‘เศรษฐกิจไทยวิกฤตจริงหรือไม่?’ กลายเป็นประเด็นดีเบทสำคัญในช่วงนี้ เนื่องด้วยการสนับสนุน-คัดค้าน พ.ร.บ. เงินกู้เพื่อดำเนินโครงการเงินดิจิทัล 10,000 บาท แต่การถกเถียงเรื่องดังกล่าวล่อคนให้ไปแข่งกันตีความกฎหมายถึงความเป็นวิกฤต-จำเป็น-เร่งด่วน มากกว่าการหาว่าปัญหาของเศรษฐกิจไทยอยู่ตรงไหนกันแน่
เอาเข้าจริงคงมีน้อยคนที่จะปฏิเสธว่าเศรษฐกิจไทยมีปัญหาเข้าขั้นวิกฤต แต่ก็มองปัญหานี้ด้วยกรอบที่ต่างกัน ว่าเป็นเรื่องอุปสงค์+ระยะสั้น หรือเป็นเรื่องอุปทาน+ระยะยาว (ซึ่งตามมาด้วยการให้เงินดิจิทัลจะแก้ปัญหาได้ หรือไม่ได้)
ตอนนี้เริ่มมีคนพูดหนาหูขึ้นว่าเศรษฐกิจไทยกำลังเจอปัญหาด้านอุปสงค์ในช่วงนี้ จากปัจจัยตั้งแต่โควิด-19 ที่เรายังไม่ฟื้นเต็มที่ เศรษฐกิจโลกที่มีแนวโน้มซึมลงจนกระทบการส่งออก และการลงทุนที่เริ่มสัญญาณไม่ดี แม้เศรษฐกิจจะยังพอโตได้ แต่ก็โตต่ำกว่าคนอื่นมาก
สำหรับผู้ที่ติดตามประเด็นเศรษฐกิจมาต่อเนื่องน่าจะได้ยินเรื่องวิกฤตเศรษฐกิจไทยมาตลอด ไม่ได้เพิ่งมามีเอาในช่วงนี้ คำพูดอย่างเศรษฐกิจ ‘ต้มกบ’ ‘ซึมลึก-ซึมยาว’ หรือ ‘กับดักรายได้ปานกลาง’ เป็นคำสำคัญในแวดวงนักเศรษฐศาสตร์และนโยบายมาเป็นสิบปี
มุมมองหลังนี้มองว่าวิกฤตฝั่งอุปทานหรือโครงสร้างเศรษฐกิจไทยเป็นปัญหาใหญ่เรื้อรังยาวนาน ขาดขีดความสามารถในการแข่งขัน ขาดผลิตภาพ ขาดพลวัต จากปัจจัยหลากหลายตัวอาทิ ต้นทุนการประกอบธุรกิจที่แพงจนสู้ไม่ได้ การขาดนวัตกรรมเทคโนโลยี จนถึงการปรับตัวไม่ทันเศรษฐกิจโลก
เราเคยคุยกันไปก่อนหน้านี้ในเรื่อง ‘การเติบโตทางเศรษฐกิจและโอกาสลืมตาอ้าปากที่หายไปของคนไทย’ ว่าพลวัตเป็นตัวสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ ทั้งทำให้แข่งขันได้ และกระจายผลประโยชน์อย่างเป็นธรรม ซึ่งการสร้างพลวัตจะต้องรักษาสมดุลนโยบาย 3 ด้าน คือ 1. การทุ่มทรัพยากรของรัฐเพื่อสร้างความซับซ้อนและนวัตกรรม 2. การส่งเสริมการเผยแพร่เทคโนโลยีความรู้ และ 3. การสร้างการแข่งขันในเศรษฐกิจ
ในเศรษฐกิจไทยที่ใช้กลไกตลาดเป็นตัวขับเคลื่อนหลัก แกนกลางคือการแข่งขันทางธุรกิจ ที่จะผลักดันให้ใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด ตั้งราคาซื้อขายเป็นธรรมมากที่สุด ต้องขวนขวายลงทุน สร้างนวัตกรรมอย่างต่อเนื่อง[1] ทั้งหมดนี้ไม่ใช่เพราะความตั้งใจดีส่วนตัว แต่เพราะถูกระบบตลาดและการแข่งขันบีบให้ทำ
รัฐไทยมักจะโฟกัสนโยบายสองขาแรก โดยอาจมาในหลากหลายชื่อหรือธีม แต่เมื่อขาที่ 3 สั้นกว่าขาอื่น ‘กลไกความรับผิดรับชอบ’ ก็ย่อมอ่อนแอ ธุรกิจเฉื่อยชาไม่ปรับตัว, หากินด้วยการกดผู้ซื้อ แรงงาน หรือคู่ค้ามากกว่าการสร้างคุณค่าร่วมกัน, เกิดภาวะจับกุมภาครัฐ, หรือใช้สิทธิประโยชน์เป็นเครื่องมือสำหรับการช่วยเหลือพวกพ้อง ยิ่งในสภาวะที่อำนาจทางเศรษฐกิจและอำนาจทางการเมืองสัมพันธ์กันแนบแน่น จึงก่อกำเนิดและหล่อเลี้ยง ‘ทุนนิยมสามานย์’ และ ‘การเมืองของคนส่วนน้อย’ มาได้ยาวนาน
การตั้งต้นแก้วิกฤตเรื้อรังของไทยจึงหนีไม่พ้นการฟื้นนโยบายการแข่งขัน (competition policy) วางรากฐานสู่เสรีภาพในการประกอบอาชีพ ที่แปลว่าตลาดเป็นพื้นที่เปิดให้ทุกคนสามารถเข้ามาไขว่คว้าหาโอกาสได้ ไม่ใช่ธุรกิจรายใดอยากทำอะไรก็ได้ตามอำเภอใจ
