงร่างกฎหมายในคณะรัฐมนตรีและรัฐสภา
ทั้งนี้ ออสเตรียกำหนดให้ต้องทำ CYIA โดยละเอียดกับร่างกฎหมายซึ่งน่าจะส่งผลกระทบต่อพัฒนาการและการสนับสนุนเด็กและเยาวชนในวงกว้างอย่างมีนัยสำคัญ; ส่งผลต่อวิถีชีวิตของประชาชนเป็นระยะเวลา 25 ปีขึ้นไป; และ/หรือใช้งบประมาณรวม 1 พันล้านยูโร (ประมาณ 3.6 หมื่นล้านบาท) ขึ้นไปในระยะ 10 ปี เห็นได้ว่าออสเตรียมิได้ให้ทำ CYIA กับร่างกฎหมายเรื่องเด็กและเยาวชนโดยตรงเท่านั้น แต่ครอบคลุมถึงร่างที่ส่งผลระยะยาว-ใช้ทรัพยากรมาก ซึ่งอาจกระทบต่อความเป็นธรรมข้ามรุ่น[7]
ดังนั้น ออสเตรียจึงทำ CYIA กับร่างกฎหมายหลากหลายประเด็นมาก ปรากฏตัวอย่างตั้งแต่รัฐธรรมนูญ เงินอุดหนุนเด็ก สวัสดิการผู้มีรายได้น้อย ประกันสังคม อนามัยเจริญพันธุ์ การศึกษา การฝึกงานและฝึกทักษะ ผู้ลี้ภัย การคุกคามทางเพศ วิธีพิจารณาความอาญา ศิลปวัฒนธรรม ไปจนถึงภาษีอากร
ตัวอย่างในประเด็นท้ายสุด คือ กฎหมายปฏิรูประบบภาษีครั้งใหญ่เมื่อปี 2015 (Tax Amendment Act 2015) มีการจัดทำ CYIA ในขั้นตอนจัดทำร่างกฎหมาย ผลการประเมินพบว่า หนึ่งในแนวคิดปฏิรูปอย่างการเพิ่มอัตราภาษีเครื่องดื่มแอลกอฮอล์แบบก้าวกระโดด จะลดแรงจูงใจในการบริโภคแอลกอฮอล์ของกลุ่มเยาวชนได้เป็นพิเศษ จึงช่วยแก้ปัญหาสุขภาพที่เกี่ยวข้องซึ่งกำลังอยู่ในสถานการณ์น่าวิตกได้ดี ต่อมารายงาน CYIA นี้ถูกใช้เป็นหนึ่งในหลักฐานสำคัญในการสนับสนุนแนวคิดปฏิรูปดังกล่าว จนผ่านเป็นกฎหมายได้ในท้ายที่สุด[8]
ชวนคิด: ไทยควรจัดตั้งกลไก CYIA พร้อมยกเครื่องกระบวนการประเมินร่างกฎหมาย?
CYIA นับเป็นเครื่องมือพัฒนานโยบายให้คำนึงถึงและเป็นธรรมสำหรับเด็กและเยาวชนยิ่งขึ้น น่าสนใจที่จะหยิบยกมาคิดต่อยอดว่า ควรนำมาปรับใช้ในประเทศไทยหรือไม่? โดยอาจกำหนดให้หน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อเด็กและเยาวชน ต้องจัดทำ CYIA เป็นส่วนหนึ่งของกลไกประเมินร่างกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) ที่มีอยู่แล้วในปัจจุบัน
อย่างไรก็ดี กลไก RIA ทุกวันนี้ยังไม่สามารถประเมินผลกระทบเป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาร่างกฎหมายที่มีคุณภาพได้ การนำ CYIA มาปรับใช้ให้ประสบผลสำเร็จ จึงต้องปฏิรูปกลไก RIA ด้วย โดยควรขยายขอบเขตของร่างกฎหมายที่ต้องประเมิน จากปัจจุบันที่จำกัดเฉพาะร่างกฎหมายลำดับหลัก (พ.ร.บ.) ไปสู่ร่างกฎหมายลำดับรอง (เช่น พ.ร.ฎ. กฎกระทรวง ประกาศ ระเบียบ ข้อบังคับ ข้อกำหนด) ซึ่งอาจก่อผลกระทบที่มีนัยสำคัญ[9]
การประเมินยังควรดำเนินการตั้งแต่เริ่มจัดทำร่างกฎหมาย มิใช่หลังร่างเสร็จสิ้นดังเช่นทุกวันนี้ เพื่อให้สามารถนำผลประเมินไปใช้ปรับปรุงร่างได้จริง รวมถึงควรประเมินโดยละเอียดและเป็นวิชาการ เพื่อให้เป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาร่างซึ่งนำไปใช้ประโยชน์ได้อย่างมีคุณภาพ ที่สำคัญกระบวนการในปัจจุบันยังเป็นขั้นตอนภายในหน่วยงานราชการทั้งหมด เรียกได้ว่าเป็นการประเมินที่ราชการคิดเองเออเอง ควรต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนผู้มีส่วนได้เสียมีส่วนร่วม-ให้ความเห็นอย่างทั่วถึงและสมดุลยิ่งขึ้น[10]
ทั้งนี้ หน่วยงานกำกับดูแลกลไก RIA (ปัจจุบันคือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา) ควรกำหนดมาตรฐานและจัดทำกล่องเครื่องมือการประเมินและการรับฟังความเห็น ให้หน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายสามารถนำไปปรับใช้ได้อย่างสะดวกและเหมาะสมกับบริบท หน่วยงานกำกับดูแลยังควรเพิ่มบทบาทในการกำกับดูแลคุณภาพการประเมิน ตลอดจนสนับสนุนหน่วยงานผู้เสนอร่างให้ดำเนินการประเมินได้อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น
บทส่งท้าย
