ทอดมองสายตาไปตามทิวทัศน์ของเมืองใหญ่ ท่ามกลางความเจริญทันสมัย หลายคนต่างกล่าวเป็นเสียงเดียวกันว่าการมี ‘บ้าน’ บนที่ดินของตัวเองในที่แห่งนี้กลายเป็นฝันไกลเกินเอื้อมไปแล้ว
จากข้อมูลในปี 2556-2563 ราคาบ้านเขตกรุงเทพและปริมณฑลมีแนวโน้มเติบโตเร็วกว่ารายได้คนเมืองอย่างมาก ขณะที่ค่าจ้างแรงงานค่อยๆ ลดลงกว่า 6% ในช่วง 8 ปี บ้านกลับมีราคาเพิ่มขึ้นถึง 27-62% โดยไม่เห็นทีท่าว่าจะลดลงในเร็ววัน เมื่อรวมกับราคาประเมินที่ดินล่าสุด ที่กรมธนารักษ์เผยว่ามีแนวโน้มเพิ่มขึ้นทั่วประเทศเฉลี่ย 8% ยิ่งเป็นพื้นที่โครงการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก (EEC) อาจปรับตัวสูงขึ้นถึง 20-30% ยิ่งทำให้ความหวังเรื่องการขยันทำงานและอยู่อย่างมัธยัสถ์เพื่อออมเงินซื้อบ้าน กลายเป็นเพียงภาพในอดีตอันรางเลือน
โดยเฉพาะคนจนเมือง สภาพความเหลื่อมล้ำและเศรษฐกิจอันย่ำแย่ย่อมไม่เหลือตัวเลือกด้านที่อยู่อาศัยให้พวกเขามากนัก รายงานของการเคหะแห่งชาติปี 2562 ระบุว่าจากสถิติชุมชนผู้มีรายได้น้อยทั่วประเทศ จำนวน 1,678 ชุมชน กว่า 1,561 ชุมชนหรือเกือบทั้งหมดเป็นชุมชนแออัด เกินครึ่งกระจุกตัวอยู่ในเขตกรุงเทพมหานคร โดยอาศัยอยู่บนที่ดินของเอกชนและรัฐ ผ่านการเช่าที่บ้าง บุกเบิกเข้ามาอาศัยเองบ้าง
ทั้งหมดทำไปเพราะต้องการโอกาสและแหล่งงาน แม้จะรู้ว่าบ้านที่ตนอาศัย อาจจะถูกไล่รื้อได้ในสักวัน
จะโดนคดี หรือย้ายออกแต่โดยดี?
ครั้งแรกที่เจอหน้า เขาบอกให้เราเรียกเขาว่า ‘พี่บัง’
‘พี่บัง’ เป็นชายอายุเกือบ 60 ปี หน้าเข้มผิวแทน ท่าทางทะมัดทะแมง เสียงทุ้มแต่ดัง ตอนนั้นเป็นเวลาเที่ยงเศษๆ พี่บังเตรียมคดข้าวเข้าปากหลังจากเพิ่งเลิกประชุมร่วมกับเครือข่ายคนจนเมือง ณ บ้านใต้ถุนสูง เลขที่ 463/1 สุดซอยรามคำแหง 39 แยก 17 ถ้าไม่สังเกตป้ายให้ดี อาจไม่รู้ว่าที่นี่คือแหล่งรวมของภาคีประชาชนหลายกลุ่ม ทั้งมูลนิธิพัฒนาที่อยู่อาศัย เครือข่ายสลัม 4 ภาค ศูนย์สิทธิผู้บริโภค และหน่วยรับเรื่องร้องเรียนอิสระตามมาตรา 50(5) ภายใต้ พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2545
เราเจอกับพี่บังที่นั่น พูดคุยสองสามคำจนเขารู้ว่าเรากำลังสนใจประเด็นเกี่ยวกับที่ดินและปัญหาการไล่รื้อชุมชน พี่บังก็วางจานข้าวลง ถามว่า “จะคุยกับผมตอนนี้เลยไหม?”
“เดี๋ยวผมค่อยกินข้าวทีหลัง” เขาลุกขึ้นยืนอย่างกระตือรือร้น ชี้ชวนให้เข้าไปนั่งสนทนากันในห้องประชุมเล็กๆ ติดเครื่องปรับอากาศ ที่ซึ่งแดดร้อนก็ไม่อาจขัดจังหวะได้
และแล้ว เรื่องเล่าเมื่อหกปีก่อนของ ‘ชุมชนโรงช้าง’ ก็เริ่มต้นขึ้นง่ายๆ อย่างนั้น
ทุกวันนี้ถ้ามีใครสักคนค้นหาชื่อ ‘ชุมชนโรงช้าง’ ในอินเทอร์เน็ต อาจไม่พบข้อมูลความเป็นมาชัดเจนมากนัก แต่ระยะเวลาตลอด 30 กว่าปี ก่อนถึง พ.ศ. 2559 ชุมชนแห่งนี้เคยตั้งอยู่ในซอยรามคำแหง 60 แยก 3 เขตบางกะปิ กรุงเทพมหานคร
จากคำบอกเล่าของพี่บัง ที่นี่เป็นบ้านของคนจนเมืองกว่า 80 ครอบครัว เริ่มจากรุ่นปู่ย่าตายายเข้ามาจับจองทุ่งเลี้ยงสัตว์รกร้างว่างเปล่า เรียกกันว่าที่หัวไร่ปลายนาขนาดประมาณ 5 ไร่ ไม่มีผู้ถือครองโฉนด เพื่อใช้อาศัยสืบต่อกันมาหลายรุ่น
“ที่มาของชื่อชุมชนโรงช้างคือ ดร.พิจิตร รัตตกุล สมัยเป็นผู้ว่าฯ กทม. มาขอใช้พื้นที่ตรงนี้เป็นที่พักช้างจากต่างจังหวัดที่เข้ามาเดินในกรุงเทพฯ ก็เอามาอยู่ร่วมกับชุมชน” พี่บังยังคงจำประวัติศาสตร์ของบ้านตนเองได้อย่างแม่นยำ รวมถึงเหตุการณ์ที่เปลี่ยนชีวิตเขาและชาวบ้านไปอย่างสิ้นเชิง
“ปี 2557-2558 มีกลุ่มคนเข้ามาไล่รื้อชุมชนเรา เขาบอกว่าเป็นที่ของเขา โดยนำโฉนดที่ดินปี 2532 มายืนยัน เราก็ไม่ทราบว่าเป็นเจ้าของที่ดินจริงไหม ผมทำได้แค่สันนิษฐานว่าเขาอาจจะทำโฉนดขึ้นมาใหม่ เพราะชุมชนเราอยู่มาก่อนปี 2532 ด้วยซ้ำ
“พอเขามาอ้างสิทธิ์ ผ่านไป 10-15 วันก็เอารถแม็คโคร เอาคนงานมาไถสินทรัพย์พวกอาสินต่างๆ มาทำลายที่ดินโดยยังไม่มีการพูดคุยเจรจา”
พี่บังเน้นย้ำหลายครั้งว่ากระบวนการไล่รื้อชุมชนโดยกลุ่มเอกชนที่เกิดขึ้นไม่โปร่งใส เนื่องจากก่อนหน้านั้นไม่นาน ทางสำนักงานเขตได้เรียกประชุมชาวบ้านว่าด้วยเรื่องการพัฒนาสาธารณูปโภค คุณภาพชีวิตในพื้นที่ มีการจดรายชื่อสมาชิกชุมชนทั้งหมด แต่ต่อมารายชื่อดังกล่าวหลุดไปอยู่ในมือของกลุ่มผู้อ้างตัวเป็นเจ้าของที่ดิน จนเป็นเหตุให้ชาวบ้านถูกฟ้องร้องคดีอาญาข้อหาบุกรุก และถูกเรียกค่าเสียหายทางแพ่งมูลค่ามหาศาลเกินกว่าที่ชาวชุมชนโรงช้างจะจ่ายไหว
