“กขค. มีไว้ทำไม?” เปิดข้อบกพร่องคำวินิจฉัยคดีการแข่งขันทางการค้า ที่ผู้เสียประโยชน์แท้จริงคือ ‘ประชาชน’

เมื่อต้นปี 2563 แวดวงธุรกิจและเศรษฐกิจไทยต่างฮือฮากับดีลประวัติศาสตร์ เมื่อกลุ่มซีพีเข้าซื้อกิจการค้าปลีกเทสโก้ในประเทศไทย ด้วยมูลค่ากว่า 338,000 ล้านบาท แต่ด้วยมูลค่าการควบรวมธุรกิจที่สูง ทั้งยังเป็นการควบรวมระหว่างผู้ประกอบการรายใหญ่มาก ทำให้ในเวลาต่อมา ซีพีต้องยื่นเรื่องต่อคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า หรือ กขค. ผู้มีอำนาจพิจารณาว่าจะอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ควบรวม ซึ่งกำหนดไว้ตาม พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560

นับตั้งแต่ที่มีข่าวบิ๊กดีลดังกล่าวเกิดขึ้น จนถึงช่วงระหว่างที่ กขค. กำลังพิจารณาคำขอ หลายภาคส่วนต่างออกมาแสดงความกังวล เนื่องจากการรวมธุรกิจนี้เป็นการรวมของบริษัทที่ดำเนินกิจการค้าปลีกและค้าส่ง ที่ครอบคลุมหลายส่วนของห่วงโซ่อุปทาน หากการควบรวมนี้ทำให้ซีพีเข้าใกล้สู่การเป็นผู้ผูกขาดตลาด จะส่งผลกระทบต่อระดับการแข่งขัน และที่สำคัญคือคนไทยทั้งประเทศจะเสียประโยชน์มหาศาล แต่ในที่สุด เมื่อเข้าสู่ต้นเดือนพฤศจิกายน 2563 กขค. ก็ได้ตัดสินอนุญาตให้สามารถรวมกิจการได้ ด้วยมติเสียงข้างมาก 4 ต่อ 3 โดยชี้ว่าการรวมธุรกิจดังกล่าวนั้นทำให้ซีพี “มีอำนาจเหนือตลาดแต่ไม่ผูกขาด”

ผลการตัดสินที่ออกมานี้สร้างข้อกังขาให้กับคนจำนวนมากในสังคม และทำให้ผู้คนพากันตั้งคำถามถึงการทำหน้าที่ของ กขค. อย่างกว้างขวาง

สำนักงาน กขค. มีอำนาจหน้าที่ตาม พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 ในการเป็นองค์กรกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าในประเทศไทยให้เป็นไปอย่างเสรีและเป็นธรรม รวมถึงรับเรื่องร้องเรียนกรณีมีมูลเหตุว่าผู้ใดฝ่าฝืน พ.ร.บ. นี้ โดยนับตั้งแต่ พ.ร.บ. ดังกล่าวบังคับใช้ กขค. ก็มีสถานะเป็นองค์กรอิสระ จากเดิมที่อยู่ภายใต้กระทรวงพาณิชย์ และขณะเดียวกัน พ.ร.บ. ก็ระบุไม่ให้ผู้เป็น กขค. เป็นผู้มีตำแหน่งในธุรกิจหรือสมาคมการค้า รวมทั้งไม่เป็นข้าราชการประจำ กรรมการ หรือที่ปรึกษาในหน่วยงานของรัฐที่ดำเนินธุรกิจ มุ่งหวังให้ กขค. มีอิสระในการตัดสินใจอย่างแท้จริง หลังจากที่ก่อนหน้านี้ กขค. ภายใต้กฎหมายเก่าฉบับ พ.ศ. 2542 ไม่ได้มีความเป็นอิสระ และยังไม่เคยมีคดีเข้าสู่การพิจารณาของศาลยุติธรรมได้เลยแม้แต่คดีเดียว จนถูกมองว่าเป็นเพียง ‘เสือกระดาษ’

หลังการยกเครื่ององค์กรตามกฎหมายฉบับใหม่ ดูเหมือนว่า กขค. จะพอลบภาพความเป็นเสือกระดาษไปได้อยู่บ้าง มีการรับเรื่องพิจารณา 16 เรื่องในปี 2562 ก่อนจะเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดเป็น 81 เรื่องในปี 2565 รวมเรื่องรับพิจารณาทั้งสิ้น 144 เรื่องในช่วงเวลาดังกล่าว อย่างไรก็ตาม เรื่องที่ กขค. รับพิจารณาส่วนมากเป็นเรื่องการรับทราบการแจ้งผลการรวมธุรกิจ แต่ก็มีอีกส่วนหนึ่งที่เป็นการรับพิจารณาเรื่องร้องเรียนการกระทำผิดตามกฎหมาย ซึ่งในบางกรณีก็มีการตัดสินว่าละเมิดกฎหมาย

ทั้งนี้ทั้งนั้น ‘จำนวน’ ย่อมไม่ใช่ตัวชี้วัดเดียวถึงประสิทธิภาพในการทำงานของ กขค. หากแต่ ‘คุณภาพ’ ของผลการตัดสินก็สำคัญไม่น้อยไปกว่ากัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การให้เหตุผลที่ทำให้สังคมเชื่อว่า กขค. ทำงานโดยยึดผลประโยชน์สาธารณะเป็นหลักอย่างแท้จริง ซึ่งกรณีการขออนุญาตควบรวมธุรกิจระหว่างซีพี-เทสโก้ ไม่ใช่เพียงกรณีเดียวเท่านั้นที่สังคมตั้งคำถามกับคำวินิจฉัย

จากหลากหลายคำวินิจฉัยที่สำนักงาน กขค. เผยแพร่ทางเว็บไซต์ เราพบว่า แม้ กขค. จะเปิดเผยคำตัดสินคำวินิจฉัยต่อสาธารณะตามที่กฎหมายกำหนด แต่การเปิดเผยข้อมูลก็มีลักษณะที่จำกัดอย่างยิ่ง ในขณะที่การให้เหตุผลประกอบคำวินิจฉัยในหลายกรณี อาจถูกตั้งคำถามได้ว่า ไม่ได้ใช้หลักฐานและเหตุผลทางเศรษฐศาสตร์ รวมถึงหลักฐานเชิงประจักษ์ในการพิจารณาอย่างครบถ้วนชัดเจนเพียงพอ คำวินิจฉัยบางฉบับก็ขัดแยังกันเอง อีกทั้งยังขัดแย้งกับแนวการวินิจฉัยกรณีเทียบเคียงกันที่เกิดขึ้นในต่างประเทศ จนพูดได้ว่าการพิจารณาของ กขค. ผิดแผกจากมาตรฐานสากลอยู่ไม่น้อย

101 จึงพาไปชำแหละผลคำวินิจฉัยคดีการแข่งขันทางการค้าโดย กขค. ที่มีปัญหาจาก 3 กรณีตัวอย่าง บวกกับกรณีการควบรวมธุรกิจระหว่างซีพีและเทสโก้ในปี 2563 ให้เห็นว่า กขค. ได้มองข้ามหรือละเลยการพิจารณาในส่วนใด คำอธิบายไหนไม่สมเหตุสมผลในทางเศรษฐศาสตร์ และไม่สอดคล้องกับมาตรฐานสากล

รักษาความลับทางการค้า หรือปิดกั้นการรับรู้ของสาธารณะ?: การเปิดเผยข้อมูลคำวินิจฉัยที่ทำให้คนเข้าถึงได้ยาก

ก่อนที่จะเจาะลึกถึงปัญหาในเนื้อหาคำวินิจฉัย ยังมีเรื่องสำคัญที่อยากชี้ให้เห็นก่อนว่า คำวินิจฉัยของ กขค. ที่เผยแพร่ออกมาส่วนใหญ่ไม่เปิดเผยชื่อของหน่วยธุรกิจหรือบริษัท แต่กลับใช้ชื่อย่อแทน (จะมีข้อยกเว้นก็แต่กรณีขนาดใหญ่ที่เป็นที่จับตาของสังคมอย่างกว้างขวาง เช่น การควบรวมของ ซีพี-เทสโก้) ส่งผลให้ประชาชนผู้สนใจทำความเข้าใจได้ยาก ไม่ทราบว่าเกี่ยวข้องกับบุคคลหรือนิติบุคคลใดบ้าง อีกทั้งไม่ทราบบริบทของบริษัทหรืออุตสาหกรรมที่อยู่ในคำวินิจฉัยนั้นๆ และทำให้การศึกษาเทียบเคียงกับกรณีที่ใกล้เคียงทั้งในประเทศในต่างประเทศเป็นไปอย่างยากลำบาก

