“ไม่พบการทำผิดเงื่อนไข” 3 ปีหลังควบรวมซีพี-โลตัส กับความพยายามติดตามผลควบรวมของ กขค. ที่อาจเสียเปล่า

ย้อนไปเมื่อปี 2563 พลันที่ข่าวบิ๊กดีลการควบรวมธุรกิจระหว่างซีพีกับเทสโก้ โลตัส (บริษัท เอก-ชัย ดีสทริบิวชั่น ซิสเทม จำกัด) มูลค่ากว่า 3 แสนล้านบาทปรากฏขึ้นบนหน้าสื่อ ความกังวลก็หลั่งไหลออกมาจากหลายภาคส่วนของสังคมตลอดทั้งปี ว่าการรวมธุรกิจนี้อาจทำให้ซีพีเข้าใกล้สู่การเป็นผู้ผูกขาดตลาด จนส่งผลกระทบต่อระดับการแข่งขัน และผลประโยชน์ของผู้บริโภคคนไทยทั้งประเทศ กระทั่งวันที่ 6 พฤศจิกายนปีเดียวกัน คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า หรือ กขค. ก็ได้มีมติเสียงข้างมากอนุญาตให้การควบรวมกิจการดังกล่าวเกิดขึ้นตามคำขออนุญาตของผู้ควบรวม ท่ามกลางข้อกังขาจากสาธารณชนถึงแนวทางการวินิจฉัย

อย่างไรก็ตาม กขค. ก็มีการแสดงข้อกังวลว่าการรวมธุรกิจนี้อาจส่งผลให้ตลาดกระจุกตัวสูงขึ้นและการแข่งขันลดลงได้ จึงกำหนดให้ซีพีและเทสโก้ ทำการควบรวมแบบ ‘มีเงื่อนไข’ ที่ต้องปฏิบัติตามเพื่อรักษาระดับการแข่งขัน ซึ่งเป็นไปตามอำนาจของ กขค. ตามมาตรา 60 ของ พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 โดย กขค. ได้กำหนดเงื่อนไขสำหรับกรณีนี้ไว้ทั้งหมด 7 ข้อ ประกอบด้วย

1. ห้ามมิให้ผู้ประกอบธุรกิจที่ได้รับอนุญาตให้รวมธุรกิจและผู้ประกอบธุรกิจที่มีสถานะเสมือนเป็นหน่วยธุรกิจเดียวกัน กระทำการรวมธุรกิจกับผู้ประกอบธุรกิจรายอื่นในตลาดร้านค้าปลีกค้าส่งสมัยใหม่สินค้าอุปโภคบริโภค เป็นระยะเวลา 3 ปี ทั้งนี้ ไม่รวมถึงตลาดอีคอมเมิร์ซ (E-Commerce)

2. ให้บริษัท ซีพี ออลล์ จำกัด (มหาชน) และบริษัท เอก-ชัย ดีสทริบิวชั่น ซิสเทม จำกัด เพิ่มสัดส่วนของยอดขายสินค้าที่มาจากผู้ประกอบธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) ประกอบด้วย กลุ่มสินค้าเกษตร สินค้าเกษตรชุมชน สินค้าชุมชน สินค้าวิสาหกิจชุมชนหรือผลิตภัณฑ์ท้องถิ่น (OTOP) และกลุ่มสินค้าอื่นๆ ของร้านเซเว่น อีเลฟเว่น และเทสโก้ สโตร์ส รวมกันทุกรูปแบบ ในอัตราเพิ่มขึ้นจากปีที่ผ่านมาไม่น้อยกว่าร้อยละ 10 ต่อปี เป็นระยะเวลา 5 ปี โดยให้ใช้หลักเกณฑ์ผู้ประกอบธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) ตามความในกฎหมายว่าด้วยการกำหนดลักษณะของวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม

3. ห้ามมิให้ผู้ประกอบธุรกิจที่ได้รับอนุญาตให้รวมธุรกิจและผู้ประกอบธุรกิจที่มีสถานะเสมือนเป็นหน่วยธุรกิจเดียวกันในตลาดร้านค้าปลีกค้าส่งสมัยใหม่สินค้าอุปโภคบริโภค ใช้ข้อมูลร่วมกันหรือแลกเปลี่ยนข้อมูลด้านการตลาดที่เกี่ยวข้องกับผู้ผลิตและผู้จัดจำหน่ายสินค้าหรือวัตถุดิบ โดยให้ถือว่าเป็นความลับทางการค้า

4. ให้บริษัท เอก-ชัย ดีสทริบิวชั่น ซิสเทม จำกัด คงไว้ซึ่งเงื่อนไขของสัญญาและข้อตกลงระหว่างผู้ผลิตและผู้จัดจำหน่ายสินค้าหรือวัตถุดิบรายเดิม ที่ได้มีการทำสัญญาหรือข้อตกลงไว้เป็นระยะเวลา 2 ปี เว้นแต่เป็นการเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขของสัญญาที่เป็นคุณหรือเป็นประโยชน์ต่อผู้ผลิตและผู้จัดจำหน่ายสินค้าหรือวัตถุดิบรายเดิม และต้องได้รับการยินยอมจากผู้ผลิตและผู้จัดจำหน่ายสินค้าหรือวัตถุดิบนั้นๆ ด้วย