“ประเด็นเรื่องช่วยกันหาที่ใหม่ เราก็เคยพูดคุยกับเขา แต่เขาไม่ยอมท่าเดียว แสดงท่าทีแค่ว่าคุณไม่มีสิทธิ์อยู่ตรงนี้ เขาจะดำเนินคดีอย่างเดียวเลย การต่อรองกับเอกชนเป็นสิ่งที่ลำบากมากที่สุด เพราะเจ้าของที่ดินไม่ได้มาคุยเอง เขาให้ทนาย ให้ตำรวจมาคุย มาแจ้งความเรา เราอยากคุยกับเจ้าของจะได้เล่าสาเหตุต่างๆ ขอความเห็นใจซึ่งกันและกัน แต่เขาปิดกั้นไม่ให้เราได้เจอทุกทาง”
ในฐานะตัวแทนของชุมชนโรงช้าง พี่บังกล่าวว่าพวกเขาไม่ได้ต้องการเจรจาโดยหวังว่าทางเอกชนจะช่วยเหลืออะไรมากนัก “เรามีการตั้งกลุ่มออมทรัพย์ภายในชุมชนอยู่แล้ว ถ้ามีระยะเวลาออมเงิน 2-3 ปีก็พอซื้อที่ดินใหม่ได้อยู่ เราขอแค่ให้ยกฟ้องคดีและให้เวลาเราย้ายออกเท่านั้นเอง เราก็พยายามบอกกับเขาแบบนี้ แต่ระหว่างเจรจา เขากลับเอารถมาจัดการที่ดิน มาไถทั้งวันทั้งคืน จนเราแทบจะอยู่ไม่ได้ ใครที่กลัวก็รีบย้ายออกไปก่อน แต่หลายคนไม่มีที่ไป ก็ต้องอยู่ต่อสู้
“เราสู้ทุกทางเพื่อจะยับยั้งการดำเนินคดี มีการต่อรอง เรื่องไปถึงกระทรวง มีปลัดกระทรวงฯ ลงมาช่วยเกลี้ยกล่อม เขาก็ไม่ยอม ไปหาคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนก็ไม่เป็นผล”
แต่สิ่งที่ทำให้พี่บังรู้สึกปวดร้าวมากที่สุด คือเหตุการณ์ที่ทนายฝ่ายตนเองเลือกทอดทิ้งชาวบ้านและแปรพักตร์เข้าหานายทุนเมื่อคดีเข้าสู่ชั้นศาล
“ตอนสู้คดี ที่ศาลเขาถามว่าเรามีทนายไหม ถ้าไม่มี จะมีทนายอาสาให้ เราก็รับทนายที่แต่งตั้งมาจากศาล แต่วันดีคืนดีกลายเป็นพวกของเขาหมด เอกสารที่เราใช้ต่อสู้ไปอยู่ฝ่ายเขาหมด ผมเปลี่ยนทนายมาสองครั้ง เจอประเด็นเดียวกัน นี่เป็นการซื้อทนาย ถ้าว่ากันตรงๆ”
คิ้วของพี่บังขมวดมุ่น เสียงดังขึ้นด้วยความโกรธที่ยังปะทุกรุ่นทุกครั้งเมื่อนึกถึง “ค่าทนายที่มาช่วย เราก็เสียเองนะ ค่าถ่ายเอกสาร ค่าเดินทางต้องจ่ายหมด เรียกเขามาประชุมก็ต้องจ่าย ส่วนตัวผมหมดค่าทนายไปหลายแสน แต่เทียบมูลค่าทางด้านจิตใจไม่ได้หรอก คุณไม่ได้มาช่วยเราจริงๆ ถึงขั้นไม่มาขึ้นศาลวันพิจารณาคดีเลย ใช้ได้ที่ไหน แล้วเป็นยังไงล่ะ เราก็แพ้ แพ้โดยที่ไม่มีทนายที่ศาล
“ค่าใช้จ่ายพวกนี้กองทุนยุติธรรมก็ช่วยไม่ได้ สมมติว่าคุณเดินทางไปศาล ไปด้วยรถเมล์ จะเบิกก็ต้องมีตั๋ว มันอะไรนักหนา ต้องรอให้เขาฟ้องก่อนใช่ไหมถึงจะขอความช่วยเหลือได้ รอให้ศาลตัดสินก่อนใช่ไหม กองทุนยุติธรรมช่วยไม่ได้จริง เรามีแต่ต้องพึ่งตัวเอง”
สุดท้าย ฝ่ายชาวบ้านโรงช้างแพ้คดี และต้องย้ายออกจากถิ่นฐานเดิมภายใต้เงื่อนไขที่ตกลงกับเจ้าของที่ดิน เพื่อแลกกับการถอนฟ้องเรียกค่าเสียหายทางแพ่ง “เราไม่สู้ต่อ เพราะถ้าสู้แล้วแพ้ มีชื่อขึ้นประวัติคดีความ เราจะไม่สามารถทำนิติกรรมสัญญากับ พอช. (สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน) ได้ และอาจจะล้มละลายด้วยถ้าโดนเรียกค่าเสียหาย
“เผอิญช่วงปี 2559 เราซื้อที่ดินใหม่ได้แล้ว ชาวบ้านรวมกลุ่มกันจัดตั้งสหกรณ์ไปซื้อ ผมเลยไปเซ็นเอกสารข้อตกลงว่าชาวบ้านทั้งหมดต้องย้ายออกภายใน 31 ธันวาคม 2559 โครงการบ้านใหม่ของเราจะเสร็จหรือเปล่าไม่รู้ แต่ต้องออก ถ้าสมาชิกไม่ออก ผมมีหน้าที่จ่ายค่าเสียหาย ผมก็อยู่รอจนออกเป็นคนสุดท้ายวันที่ 31 ธันวา คดีความเลยยุติลง ยอมความกันได้ระดับหนึ่ง”
แม้จะรีบเร่งให้ย้ายออกไป แต่พี่บังกล่าวว่าถึงตอนนี้พื้นที่ชุมชนโรงช้างเก่าก็ยังไม่ถูกนำไปใช้ประโยชน์ ทิ้งไว้เป็นเพียงที่รกร้าง ขณะที่ชาวบ้านจาก 80 ครอบครัว เหลือเพียง 37 ครัวเรือนที่ย้ายไปอยู่ร่วมกันบนที่ดินผืนใหม่ขนาด 2 ไร่ บริเวณบึงนายพล ซอยประชาร่วมใจ 43
“กว่าเราจะหาที่ได้ก็ยากครับ ตอนไปซื้อที่เมื่อปี 2559 ตารางวาละ 6,500 บาท ปัจจุบันซื้อราคานี้ไม่ได้แล้ว ต้องหมื่นสี่หมื่นห้าอย่างต่ำ” พี่บังเสริมว่าตัวเลขดังกล่าวเป็นเพียงราคาประเมินด้วยซ้ำ หากซื้อขายกันจริง ราคาอาจถีบตัวสูงขึ้นยิ่งกว่านี้ ดังนั้นไม่ใช่ว่าทุกชุมชนที่ถูกไล่รื้อโดยเอกชนหรือรัฐจะแก้ปัญหาด้วยการซื้อที่ดินใหม่เพื่ออาศัยได้เสียทีเดียว
“ถ้ามีกรณีแบบนี้อีก เราอาจต้องออกไปหาที่ไกลขึ้น แต่ถ้าออกไปไกลจากที่อยู่เดิมมากก็ได้รับผลกระทบอีก หนึ่งคือแหล่งงาน สอง เด็กที่เรียนหนังสืออาจต้องย้ายโรงเรียนกลางคัน ที่สำคัญคือสาม เรื่องสาธารณสุข โรงพยาบาล พอย้ายไปที่ใหม่ต้องไปหาโรงพยาบาลใหม่ บางที่ที่ย้ายไป โรงพยาบาลรองรับสิทธิประกันสังคมได้ไม่เพียงพอ ก็ต้องย้อนกลับมาใช้บริการที่เดิม
“แถมการย้ายที่ใหม่ก็ต้องใช้เวลา 3-4 ปีในการปรับสภาพชีวิตตัวเอง ปรับตัวเข้ากับเพื่อนบ้าน เวลาเราย้ายไปชุมชนใหม่ก็ถูกตีตรานะ ว่าพวกคุณมายังไง เป็นคนชั้นไหน มองว่าเราเป็นคนไม่มีต้นทุนชีวิต ไปอยู่ในที่ของคนอื่นจนเขาไล่มา ชาวบ้านก็มองเราว่าจะไว้ใจได้ไหม เราต้องค่อยๆ สร้างความไว้วางใจให้เขาว่าเราไม่ได้มาสร้างปัญหา เรามาร่วมพัฒนา ทำจนเกิดการยอมรับและอยู่ร่วมกันได้