มาตรา 29 ของ พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 กำหนดให้ กขค. ต้องเผยแพร่ผลคำวินิจฉัยออกสู่สาธารณชน แต่ด้วยข้อกฎหมายที่ไม่ได้เขียนอย่างชัดเจนถึงรูปแบบการเปิดเผยข้อมูลจึงทำให้ กขค. เลือกเปิดเผยข้อมูลแบบครึ่งๆ กลางๆ เข้าใจว่าอาจเป็นเพราะ กขค. กังวลเรื่องการเปิดเผยข้อมูลความลับทางการค้าของบริษัทในคำวินิจฉัย แต่การปกปิดก็ควรทำเฉพาะกับข้อมูลในส่วนที่เปิดเผยไม่ได้ก็ถือว่าเพียงพอแล้ว ไม่ใช่การปิดไปจนถึงขั้นที่สาธารณะชนทั่วไปเข้าใจได้อย่างยากลำบาก หรือกระทั่งไม่สามารถเข้าใจได้เลยในหลายกรณี

ไม่ขยายผลคำวินิจฉัย ประเมินไม่รอบด้าน และบทวิเคราะห์ขัดแย้งกันเอง : 3 ปัญหาจาก 3 กรณีตัวอย่าง

แม้การศึกษาผลคำวินิจฉัยเหล่านี้จะเป็นไปอย่างลำบากและไม่อาจทราบได้แน่ชัดว่าบริษัทคู่กรณีในแต่ละคำวินิจฉัยหมายถึงบริษัทใด และคือบริบทสถานการณ์ใด แต่การศึกษาอย่างถี่ถ้วน (ซึ่งใช้พลังงานอย่างยิ่งโดยไม่จำเป็น) ก็ชวนให้ตั้งคำถามกับ ‘คุณภาพ’ ของคำตัดสินของ กขค. อยู่หลายประเด็น

‘คุณภาพ’ ของคำวินิจฉัยคดีด้านการแข่งขันทางการค้าเป็นเรื่องที่สังคมต้องช่วยกันจับตามอง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หาก ‘คุณภาพ’ นั้นส่งผลต่อผลประโยชน์สาธารณะโดยตรง กล่าวคือ ผลกระทบของคำตัดสินของ กขค. ไม่ได้ตกอยู่แค่ต่อบริษัท ก. ข. ค. ง. ที่เป็นคู่กรณีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งในคำร้องเท่านั้น หากแต่ตกอยู่ที่บริษัทอื่นในตลาดหรือห่วงโซ่อุปทาน ตลอดจน ‘ประชาชน’ ซึ่งเป็นผู้บริโภค ที่อาจต้องเสียสิทธิในการได้รับสินค้าและบริการที่มีคุณภาพและระดับราคาอย่างที่ควรจะเป็น ภายใต้การแข่งขันทางการค้าที่เป็นธรรมอย่างแท้จริงด้วย

การสำรวจพบ 3 ประเด็นปัญหาจาก 3 กรณีศึกษาที่น่าสนใจมีดังต่อไปนี้

พบความผิดในพื้นที่หนึ่ง แต่ไม่ขยายผลว่ามีการทำผิดในพื้นที่อื่นด้วยหรือไม่: กรณีบริษัทขนส่ง ก. เปิดร้านสาขา แย่งลูกค้าบริษัทแฟรนไชส์ตัวเอง

การเปิดเผยข้อมูลแบบเข้าถึงยากของ กขค. นอกจากจะทำให้ประชาชนผู้สนใจติดตามและทำความเข้าใจได้ยากแล้ว ยังส่งผลต่อประสิทธิภาพในการกำกับดูแลการแข่งขันอีกด้วย ตัวอย่างหนึ่งคือกรณีที่ผู้ร้องซึ่งเป็นผู้ประกอบธุรกิจขนส่งพัสดุร้องในตำบล ค. อำเภอ ข. จังหวัด พ. ว่า ตนได้ทำสัญญาแฟรนไชส์หรือเป็นตัวแทนรับพัสดุให้บริษัท ก. ซึ่งเป็นผู้ประกอบธุรกิจขนส่งพัสดุอีกบริษัทหนึ่ง แต่ต่อมา บริษัท ก. ได้มาเปิดร้านสาขาในพื้นที่ใกล้เคียงกับที่ตั้งร้านของตนโดยไม่แจ้งให้ทราบล่วงหน้า จนเกิดการแย่งลูกค้ากันเอง และส่งผลต่อรายได้ของตน นอกจากนี้ บริษัท ก. ยังให้ส่วนลดค่าบริการขนส่งพัสดุแบบเรียกเก็บเงินปลายทางสำหรับลูกค้าของร้านตนเองมากกว่าลูกค้าของร้านตัวแทน โดยอาศัยข้อได้เปรียบด้านต้นทุน

• อ่านคำวินิจฉัยฉบับเต็มที่ ผลคำวินิจฉัยคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า กรณีผู้ให้บริการขนส่งพัสดุกำหนดเงื่อนไขทางการค้าอย่างไม่เป็นธรรม

ในกรณีนี้คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้ามีมติว่าการกระทำของ บริษัท ก. ที่เป็นเจ้าของแฟรนไชส์และผู้มีอำนาจสั่งการมีความผิดฐานเป็นผู้ประกอบธุรกิจใช้อำนาจต่อรองที่เหนือกว่าอย่างไม่เป็นธรรม จึงสั่งให้ บริษัท ก. จ่ายค่าปรับร้อยละ 3 ของรายได้ในพื้นที่จังหวัด พ. และได้รับการลดค่าปรับลงเป็นลำดับขั้น เพื่อเป็นแรงจูงใจให้ผู้กระทำผิดแก้ไขปรับปรุงและให้ความร่วมมือกับการสอบสวน

อย่างไรก็ตาม กขค. พิจารณาแค่ความเสียหายต่อตัวผู้ร้องซึ่งเป็นตัวแทนจำหน่ายให้กับบริษัท ก. และยังมองจำกัดแต่ในพื้นที่จังหวัด พ. เท่านั้น ทั้งที่อาจเป็นไปได้ว่า บริษัท ก. มีพฤติกรรมแบบเดียวกันกับผู้ประกอบการรายอื่นอีก ไม่ว่าจะในจังหวัด พ. เอง หรือในจังหวัดอื่น

นอกจากตนเองจะไม่ได้ขยายผลแล้ว การปกปิดชื่อของบริษัทผู้กระทำผิดยังเป็นการปิดกั้นไม่ให้ลูกค้าแฟรนไชส์เจ้าอื่นทราบได้ว่าตนเป็นผู้เสียหายหรือไม่ ซึ่งเป็นเรื่องน่าเสียดาย ทั้งที่มีการลงทุนการสืบสวนสอบสวนไปแล้ว แต่ไม่อาจขยายผลการดำเนินงานได้

หลักฐานไม่หนาแน่น ประเมินไม่รอบด้าน: กรณีสมาคม ค. ร่วมกันกำหนดราคาซื้อขายทองคำ

กรณีต่อมาที่น่าสนใจคือกรณีที่ผู้ร้องได้ร้องเรียนต่อคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าว่าสมาคม ค. (ผู้ถูกร้อง) มีพฤติกรรมร่วมกันกำหนดราคาซื้อและราคาขายทองคำแท่งและทองรูปพรรณ ซึ่งการกระทำดังกล่าวอาจเข้าลักษณะเป็นการต้องห้ามตามมาตรา 54 แห่ง พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 โดยการร้องเรียนนี้เกิดขึ้นในเดือนกันยายน 2565

• อ่านคำวินิจฉัยเต็มที่ ผลคำวินิจฉัยคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า กรณีสมาคม ค. ร่วมกันกำหนดราคาซื้อและราคาขายทองคำแท่งและทองรูปพรรณ

ในเอกสารคำวินิจฉัยได้อธิบายถึงบทบาทการดำเนินงานของสมาคม ค. นี้ไว้ว่า สมาคมดังกล่าวมีการแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อประชุมกําหนดราคาซื้อและราคาขายทองคําแท่งและทองรูปพรรณ ก่อนจะประกาศราคาทองคําผ่านทางเว็บไซต์ เพื่อใช้ประกอบการคํานวณภาษีมูลค่าเพิ่มของทองรูปพรรณ ราคานี้เป็นราคาที่ร้านค้าทองส่วนใหญ่ในประเทศใช้เป็นหลักอ้างอิงในการกำหนดราคา โดยทางสมาคมไม่ได้มีข้อกำหนดหรือข้อบังคับใดๆ ให้ร้านค้าทองต้องขายทองคำตามราคาที่ประกาศ ซึ่งจากคำอธิบายนี้ เราคงเดาได้ไม่ยากนักว่าสมาคม ค. ในคำวินิจฉัยนี้หมายความถึงสมาคมใด

หลายคนอาจมองว่าการที่สมาคมดังกล่าวประกาศราคาอ้างอิงเพื่อให้ร้านทองคำใช้เป็นหลักในการกำหนดราคาทองคำในร้านตัวเอง เป็นเรื่องปกติที่ทำกันมานาน และอาจไม่ได้เห็นว่าเป็นประเด็นที่จะต้องถึงขั้นมีการร้องเรียน อย่างไรก็ตาม เคยมีการร้องเรียนในกรณีคล้ายกันนี้เกิดขึ้นในต่างประเทศมาก่อน โดยที่ในบางประเทศได้มีการตัดสินว่าการกระทำลักษณะนี้เป็นเรื่องไม่ถูกต้อง เนื่องจากเข้าข่ายเป็น ‘การร่วมมือกันแบบซ่อนเร้น’ (tacit collusion) ในการกำหนดราคา ซึ่งส่งผลให้เกิดการลดการแข่งขันในตลาด