5. ให้บริษัท ซีพี ออลล์ จำกัด (มหาชน) และบริษัท เอก-ชัย ดีสทริบิวชั่น ซิสเทม จำกัด สนับสนุนผู้ประกอบธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) ตามความในกฎหมายว่าด้วยการกำหนดลักษณะของวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม ให้ได้รับสิทธิประโยชน์ในการดำเนินธุรกิจเพิ่มขึ้น ด้วยการกำหนดระยะเวลา การให้สินเชื่อการค้า (Credit Term) เป็นระยะเวลา 30–45 วัน นับจากวันที่ยื่นเอกสารเรียกเก็บเงิน เป็นระยะเวลา 3 ปี จำแนกเป็น

5.1 กลุ่มสินค้าเกษตร สินค้าเกษตรชุมชน สินค้าชุมชน สินค้าวิสาหกิจชุมชนหรือผลิตภัณฑ์ท้องถิ่น (OTOP) ภายในระยะเวลาไม่เกิน 30 วัน

5.2 กลุ่มสินค้าอื่นๆ ภายในระยะเวลาไม่เกิน 45 วัน

นอกจากนี้ กรณีข้อกำหนดระยะเวลาการให้สินเชื่อเดิมที่มีผลใช้บังคับก่อนคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าออกคำสั่งนี้มีระยะเวลาการให้สินเชื่อน้อยกว่าที่คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้ากำหนด ให้ใช้ข้อกำหนดระยะเวลาการให้สินเชื่อเดิม หรือกรณีที่มีกฎหมายกำหนดไว้เป็นการเฉพาะ ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น

6. ให้บริษัท ซีพี ออลล์ จำกัด (มหาชน) และบริษัท เอก-ชัย ดีสทริบิวชั่น ซิสเทม จำกัด รายงานผลการประกอบธุรกิจภายใต้การดำเนินการตามกำหนดระยะเวลาและเงื่อนไขที่ได้รับจากคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าเป็นรายไตรมาสหรือในระยะเวลาที่กำหนด ตามแบบที่สำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้ากำหนด เป็นระยะเวลา 3 ปี

7. ให้ผู้ประกอบธุรกิจที่ได้รับอนุญาตรวมธุรกิจและผู้ประกอบธุรกิจที่มีสถานะเสมือนเป็นหน่วยธุรกิจเดียวกันในตลาดร้านค้าปลีกค้าส่งสมัยใหม่สินค้าอุปโภคบริโภค กำหนดมาตรฐานในการปฏิบัติทางการค้าที่ดี (Code of Conduct) เพื่อเผยแพร่ต่อสาธารณชน และถือปฏิบัติตามมาตรฐานดังกล่าว ตลอดจนประกาศคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าเรื่อง แนวทางพิจารณาการปฏิบัติทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมระหว่างผู้ประกอบธุรกิจค้าส่งค้าปลีกกับผู้ผลิตหรือผู้จำหน่าย พ.ศ. 2562 อย่างเคร่งครัดและต้องไม่กระทำการที่เป็นข้อห้ามของผู้ประกอบธุรกิจซึ่งมีอำนาจเหนือตลาดตามมาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560

เพื่อตรวจสอบว่าผู้รวมธุรกิจปฏิบัติตามเงื่อนไขทั้ง 7 ข้อหรือไม่ สำนักงาน กขค. จึงมีหน้าที่ดำเนินการตรวจสอบติดตาม และมีการเผยแพร่ ‘รายงานผลการตรวจสอบและติดตามกรณีการรวมธุรกิจระหว่าง CP และ LOTUS’S ตามคำสั่ง กขค. ที่ 93/2563’ ออกสู่สาธารณชน เพื่อเป็นการแสดงความโปร่งใสของการปฏิบัติหน้าที่ของสำนักงาน กขค. โดยที่ผ่านมามีการออกรายงานมาแล้วทั้งสิ้นสองฉบับ ได้แก่ รายงานประจำปี 2564 และ 2565

การติดตามตรวจสอบเงื่อนไขหลังการรวมธุรกิจนับเป็นขั้นตอนที่มีความสำคัญยิ่งสำหรับหน่วยงานที่ทำหน้าที่กำกับดูแล เพราะถือเป็นเครื่องยืนยันว่าการแข่งขันจะยังคงสามารถรักษาไว้ซึ่งความเสรีและเป็นธรรมได้จริงหลังการอนุญาตให้ควบรวม