ฟังเรื่องราวทั้งหมดจนถึงตอนนี้ ดูเหมือนพี่บังจะรับหน้าที่ออกหน้าจัดการธุระปะปังแทนสมาชิกชุมชนโรงช้างหลายเรื่อง ไม่ว่าเรื่องทนายหรือเรื่องหลักประกันการย้ายออกจากที่ดินผืนเดิม เราจึงอดถามไม่ได้ว่าสรุปแล้ว เขามีตำแหน่งอะไรในชุมชนกันแน่
พี่บังยิ้ม แล้วตอบง่ายๆ ว่าเดิมทีเขาก็เป็นแค่สมาชิกของชุมชนคนหนึ่งเท่านั้น “แต่ผมเห็นความไม่เท่าเทียมกันในสังคม เห็นการที่เขามาทำลายทรัพย์สินของชาวบ้าน ไถบ้าน ไถต้นไม้ ไถทุกอย่างที่ขวางหน้า เราแบบ เฮ้ย ทำไมไม่คุยกันดีๆ ล่ะ เราคุยภาษาเดียวกันนี่ พอเริ่มต่อสู้มา เราได้เรียกชาวบ้านมาประชุมเรื่อยๆ เสนอว่าควรจะช่วยชุมชนยังไง ได้ประสานเครือข่ายสลัม 4 ภาคที่ลงมาช่วย”
ปัจจุบัน พี่บัง หรือ สมศักดิ์ บุญมาเลิศ จึงรั้งตำแหน่งประธานเครือข่ายสลัม 4 ภาค คอยทำงานขับเคลื่อนเรื่องสิทธิที่อยู่อาศัยของคนจนเมือง เข้าไปช่วยไกล่เกลี่ย แก้ไขปัญหาไล่รื้อชุมชน ทั้งจากภาครัฐและเอกชนอีกหลายกรณี นอกจากนี้ ชุมชนส่วนหนึ่งซึ่งไม่มีที่ไป ยังย้ายมาอยู่ในบริเวณซอยประชาร่วมใจ 43 ร่วมกับชุมชนโรงช้างของพี่บัง เมื่อนับรวมกับชุมชนที่ตั้งรกรากอยู่เดิม บริเวณบึงนายพลมีประชาชนอาศัยไม่ต่ำกว่า 2,000 ครอบครัวเลยทีเดียว
แต่ถึงแม้จะมีประชากรนับพัน ชุมชนที่มาอาศัยอยู่ร่วมกันกลับไม่สามารถขอยื่นเรื่องจัดตั้งเป็นชุมชนทางการตามกฎหมาย เพราะถ้าดูรายละเอียดให้ดี ชุมชนแต่ละที่ เช่น ชุมชนโรงช้าง มีการจดทะเบียนเป็นสหกรณ์ด้วยรายชื่อสมาชิกไม่ถึง 100 ครัวเรือน เมื่อชาวบ้านต่างชุมชน ต่างสังกัดสหกรณ์ไม่อาจยุบรายชื่อรวมกันให้ครบ 100 ครัวเรือนเพราะติดเงื่อนไขของสหกรณ์เอง ทำให้อย่างมากก็จดทะเบียนเป็นได้เพียง ‘ชุมชนรูปแบบพิเศษ’ ตามระเบียบการจัดตั้งชุมชนของ กทม. และไม่มีสิทธิเข้าถึงการบริการขั้นพื้นฐานหลายเรื่อง
“ตอนนี้เรายังเป็นชุมชนขนาดเล็กอยู่ ปัญหาที่มีคือ หนึ่ง เราเสียโอกาสการเข้าถึงเรื่องต่างๆ อย่างเช่นการเก็บขยะ ไฟส่องสว่าง การฉีดยุง ช่วงโควิด ปกติเขตจะยื่นมือเข้าช่วยเหลือ ให้สิ่งอำนวยความสะดวกเช่นเจลแอลกอฮอล์ เราก็ไม่ได้เลย สอง ถ้าเราเป็นชุมชนที่ได้รับการจัดตั้ง เราจะได้รับเงินสนับสนุนเพื่อบริหารชุมชนด้วย แต่นี่เราขาดโอกาสหมดเลยทุกอย่าง” พี่บังแจกแจง
“เราต้องซื้อถังขยะเอง ซื้อไฟส่องสว่างมาติดกันเองเพื่อความปลอดภัยในชุมชนและพื้นที่ข้างเคียง รวมถึงช่วงโควิด เราก็ต้องหาเงินมาตรวจโควิดและทำศูนย์พักคอยในพื้นที่กันเอง เรื่องอาหาร เราก็ต้องทำครัวกลางเพื่อช่วยเหลือกัน เนื่องจากพอล็อกดาวน์ หลายคนออกจากบ้านไม่ได้ หาซื้ออาหารไม่ได้ เราต้องมาช่วยกัน โดยเฉพาะอาหาร นมของเด็ก เราต้องระดมเงิน ระดมของช่วยเหลือกันให้พอผ่านไปได้”
ปัจจุบัน พี่บังยังคงจับมือกับเครือข่ายภาคประชาชน พยายามผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงกฎระเบียบการจัดตั้งชุมชนอย่างแข็งขันอยู่ โดยหวังว่าสักวัน บ้านของพวกเขาจะได้รับการยอมรับให้เป็น ‘บ้าน’ ที่มีสมาชิกและมีตัวตนในสายตาของรัฐเสียที
เวลาผ่านไปครึ่งชั่วโมงกว่า ข้าวของพี่บังเริ่มแห้งแข็ง ก่อนจากกันเราทิ้งคำถามสุดท้ายว่าพี่บังต้องการสื่อสารอะไรถึงภาครัฐบ้างไหม
เขาตอบอย่างรวดเร็วว่า “ผมอยากให้คนจนมีสิทธิ์ได้อยู่ในเมือง”
ทำไมเมืองถึงไม่อนุญาตให้คนจนได้อาศัย ยิ่งเมืองเจริญมากขึ้นเท่าไหร่ ทำไมจึงยิ่งผลักไสคนจนออกไป
นั่นเป็นคำถามของพี่บัง และไม่แน่ว่านั่นอาจจะเป็นข้อสงสัยในใจเราทุกคน
บ้านของฉัน – ความฝันที่คนจนแทบไม่(เคย)มีความหวัง
ในสถานที่แห่งเดียวกัน ห้องประชุมห้องเดียวกัน ก่อนหน้าที่เราจะคุยกับพี่บัง เรานัดสนทนากับ ‘พี่นพพรรณ’ – นพพรรณ พรหมศรี เลขาธิการมูลนิธิพัฒนาที่อยู่อาศัย (มพศ.) เกี่ยวกับประสบการณ์การทำงานด้านที่อยู่อาศัยคนจนเมืองมาตั้งแต่ปี 2535 กลุ่มคนในชุมชนแออัด คนอาศัยอยู่ใต้สะพาน คนไร้บ้าน และล่าสุด กลุ่มผู้เช่าห้องที่มีรายได้น้อย
“ปัญหาเรื่องที่อยู่อาศัยของคนจนมีสองแบบ แบบแรกคือไม่มีบ้านชัดเจน แบบที่สองคือมีบ้าน แต่ไม่มั่นคง เสี่ยงต่อการถูกไล่รื้อได้ตลอดเวลาถ้าเจ้าของต้องการที่ดินคืน” ซึ่งเจ้าของที่ว่าเป็นได้ทั้งรัฐและเอกชน กรณีรัฐขอเวนคืนที่ดินอาจมีการจ่ายค่าชดเชยให้แก่ผู้ถือโฉนดบางส่วน แต่ส่วนใหญ่ชุมชนที่มาอาศัยมักไม่มีเอกสารกรรมสิทธิ์ ค่าชดเชยจึงต้องต่อรองกับหน่วยงานรัฐทุกครั้ง