หากอธิบายอย่างง่าย การร่วมมือกันแบบซ่อนเร้น คือการร่วมมือกันในลักษณะที่ไม่จำเป็นต้องมีบันทึก ข้อตกลง หรือการบังคับที่ชัดเจน ให้ผู้ขายสินค้าต้องปรับราคาให้เท่ากันอย่างสมบูรณ์ในเวลาเดียวกัน ตรงกันข้ามกับ ‘การร่วมมือกันแบบชัดแจ้ง’ (explicit collusion) ที่มีบันทึกหรือข้อตกลงระหว่างกันชัดเจน และทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการตั้งราคาของผู้ค้าขึ้นพร้อมกัน

ในกรณีสมาคม ค. นี้ กขค. มีมติเป็นเอกฉันท์ว่า

“การประกาศกำหนดราคาซื้อและราคาขายทองคำแท่งและทองรูปพรรณของผู้ถูกร้อง [สมาคม ค.] เป็นการประกาศราคาแนะนำให้ร้านค้าทองทราบ โดยร้านค้าทองสามารถกำหนดราคาจำหน่ายได้อย่างอิสระ รวมทั้งการที่ผู้ถูกร้องประกาศราคานั้นเพื่อเป็นข้อมูลอ้างอิงให้หน่วยงานราชการทราบ กรณีร้องเรียนจึงยังไม่มีข้อเท็จจริงหรือมูลเพียงพอที่จะรับฟังได้ว่า ผู้ถูกร้องมีพฤติกรรมที่อาจเข้าข่ายเป็นการร่วมกันกำหนดราคาซื้อและราคาขายทองคำแท่งและทองรูปพรรณ อันอาจเข้าลักษณะเป็นการต้องห้ามตามมาตรา 54 แห่งพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 จึงเห็นควรยุติเรื่อง”

หลักฐานประกอบคำวินิจฉัยฉบับนี้ คือ การตรวจสอบราคาซื้อขายทองคำแท่งและทองรูปพรรณของร้านทองที่เป็นสมาชิก ระหว่างวันที่ 1-4 พฤศจิกายน 2564 และระหว่าง 1-2 ธันวาคม 2564 โดยการนับจำนวนร้านทองที่ประกาศราคาขาย ‘เท่ากับ’ ‘ต่ำกว่า’ และ ‘สูงกว่า’ ราคาที่สมาคมประกาศ พบว่ามีทั้งร้านค้าที่ประกาศราคา ‘เท่ากับ’ ‘ต่ำกว่า’ และ ‘สูงกว่า’ ราคาตามประกาศ

ในเมื่อไม่ใช่ร้านค้าทองคำทุกร้านที่กำหนดราคาเท่ากับราคาที่สมาคม ค. ประกาศ กขค. จึงระบุยืนยันในคำวินิจฉัยว่าร้านค้ากำหนดราคากันอย่างเป็นอิสระ และไม่มีพฤติกรรมร่วมกันกำหนดราคา

อย่างไรก็ตาม การนำหลักฐานข้อมูลนี้มาเป็นเครื่องยืนยันในคำวินิจฉัย มีข้อสังเกตที่เห็นได้ชัดอยู่ 3 จุด

1. ข้อมูลราคาทองคำของร้านค้าที่ กขค. นำมาพิจารณา เป็นข้อมูลเพียงไม่กี่วันเท่านั้น คือ 1-4 พฤศจิกายน 2564 และ 1-2 ธันวาคม 2564 แต่กลับนำมาสรุปพฤติกรรมทั้งหมดในตลาดค้าทองคำว่าไม่เข้าข่ายร่วมกันกำหนดราคา
2. แม้จะมีทั้งร้านค้าที่ประกาศราคาขายเท่ากับ ต่ำกว่า และสูงกว่า ราคาที่สมาคม ค. ประกาศ แต่คำวินิจฉัยไม่ได้พูดถึงว่า จำนวนร้านทองที่ประกาศราคาเท่ากับราคาอ้างอิง มีสัดส่วนสูงกว่าร้านค้าที่กำหนดราคาไม่เท่าอย่างชัดเจนมาก
3. แม้ราคาของร้านค้าบางส่วนอาจไม่ได้กำหนดไว้เท่ากับราคาแนะนำของสมาคม ค. ก็ตาม แต่อย่างน้อย กขค. ควรตรวจสอบถึงทิศทางการปรับราคาของร้านค้าในภาพรวมด้วยว่าสอดคล้องไปในทิศทางเดียวกันกับทิศทางการเปลี่ยนแปลงของราคาแนะนำที่สมาคมประกาศหรือไม่ เช่น ในช่วงเวลาที่แนวโน้มราคาแนะนำสูงขึ้น ทิศทางราคาทองคำของร้านค้าทองเหล่านั้นได้ปรับสูงขึ้นตามหรือไม่ โดยไม่ใช่ดูแค่ว่าราคาต้องเท่ากันเป๊ะเสมอไป

นอกจากนี้ คำวินิจฉัยยังขาดการพิจารณาพฤติกรรมของสมาคมในมิติอื่นๆ ซึ่งมีโอกาสนำไปสู่การร่วมมือแบบซ่อนเร้นและส่งผลต่อการแข่งขันในตลาดได้เหมือนกัน เช่น สมาคมมีการแลกเปลี่ยนข้อมูลเกี่ยวกับกลยุทธ์ทางการตลาดหรือสินค้าระหว่างสมาชิกหรือไม่ หรือมีการเผยแพร่เงื่อนไขเกี่ยวกับมาตรฐานราคาหรือการลดราคาสินค้าหรือไม่ เป็นต้น

ที่ผ่านมา มีงานศึกษามากมายที่พบว่าการตั้งราคาแนะนำของสินค้าใดสินค้าหนึ่งมักทำให้ราคานั้นถูกร้านค้านำไปใช้อ้างอิงอย่างแพร่หลายจนอาจเข้าขั้นกลายเป็นแบบแผนหรือวัฒนธรรมของอุตสาหกรรมนั้น หรือพูดอีกอย่างหนึ่งคือ ร้านค้ามักปรับราคาเข้าใกล้ราคาแนะนำ ซึ่งกลายเป็นโอกาสให้เกิดการร่วมมือเพื่อลดการแข่งขันในตลาด โดยที่ผู้ประกอบการแต่ละรายไม่จำเป็นต้องสื่อสารกันโดยตรง^[1]

ในบางประเทศ หน่วยงานที่กำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าจึงตัดสินให้พฤติกรรมแบบนี้เข้าข่ายการร่วมมือกันแบบซ่อนเร้น เช่น คดีสมาคมผู้ผลิตท่อเหล็กในแคนาดา ที่มีการกำหนดราคาอ้างอิงแก่สมาชิก โดยศาลตัดสินว่ามีการตกลงแบบซ่อนเร้นในการกำหนดราคา แม้ไม่มีหลักฐานการร่วมมือโดยตรงระหว่างผู้ผลิต หรือคดีสมาคมการค้า Funeral Association in the Czech Republic (FACR) ในสาธารณรัฐเช็ก มีการตั้งราคาอ้างอิงสำหรับบริการจัดงานศพ ก็ถูกตัดสินว่ามีความเป็นไปได้ที่สมาชิกจะร่วมมือกำหนดราคาที่ราคาแนะนำ และถูกสั่งห้ามการกระทำดังกล่าว

ฮ่องกงได้บังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้าฉบับใหม่เมื่อปี 2558 ซึ่งระบุชัดเจนว่าห้ามทำข้อตกลงการปฏิบัติ หรือการตัดสินใจใดๆ ของสมาคมที่มีผลในการกีดกัน จำกัด หรือบิดเบือนการแข่งขัน เนื่องจากแนวปฏิบัติหลายอย่างในอดีตอาจขัดต่อกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเปิดเผยข้อมูลที่อ่อนไหวต่อการแข่งขันซึ่งอาจนำไปสู่การร่วมมือกันกำหนดราคา การบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวทำให้หลายธุรกิจและสมาคมในฮ่องกงต้องปรับตัวยกเลิกการประกาศราคาอ้างอิง รวมถึงสมาคมผู้ค้าทองคำและอัญมณี โดยพบว่าหลังยกเลิกเผยแพร่ราคาอ้างอิง ได้ทำให้ตลาดทองคำในประเทศมีระดับการแข่งขันมากขึ้น

บทวิเคราะห์ที่ขัดแย้งกันเอง: กรณีการรวมธุรกิจผลิตเคมีภัณฑ์ ของ บริษัท ซ. กับ อ.

อีกกรณีตัวอย่างหนึ่งที่น่าสนใจคือกรณีการยื่นขออนุญาตรวมธุรกิจระหว่าง บริษัท ซ. และบริษัท อ. ซึ่งเป็นผู้ประกอบการผลิตและจัดจำหน่ายผลิตภัณฑ์ด้านเคมีภัณฑ์ในเดือนมีนาคม 2565 โดยการรวมธุรกิจดังกล่าวเป็นการรวมในระดับโลกของบริษัทแม่ แต่มีการประกอบธุรกิจในประเทศไทย ซึ่งในกรณีนี้ กขค. เสียงข้างมากได้อนุญาตให้รวมธุรกิจได้ โดยไม่มีการกำหนดเงื่อนไขการควบรวมใดๆ

• อ่านคำวินิจฉัยฉบับเต็มที่ ผลคำวินิจฉัยคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า กรณีการแจ้งผลการรวมธุรกิจระหว่างบริษัท ซ. และบริษัท อ.