หลายฝ่ายอาจกังวลว่ากลไก CYIA จะเพิ่มขั้นตอนในการจัดทำร่างกฎหมายและนโยบายให้ยุ่งยากและล่าช้ายิ่งขึ้น แต่ปัจจุบัน ร่างกฎหมายลำดับหลักซึ่งเสนอโดยฝ่ายบริหารทุกฉบับก็ต้องผ่านการจัดทำ RIA อยู่แล้ว หากผนวก CYIA เข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของ RIA; เริ่มกระบวนการประเมินเหล่านี้ไปพร้อมกันกับการจัดทำร่างกฎหมาย; พร้อมทั้งออกแบบกระบวนการให้ตอบโจทย์และกระชับ ก็น่าจะไม่ได้ยืดระยะเวลาจัดทำร่างออกไปเท่าใดนัก
ที่สำคัญ แม้กระบวนการจัดทำกฎหมายที่ดีควรรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ แต่ก็ต้องได้สมดุลกับคุณค่าอื่น ไม่ว่าจะเป็นความรอบคอบของกระบวนการ ซึ่งควรทำให้ได้กฎหมายที่คำนึงถึงผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่ายอย่างทั่วถึงและเป็นธรรม ความโปร่งใส-เปิดเผย-ตรวจสอบได้ และการเปิดกว้างสำหรับการมีส่วนร่วมประชาชน ในแง่นี้ CYIA จึงมิใช่เพียงเครื่องมือปรับปรุงนโยบายให้มี ‘เนื้อหา’ คำนึงถึงและเป็นธรรมสำหรับเด็กและเยาวชนยิ่งขึ้นเท่านั้น แต่ยังพัฒนา ‘กระบวนการ’ กำหนดนโยบาย-ตรากฎหมายให้มีคุณภาพมากขึ้นด้วย
| ↑1 | ดูเพิ่มเติม: วรดร เลิศรัตน์, “ให้เสียงเยาวชนมี ‘ความหมาย’: เปิดกระบวนการนโยบายให้เยาวชนมีส่วนร่วม,” The101.world, 26 ตุลาคม 2022, https://www.the101.world/youth-participation-in-policy-process/ (เข้าถึงเมื่อ 23 ธันวาคม 2024); วรดร เลิศรัตน์, “ลดอายุผู้มีสิทธิเลือกตั้งจาก 18 เหลือ 15 ปี?: ขยายสิทธิให้เสียงเยาวชนมีความหมาย,” The101.world, 13 มิถุนายน 2022, https://www.the101.world/lowering-voting-age-to-15/ (เข้าถึงเมื่อ 23 ธันวาคม 2024). |
|---|---|
| ↑2 | ดูเพิ่มเติม: ฉัตร คำแสง, “ไม่ดิจิทัล ไม่วอลเล็ต ไม่เร่งด่วน ไม่พายุหมุน ไม่กระตุ้นเศรษฐกิจ,” The101.world, 12 ธันวาคม 2024, https://www.the101.world/not-so-digital-wallet/ (เข้าถึงเมื่อ 23 ธันวาคม 2024). |
| ↑3 | ดูเพิ่มเติม: วรดร เลิศรัตน์, “8 ประเด็นสำคัญจาก ‘ร่างงบปี 68’: คิดใหญ่ ใช้เงินเป็น เห็นอนาคต?,” The101.world, 21 มิถุนายน 2024, https://www.the101.world/2025-government-budget-draft/ (เข้าถึงเมื่อ 23 ธันวาคม 2024). |
| ↑4 | European Education and Culture Executive Agency, Youth mainstreaming, youth impact assessment and youth checks: A comparative overview (Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2024). |
| ↑5 | European Education and Culture Executive Agency, Youth mainstreaming, youth impact assessment and youth checks: A comparative overview (Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2024). |
| ↑6 | Andreas Schneider, “Impact Assessment for the Young Generation in Austria,” June 8, 2022, https://www.eesc.europa.eu/sites/default/files/files/2022-06-08_soc728_andreas_schneider.pdf (accessed December 23, 2024). |
| ↑7 | Andreas Schneider, “Impact Assessment for the Young Generation in Austria,” June 8, 2022, https://www.eesc.europa.eu/sites/default/files/files/2022-06-08_soc728_andreas_schneider.pdf (accessed December 23, 2024). |
| ↑8 | ดูเพิ่มเติม: https://www.parlament.gv.at/dokument/XXV/I/24/fname_337613.pdf |
| ↑9 | สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, โครงการศึกษาวิจัย เรื่อง การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis) (2014). |
| ↑10 | สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, โครงการศึกษาวิจัย เรื่อง การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis) (2014). |
เรื่อง: วรดร เลิศรัตน์