เช่นเดียวกับกรณีของเอกชน ไม่มีกฎหมายบังคับให้รับผิดชอบชุมชนบนที่ดินของตน หลายครั้งจึงอาศัยการเจรจาต่อรอง บ้างก็ตกลงกันด้วยดี แต่ก็มีไม่น้อยที่ชุมชนถูกดำเนินคดีไร้ซึ่งการประนีประนอม แม้พี่นพพรรณจะเข้าใจว่าเจ้าของที่ดินมีสิทธิ์ใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินตนเองอย่างเต็มที่ ประสบการณ์ทำงานเหล่านี้กลับทำให้เห็นภาพชัดว่าคนจนเมืองมีทางเลือกแค่สองทาง ย้ายออกไปเอง หรืออยู่จนกว่าจะถูกฟ้อง
“เรื่องเหล่านี้ไม่ต่างกันมากระหว่างกรุงเทพฯ กับต่างจังหวัด ขึ้นอยู่กับว่าเมืองนั้นพัฒนาไปแค่ไหน ถ้าพัฒนาไปอย่างเข้มข้น ก็ไล่ที่กันมาก เช่นในกรุงเทพฯ ขอนแก่น โคราช” ยิ่งเมื่อมีโครงการรัฐขนาดใหญ่เกิดขึ้น อย่างแผนรถไฟความเร็วสูง สร้างเขตเศรษฐกิจ ยิ่งทำให้ที่ดินเพิ่มมูลค่า เกิดการซื้อขายลงทุนและชุมชนคนจนมักเป็นกลุ่มแรกๆ ที่ได้รับผลกระทบหนัก
“พอถูกรื้อย้าย ไม่มีหน่วยงานของท้องถิ่นหรือรัฐบาลมารับผิดชอบ คนก็ต้องมารวมตัวกันต่อสู้ เราไม่ได้ขวางการพัฒนา แต่รับผิดชอบกันหน่อยว่าไล่แล้วเขาจะไปอยู่ที่ไหน”
พี่นพพรรณย้ำว่าชาวบ้านส่วนใหญ่สู้เพราะต้องการที่อยู่อาศัยที่มั่นคงเท่านั้น “ความมั่นคงสำหรับคนจนคือการมีบ้านซุกหัวนอนที่เขาพอมีกำลังจ่ายไหว แล้วไม่โดนไล่รื้อ ไม่จำเป็นต้องเป็นบ้านหรูหราใหญ่โต อยู่ยังไงก็ได้ ส่วนใหญ่บอกแค่บอกว่าไม่ถูกไล่ก็บุญแล้ว แค่อยู่ในเมืองได้ ทำมาหากินได้ ก็ยอมแล้ว
“เขาคิดแบบนี้ เพราะเขาคิดบนฐานที่ตัวเองไม่มีเงินไปซื้อที่ดินซื้อบ้าน มูลค่าที่ดินกับบ้านมันสูงมาก คนจนเข้าไม่ถึง เขารู้ว่าตัวเองไม่สามารถจับต้องเป็นเจ้าของได้แล้ว รัฐบาลก็ไม่ได้มีนโยบายมาดูแลเรื่องนี้ สมัยก่อน ความฝันของเขาคืออยากมีบ้านเป็นของตนเอง จะได้มั่นใจว่าไม่ถูกไล่รื้อ เป็นมรดกตกทอดให้ลูกหลานได้ไม่ลำบาก แต่ปัจจุบัน เริ่มมีคนพูดเยอะขึ้นว่าเช่าก็ได้ ไม่จำเป็นต้องเป็นเจ้าของ ขอแค่มีหลักประกันหน่อยว่ามั่นคง ไม่ใช่ว่าตกงานแล้วต้องหลุดออกจากที่อยู่อาศัย หรือถ้าเกิดปัญหาอะไรขึ้นมา อยากได้หลักประกันว่าจะสามารถอยู่ที่เดิมได้
“สถานการณ์ตอนนี้คือถ้าเขาซื้อบ้าน เขาต้องผ่อนไม่รู้กี่ปี แล้วถ้าตกงาน ไม่มีเงินผ่อนเมื่อไหร่ชีวิตลำบากแน่ มันเสี่ยง มีภาระเหนื่อยยาก ต้องไปกู้หนี้ยืมสิน เพราะงั้นช่วงหลังๆ คนจึงมองหาบ้านเช่าที่มั่นคงหน่อย จะได้ไม่ต้องผูกพันกับดอกเบี้ยหนี้สินที่ทำให้เขาเครียดในการดำรงชีวิต โดยเฉพาะคนรุ่นใหม่เริ่มคิดเรื่องเช่ากันมากขึ้น”
ถ้าจะมีประโยคใดประโยคหนึ่งอธิบายภาพรวมทั้งหมด คงไม่มีประโยคใดดีไปกว่า ‘ความฝันของคนกำลังหดเล็กลง’
“โอกาสในการมีบ้าน มีที่อยู่อาศัยมันลดลงไปทุกทีๆ” 30 ปีของการทำงานที่ผ่านมา พี่นพพรรณกล่าวว่ารัฐบาลไม่เคยมีนโยบายจัดการปัญหาเรื่องบ้านหรือที่ดินอย่างจริงจังเลย “เขาปล่อยให้อยู่ในสภาพที่ถ้าใครมีเงินจะทำอะไรก็ได้ ซื้อบ้าน ซื้อที่ดินเท่าไหร่ก็ได้ แต่ที่ดินในประเทศมีเท่าเดิม ไม่ได้งอกขึ้นมาใหม่ พอมันหายไปอยู่ในมือคนไม่กี่กลุ่ม ที่ดินเหลือน้อยลง ความต้องการเยอะ ก็ตามกลไกตลาดว่ามันแพงขึ้น ตอนนี้จึงแทบไม่มีโอกาสแล้วสำหรับคนที่มีเงินไม่มาก”
ไม่เพียงแค่การมีบ้านและที่ดินเป็นของตัวเองเท่านั้น สำหรับคนหาเช้ากินค่ำ ชีวิตพึ่งพาค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาทต่อวัน กระทั่งการเช่าห้องสักห้องอาจจะยังลำบาก “ถ้าค่าเช่าไม่เกิน 1,000-1,500 บาท เขายังกัดฟันไหวนะ เพราะบางคนไม่ได้อยู่คนเดียว อยู่กับครอบครัว สามีภรรยาช่วยทำงานกันทั้งคู่ก็พอหาได้ แต่ราคานี้หายากอยู่เหมือนกัน ส่วนใหญ่ราคาห้องเช่าก็เริ่มที่ 2,000-3,000 บาท ขึ้นอยู่กับสภาพห้องด้วย ถ้าห้องน้ำในตัวก็ยิ่งแพง เพราะงั้นรัฐควรหาวิธีทำให้บ้านเช่าราคาไม่แพง การเคหะเคยทำมาแล้ว นำบ้านเอื้ออาทรที่ขายไม่หมดมาปรับปรุงเป็นห้องเช่าราคา 999 บาท เป็นตัวอย่างว่ารัฐสามารถทำได้ แต่กรณีนั้นไม่มีคนไปอยู่เพราะมันไกล เงื่อนไขคือควรเป็นบ้านเช่าในเมือง เพราะคนทำมาหากินในเมือง ต้นทุนค่าเดินทางมันสูง ถ้าต้องนั่งรถไฟฟ้าหลายสถานี นั่งรถเมล์หลายต่อ เขาก็ยอมอยู่ในห้องเช่าสภาพแย่หน่อยแต่ใกล้ที่ทำงาน”
พี่นพพรรณเสริมว่าจากสถานการณ์บ้านและที่ดินราคาสูงจะทำให้จำนวนผู้เช่าห้องในเมืองมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นแล้ว รูปแบบการหาที่อยู่อาศัยของคนจนเมืองยังหลากหลายขึ้นด้วย “ที่เราเจอเยอะขึ้นคือคนเข้าไปอาศัยในตึกร้าง อาคารร้าง อาศัยต่อน้ำต่อไฟจากบ้านข้างๆ” สะท้อนภาพคนจนเมืองที่นับวันจะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ในอัตราที่ไม่ก้าวกระโดด แต่ก็ไม่ลดน้อยถอยลง