แต่การติดตามและตรวจสอบของสำนักงาน กขค. ในกรณีซีพีกับเทสโก้ โลตัส จะช่วยให้บรรลุเจตนารมณ์นี้ได้จริงหรือไม่ เพื่อตอบคำถามนี้ 101 จึงนำรายงานผลการตรวจสอบและติดตามทั้งสองฉบับ มากางดูแบบละเอียดวรรคต่อวรรค ซึ่งพบว่าผลการตรวจสอบในภาพรวมนั้นคือ ‘ไม่พบ’ การกระทำที่เป็นการทำผิดเงื่อนไขในทั้ง 7 ข้อ แต่เมื่อเราวิเคราะห์ทบทวนเนื้อหาของรายงานผลการตรวจสอบและติดตามนี้ดูอย่างละเอียด ก็พบข้อสังเกตสำคัญอยู่หลายจุดที่บ่งชี้ว่า การดำเนินการตรวจและติดตามการปฏิบัติตามเงื่อนไขโดยสำนักงาน กขค. นี้มีช่องโหว่หล่ยจุด จนอาจไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์หลักของการกำกับดูแลเพื่อรักษาและส่งเสริมการแข่งขันได้อย่างแท้จริง

รายงานผลน้อย ตรวจสอบล่าช้าและไม่เสร็จสมบูรณ์

จนถึงขณะนี้ การมีมติอนุญาตให้ซีพีและเทสโก้ โลตัสรวมธุรกิจได้ผ่านมาแล้วกว่าสามปี แต่การติดตามตรวจสอบการปฏิบัติตามเงื่อนไขในภาพรวมถือได้ว่าเป็นไปอย่างค่อนข้างล่าช้า เห็นได้จากการออกรายงานติดตามตรวจสอบที่เพิ่งมีเพียงสองฉบับ และเป็นการออกปีละครั้งเท่านั้น ซึ่งถือว่าน้อยกว่าที่ควรจะเป็น เพราะตามเงื่อนไขข้อที่ 6 ระบุไว้ว่าให้ผู้รวมธุรกิจรายงานผลประกอบธุรกิจต่อ กขค. “เป็นรายไตรมาสหรือในระยะเวลาที่กำหนด” ซึ่งตามหลักแล้ว การเปิดเผยรายงานติดตามการปฏิบัติตามเงื่อนไขนั้นควรมีการรายงานให้สาธารณชนรับทราบตามรอบของการเรียกรายการข้อมูลจากผู้รวมธุรกิจ หรือแปลได้ว่าการออกรายงานติดตามของสำนักงาน กขค. ในกรณีนี้ก็ควรเป็นการออก ‘รายไตรมาส’ ตามรอบกำหนดการรายงานผลจากทางซีพี-โลตัส ไม่ใช่การออกรายงานเป็นรายปีดังที่ทำอยู่

อย่างไรก็ดี การกำหนดรอบระยะเวลาการรายงานข้อมูลตามเงื่อนไขข้อที่ 6 นี้ก็ยังคงคลุมเครือ เพราะไม่ได้ชี้ชัดเสียทีเดียวว่าเป็นรายไตรมาส แต่ยังมีการระบุตามท้ายว่า “หรือตามระยะเวลาที่กำหนด” ขณะที่ในเอกสารอื่นๆ ที่เผยแพร่โดยสำนักงาน กขค. ระบุว่าการส่งข้อมูลตามเงื่อนไขข้อนี้ต้องกระทำทุก 6 เดือน เราจึงไม่อาจรู้ได้ชัดเจนว่ากำหนดระยะเวลาจริงเป็นอย่างไรกันแน่ และผู้รวมธุรกิจได้ส่งรายงานตามกรอบระยะเวลานั้นจริงหรือไม่ แต่ถึงอย่างนั้น หากมีการกำหนดให้ผู้รวมธุรกิจต้องรายงานต่อ กขค. ทุก 6 เดือนจริง สำนักงาน กขค. ก็ควรออกรายงานต่อสาธารณชนทุก 6 เดือนเช่นกัน

ไม่เพียงแต่ออกรายงานสู่สาธารณชนน้อยกว่าที่ควรจะเป็นเท่านั้น แต่เราพบว่าการติดตามตรวจสอบของสำนักงาน กขค. นี้ยังไม่เสร็จสมบูรณ์ดีในบางจุดอีกด้วย เช่น การตรวจสอบเงื่อนไขข้อที่ 4 ซึ่งเป็นการตรวจสอบการคงไว้ซึ่งเงื่อนไขสัญญาจากคู่ค้ารายเดิมของโลตัส แม้ในที่สุด กขค. จะสรุปว่ายังไม่พบการกระทำที่เป็นการผิดเงื่อนไขในรายงานทั้สองฉบับ แต่ก็พบการระบุไว้ในรายงานฉบับแรกหรือรายงานประจำปี 2564 ว่า สำนักงาน กขค. ได้ดำเนินการสำรวจข้อมูลเบื้องต้นจากคู้ค่ารายเดิมของโลตัสไปได้เพียงประมาณร้อยละ 35 นอกจากนี้ เงื่อนไขอีกข้อหนึ่งที่พบว่ายังมีการตรวจสอบไม่สมบูรณ์คือข้อที่ 5 ซึ่งเป็นการตรวจสอบการให้สินเชื่อการค้า (Credit Term) แก่คู่ค้า SMEs โดยในรายงานประจำปี 2564 ระบุว่าได้ดำเนินการสำรวจข้อมูลไปแล้วเพียงประมาณร้อยละ 30 ของจำนวนคู่ค้า SMEs ที่เกี่ยวข้องทั้งหมด ซึ่งในที่สุดสำนักงาน กขค. ก็สรุปว่ายังไม่พบการกระทำผิดเงื่อนไขเช่นเดียวกับข้อก่อนหน้า