ในการพิจารณาการควบรวมนี้ กขค. ต้องวิเคราะห์ว่า มีสินค้าและบริการประเภทใดบ้างที่ทั้งสองบริษัทผลิตและจัดจำหน่ายเป็นคู่แข่งขัน โดยพบว่ามี 6 ผลิตภัณฑ์ ได้แก่ สารเคมีผสมเพิ่ม (Chemical admixtures), งานคอนกรีต (Concrete works), วัสดุกันน้ำ (Waterproofing), ปูนผสมสำเร็จ (Premix mortars), วัสดุสำหรับปูพื้น (Industrial flooring) และ วัสดุอุดกันรั่ว (Sealants)

แต่จากหลักเกณฑ์การพิจารณาของ กขค. ที่ตั้งไว้ว่า ผลิตภัณฑ์ที่เข้าเกณฑ์มีแนวโน้มทำให้ผู้ขอควบรวมมีอำนาจผูกขาด มีอำนาจเหนือตลาด หรือทำให้การแข่งขันลดลงอย่างมีนัยสำคัญนั้น คือผลิตภัณฑ์ที่มียอดขายรวมกันระหว่างบริษัทที่ขออนุญาตควบรวมกันเกิน 1 พันล้านบาท ทำให้เหลือผลิตภัณฑ์ประเภทเดียวที่เข้าเกณฑ์ให้ กขค. พิจารณา คือ ‘สารเคมีผสมเพิ่ม’

การไม่พิจารณาผลิตภัณฑ์ประเภทอื่นที่มูลค่าการขายรวมกันไม่ถึง 1 พันล้านบาท ไม่ใช่เรื่องผิดอะไรตามหลักเกณฑ์ แต่หากลองพิจารณาดูอย่างถี่ถ้วนขึ้น จะพบว่าผลิตภัณฑ์บางประเภทที่ไม่ได้ถูกนำมาพิจารณามีความเกี่ยวโยงกับสารเคมีผสมเพิ่มเช่นกัน อย่างปูนผสมเสร็จ หรืองานคอนกรีต

ตามเอกสารคำวินิจฉัย สารเคมีผสมเพิ่มหมายถึง “สารเคมีที่ใช้เติมลงในส่วนผสมคอนกรีตก่อนผสมหรือขณะผสม เพื่อปรับปรุงคุณสมบัติบางประการของคอนกรีต เช่น ลดปริมาณน้ำในส่วนผสม เร่งหรือหน่วงการก่อตัวและการแข็งตัว และปรับปรุงความสามารถในการใช้งานของคอนกรีตสด เป็นต้น…”

เพราะฉะนั้น ในการผลิตผลิตภัณฑ์ทั้งสองนี้เป็นไปได้ว่าอาจต้องใช้สารเคมีผสมเพิ่มเป็นวัตถุดิบ ซึ่งถ้าเป็นเช่นนั้นก็ถือได้ว่าผลิตภัณฑ์เหล่านี้อยู่ในห่วงโซ่อุปทานเดียวกัน และอำนาจตลาดที่เพิ่มขึ้นในตลาดสารเคมีผสมเพิ่มก็อาจส่งผลต่อสถานะการแข่งขันของผู้รวมธุรกิจในตลาดปูนผสมเสร็จได้เหมือนกัน แต่ กขค. กลับมองในแง่ยอดขายอย่างเดียว โดยไม่ได้มีการพิจารณาในส่วนนี้  

ต่อมา กขค. ทำการคำนวณการกระจุกตัวของตลาดหลังการรวมธุรกิจ ซึ่งตัวเลขที่ออกมาสะท้อนว่าการรวมธุรกิจอาจส่งผลให้ตลาดมีการกระจุกตัวมากขึ้นและลดการแข่งขันอย่างมีนัยสำคัญ และยังระบุว่าตลาดสารเคมีผสมเพิ่มในประเทศไทยเป็นตลาดแบบผู้ขายน้อยราย (Oligopoly Competition) ซึ่งมีเพียงผู้ประกอบธุรกิจไม่กี่รายครอบครองส่วนแบ่งตลาดเป็นส่วนใหญ่ อย่างไรก็ตาม กขค. กลับวิเคราะห์ว่าตลาดผลิตภัณฑ์สารเคมีผสมเพิ่มไม่มีอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาด หรือกล่าวได้ว่าผู้ประกอบการรายใหม่ๆ สามารถผลิตสารเคมีผสมเพิ่มขึ้นมาขายแข่งในตลาดได้อย่างง่ายดาย

ข้อสรุปนี้ถือว่าขัดแย้งกันเอง เพราะการที่ตลาดซึ่งมีผู้ขายน้อยรายมีส่วนแบ่งตลาดใหญ่และขายสินค้าที่ลักษณะใกล้เคียงกัน จะดำรงโครงสร้างตลาดที่มีผู้ขายน้อยรายได้มาได้ยาวนานนั้น ย่อมแปลว่าต้องมีอุปสรรคการเข้าสู่ตลาดระดับสูงจนสามารถกีดกันผู้ประกอบการรายใหม่ไม่ให้เข้ามาแข่งขันได้ง่ายๆ จึงน่าตั้งคำถามว่าการที่ กขค. สรุปเช่นนี้ มีหลักฐานเชิงประจักษ์หรือหลักฐานเชิงวิชาการสนับสนุนมากน้อยเพียงใด

ข้อสรุปของ กขค. ส่วนนี้ยังแตกต่างจากข้อสรุปจากกรณีการรวมธุรกิจในอุตสาหกรรมเดียวกันในต่างประเทศ นั่นคือกรณีการรวมธุรกิจระหว่างบริษัท Sika และ MBCC ที่ยื่นขออนุญาตควบรวมต่อคณะกรรมาธิการยุโรปเมื่อเดือนธันวาคม 2565 โดยคณะกรรมาธิการยุโรปให้ความเห็นว่า ตลาดสารเคมีผสมเพิ่มมีอุปสรรคการเข้าสู่ตลาดสูงอย่างมีนัยสำคัญ เนื่องจากผู้ประกอบธุรกิจต้องมีฐานลูกค้าที่ใหญ่เพียงพอ ต้องมีฝ่ายขายและทีมเทคนิคที่เข้มแข็ง ต้องมีคำสั่งซื้อในปริมาณสูง และมีความชำนาญในการแข่งขัน และยิ่งไปกว่านั้น ตลาดยังอาศัยความจงรักภักดีต่อตราสินค้า (brand loyalty) แม้ว่าในกรณีนี้ คณะกรรมาธิการยุโรปอนุญาตให้รวมธุรกิจได้ แต่ก็มีการกำหนดเงื่อนไขเฉพาะบางข้อให้ผู้รวมธุรกิจปฏิบัติตามเพื่อรักษาระดับการแข่งขันในตลาดหลังควบรวม

และตามหลักแล้ว หากตลาดนั้นมีอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดระดับสูง หน่วยงานที่กำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าต้องพิจารณาด้วยว่าคู่แข่งเดิมที่อยู่ในตลาดอยู่แล้ว มีรายใดที่สามารถเป็นคู่แข่งที่มีศักยภาพและสามารถสร้างการแข่งขันได้หรือไม่ โดยคู่แข่งที่มีศักยภาพจะต้องเป็นคู่แข่งที่เข้มแข็งและไม่ใช่คู่แข่งที่มีส่วนแบ่งทางการตลาดที่น้อยเกินไป และสามารถขยายกำลังการผลิตได้ทันท่วงทีเมื่อระดับการแข่งขันในตลาดลดลง แต่ในกรณีบริษัท ซ. และ อ. นี้ กขค. ระบุเพียงว่า หลังการรวมธุรกิจจะเหลือผู้ประกอบธุรกิจทั้งหมด 7 ราย แต่ไม่มีการระบุถึงส่วนแบ่งการตลาด และไม่มีการประเมินศักยภาพว่าคู่แข่งที่เหลือรายใดมีศักยภาพในการแข่งขันได้

กรณีการรวมธุรกิจระหว่างซีพี-เทสโก้: ความเคลือบแคลงตั้งแต่ขั้นแรกจนขั้นสุดท้าย

สามกรณีข้างต้นไม่ได้เป็นข่าวโด่งดังหรือได้รับความสนใจจากสังคมมากนัก ทำให้คำตัดสินทั้งสามกรณีของ กขค. ยังไม่ถูกตรวจสอบ วิพากษ์วิจารณ์ และอภิปรายถกเถียงกันอย่างกว้างขวาง แต่ก็ใช่ว่าการทำงานของ กขค. จะลอยตัวไม่ถูกจับตาไปเสียทีเดียว เพราะในบางกรณีก็เป็นที่สนใจระดับประเทศ โดยกรณีที่จัดว่าใหญ่ที่สุดกรณีหนึ่งคือการควบรวมระหว่างซีพีกับเทสโก้