ขณะเดียวกัน ปัญหาคนไร้บ้านในเมืองก็ยังไม่มีทีท่าว่าจะคลี่คลายโดยง่าย ยิ่งเมื่อวิกฤตโควิดซ้ำเติมเข้ามา ผลปรากฏว่าผู้เช่าห้องหลายรายตกงาน หลุดออกจากที่อยู่อาศัย ทำให้คนไร้บ้านเพิ่มจำนวนขึ้นเช่นกัน จากการประมาณการตัวเลขประชากรคนไร้บ้านในกรุงเทพมหานครภายใต้สถานการณ์โควิด โดย ผศ.ดร.พีระ ตั้งธรรมรักษ์ และ ณัฎฐ์ศุภณ ดำชื่น ซึ่งใช้ตัวเลขประมาณการเศรษฐกิจหดตัวจากธนาคารแห่งประเทศไทย ธนาคารโลก และศูนย์วิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย์ (EIC) ในปี 2563 มาจำลองโอกาสการเป็นคนไร้บ้านในพื้นที่กรุงเทพฯ คาดว่าในฉากทัศน์ที่ย่ำแย่ที่สุด คนไร้บ้านอาจเพิ่มจำนวนขึ้นถึง 1,701 คน จากเดิม 1,307 คนตามข้อมูลในปี 2558
นอกจากผลกระทบด้านความมั่นคง แน่นอนว่าโควิดยังเข้ามาท้าทายโจทย์ด้านสภาพที่อยู่อาศัยของคนจนเมือง ดังที่พี่นพพรรณเล่าให้ฟังว่า “เมื่อเกิดโควิด สภาพบ้านที่แออัดมีผลทันที บ้านหลังเล็กๆ ที่มีห้องโถงเดียว สมาชิกนอนอยู่รวมกัน พอติดโควิดก็แยกกักตัวเหมือนครอบครัวอื่นไม่ได้ จะเห็นได้เลยว่าสภาพบ้านที่แออัดเป็นอุปสรรคต่อสุขภาวะที่ดี ที่อยู่อาศัยนอกจากจะมั่นคงแล้ว จึงจำเป็นต้องได้รับการพัฒนาสุขภาวะด้วย”
ประเด็นการจัดตั้งชุมชนอย่างถูกต้องตามกฎหมายเองก็เกี่ยวข้องกับการพัฒนาสุขภาวะดังกล่าวเช่นกัน “ถ้าชุมชนที่เขาอยู่ไม่ได้ถูกยกระดับสถานะให้เป็นชุมชนอย่างถูกต้อง หน่วยงานก็ไม่เข้ามาดูแล ไม่เข้ามาพัฒนาสภาพแวดล้อมให้ชุมชน จากโควิดเราจึงเห็นปรากฏการณ์ปัญหาด้านที่อยู่อาศัยหลายเรื่อง”
ทั้งหมด ถูกขมวดรวมกันเป็นบทสรุปเดียวที่พี่นพพรรณและมูลนิธิพยายามต่อสู้มาตลอด คือ “การมีที่อยู่อาศัยที่มั่นคงควรเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่ทุกคนเข้าถึงได้”
แต่คำถามมีอยู่ว่าสิทธิดังกล่าว รัฐควรจัดการหรือ ‘ให้’ ได้แค่ไหน อย่างไร
“ง่ายที่สุดคือรัฐนำที่ดินมาจัดแบ่งเป็นที่อยู่อาศัยให้คนไม่มีที่อยู่อาศัย ลองดูว่าในเมืองใหญ่ๆ ทุกจังหวัดมีคนจนเท่าไหร่ จะใช้ที่ดินอย่างไรให้เพียงพอ ลำพังที่ดินของหน่วยงานรัฐ ที่ดินของทหาร แค่นี้ก็ช่วยได้เยอะแล้ว
“ส่วนเรื่องบ้าน ตอนนี้ก็มี พอช. (สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน) เป็นองค์กรใต้ พม. (กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ คอยดูแลเรื่องที่อยู่อาศัย ให้สินเชื่ออุดหนุนการสร้างบ้าน มีงบพัฒนาบ้าน พัฒนาสาธารณูปโภคอยู่ ปัญหาเดียวคือจะเอาที่ดินมาจากไหน เขาไม่สามารถสั่งให้หน่วยงานรัฐเจ้าของที่ดินให้เอาที่ดินมาทำโครงการให้คนไม่มีที่อยู่ได้อยู่ นี่เป็นอำนาจของรัฐบาล เราจึงอยากได้นโยบายที่ดินที่ชัดเจน ตอนนี้ทั้งหน่วยงานและชาวบ้าน เขามีประสบการณ์ว่าจะพัฒนาบ้านยังไง มีโครงการแบบไหน สถาปนิกจะเข้ามาสนับสนุนยังไง มีกระบวนการไว้หมดแล้ว เขาเชี่ยวชาญแล้ว ปัญหาเดียวคือเรื่องที่ดิน ถ้ารัฐจัดการได้ เรื่องอื่นก็ทำได้
“อย่างที่สอง ไม่ควรปล่อยให้ซื้อขายที่ดินได้อิสระเสรีแบบนี้ รัฐต้องสนใจ มีมาตรการจริงจัง ไม่ปล่อยให้เป็นไปตามกลไกตลาด เพราะตอนนี้ไม่ใช่แค่คนจน เด็กจบใหม่ก็ไม่รู้จะหาที่อยู่ได้จากไหน ที่ดินมีแต่จะแพงขึ้น ไม่มีทางที่คนจะเข้าถึงได้เลย”
พี่นพพรรณเพิ่มเติมว่าหากเป็นไปได้ อยากให้รัฐเข้ามาดูแลเรื่องการดำเนินคดีไล่รื้อที่อยู่อาศัยของชุมชนคนจนเมืองด้วย โดยให้ชะลอหรือหยุดการดำเนินคดี แล้วหามาตรการช่วยเหลือหรือลงมาเจรจากับชาวบ้านในกรณีที่เป็นหน่วยงานรัฐทำการเวนคืนที่ และนโยบายทั้งหมดนี้ สามารถทำไปได้ทีเดียวพร้อมกัน
“ถ้าคิดว่าเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานก็ต้องไปจัดการ ความจำเป็นในชีวิตมีไม่กี่เรื่องหรอก เรื่องบ้าน การเข้าถึงรักษาพยาบาล การศึกษา รัฐควรทำเรื่องจำเป็นเหล่านี้” พี่นพพรรณกล่าว แล้วยิ้มขื่นบางเบา “แต่เขาไม่ค่อยคิดเรื่องนี้หรอก ไปคิดแค่เรื่องการดึงดูดต่างชาติ กระตุ้นเศรษฐกิจด้วยนโยบายให้เขามาซื้อที่ดินยังไงได้บ้าง
“นโยบายแบบนี้คิดค้นเร็ว ประกาศใช้เร็ว แต่คนในประเทศที่ถูกไล่รื้อที่ ไม่มีที่อยู่อาศัยกลับไม่เคยมีนโยบายชัดเจน ไม่แปลกใจทำไมเรื่องนี้จะมีคนคัดค้านเยอะ”
ในวันที่เรากำลังนั่งคุยกัน กฎกระทรวงว่าด้วยการได้มาซึ่งที่ดินเพื่อใช้เป็นที่อยู่อาศัยของคนต่างด้าวที่เสนอโดยกระทรวงมหาดไทย และตกเป็นข่าวฮือฮาช่วงปลายเดือนตุลาคม 2565 ถูกเพิกถอนมติ ครม. ไปเรียบร้อย