ขณะที่รายงานฉบับต่อมาหรือรายงานประจำปี 2565 พบว่า การรายงานตัวเลขความคืบหน้านี้ในทั้งสองเงื่อนไขนี้กลับหายไป โดยมีการบอกเพียงว่า “อยู่ระหว่างการดำเนินการสำรวจข้อมูลทั้งหมด” จึงทำให้ไม่อาจทราบได้ว่ามีความคืบหน้าในการตรวจสอบทั้งการปฏิบัติตามทั้งสองเงื่อนไขไปเพิ่มเติมมากน้อยเพียงใดแล้ว

การติดตามตรวจสอบการปฏิบัติตามเงื่อนไขที่เป็นไปอย่างล่าช้า ไม่เสร็จสมบูรณ์ดี และยังรายงานผลน้อยกว่าที่ควรจะเป็นเช่นนี้ ถือว่าขัดแย้งกับคำมั่นสัญญาที่สำนักงาน กขค. ให้ไว้แก่สาธารณะตามที่ปรากฏในรายงานผลการตรวจสอบและติดตามทั้งสองฉบับว่า “ได้ดำเนินการตรวจสอบและติดตามการปฏิบัติตามเงื่อนไขที่คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าได้กำหนดไว้อย่างเคร่งครัด และมีแนวทางในการกำกับดูแลที่เข้มงวด เพื่อให้การแข่งขันเป็นไปอย่างเสรีและเป็นธรรม” แต่อีกด้านหนึ่งก็นำไปสู่คำถามว่า การติดตามตรวจสอบการปฏิบัติตามเงื่อนไขที่ได้ตั้งไว้เหล่านี้อาจทำได้ยากในทางปฏิบัติจริงหรือไม่

พิสูจน์ได้จากแค่ตัวอักษร ตรวจสอบการปฏิบัติจริงไม่ได้

ทันทีที่ กขค. มีมติอนุญาตให้ซีพีกับเทสโก้ โลตัสควบรวมธุรกิจกัน พร้อมทั้งกำหนดเงื่อนไขทั้ง 7 ข้อออกมา ก็มีการตั้งข้อสังเกตกันแต่แรกว่า เงื่อนไขบางข้อยากต่อการตรวจสอบ หรืออาจไม่สามารถตรวจสอบได้จริง จนในที่สุดก็เห็นได้ว่า สำนักงาน กขค. ทำได้เพียงการกำหนดให้ผู้รวมธุรกิจทำรายงานส่ง และกำชับให้ปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัดเท่านั้น โดยที่ไม่อาจล่วงรู้ได้ว่าผู้รวมธุรกิจได้ปฏิบัติตามนั้นจริงหรือไม่

เงื่อนไขข้อหนึ่งที่ตกเป็นข้อกังขาอย่างมากคือข้อที่ 3 ซึ่งสั่งห้ามไม่ให้ซีพีกับโลตัสใช้ข้อมูลร่วมกันหรือแลกเปลี่ยนข้อมูลด้านการตลาดระหว่างกัน โดยให้ถือว่าเป็นความลับทางการค้าที่ต้องไม่เปิดเผยต่อกันและกัน เนื่องจาก กขค. กังวลว่าซีพีกับโลตัสจะทำการแลกเปลี่ยนข้อมูลทางการค้า เช่น ราคาขาย ปริมาณการขาย โปรโมชัน ฯลฯ เพื่อเพิ่มอำนาจต่อรองกับคู่ค้าอย่างไม่เป็นธรรม แต่จุดที่หลายคนตั้งข้อสงสัยคือ สำนักงาน กขค. จะตรวจสอบได้อย่างไรว่าทั้งสองบริษัทจะไม่แลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างกันจริง ในเมื่อสองบริษัทนี้ได้รวมธุรกิจกันจนมีสถานะเสมือนหน่วยธุรกิจเดียวกันไปแล้ว ขณะที่หนึ่งในคณะเจ้าหน้าที่บริหารของซีพี แอ็กซ์ตร้า (แม็คโคร) ก็ควบตำแหน่งประธานคณะผู้บริหารของโลตัสในปัจจุบัน จึงเกิดคำถามว่าการหลีกเลี่ยงการแลกเปลี่ยนข้อมูลจะทำได้จริงหรือไม่