ผลการวินิจฉัยในกรณีนี้ถือเป็นที่จับตาและเต็มไปด้วยความคาดหวังของคนไทยจำนวนมากว่า กขค. จะทำการพิจารณาอย่างรอบคอบ หนักแน่น และเห็นแก่ประโยชน์ของผู้บริโภคคนไทยทั้งประเทศเป็นสำคัญ แต่สุดท้ายผลการตัดสินที่ออกมาก็สร้างเคลือบแคลงใจให้ใครหลายคน เมื่อปรากฏว่า กขค. เสียงข้างมากอนุญาตให้ควบรวม ทั้งนี้ใช่ว่าการที่ กขค. อนุญาตให้ควบรวมจะเป็นเรื่องที่ผิดเสมอไป เพราะหาก กขค. มีเหตุผลประกอบที่รอบด้าน ชัดเจน หรือมีการวางมาตรการเฉพาะเพื่อรักษาระดับการแข่งขันหลังควบรวมที่เข้มแข็ง และสร้างความมั่นใจให้ผู้บริโภคชาวไทยได้ว่าจะไม่เสียประโยชน์ การให้อนุญาตนั้นก็ย่อมชอบธรรม แต่เมื่อเราไล่เรียงดูผลคำวินิจฉัยอย่างครบถ้วนทุกตัวอักษรแล้ว กลับพบว่าการให้เหตุผลประกอบเต็มไปด้วยความไม่สมเหตุสมผล และขัดแย้งกับมาตรฐานสากล อันไม่อาจทราบได้ว่าเป็นความไม่รอบคอบหรือความตั้งใจ และถ้าเป็นด้วยความตั้งใจนั้น ก็น่าสงสัยว่าเป็นความตั้งใจทำเพื่อประโยชน์ของประชาชนหรือของใคร

การพิจารณาการรวมธุรกิจระหว่างซีพีกับเทสโก้นี้ไม่ใช่เพียงกรณีศึกษาใหญ่ที่สะท้อนถึงความน่ากังขาในประสิทธิภาพของหน่วยงานกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าของไทยเท่านั้น แต่ยังอาจถือได้ว่าเป็นบทเรียนที่ผู้ทำงานหรือมีความสนใจในประเด็นการกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าทั่วโลกควรศึกษาไว้เป็นเยี่ยง เพราะฉะนั้นบทความนี้จะไม่อาจสมบูรณ์ได้ หากเราไม่นำหลากหลายคำถามและข้อวิจารณ์ที่มีต่อการวินิจฉัยกรณีนี้มาตีแผ่เพื่อให้สังคมได้ทำความเข้าใจและเรียนรู้ร่วมกัน

• อ่านคำวินิจฉัยฉบับเต็มที่ ผลคำวินิจฉัยคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า กรณี การขออนุญาตรวมธุรกิจ ระหว่างบริษัท ซี.พี. รีเทล ดีเวลลอปเม้นท์ จำกัด และบริษัท เทสโก้ สโตร์ส (ประเทศไทย) จำกัด

พิจารณาเพียงตลาด ‘ร้านค้าปลีกขนาดเล็ก’ ซูเปอร์มาร์เก็ต-ค้าส่ง ถูกตัดออก ขัดแย้งคำวินิจฉัยในอดีต

ในการกำหนดนิยามตลาดด้านผลิตภัณฑ์ กขค. ได้จำแนกตลาดร้านค้าปลีกค้าส่งของไทยโดยอ้างอิงงานศึกษาในอดีตว่าสามารถแบ่งได้เป็น 2 รูปแบบ ได้แก่ ตลาดร้านค้าปลีกค้าส่งแบบดั้งเดิม และตลาดร้านค้าปลีกค้าส่งแบบสมัยใหม่ ขณะที่เมื่อจำแนกตามประเภทธุรกิจค้าปลีกค้าส่งแล้ว กขค. ก็ได้แยกตลาดร้านค้าปลีกและตลาดร้านค้าส่งออกจากกัน และทำการพิจารณาว่าร้านค้าสองประเภทนี้ทดแทนกันได้หรือไม่ ก่อนสรุปด้วยข้อความเพียงหนึ่งบรรทัดว่า “เห็นว่าตลาดร้านค้าปลีกและร้านค้าส่งไม่สามารถทดแทนกันได้ทั้งในด้านอุปสงค์และอุปทานอย่างมีนัยสำคัญ” โดยที่ กขค. ไม่ได้ให้คำอธิบายหรือหลักฐานประกอบใดๆ ว่าทำไมถึงเป็นเช่นนั้น

ถัดมา กขค. ทำการจำกัดขอบเขตตลาดที่ใช้ในการพิจารณาการรวมธุรกิจนี้ โดยดูเฉพาะตลาดร้านค้าปลีกสมัยใหม่ ซึ่งจำแนกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ ร้านไฮเปอร์มาร์เก็ต ร้านซูเปอร์มาร์เก็ต และร้านค้าปลีกขนาดเล็ก ก่อนที่ท้ายที่สุดจะเหลือเพียงตลาดเดียวที่ กขค. มองว่ามีความทับซ้อนกันระหว่างผู้ขออนุญาตรวมธุรกิจและผู้ถูกรวมธุรกิจ ที่การควบรวมอาจนำไปสู่การผูกขาดหรือมีอำนาจเหนือตลาด นั่นคือตลาดร้านค้าปลีกขนาดเล็ก ซึ่งได้แก่ เซเว่น อีเลฟเว่น (ในกลุ่มซีพี) และเทสโก้ โลตัส เอ็กซ์เพรส

นั่นหมายความว่า ธุรกิจร้านค้าขนาดใหญ่อย่างแม็คโคร (ในกลุ่มซีพี) ที่มี 134 สาขาทั่วประเทศ และเทสโก้ โลตัส เอ็กซ์ตร้า ที่มี 215 สาขาทั่วประเทศ ไม่ถูกนำมาพิจารณาอีกในคำวินิจฉัยนี้ เนื่องจาก กขค. ระบุว่าทั้งสองคือธุรกิจคนละประเภทกัน โดยแม็คโครคือธุรกิจร้านค้าส่ง ขณะที่เทสโก้ โลตัส เอ็กซ์ตร้า คือธุรกิจร้านค้าปลีก (ซึ่งมีนัยว่า การควบรวมจะกระทบส่วนแบ่งตลาดในสองตลาดนี้ จึงอนุมานได้ว่าอำนาจทางการตลาดไม่เปลี่ยนแปลงตามไปด้วย)

แม้การจัดแยกแม็คโครและเทสโก้ โลตัส เอ็กซ์ตร้า ว่าเป็นคนละประเภทธุรกิจอาจไม่ถือว่าผิดนัก แต่สิ่งที่ กขค. อาจไม่ได้คำนึงถึงก็คือว่า ในความเป็นจริง ต่อให้แม็คโครจะมีกิจการค้าส่งเป็นจุดเด่น แต่ก็มีกิจการค้าปลีกที่ผู้บริโภคเป็นคนทั่วไปเช่นกัน หรือพูดอีกอย่างหนึ่ง ผู้บริโภคทั่วไปก็สามารถเข้าไปจับจ่ายซื้อของในแม็คโครเป็นชิ้นๆ ได้ไม่ต่างจากในเทสโก้ โลตัส เอ็กซ์ตร้า การที่ กขค. ใช้นิยามตลาดอย่างตายตัว โดยไม่คำนึงถึงส่วนที่ตลาดมีการทับซ้อนกันนี้เอง ทำให้การวินิจฉัยกรณีนี้ไม่ได้นำตลาดธุรกิจค้าปลีกขนาดใหญ่เข้ามาพิจารณาด้วย

การใช้แนวทางการวินิจฉัยด้วยนิยามตลาดแบบนี้อาจมองได้ว่าเป็นเพียงเพราะคณะกรรมการชุดนี้ไม่ได้พิจารณาอย่างถี่ถ้วนรอบด้านเพียงพอ ซึ่งแม้จะไม่ใช่เรื่องที่ควรเกิดขึ้นในการพิจารณากรณีที่มีผลกระทบกว้างไกลระดับชาติ แต่ก็อาจพอเข้าใจได้ว่าไม่ใช่เป็นความตั้งใจอะไรของ กขค. แต่ก่อนจะสรุปความเข้าใจของเราเช่นนั้น เรากลับพบคำวินิจฉัยในอีกกรณีหนึ่งที่ใกล้เคียงกัน นั่นคือคำวินิจฉัยกรณีการแข่งขันทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมของผู้ประกอบธุรกิจค้าส่งค้าปลีกโดยใช้คูปองสองเท่าและโฆษณาบัตร “อ.” ซึ่งเป็นกรณีพิพาทของบิ๊กซีและคาร์ฟูร์ ต่อเทสโก้ ในปี 2562 จุดที่ทำให้เราฉงนใจคือช่วงตอนหนึ่งของคำวินิจฉัยดังกล่าวกลับพูดถึงนิยามตลาดของตลาดค้าส่งค้าปลีกชนิดที่ว่าเป็นหนังคนละม้วนกับกรณีซีพี-เทสโก้ โดยระบุว่า