แต่ลึกๆ แล้ว หลายคนต่างคาดการณ์ว่านี่อาจเป็นการเพิกถอนชั่วคราว เมื่อสบจังหวะเหมาะ นโยบายดังกล่าวอาจกลับมาประกาศใช้อย่างไม่ทันรู้เนื้อรู้ตัวก็ได้
ถ้าเป็นเช่นนั้นจริง สิ่งที่น่าสนใจคือจะเกิดผลกระทบอย่างไรต่อคนไทย โอกาสการเข้าถึงที่อยู่อาศัยจะลดลงอีกไหม – หรือไม่เกิดความเปลี่ยนแปลงใดเลยกันแน่
เพราะทุกวันนี้ ที่ดินที่เรามี ก็ถูกจับจองโดยเศรษฐีในประเทศไปหมดเรียบร้อยแล้ว
มาตรการภาษีที่เป็นธรรมคือทางออก
หนึ่งในเรื่องเล่าสุดคลาสสิกที่คนต้องนึกถึงเวลาพูดเรื่องเศรษฐีและที่ดิน คือเรื่องของเศรษฐีคนหนึ่งนั่งรถผ่านที่ดินผืนใหญ่แล้วเกิดถูกใจ พอเปรยกับคนขับรถว่าอยากซื้อที่ดินตรงนี้ สารถีกลับตอบว่า ‘นั่นคือที่ของท่านอยู่แล้วครับ’
ถึงเราจะไม่รู้ว่า ‘เศรษฐี’ ที่อยู่ในเรื่องเล่าเป็นใคร แต่เราไม่สงสัยเลยว่านี่อาจเป็นเรื่องจริง เพราะจากข้อมูลการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินปี 2555 ในงานวิจัย ‘การกระจุกตัวของความมั่งคั่งในสังคมไทย’ ของ ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ บ่งบอกว่ามีการกระจุกตัวสูงมาก กล่าวคือ ที่ดินที่มีเอกสารสิทธิประเภทโฉนดที่ดินกว่า 60% ของทั้งประเทศ ตกอยู่ในมือคนจำนวน 10% ของผู้ถือครองกรรมสิทธิ์ที่ดินทั้งหมด ลำพังในกลุ่มเจ้าของที่ดินยังเกิดความเหลื่อมล้ำขนาดนี้ จินตนาการได้ไม่ยากเลยว่าช่องว่างระหว่างคน 10% ดังกล่าวและชาวบ้านไร้ที่ดินจะเป็นอย่างไร
อนึ่ง “จากข้อมูลในงานวิจัย เรายังไม่สามารถประเมินได้ว่า มูลค่าของที่ดินมีความเหลื่อมล้ำกันขนาดไหน คนที่มีที่ดินขนาดใหญ่อาจไม่ได้หมายความว่ามีมูลค่าสูงเสมอไป คนถือครองเป็นแสนไร่อาจมีมูลค่าน้อยกว่าคนถือครองหมื่นไร่ก็ได้ ขึ้นอยู่กับว่าเป็นพื้นที่ตรงไหน ดังนั้น หากต้องการดูความเหลื่อมล้ำของความมั่งคั่งจริงๆ อาจต้องดูมูลค่าด้วย”
บ่ายวันหนึ่งในเดือนพฤศจิกายน เรานัดพบอาจารย์ดวงมณีที่ห้องทำงาน ณ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ รังสิต เพื่อคุยถึงแนวทางการกระจายกรรมสิทธิ์ถือครองที่ดิน ในฐานะนักวิชาการที่ติดตามประเด็นดังกล่าวมาหลายปีเธอเริ่มต้นด้วยการเล่าให้ฟังคร่าวๆ ว่านับตั้งแต่ได้ข้อมูลการถือครองที่ดิน ปี 2555 เพื่อทำวิจัย หลังจากนั้นก็ยังไม่มีข้อมูลการถือครองที่ดินชุดที่เป็นปัจจุบันมาศึกษาวิเคราะห์ เพราะการขอข้อมูลจากกรมที่ดินค่อนข้างเป็นไปได้ยากและภาครัฐถือว่าข้อมูลดังกล่าวเป็นข้อมูลส่วนบุคคล
“เราได้แต่คาดการณ์โดยไม่มีข้อมูลเชิงประจักษ์มายืนยันว่าการกระจายเป็นยังไง ส่วนตัวคิดว่าจากสภาพในปัจจุบัน ยังมีปัญหาคนไม่มีที่ทำกิน ไม่มีที่อยู่อาศัย มีความขัดแย้งระหว่างชุมชนกับพื้นที่ของรัฐหรือเอกชนอยู่ ก็สะท้อนว่าคงไม่มีการกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมมากขึ้น แค่เราไม่รู้ว่าแย่ลงแค่ไหน”
สาเหตุที่ทำให้ที่ดินกระจุกตัวในมือคนกลุ่มเล็กๆ ต่อเนื่องถึงตอนนี้ ส่วนหนึ่งเป็นเพราะความล้มเหลวด้านมาตรการทางภาษีของประเทศไทยที่ผ่านมา “เดิมเราเก็บภาษีบำรุงท้องที่ ซึ่งมีฐานภาษีเป็นราคาปานกลางที่ดินตั้งแต่ปี 2521-2524 ใช้เก็บมาเป็น 40 ปี ราคาปานกลางที่นำมาคำนวณภาษีไม่ปรับเลย อัตราภาษีก็ถดถอยด้วย กล่าวคืออัตราภาษีจะสูงขึ้นไปถึงราคาปานกลางระดับหนึ่ง หลังจากนั้น พอราคาปานกลางที่ดินสูงขึ้น ภาษีกลับลดลง แล้วมีข้อยกเว้นเยอะ เช่น ถ้าเป็นพื้นที่ที่ไม่หนาแน่นอาจยกเว้นให้ 1 ไร่ไม่ต้องเสียภาษี ในบางกรณีมากถึง 5 ไร่ก็ไม่ต้องเสีย
“คนที่มีเงินเลยไปซี้อที่ดิน เพราะต้นทุนในการถือครองที่ดินต่ำมากหรือแทบไม่มีเลย แล้วที่ดินราคาเพิ่มขึ้นปีละหลายเปอร์เซ็นต์ โอกาสที่ราคาถดถอยก็น้อยมาก ดีกว่าการฝากธนาคารหรือนำไปลงทุนอย่างอื่นที่มีความเสี่ยง แม้การซื้อที่ดินจะเสี่ยงโดนเวนคืนบ้าง แต่ก็น้อย คนมีเงินเลยซื้อเก็บไว้ ซื้อจนบางทีก็จำไม่ได้ว่าเป็นที่ดินตัวเอง ซื้อแล้วทิ้งไว้ 30 ปีไม่ใช้ทำอะไรเลยก็มี”
เราถามต่อว่านอกจากมาตรการทางภาษีแล้ว มีกฎหมายอื่นที่เอื้อให้เกิดการสะสมที่ดินไหม คำตอบของอาจารย์ดวงมณีคือปัญหาส่วนใหญ่อยู่ที่การไม่บังคับใช้กฎหมายเสียมากกว่า “ในมาตรา 6 ของประมวลกฎหมายที่ดินมีระบุไว้ว่าถ้าถือครองที่ดินที่มีโฉนดที่ดินไว้โดยไม่ทำประโยชน์เกิน 10 ปี รัฐมีสิทธิ์ยึดเป็นของรัฐ เพราะถือว่าคุณไม่ใช้ แต่มันไม่มีการบังคับใช้กฎหมายมาตรานี้อย่างจริงจัง ทำให้คนก็ถือครองต่อไป
“ในอดีต เราเคยมีการจำกัดการถือครองที่ดินได้ไม่เกิน 50 ไร่ด้วย” อาจารย์ดวงมณีเสริม “แต่มีได้พักหนึ่งก็มีการยกเลิกไป” จนตอนนี้หากนำมาตรการจำกัดการถือครองหรือกระทั่งจำกัดการซื้อขายมาใช้ อาจารย์มองว่าเป็นไปได้ในการแก้ไขปัญหากระการกระจุกตัวของที่ดินตอนนี้