ในรายงานการตรวจสอบและติดตามผลนั้น สำนักงาน กขค. ได้ระบุถึงแนวทางการตรวจสอบเงื่อนไขข้อนี้ไว้ 3 แนวทาง คือ

1. ให้บริษัทผู้รวมธุรกิจรายงานแผนป้องกันการแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างกัน พร้อมกำชับให้บริษัทต้องปฏิบัติตามแผนอย่างเคร่งครัด
2. ประชาสัมพันธ์ช่องทางร้องเรียนให้คู่ค้าทราบ และเพิ่มช่องทางร้องเรียนให้คู่ค้าร้องเรียนได้สะดวกขึ้น ในกรณีที่คู่ค้าได้รับความไม่เป็นธรรมอันเกิดจากการที่ซีพีและเทสโก้ รวมถึงแม็คโคร แลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างกัน
3. กำหนดหน้าที่ให้บริษัทผู้รวมธุรกิจต้องรักษาความลับและทบทวนการปฏิบัติอย่างเคร่งครัด

เห็นได้ว่าสำนักงาน กขค. ทำได้เพียงให้บริษัทผู้ได้รับอนุญาตให้ควบรวมทำรายงานส่งเท่านั้น แต่ไม่มีการบ่งบอกว่าสำนักงาน กขค. จะตรวจสอบได้อย่างไรว่าบริษัทมีการฝ่าฝืนแลกเปลี่ยนข้อมูลความลับระหว่างกันจริงหรือไม่ ซึ่งหากยึดตามแนวทางตรวจสอบที่ระบุไว้แล้ว ทางเดียวที่สำนักงาน กขค. จะสามารถรู้ได้ คือบริษัทต้องเป็นผู้แจ้งให้สำนักงาน กขค. ทราบเองว่าตนกระทำการฝ่าฝืนเงื่อนไขด้วยตัวเอง

นอกจากนี้ การมีช่องทางให้คู่ค้าภายนอกสามารถร้องเรียนได้ว่าบริษัทมีการฝ่าฝืนเงื่อนไขดังกล่าวก็คงไม่สามารถช่วยได้มากนัก เพราะการแลกเปลี่ยนข้อมูลย่อมเป็นความลับ หรือเป็นเรื่องที่ทำกันเป็นการภายในระหว่างบริษัทผู้รวมธุรกิจกันเอง จึงยากที่คู่ค้าจะสามารถรับรู้ได้ว่ามีการฝ่าฝืนเงื่อนไขนี้เกิดขึ้นจริง

ด้วยแนวทางที่ใช้อยู่นี้ จึงไม่น่าแปลกใจนักที่ในที่สุด สำนักงาน กขค. จะสรุปว่ายังไม่พบการใช้ข้อมูลร่วมกันหรือแลกเปลี่ยนข้อมูลใดๆ รวมทั้งยังไม่มีเรื่องร้องเรียนจากคู่ค้า หาก กขค. ต้องการกำกับการปฏิบัติของผู้รวมธุรกิจอย่างจริงจัง นอกเหนือจากการกำชับให้รายงานผลและปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัดแล้ว อย่างน้อย สำนักงาน กขค. ควรต้องเรียกเอกสารแผนการหรือกลยุทธ์ทางการตลาด และรายงานการประชุมผู้บริหารเพื่อตรวจสอบโดยละเอียด หรือส่งทีมเพื่อสัมภาษณ์พนักงาน เข้าตรวจ หรือมีเจ้าหน้าที่ตรวจสอบประจำที่สำนักงานของผู้รวมธุรกิจ

เช่นเดียวกับในเงื่อนไขข้อที่ 7 ที่ให้บริษัทผู้ควบรวมจัดทำ code of conduct เผยแพร่ต่อสาธารณชน และให้ปฏิบัติตามมาตรฐานดังกล่าว โดยที่สำนักงาน กขค. ให้ความเห็นชอบต่อร่างก่อนเผยแพร่ แต่ความน่าตลกคือสำนักงาน กขค. ตรวจแค่ว่าบริษัทได้จัดทำและเผยแพร่ code of conduct แล้วเท่านั้น โดยไม่มีการตรวจสอบเลยว่าบริษัทได้ทำตามนั้นแล้วหรือไม่ ยิ่งไปกว่านั้นที่มาของ code of conduct นี้ยังเป็นการให้บริษัทผู้ได้รับอนุญาตให้รวมธุรกิจจัดทำขึ้นมาเอง และปฏิบัติตามสิ่งที่ตัวเองร่างขึ้นมาเอง โดยที่ code of conduct นี้ไม่ได้มีผลผูกพันทางกฎหมาย ซึ่งผิดแผกจากมาตรฐานสากล เช่นในกรณีสหราชอาณาจักร ที่หน่วยงานกำกับดูแลเป็นผู้กำหนดมาตรฐานขึ้นมาเอง และยังเป็นภาระผูกพันให้ผู้ประกอบการต้องปฏิบัติตาม  