“…ประเภทของสินค้าที่มีหลายพันรายการซ้อนทับกันอยู่ในตลาดสินค้าอันได้แก่ ห้างสรรพสินค้า (Department Store) ร้านค้าลดราคา (Discount Store) ร้านสะดวกซื้อ (Convenience Stores) ร้านค้าปลีกขายสินค้าเฉพาะอย่าง (Specialty Store) และซูเปอร์มาร์เก็ต (Supermarket) ซึ่งผู้บริโภคจะเลือกซื้อสินค้าดังกล่าวตามความสะดวก ทําให้การแยกตลาดในธุรกิจค้าปลีกออกเป็นกลุ่ม แล้วนําส่วนแบ่งตลาดเฉพาะในกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งมาพิจารณาหาส่วนแบ่งตลาด อาจทําให้มีความคลาดเคลื่อนในการกําหนดขอบเขตตลาด และในมุมมองของผู้บริโภคตลาดสินค้านั้นมีการแข่งขันในเรื่องราคาเสมือนหนึ่งว่าเป็นตลาดเดียวกัน”

ขณะที่ในกรณีซีพี-เทสโก้ กขค. แยกประเภทธุรกิจร้านค้าจากกันตามคำนิยามแบบตายตัว แต่ในกรณีบิ๊กซีและคาร์ฟูร์-เทสโก้ เพียงปีเดียวก่อนหน้า กขค. กลับบอกว่าประเภทร้านค้าเหล่านี้มีการทับซ้อนกัน และการแยกพิจารณาอาจทำให้การวินิจฉัยคลาดเคลื่อน ทั้งที่ กขค. ที่ทำหน้าที่พิจารณาสองกรณีนี้ก็เป็นคณะกรรมการชุดเดียวกัน จึงยากที่จะเชื่อได้ว่า กขค. เพียงแค่ลืมคิดอย่างรอบด้านเท่านั้น และน่าสงสัยว่า กขค. มีเหตุผลกลใดที่ทำให้การยกเหตุผลประกอบในสองกรณีนี้แตกต่างกัน

ขอบเขตตลาดระดับจังหวัด-ระดับประเทศ ไม่ได้ต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ?

ในส่วนการพิจารณาขอบเขตตลาดด้านภูมิศาสตร์ของการรวมธุรกิจนี้ กขค. กำหนดไว้ว่าเป็นขอบเขตตลาดระดับประเทศ โดยให้เหตุผลว่า

“ผู้ขออนุญาตและผู้ถูกรวมธุรกิจเป็นผู้ประกอบธุรกิจในตลาดร้านค้าปลีกสมัยใหม่สินค้าอุปโภคบริโภคที่มีสาขากระจายอยู่ในทุกจังหวัดทั่วประเทศ โดยจะมีการกำหนดราคาสินค้าและรูปแบบการให้บริการจากสำนักงานใหญ่ในส่วนกลาง เพื่อใช้เป็นมาตรฐานเดียวกันทั้งประเทศ เช่นเดียวกับผู้ประกอบธุรกิจคู่แข่งรายอื่นในตลาด ซึ่งการกำหนดขอบเขตตลาดภูมิศาสตร์ที่เกี่ยวเนื่องในระดับจังหวัดหรือระดับประเทศจึงไม่มีความแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ ทั้งในเรื่องของรูปแบบการให้บริการและส่วนแบ่งตลาด”

แม้จะไม่ใช่เรื่องผิดที่บอกว่าการตัดสินใจทางธุรกิจต่างๆ ในกรณีของร้านค้าภายใต้ซีพีกับเทสโก้ มาจากสำนักงานใหญ่ส่วนกลางของประเทศ แต่นั่นก็ไม่ได้แปลว่าร้านสาขาในแต่ละพื้นที่ของประเทศไทยจะมีกลยุทธ์ที่เหมือนกันหมดเสียทีเดียว แม้ราคาสินค้าหรือรูปแบบการให้บริการอาจอยู่ภายใต้มาตรฐานเดียวกัน แต่ก็อาจพบได้ว่าร้านค้าในแต่ละพื้นที่อาจมีความหลากหลายของสินค้าไม่เหมือนกัน ขึ้นอยู่กับความนิยมของคนแต่ละพื้นที่ รวมไปถึงความสดใหม่ของสินค้า และระยะเวลาการเพิ่มสต็อกสินค้าก็อาจแตกต่างกันได้

นอกจากนี้ การที่ กขค. สรุปว่าขอบเขตตลาดภูมิศาสตร์ในระดับจังหวัดกับระดับประเทศไม่ได้ต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ ก็ถือว่าไม่ถูกต้อง เพราะในความเป็นจริง แต่ละพื้นที่ย่อมมีความหลากหลายของร้านค้าและระดับการแข่งขันที่ไม่เหมือนกัน โดยเมื่อเราทำการวิเคราะห์ส่วนแบ่งตลาดของร้านค้าในแต่ละจังหวัดของประเทศไทย (จากข้อมูลปี 2561 หรือ 1 ปีก่อนการขอรวมธุรกิจ) พบว่าจังหวัดที่มีค่าส่วนแบ่งตลาดของผู้ประกอบธุรกิจที่ใหญ่ที่สุด 3 รายแรกในพื้นที่สูงเกินร้อยละ 75 มีทั้งสิ้น 55 จังหวัด ซึ่งเป็นจังหวัดที่มีเทสโก้และแม็คโครอยู่ในสามอันดับแรกอยู่ 17 จังหวัด นอกจากนี้มียังมีจังหวัดที่เทสโก้กินส่วนแบ่งตลาดเกินครึ่งหนึ่งจำนวน 12 จังหวัด

เพียงเท่านี้ก็เห็นได้ว่าแต่ละจังหวัดของไทยมีสภาพการแข่งขันของธุรกิจร้านค้าที่ต่างกันเป็นทุนเดิม และการรวมธุรกิจระหว่างซีพีกับเทสโก้นี้ก็จะส่งผลให้การแข่งขันลดลงอย่างมีนัยสำคัญอยู่ถึง 55 จังหวัด

อย่างไรก็ตาม การพิจารณาขอบเขตระดับจังหวัดยังถือว่ากว้างกว่าที่ควรจะเป็นเสียด้วยซ้ำ ยิ่ง กขค. เลือกพิจารณาเพียงตลาดร้านสะดวกซื้อขนาดเล็ก ขอบเขตตลาดยิ่งควรจำกัดอยู่เพียงในรัศมีการเดินทางของผู้บริโภคแต่ละพื้นที่ภายในระยะเวลาหนึ่งๆ เช่นในรัศมีการขับรถ 5-10 นาที หรือหากเป็นร้านค้าที่มีขนาดใหญ่ขึ้นหรืออาจเป็นซูเปอร์มาร์เก็ต ก็อาจพิจารณารัศมีการขับรถที่ไกลขึ้นกว่าเดิม เพราะแน่นอนว่าร้านค้าที่ตั้งอยู่ไกลกันย่อมไม่ใช่คู่แข่งกัน หรือเรียกว่าไม่สามารถทดแทนกันได้ในมุมผู้บริโภค

ที่ผ่านมามีหลายงานศึกษาในกรณีการควบรวมกิจการซูเปอร์มาร์เก็ตในต่างประเทศที่ยืนยันว่าการรวมธุรกิจส่งผลกระทบที่แตกต่างกันในแต่ละพื้นที่ของประเทศ เช่น Rickert et al. (2021) ที่พบว่าการรวมธุรกิจซูเปอร์มาร์เก็ตในเยอรมนีทำให้ราคาสินค้าแต่ละพื้นที่เปลี่ยนแปลงไม่เท่ากัน หรือ Argentesi et al. (2016 และ 2021) ที่ศึกษาผลของการควบรวมซูเปอร์มาร์เก็ตในเนเธอร์แลนด์ พบว่าหลังควบรวม ผู้ประกอบการจะปรับตัวไปตามระดับการแข่งขันที่แตกต่างกันในแต่ละพื้นที่ โดยหากเป็นพื้นที่ที่การแข่งขันไม่มาก ตลาดกระจุกตัวสูง ผู้ประกอบการจะปรับลดความหลากหลายของสินค้าลงเพื่อลดระดับการแข่งขัน แต่หากเป็นพื้นที่ที่การแข่งขันสูง ผู้ประกอบการจะเพิ่มความหลากหลายของผลิตภัณฑ์มากขึ้น

การที่ กขค. เลือกพิจารณาขอบเขตตลาดของกรณีนี้ไว้ที่ระดับประเทศ จึงสวนทางกับผลการศึกษาเชิงประจักษ์หลายกรณีในต่างประเทศอย่างน่าแปลกใจ

วิเคราะห์ผลกระทบโดยมีหลักฐานไม่เพียงพอ-มองข้ามผู้บริโภค

อย่างที่กล่าวไปแล้ว การกำหนดขอบเขตตลาดแบบหยาบนี้ทำให้ กขค. มุ่งวิเคราะห์ผลกระทบของการรวมธุรกิจต่อตลาดร้านค้าปลีกขนาดเล็กเท่านั้น โดยตัดตลาดร้านค้าปลีกขนาดใหญ่และร้านค้าส่งออกไปจากการวิเคราะห์ทำให้คนไทยไม่สามารถเห็นแนวโน้มผลกระทบของการควบรวมที่มีต่อการแข่งขัน เศรษฐกิจ และผู้บริโภคได้อย่างครบถ้วน