“มองสภาพเศรษฐกิจสังคมในปัจจุบัน อาจารย์คิดว่าเราก้าวพ้นตรงนั้นไปแล้ว ถ้าใช้มาตรการแบบนี้เมื่อ 40-50 ปีก่อน ก็พอมีความเป็นไปได้ แต่เราไม่ได้ทำ กฎหมายถูกยกเลิกไป ขณะนี้ถ้ามีมาตรการจำกัดการถือครองที่ดินก็อาจจะไม่สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจในปัจจุบัน”
ทางออกที่ดีที่สุดจึงเป็นการใช้มาตรการทางภาษี ซึ่งล่าสุดมีการเปลี่ยนแปลงในปี 2563 โดยยกเลิกภาษีบำรุงท้องที่กับภาษีโรงเรือนและที่ดิน มาใช้ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างแทน
อย่างไรก็ตาม “ต้องทำความเข้าใจก่อนว่าภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อการกระจายการถือครองที่ดิน วัตถุประสงค์คือเป็นรายได้ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะเป็นภาษีที่จัดเก็บเองโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภาษีตัวนี้มีการออกแบบมาให้มีอัตราก้าวหน้าตามมูลค่าการถือครอง คนมีที่ดินมูลค่าเยอะ มีกำลังจ่ายเยอะ ก็เสียภาษีเยอะ ใครมีน้อยก็เสียน้อย ไม่มีก็ไม่ต้องเสีย
“มิติหนึ่งก็หวังว่าจะเกิดการกระจายการถือครองมากขึ้น ในระยะสั้นอาจจะไม่ได้เห็นผลชัดเจนจากกฎหมายฉบับนี้ แต่อย่างน้อยก็ทำให้คนต้องมีต้นทุนในการถือครองเพิ่ม”
แต่เผอิญว่าในช่วงเวลาที่ภาษีฉบับใหม่เพิ่งประกาศบังคับใช้กลับเกิดวิกฤตโควิดต่อเนื่องยาวนาน ทำให้รัฐบาลตัดสินใจลดจำนวนภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างถึง 90% ในปี 2563-2564 รายได้ของท้องถิ่นจึงหดหายไปเป็นจำนวนมาก
ยิ่งไปกว่านั้น “ปัญหาของเราคือมีการยกเว้นลดหย่อนเยอะ ถ้าเป็นที่ดินทำการเกษตร ยกเว้นให้ที่ดินมูลค่าไม่เกิน 50 ล้านบาทไม่ต้องจ่าย เขาบอกว่าประเทศไทยเป็นประเทศเกษตรกรรม เพราะฉะนั้นต้องดูแลคนทำการเกษตร ส่วนที่อยู่อาศัย ใครที่เป็นเจ้าของที่ดินและบ้าน มีชื่อในทะเบียนบ้าน มูลค่าไม่เกิน 50 ล้านก็ได้รับการยกเว้นภาษีเช่นเดียวกัน
“ตามหลักของการเก็บภาษีไม่ควรมีการยกเว้นลดหย่อนเลย แต่คุณต้องเก็บในอัตราที่ไม่แพง คนสามารถร่วมจ่ายได้ ในกรณีที่ยกเว้น คนที่รัฐดูแลต้องเป็นคนที่มีความสามารถในการเสียภาษีน้อยหรือเสียได้อย่างยากลำบาก ซึ่งการยกเว้นมูลค่าถึง 50 ล้านตรงนี้ไม่สมเหตุสมผล ถ้าคุณมีทรัพย์สินมูลค่าขนาดนั้นจะเสียภาษีไม่ได้เลยเหรอ ถ้าเรามีที่ดินเกษตรมูลค่าถึง 50 ล้าน ก็ถือว่าเป็นผู้มีฐานะแล้วนะ”
ในสายตาของนักวิชาการ อาจารย์ดวงมณีเสนอว่าควรปรับเกณฑ์ให้ยกเว้นแค่มูลค่าไม่เกิน 5 ล้าน อ้างอิงจากราคาประเมินที่ดินและข้อมูลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ ซึ่งระบุว่าคนส่วนใหญ่ในประเทศถือครองบ้านและที่ดินมูลค่าไม่เกิน 3-5 ล้าน “เท่ากับว่าถ้ายกเว้นให้ไม่เกิน 5 ล้าน การจัดเก็บภาษีก็หายไป 80-90% ของคนทั้งหมดแล้ว แค่นั้นก็พอแล้ว ที่ดินเกษตรก็เหมือนกัน ถ้าเป็นที่ดินมูลค่า 5 ล้าน อาจารย์คิดว่าเยอะอยู่ น่าจะสามารถเสียภาษีได้ และอัตราภาษีค่อนข้างต่ำ
“อันที่จริง ในการพิจารณาของกรรมาธิการก่อนนำร่าง พ.ร.บ.ภาษีฯ ฉบับนี้เข้าสภาก็มีข้อเสนอให้ดึงมูลค่าการยกเว้นลงมา อาจารย์เสนอ 5 ล้านตั้งแต่วันแรกตามหลักการและจากข้อมูลที่ควรจะเป็น คุยไปคุยมาก็ตกลงกันได้ว่าลดลงมาเหลือ 20 ล้าน แต่สุดท้ายก่อนร่าง พ.ร.บ.ภาษีฯ เข้าสู่สภา ก็กลับไปยกเว้นที่มูลค่าไม่เกิน 50 ล้านเหมือนเดิม สภาพเลยออกมาเป็นอย่างที่เห็นในปัจจุบัน”
แน่นอนว่าการยกเว้นภาษีที่ดินมูลค่าสูงย่อมเป็นช่องโหว่ขนาดใหญ่ “ถึงคนที่ด้อยโอกาสได้ประโยชน์ด้วยก็จริง แต่ก็เอื้อประโยชน์ให้คนมีอันจะกิน พอพื้นที่เกษตรได้รับการยกเว้น คนเลยไปแปรสภาพจากที่รกร้าง มาปลูกเป็นสวนกล้วยจำแลงทั้งหลายเพราะไม่อยากจ่ายภาษีที่ดิน
“เมื่อมีช่องโหว่แบบนี้ การกระจายการถือครองเลยไม่ค่อยเกิด เกิดการหลีกเลี่ยงภาษีซะมากกว่า”
อาจารย์ดวงมณีกล่าวสำทับว่าหากพิจารณาราคาที่ดินที่เพิ่มขึ้นโดยเฉลี่ยในแต่ละปีถึง 7-9% ขณะที่อัตราการเก็บภาษีที่รกร้าง ต่อให้ทิ้งไว้นานเกือบสามสิบปียังสูงสุดแค่ 3% บวกลบอย่างไรเจ้าของที่ดินถือครองไว้เฉยๆ โดยเสียภาษีให้ท้องถิ่นก็ยังคุ้ม อีกหนึ่งความหวังเรื่องการกระจายการถือครองที่ดินจึงเป็นกฎหมายที่ภาคประชาชนและอาจารย์ดวงมณีร่วมกันร่างเพื่อเตรียมเสนอแก่สภาเมื่อมีโอกาส