ตรวจสอบผิวเผิน ไปไม่ถึงเจตนารมณ์จริงของเงื่อนไข

ไม่เพียงแต่จะตรวจสอบตามลายลักษณ์อักษรเป็นหลักจนละเลยที่จะพิสูจน์ถึงการปฏิบัติจริงเท่านั้น แต่รายงานยังสะท้อนออกมาให้เห็นด้วยว่า สำนักงาน กขค. ไม่ได้มีการตรวจสอบลึกลงไปว่าการปฏิบัติตามเงื่อนไขที่ระบุไว้เหล่านี้ จะทำให้บรรลุเป้าหมายอันเป็นเหตุผลเบื้องหลังเงื่อนไขแต่ละข้อได้จริงหรือไม่ ซึ่งปัญหานี้สามารถสังเกตเห็นได้ในการตรวจสอบติดตามหลายเงื่อนไข

ที่เห็นได้ชัดคือเงื่อนไขข้อแรกที่สั่งห้ามไม่ให้รวมธุรกิจในตลาดค้าปลีกค้าส่งสมัยใหม่เป็นเวลา 3 ปี โดยเป้าหมายของการกำหนดเงื่อนไขข้อนี้คือการเปิดให้โอกาสให้มีผู้ประกอบการรายใหม่ที่มีศักยภาพในการแข่งขันสามารถเข้าสู่ตลาดภายในระยะเวลาสามปีนี้ อย่างไรก็ตาม สำนักงาน กขค. ได้ตรวจสอบเพียงว่าผู้รวมธุรกิจปฏิบัติตามเงื่อนไขข้อนี้หรือไม่ ด้วยวิธีการติดตามจากข้อมูลข่าวสาร รวมถึงให้ผู้รวมธุรกิจรายงานหากมีการเข้าซื้อหุ้นหรือสินทรัพย์ที่เข้าเกณฑ์ว่าเป็นการรวมธุรกิจ แต่กลับไม่มีการตรวจสอบว่ามีผู้ประกอบการที่มีศักยภาพเข้าแข่งขันในตลาดเพิ่มขึ้นตามเป้าหมายอันเป็นเหตุผลเบื้องหลังของเงื่อนไขข้อนี้หรือไม่ และการตรวจสอบว่าการกระจุกตัวในตลาดค้าปลีกค้าส่งได้มีการเปลี่ยนแปลงไปแล้วอย่างไร

อย่างไรก็ตาม เงื่อนไขข้อนี้ดูเป็นไปได้ยากที่จะบรรลุเป้าหมายในการมีผู้ประกอบการรายใหม่เข้ามาแข่งขันในตลาดเพิ่มขึ้นได้จริงตามที่ กขค. คาดการณ์ เพราะการเข้ามาแข่งขันในตลาดของผู้ประกอบการรายใหม่ดูเหมือนว่าไม่ใช่เรื่องง่าย มิเช่นนั้นเราต้องได้เห็นผู้ประกอบการจำนวนมากกว่านี้มาตั้งแต่ก่อนรวมธุรกิจ และจนถึงวันนี้เมื่อผ่านมากว่าสามปีหลังการควบรวม เราก็ยังไม่เห็นได้ว่าจะมีผู้ประกอบการรายใหม่ที่มีศักยภาพพอจะสร้างแรงกดดันด้านการแข่งขันระดับประเทศได้เลย เพราะฉะนั้นสำนักงาน กขค. ควรต้องมีการประเมินด้วยว่า เงื่อนไขการห้ามรวมธุรกิจในระยะเวลาสามปีนี้ เพียงพอหรือไม่ที่จะช่วยเกิดผู้ประกอบการรายใหม่ที่มีศักยภาพมากพอเข้ามาแข่งขันได้จริง

เงื่อนไขไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาที่ต้นเหตุตั้งแต่แรก

จากการเปิดดูรายงานผลการตรวจสอบและติดตามของสำนักงาน กขค. นี้ทั้งหมด เห็นได้ว่าการตรวจสอบติดตามมีช่องโหว่ในแทบทุกจุด แต่หากย้อนไปอ่านข้อสังเกตบางข้ออย่างถี่ถ้วนแล้ว จะเห็นว่าปัญหาไม่ได้อยู่แค่ที่กระบวนการติดตามและตรวจสอบเสียทีเดียว เพราะต้นตอของปัญหาจริงนั้นเกิดขึ้นตั้งแต่การกำหนดเงื่อนไขทั้ง 7 ข้อนี้ขึ้นมา ซึ่งโดยรวมแล้วเป็นเงื่อนไขที่ดูไม่ได้มุ่งหมายจะแก้ผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการรวมธุรกิจนี้จริง หรืออาจเรียกว่าเป็นการตั้งเงื่อนไขแบบ ‘เกาไม่ถูกที่คัน’