ไม่เพียงแต่ว่า กขค. ตัดส่วนที่สำคัญมากนี้ออกไปจากการพิจารณาเท่านั้น แต่ในส่วนที่ กขค. ทำการวิเคราะห์ ซึ่งคือตลาดร้านค้าปลีกขนาดเล็ก ยังพบว่าเหตุผลประกอบคำวินิจฉัยมีข้อเคลือบแคลงหลายจุด จนชวนให้ตั้งคำถามว่า กขค. ใช้ดุลยพินิจบนหลักฐาน หลักวิชาการ เหตุผลที่ดีที่สุดแล้วหรือไม่

ในเอกสารคำวินิจฉัย กขค. มีการวิเคราะห์ผลกระทบต่อการแข่งขัน โดยยอมรับว่าการควบรวมดังกล่าวจะทำให้ผู้ควบรวมมีส่วนแบ่งการตลาดในตลาดร้านค้าปลีกขนาดเล็กสูงกว่าร้อยละ 80 ซึ่งส่งผลต่อโอกาสให้ผู้ควบรวมใช้อำนาจตลาดและอำนาจต่อรองที่เหนือกว่า จนสร้างผลเสียต่อคู่ค้า และยังได้เปรียบในการแข่งขันมากกว่าคู่แข่ง

แม้จะยอมรับเช่นนี้ แต่ กขค. กลับมีผลสรุปที่มองโลกในแง่ดีอย่างน่าเหลือเชื่อ ดังเช่นจุดหนึ่งที่บอกว่า

“การรวมธุรกิจนี้จึงไม่น่าจะส่งผลกระทบต่อคู่แข่งหรือผู้บริโภค เนื่องจากมีความเป็นไปได้น้อยมากที่ผู้รวมธุรกิจจะมีการตกลงร่วมกันกับผู้ประกอบธุรกิจรายอื่น”

โดยไม่ได้มีการให้รายละเอียดหรือวิเคราะห์ปัจจัยใดๆ มาสนับสนุนเพิ่มเติม ขณะที่ตามหลักที่ควรจะเป็นนั้น การพิจารณาโดยส่วนใหญ่มักไม่มุ่งเน้นพิสูจน์ว่าความร่วมมือจะเกิดขึ้นหรือไม่ แต่ดูที่เงื่อนไขและสภาพตลาดหลังควบรวมว่าจะเอื้อต่อการร่วมมือ (ทั้งแบบชัดแจ้งและซ่อนเร้น) มากเพียงใด ซึ่งต้องพิจารณาจากหลายองค์ประกอบ แต่เราแทบไม่ได้เห็นรายละเอียดเหล่านี้ปรากฏในคำวินิจฉัย

ที่สำคัญกว่านั้น ในการศึกษาผลกระทบของการรวมธุรกิจ ตามหลักแล้วสิ่งที่คณะกรรมการต้องให้น้ำหนักในการพิจารณามากที่สุดคือผลกระทบที่เกิดต่อ ‘ผู้บริโภค’ ซึ่งถือเป็นผู้ได้รับผลโดยตรงและมีอยู่เป็นจำนวนมาก แต่คำวินิจฉัยในกรณีซีพี-เทสโก้นี้กลับพูดถึงผลกระทบในส่วนนี้น้อยมาก บางส่วนก็ไม่มีการพูดถึงเลย ขณะที่บางส่วนมีการสรุปขึ้นมาลอยๆ ในใจความเพียงว่าผู้บริโภคไม่น่าได้รับผลกระทบ หรือบางส่วนก็ระบุในเชิงว่าผู้บริโภคได้รับประโยชน์ โดยแทบไม่มีการอภิปรายให้รายละเอียดสนับสนุนหรือยกหลักฐานวิชาการที่น่าเชื่อถือมาประกอบ

นอกจากนั้น คำวินิจฉัยยังระบุว่า

“แม้การรวมธุรกิจนี้จะส่งผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพการแข่งขันและทางเลือกในการซื้อสินค้าของผู้บริโภค ซึ่งอาจทำให้ผู้บริโภค มีทางเลือกในการซื้อสินค้าจากร้านค้าปลีกขนาดเล็กที่น้อยลง แต่ผู้บริโภคยังคงมีทางเลือกในการซื้อสินค้า ผ่านช่องทางออนไลน์ในตลาดอีคอมเมิร์ซ (E-Commerce) ทดแทนได้”

คำถามที่ตามมาคือ ในเมื่อ กขค. ไม่ได้สำรวจหรือศึกษากำหนดขอบเขตตลาดอย่างเป็นวิชาการ แล้วทราบได้อย่างไรว่า e-commerce สามารถทดแทนธุรกิจร้านสะดวกซื้อได้ ถ้าทดแทนได้ จะทดแทนได้มากน้อยเพียงใด และหากเป็นผู้บริโภคที่ไม่สามารถเข้าถึงบริการ e-commerce ทดแทนร้านสะดวกซื้อได้ คนกลุ่มนี้จะได้รับผลกระทบอย่างไร

ไม่เพียงแต่การวิเคราะห์ผลเสียจากการควบรวมที่คลุมเครือทั้งที่ส่วนแบ่งตลาดหลังควบรวมที่สูงขนาดนั้นย่อมมีผลเชิงลบอย่างรุนแรงหลายด้าน กขค. ยังให้ข้อสรุปว่าการควบรวมเป็นประโยชน์ต่อเศรษฐกิจประเทศเสียด้วยซ้ำ แต่ปัญหาก็ยังคงเช่นเดิม คือเป็นการสรุปที่ไม่ได้มีหลักฐานและหลักวิชาการรองรับอย่างหนักแน่นเพียงพอ

ยกตัวอย่างเช่นส่วนหนึ่งที่ระบุว่า

“[การซื้อธุรกิจดังกล่าว] เป็นการเพิ่มรายได้ให้กับประเทศ อีกทั้งเป็นการคงไว้ซึ่งช่องทางการจำหน่ายสินค้าภายในประเทศและเป็นการเพิ่มโอกาสในการขยายช่องทางการกระจายสินค้าไปยังต่างประเทศ”

รวมไปถึงส่วนอื่นๆ ที่บอกว่าช่วยเพิ่มการจ้างงาน ซึ่งช่วยเพิ่มกำลังผลิตให้สามารถตอบสนองผู้บริโภคให้มีโอกาสในการเข้าถึงสินค้าที่มีคุณภาพและราคาที่ดี หรือการเปิดโอกาสให้ผู้รวมธุรกิจสามารถขยายการลงทุนในด้านเทคโนโลยีหรือนวัตกรรมเพื่อพัฒนาธุรกิจให้ดียิ่งขึ้น ก็ล้วนเป็นการกล่าวขึ้นมาอย่างลอยๆ และยังขัดแย้งกับหลักเศรษฐศาสตร์ เพราะในเมื่อการแข่งขันลดลงอย่างมีนัยสำคัญ แต่ทำไมถึงยังเชื่อว่าจะทำให้ผู้บริโภคได้รับสินค้าที่คุณภาพและราคาดี

เงื่อนไขหลังรวมธุรกิจไม่ได้มุ่งแก้ข้อกังวลที่ต้นเหตุ และตรวจสอบควบคุมได้ยาก

แม้ในที่สุด กขค. เสียงข้างมากจะอนุญาตให้รวมธุรกิจได้ แต่เนื่องจากยังมีข้อกังวลว่าการควบรวมดังกล่าวจะทำให้ตลาดกระจุกตัวสูงขึ้นและการแข่งขันลดลง จึงมีการกำหนด ‘เงื่อนไข’ ให้ผู้รวมธุรกิจต้องปฏิบัติตาม เพื่อช่วยรักษาระดับการแข่งขัน ซึ่งเป็นไปตามอำนาจของ กขค. ตามมาตรา 60 ของ พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 โดย กขค. กำหนดเงื่อนไขหลังการรวมธุรกิจดังกล่าวไว้ทั้งสิ้น 7 ข้อ

อย่างไรก็ตาม เงื่อนไขที่กำหนดขึ้นมาก็ยังชวนให้ตั้งคำถาม โดยเฉพาะการที่มาตรการไม่ได้มุ่งแก้ปัญหาที่ต้นเหตุมากนัก เช่น บางข้อกล่าวถึงข้อกังวลต่อการกระจุกตัวของตลาดที่มากขึ้นและการแข่งขันที่ลดลง แต่เราก็ไม่เห็นว่ามีมาตรการใดที่จะมุ่งแก้ปัญหานี้ที่ต้นเหตุ เช่นการกำหนดมาตรการเชิงโครงสร้าง

อีกทั้งยังพบความย้อนแย้งในการกำหนดเงื่อนไขกับบทวิเคราะห์การแข่งขันก่อนหน้า เช่น ในเงื่อนไขแรกที่ห้ามผู้ขอรวมธุรกิจกระทำการรวมธุรกิจกับผู้ประกอบการรายอื่นในตลาดร้านค้าปลีกค้าส่งสินค้าอุปโภคบริโภคสมัยใหม่เป็นเวลา 3 ปี แต่ให้การยกเว้นการควบรวมกับบริษัท e-commerce ทั้งที่ กขค. ก็ระบุก่อนหน้านี้ว่า e-commerce เป็นทางเลือกของผู้บริโภคที่สามารถทดแทนร้านค้าปลีกสะดวกซื้อได้

นอกจากนั้น จากเงื่อนไขที่กำหนดมา เราก็ยังไม่เห็นว่ามีมาตรการที่มุ่งปกป้องผู้บริโภคที่จะได้รับผลกระทบเลย ทั้งที่ควรเป็นวัตถุประสงค์หลักของหน่วยงานกำกับดูแลการแข่งขัน  

ไม่เพียงแต่จะไม่ได้มุ่งแก้ปัญหาการแข่งขันที่ลดลง กขค. ยังกำหนดเงื่อนไขที่ดูเหมือนว่ามีจุดประสงค์ซึ่งไม่ได้เป็นหน้าที่หลักของหน่วยงาน เช่น การกำหนดให้เพิ่มสัดส่วนของยอดขายสินค้าที่มาจาก SME ร้อยละ 10 เป็นเวลา 5 ปี โดยอ้างว่าจะช่วยส่งเสริม SME และ OTOP (โครงการหนึ่งตำบล หนึ่งผลิตภัณฑ์) สอดคล้องกับแผนการส่งเสริม SME ฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2560 – 2564) ซึ่งไม่ใช่ภารกิจของ กขค.