“ภาคประชาชนตั้งใจเสนอกฎหมายอีกฉบับหนึ่ง เป็นการเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้าตามขนาดการถือครอง ซึ่งดูตามขนาดการถือครองว่าใครมีที่ดินเยอะก็เสียเยอะ ใครมีน้อยก็เสียน้อย ถ้าถือครองไม่เกิน 50 ไร่ก็ไม่ต้องเสีย เสียแค่ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตามปกติ เพราะจากงานวิจัยของอาจารย์พบว่าไม่ว่าทำการเกษตรหรืออุตสาหกรรม ส่วนใหญ่เขาใช้ที่ดินไม่เกิน 50 ไร่ ดังนั้นใครที่มีเป็นแสนไร่ก็ต้องเสียตามอัตราก้าวหน้า สิ่งนี้จะส่งผลต่อการกระจายการถือครองได้มากกว่า และถึงแม้ว่าในความเป็นจริงจะไม่ได้กระจายเลย อย่างน้อยรัฐก็จะได้ภาษีมา เพื่อเอามาช่วยเหลือผู้ไร้ที่ดินทำกินต่อไปได้”
เงินที่เก็บจากภาษีดังกล่าว ภาคประชาชนตั้งใจว่าจะนำมาเป็นแหล่งรายได้แก่ธนาคารที่ดินดูแลจัดหาที่ดินเพื่ออยู่อาศัย ซื้อที่ดินเอกชนมาปล่อยเช่าหรือเช่าซื้อให้คนตัวเล็กตัวน้อย เพียงแต่ปัจจุบันยังไม่มีใครเป็นตัวแทนกล้าเสนอกฎหมายเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้าเข้าสู่สภา ชวนให้เราตั้งข้อสังเกตว่าการเปลี่ยนแปลงเกี่ยวกับภาษีที่ดินในประเทศไทยช่างเป็นไปอย่างยากลำบากและกินเวลานานเหลือเกิน
“ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างก็ใช้เวลาร่วม 20 ปีกว่าจะคลอดออกมาได้” อาจารย์ดวงมณีเล่าถึงสาเหตุของปัญหาที่ว่า “ประเด็นหลักๆ คือเป็น conflict of interest นั่นล่ะ คนที่มีอำนาจออกกฎหมายเป็นผู้ถือครองที่ดินจำนวนมากเหมือนกัน และมีมือที่มองไม่เห็นมาคอยล็อบบี้อยู่ข้างหลัง เพราะกลัวว่าถ้าภาษีออกมาแล้วตนเองจะเสียประโยชน์มากขึ้น จึงมีคนคอยโต้แย้ง ทำให้มันไม่ผ่านสักที”
แม้แต่กระแสตอบรับของประชาชนเองก็มีส่วนทำให้การเปลี่ยนแปลงนั้นไม่ราบรื่น “มีช่วงหนึ่ง กทม. ส่งจดหมายไปแจ้งว่าเจ้าของคอนโดต้องเสียภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ถ้าไม่มีชื่อในทะเบียนบ้านสำหรับห้องชุดนั้น คนก็ออกมาโวยวายว่าทำไมต้องเสีย ทั้งที่คอนโดที่เป็นการให้เช่า เดิมต้องเสียภาษีโรงเรือนและที่ดินอยู่แล้ว แต่คนจำนวนมากก็ไม่สนใจ ไม่ได้เสียภาษี แล้วแทนที่รัฐบาลจะตรวจสอบว่าคุณหนีภาษีหรือเปล่า หรือชี้แจงให้ประชาชนทราบว่าถ้าคุณให้เช่าคอนโด จะต้องเสียภาษีโรงเรือนและที่ดินอยู่แล้ว ไม่ได้เก็บภาษีเพิ่มจากเดิม กลายเป็นว่ากระทรวงการคลังยอมถอย อนุญาตให้จ่ายในอัตราที่อยู่อาศัย ทั้งๆ ที่การให้เช่าควรเก็บตามอัตราพาณิชย์ ผู้ได้ประโยชน์ส่วนใหญ่จึงเป็นเจ้าของผู้ให้เช่า
“การบอกให้เก็บภาษีจากคอนโดตามอัตราที่อยู่อาศัยทำให้จำนวนภาษีที่เก็บได้ลดลงไปเยอะเลย เป็นผลกระทบต่อท้องถิ่น โดยเฉพาะท้องถิ่นในเขตเมือง กทม. รายได้หายไปเยอะเพราะคนเสียในอัตราที่ต่ำลง ตรงนี้เป็นตัวอย่างที่ได้รับแรงต้านจากประชาชน แล้วรัฐบาลอาจจะกลัวฐานคะแนนเสียงหายไป แทนที่จะทำความเข้าใจแก่ประชาชนว่าอัตราภาษีต่ำ จำนวนภาษีที่ต้องเสียต่อปีไม่ได้เยอะเลย ถ้าทำเพื่อการพาณิชย์ยังไงก็ต้องเสีย กลับยอมลงให้มากกว่า”
สำหรับคำถามสุดท้ายของบทสนทนา เราชวนมองไปไกลกว่านั้นว่าถ้าหากวันหนึ่ง กฎกระทรวงว่าด้วยการอนุญาตซื้อขายที่ดินแก่ต่างชาติกลับมาประกาศใช้อย่างเป็นทางการ ลำพังมาตรการทางภาษีของไทยในตอนนี้เพียงพอต่อการรับมือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อราคาที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์แล้วหรือยัง
อาจารย์ดวงมณีตอบว่า “ผลกระทบคงขึ้นอยู่กับอุปสงค์ของต่างชาติว่าอยากเข้ามาซื้อที่ดินในไทยแค่ไหน แต่อย่างน้อยเราต้องมีการวางเงื่อนไข กำหนดเขตไม่ให้กระทบกับประชากรส่วนใหญ่ของประเทศไทย และต้องไม่ยกเว้นภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างให้นะ เพราะภาษีตัวนี้เราคิดจากบริบทของคนไทยว่ามีรายได้เท่าไหร่ บริบทสังคมเป็นอย่างไร ถ้ามีต่างชาติเข้ามาซื้อ เราต้องออกแบบภาษีอัตราใหม่ที่สูงกว่าสำหรับชาวต่างชาติและไม่ยกเว้นให้ รวมถึงเก็บภาษีกำไรส่วนเพิ่มของทุน (Capital Gain Tax) เวลาซื้อขายด้วย ซึ่งตรงนี้บ้านเรายังไม่มี”
หากในวันนี้มาตรการภาษีคือปลายทางด่านสุดท้ายที่พยายามลดความเหลื่อมล้ำ ทั้งจากการกระจุกตัวของการถือครองที่ดิน การสะสมทรัพย์สิน และพยายามสร้างรายได้แก่รัฐอย่างที่ควรจะเป็น สามสิ่งที่เราอาจต้องกลับมาทบทวนคือจะแก้ไขช่องโหว่ของมาตรการทางภาษีที่มีอยู่อย่างไร จะเร่งผลักดันกฎหมายภาษีที่ดินอื่นๆ ที่เป็นประโยชน์ได้ทางไหน
และจะทำอย่างไรให้ประชาชนเข้าใจ เชื่อมั่นได้ว่าเงินภาษีทุกบาททุกสตางค์จะถูกนำไปช่วยเหลือคนตัวเล็กตัวน้อยในสังคมอย่างแท้จริง
ผลงานชิ้นนี้เป็นความร่วมมือระหว่างสภาองค์กรของผู้บริโภค และ The101.world
เรื่อง: ภาวรรณ ธนาเลิศสมบูรณ์