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือเงื่อนไขต่างๆ ที่มีเป้าประสงค์จะส่งเสริม SMEs อย่างเงื่อนไขข้อที่ 2 และ 5 แม้การส่งเสริม SMEs จะเป็นเรื่องที่ดี แต่นี่ก็ไม่ใช่เรื่องที่อยู่ในขอบเขตภารกิจหลักของ กขค. และไม่ได้เกี่ยวข้องกับการช่วยรักษาระดับการแข่งขันทางการค้าแต่อย่างใด นอกจากนั้น ในเงื่อนไขข้อที่ 5 ยังมีการระบุเหตุผลของการกำหนดเงื่อนไขไว้ว่าเป็นการสนับสนุนแนวนโยบายของรัฐ ตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ที่เล็งเห็นความสำคัญของ SMEs ที่มีต่อการเจริญเติบโตของประเทศ การให้เหตุผลแบบนี้สะท้อนชัดเจนว่า กขค. ยังมีความเข้าใจไม่ถูกต้องเกี่ยวกับเป้าหมายของการวางเงื่อนไข ซึ่งอันที่จริงต้องมุ่งแก้ปัญหาด้านการแข่งขันที่เกิดจากการรวมธุรกิจเท่านั้น ไม่ใช่เพื่อบรรลุเป้าหมายหรือวาระอื่นที่อยู่นอกเหนือไปจากภารกิจขององค์กร

แต่แม้จะมีความตั้งใจในการส่งเสริม SMEs จริง กระนั้น การตั้งเงื่อนไขเหล่านี้ขึ้นมาก็ไม่ได้ตอบโจทย์อยู่ดี เช่น เงื่อนไขข้อที่ 2 ซึ่งกำหนดให้ผู้รวมธุรกิจเพิ่มสัดส่วนยอดขายสินค้า SMEs ไม่น้อยกว่าร้อยละ 10 ต่อปี เป็นระยะเวลา 5 ปี ก็เป็นคนละประเด็นกับเป้าหมายที่วางไว้ว่าต้องการส่งเสริมให้ SMEs มีช่องทางจัดจำหน่ายสินค้ามากขึ้น เพราะการที่อำนาจตลาดของซีพีและโลตัสเพิ่มขึ้นหลังการควบรวมย่อมทำให้ SMEs จำเป็นต้องพึ่งพิงซีพีและโลตัสมากขึ้น นั่นแปลว่า SMEs อาจมีทางเลือกในการหาช่องทางจัดจำหน่ายได้ลดลงด้วยซ้ำ และการที่ SMEs ต้องพึ่งช่องทางขายผ่านซีพีและโลตัสมากขึ้นนั้น ก็ส่งผลให้ยอดขายสินค้า SMEs ในซีพีและโลตัสมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นโดยอัตโนมัติอยู่แล้ว ยอดขายที่เพิ่มขึ้นนี้จึงไม่สามารถเป็นตัวแสดงได้ว่า SMEs มีอำนาจต่อรองและมีช่องทางจำหน่ายเพิ่มขึ้น หากสำนักงาน กขค. ต้องการตรวจสอบว่าช่องทางจัดจำหน่ายของ SMEs เพิ่มขึ้นหรือไม่ ก็ควรสำรวจตั้งแต่ช่องทางการกระจายสินค้าของธุรกิจ SMEs โดยตรงว่าได้จัดจำหน่ายไปที่ใดบ้าง ไม่ใช่ดูเพียงช่องทางของซีพีกับโลตัสเพียงอย่างเดียว

ในเงื่อนไขข้อที่ 2 นี้ยังระบุเหตุผลเบื้องหลังอีกข้อหนึ่งว่าเป็นการป้องกันผลกระทบจากการรุกคืบในแนวดิ่ง^[1] ที่อาจมีผลต่อโอกาสในการเจริญเติบโตและขีดความสามารถในการแข่งขันของ SMEs ทว่า การพิจารณาเฉพาะการเพิ่มของยอดขายสินค้าจาก SMEs เพียงลำพัง ก็ไม่ได้ตอบโจทย์หรือเกี่ยวข้องกับเหตุผลข้อนี้ เพราะต่อให้ไม่มีการรุกคืบในแนวดิ่ง การเอาเปรียบทางการค้าก็ยังสามารถเกิดขึ้นได้ อาจด้วยการกำหนดราคา ปริมาณ หรือเงื่อนไขการค้าต่างๆ ที่ทำให้คู่ค้า SMEs เสียเปรียบ ซึ่งสำนักงาน กขค. ก็ควรต้องมีการตรวจสอบว่ามีเรื่องเหล่านี้เกิดขึ้นหรือไม่ และ กขค. ก็ควรตรวจสอบเจาะลึกลงไปด้วยว่าการรุกคืบในแนวดิ่งมีแนวโน้มเปลี่ยนแปลงไปอย่างไร