ขณะเดียวกัน หลายเงื่อนไขที่กำหนดมายังมีการกำหนดเวลาสิ้นสุด ไม่ว่าจะเป็นการสั่งห้ามรวมธุรกิจกับผู้ประกอบการอื่น การคงเงื่อนไขสัญญา การกำหนดระยะเวลาให้สินเชื่อทางการค้า ซึ่งโดยมากมักกำหนดระยะเวลาสิ้นสุดไว้ที่ 2-3 ปี แม้นี่จะไม่ใช่เรื่องผิด แต่การกำหนดเวลาเช่นนี้ กขค. ก็ต้องเชื่อว่า เมื่อระยะเวลาสิ้นสุดลง ประเด็นที่เป็นข้อกังวลต่างๆ จะหมดไป เช่น ถึงเวลานั้นอาจมีคู่แข่งรายใหม่เข้าสู่ตลาด หรือคู่แข่งเดิมอาจสามารถปรับตัวยกระดับการแข่งขันได้มากขึ้น ซึ่งแปลว่า กขค. ก็ต้องมีมาตรการส่งเสริมให้ปัจจัยเหล่านี้เกิดขึ้น แต่ก็ยังไม่ชัดเจนว่าเงื่อนไขที่กำหนดขึ้นมาเหล่านี้จะช่วยได้จริงหรือไม่ แถมบางข้อก็ยังไม่รู้ว่า กขค. จะตรวจสอบได้อย่างไรว่าผู้รวมธุรกิจจะปฏิบัติตามจริง เช่น เงื่อนไขที่ห้ามผู้รวมธุรกิจที่เสมือนเป็นหน่วยธุรกิจเดียวกันแล้วแลกเปลี่ยนข้อมูลด้านการตลาดที่เกี่ยวข้องกับผู้ผลิต และผู้จัดจำหน่ายสินค้าหรือวัตถุดิบ

กขค. มีไว้ทำไม?

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา คนไทยจำนวนมากเกิดความตื่นตัวในการตรวจสอบจับตาและวิพากษ์วิจารณ์การทำงานของหน่วยงานรัฐและองค์กรอิสระหลายองค์กร ไม่ว่าจะเป็นกองทัพ ศาล อัยการ หรือคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ทว่าหน่วยงานหนึ่งที่ยังมีคนให้ความสนใจน้อยนักก็คือ กขค. ทั้งที่เป็นหน่วยงานที่มีบทบาทสำคัญต่อสวัสดิภาพของคนไทยในฐานะผู้บริโภคและผู้ประกอบการ ซึ่งถือได้ว่าเป็นเรื่องใกล้ตัวเราทุกคนอย่างยิ่ง และหากไม่มีประเด็นร้อนในเรื่องการควบรวมระหว่างซีพี-เทสโก้ขึ้นมา ชื่อของ กขค. ก็คงแทบไม่มีใครเคยได้ยิน และอาจยิ่งลอยนวลจากการถูกจับตาไปกว่านั้น

การตรวจสอบการทำงานของ กขค. เป็นเรื่องที่สาธารณชนจำเป็นต้องให้ความสำคัญมากขึ้น เพราะการพินิจวินิจฉัยกรณีต่างๆ ที่ผิดพลาดหรือไม่รอบคอบ ย่อมส่งผลต่อผลประโยชน์คนไทยทุกคนไม่ทางตรงก็ทางอ้อม ยิ่งการพิจารณาในกรณีใหญอย่างการควบรวมซีพี-เทสโก้ กขค.ยิ่งต้องทำงานอย่างมีประสิทธิภาพและรัดกุม เพราะอย่างน้อยในทางทฤษฎีและหลักวิชาการแล้ว การแข่งขันที่ลดน้อยลงย่อมส่งผลกระทบต่อประชาชนเป็นวงกว้าง

กรณีเล็กๆ ก็ใช่ว่าจะไม่สำคัญ เช่น กรณีบริษัทเคมีภัณฑ์ที่ได้รับอนุญาตให้ควบรวมโดยไม่มีการกำหนดเงื่อนไขใดให้ผู้ควบรวมต้องปฏิบัติตามเพื่อรักษาระดับการแข่งขัน หาก กขค. พิจารณาอย่างไม่ถี่ถ้วนจริง ก็อาจมีผลบางอย่างที่คาดไม่ถึงต่อสภาพการแข่งขันในตลาดผลิตภัณฑ์ดังกล่าว รวมไปถึงการเปลี่ยนแปลงทางราคาและคุณภาพ ที่อาจกระทบถึงงานก่อสร้างในประเทศ นอกจากนี้ ในกรณีข้อพิพาทเรื่องบริษัทขนส่งพัสดุ กขค. ก็พลาดโอกาสที่จะขยายผลตรวจสอบว่ามีการกระทำผิดแบบเดียวกันในพื้นที่อื่นอีกหรือไม่ และหากมีจริง นั่นแปลว่ายังมีผู้ประกอบการรายเล็กที่กำลังถูกเอาเปรียบโดยที่สังคมมองไม่เห็น และคำวินิจฉัยในกรณีสมาคม ค. ที่ต้องสงสัยว่าร่วมกันกำหนดราคาทองคำ ก็ทำให้เราพลาดโอกาสที่จะเห็นการยกระดับการแข่งขันทางการค้าในตลาดทองคำมากขึ้น

การมีหน่วยงานกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าที่ทำงานอย่างเข้มแข็ง โปร่งใส และมีประสิทธิภาพ นับว่าเป็นเรื่องสำคัญต่อคนไทยทั้งประเทศ ที่นอกจากประชาชนจะต้องร่วมด้วยช่วยกันตรวจสอบจับตาการทำงานแล้ว กขค. เองก็จำเป็นต้องปรับปรุงการปฏิบัติหน้าที่ของตัวเอง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การวิเคราะห์และประเมินข้อร้องเรียนต่างๆ ให้เป็นไปตามหลักวิชาการตามมาตรฐานสากล พร้อมแจกแจงหลักฐานสนับสนุนต่างๆ อย่างครบถ้วนรอบด้าน เพื่อให้ กขค. เป็นองค์กรที่สามารถกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าในประเทศไทยให้เป็นธรรมและเป็นประโยชน์สูงสุดต่อประชาชนอย่างแท้จริง

หากไม่อย่างนั้น กขค. จะเป็นอีกหน่วยงานที่ถูกสาธารณชนตั้งถามว่า “มีไว้ทำไม?”

อ่านผลการศึกษาฉบับเต็มได้ที่ รายงานวิจัย :การปฏิบัติงานของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า: ศึกษาผ่านเอกสารผลคำวินิจฉัย

ผลงานชิ้นนี้เป็นความร่วมมือระหว่างสภาองค์กรของผู้บริโภค และ The101.world

การแข่งขันทางการค้า คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า วงศ์พันธ์ อมรินทร์เทวา TCC กขค. พรเทพ เบญญาอภิกุล

Print

เรื่อง: วงศ์พันธ์ อมรินทร์เทวา

อดีตผู้สื่อข่าวของสำนักข่าวไทยและญี่ปุ่น จบป.ตรีด้านเศรษฐศาสตร์ จากจุฬาฯ จบป.โทด้านเอเชียศึกษาจากม.เทคโนโลยีนันยาง สิงคโปร์ ชอบเปิดโลกกว้างให้ตัวเองด้วยการอ่านหนังสือ ดูหนัง และท่องเที่ยว และรักที่จะถ่ายทอดความรู้ให้ผู้คน

เรื่อง: พรเทพ เบญญาอภิกุล

ภาพประกอบ: ณัฐพล อุปฮาด

มีความฝันอยากวาดภาพประกอบให้เข้าถึงคนมากๆ หลงใหลในกาเฟอีนและเสียงเพลง บางวันก็คิดว่าวันนี้ควรฟังเพลง Flipper อีกกี่รอบถึงจะพอ