ไม่เพียงแต่ว่าเงื่อนไขจะอยู่นอกขอบเขตของการกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าเท่านั้น แต่เงื่อนไขบางข้อก็ถูกตั้งขึ้นมาอย่างพร่ำเพรื่อ เพราะเป็นสิ่งที่ได้รับอนุญาตให้รวมธุรกิจจำเป็นต้องทำอยู่แล้วตามกฎหมายข้อบังคับต่างๆ ที่มีอยู่ ซึ่งไม่มีความจำเป็นใดๆ ที่ต้องกำหนดขึ้นมาเป็นเงื่อนไข เช่นในเงื่อนไขที่ 7 ที่มีการระบุห้ามไม่ให้ผู้ได้รับอนุญาตให้รวมธุรกิจฝ่าฝืนข้อห้ามตามมาตรา 50 ของ พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า ทั้งที่นี่เป็นกฎหมายที่ผู้ประกอบการทุกรายในประเทศต้องปฏิบัติตามอยู่แล้ว

ยังไม่นับว่าบางเงื่อนไขที่ตั้งขึ้นมานั้นก็เป็นไปได้ยากที่จะติดตามตรวจสอบได้จริง เช่น เงื่อนไขข้อที่ 3 ที่ห้ามบริษัทผู้ควบรวมแลกเปลี่ยนข้อมูลทางธุรกิจระหว่างกัน อย่างที่ได้อธิบายไปแล้วก่อนหน้านี้

โดยมาตรฐานของประเทศที่พัฒนาแล้ว เมื่อมีการควบรวมกิจการที่ทำให้เกิดข้อกังวลว่าจะส่งผลต่อการแข่งขันในตลาด หน่วยงานกำกับดูแลจะมีการกำหนดเงื่อนไขเชิงโครงสร้างที่มุ่งให้การแข่งขันเกิดความสมดุล เช่น การบังคับให้ผู้ได้รับอนุญาตควบรวมต้องขายทรัพย์สินบางส่วน หรือต้องขายบางสาขาออกไป และมีการบังคับใช้ รวมถึงตรวจสอบติดตามที่เข้มงวด ทว่าในกรณีของซีพี-โลตัสในประเทศไทย เรากลับไม่ได้เห็นการออกเงื่อนไขที่เข้มแข็งเช่นนี้

ท้ายที่สุด การวิเคราะห์รายงานผลการตรวจสอบและติดตามการรวมธุรกิจในกรณีประวัติศาสตร์นี้จึงไม่ได้แค่ชวนตั้งข้อสงสัยถึงกระบวนการตรวจสอบและติดตามการปฏิบัติตามเงื่อนไขเพียงอย่างเดียว แต่ยังต้องการพาให้ทุกคนฉุกคิดตั้งคำถามย้อนไปถึงตัวเงื่อนไขที่ถูกกำหนดออกมาเหล่านี้ด้วย ว่ามีขึ้นมาเพื่อรักษาผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของคนในชาติจริง หรือเพื่ออะไร   

• อ่านผลการศึกษาฉบับเต็มได้ที่ การวิเคราะห์รายงานติดตามการรวมธุรกิจระหว่าง ซี.พี. และ เทสโก้ โลตัส

• อ่านรายงานผลการตรวจสอบและติดตามกรณีการรวมธุรกิจระหว่าง CP และ Lotus’s โดยสำนักงาน กขค. ได้ที่ รายงานปี 2564 และ รายงานปี 2565

ผลงานชิ้นนี้เป็นความร่วมมือระหว่างสภาองค์กรของผู้บริโภค และ The101.world

กขค. สำนักงานคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า (กขค.) ควบรวม ซีพี เทสโก้ โลตัส การควบรวมกิจการ การแข่งขันทางการค้า วงศ์พันธ์ อมรินทร์เทวา พรเทพ เบญญาอภิกุล

Print

เรื่อง: พรเทพ เบญญาอภิกุล

เรื่อง: วงศ์พันธ์ อมรินทร์เทวา

อดีตผู้สื่อข่าวของสำนักข่าวไทยและญี่ปุ่น จบป.ตรีด้านเศรษฐศาสตร์ จากจุฬาฯ จบป.โทด้านเอเชียศึกษาจากม.เทคโนโลยีนันยาง สิงคโปร์ ชอบเปิดโลกกว้างให้ตัวเองด้วยการอ่านหนังสือ ดูหนัง และท่องเที่ยว และรักที่จะถ่ายทอดความรู้ให้ผู้คน

ภาพประกอบ: ณัฐพล อุปฮาด

มีความฝันอยากวาดภาพประกอบให้เข้าถึงคนมากๆ หลงใหลในกาเฟอีนและเสียงเพลง บางวันก็คิดว่าวันนี้ควรฟังเพลง Flipper อีกกี่รอบถึงจะพอ