ต้องบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าให้ได้
นโยบายการแข่งขันที่สำคัญและตรงไปตรงมาที่สุด คือ การบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าในฐานะเครื่องมือดูแลการแข่งขันในตลาดโดยตรง ซึ่งประเทศหรือกลุ่มเศรษฐกิจที่ใช้กลไกตลาดจะให้ความสำคัญกับเครื่องมือนี้อย่างมาก กฎหมายนี้ไม่ได้สั่งให้ใครต้องขายสินค้าราคากี่บาทหรือรักษาคุณภาพให้ดี เพราะการสั่งแบบนี้ไล่ไม่จน ธุรกิจรู้ดีกว่าคนกำกับและมีทางเลี่ยงเสมอ แต่กฎหมายนี้ต้องการทำสภาพแวดล้อมโดยรวมให้คนสามารถเข้ามาแข่งขันกันได้อย่างแฟร์ๆ มากที่สุด แล้วจะทำให้กลไกตลาดและการแข่งขันดึงผลลัพธ์ที่ดีที่สุดออกมา
การจะบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.) ต้องมีปัจจัยเชิงสถาบันและกระบวนการทำงานที่เข้มแข็งหลายข้อ[2] อาทิ
- มีอิสระและอำนาจดำเนินการของตนเอง โดยยึดหลักการแข่งขันของตลาดเป็นสำคัญ เป็นกลาง (neutral) และโปร่งใส จึงต้องเป็นอิสระจากอำนาจกลุ่มผลประโยชน์ทางธุรกิจ อำนาจการเมือง และกลไกรัฐราชการปกติ
- มีคนทำงานที่มีทักษะความรู้ ซึ่งต้องดึงดูด รักษา และให้ทรัพยากรในการทำงานได้อย่างเต็มที่
- ถูกตรวจสอบการทำงาน ว่าใช้อำนาจและดุลพินิจของตนในเพื่อรักษาการแข่งขันอย่างเต็มที่หรือไม่ ผ่านการเปิดเผยหลักการ ขั้นตอน และผลการใช้ดุลพินิจในแต่ละคดีต่อสาธารณะ
- มีระบบคานอำนาจและตรวจสอบ โดยอาจแยกอำนาจการสอบสวนและการพิจารณาคดี หรือมีกลไกให้อำนาจตุลาการเป็นผู้ตัดสิน
- จัดความสัมพันธ์กับผู้กำกับดูแลรายสาขาและนโยบายรัฐ ให้ต่อกันได้สนิท มีประสิทธิภาพ และมีมาตรฐานในการดูแลการแข่งขัน และให้ข้อเสนอแนะต่อการบริหารงานหรือกฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันได้
ไทยมีพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า (พ.ร.บ. การแข่งขันฯ) เป็นการเฉพาะมาตั้งแต่ พ.ศ. 2542 โดยแยกออกมาจากกฎหมายควบคุมราคาสินค้าและป้องกันการผูกขาด กฎหมายฉบับนี้เริ่มวางกรอบห้ามพฤติกรรมที่ขัดต่อการแข่งขันตามแนวทางสากล แต่มีปัญหาการออกแบบเชิงสถาบันจนบังคับใช้ไม่ได้
ในสมัยนั้นกฎหมายดังกล่าวอยู่ภายใต้การดำเนินงานของกระทรวงพาณิชย์ นัดประชุมคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.) ได้ยาก เมื่อประชุมไม่ได้ก็ไม่สามารถออกกฎเกณฑ์เพื่อรองรับการบังคับใช้กฎหมายในกรณีต่างๆ แล้วยังไม่มีทรัพยากรที่แน่นอนเพียงพอ รวมถึงปัจจัยสำคัญที่สุดอย่างการขาดความเป็นอิสระ ทั้งจากการเมืองและกลุ่มผลประโยชน์ทางธุรกิจ สุดท้ายก็โดนบอนไซ ให้งบให้คนแบบจำกัดจำเขี่ย และไม่สามารถดำเนินคดีที่มีนัยสำคัญต่อเศรษฐกิจและผู้บริโภคได้[3]
พ.ร.บ. การแข่งขันฯ ของไทยได้รับการแก้ไขใหม่ในปี พ.ศ. 2560 และเริ่มเห็นพัฒนาการที่สำคัญหลายด้าน ทั้งปรับให้เป็นองค์กรอิสระ ปรับปรุงที่มาของคณะกรรมการ ยกเลิกข้อยกเว้นต่อรัฐวิสาหกิจแบบเหมารวมทุกกรณี ปรับปรุงบทลงโทษให้ได้สัดส่วนมากขึ้น หน่วยงานเริ่มมีทรัพยากรอย่างมีเนื้อมีหนัง ออกแนวปฏิบัติได้หลายเรื่อง มีการทำคดีมากขึ้น ตลอดจนมีบทบาทในการให้ความเห็นในกฎหมายต่างๆ
แม้ว่าจะเริ่มพิจารณาคดีมากขึ้นกว่าเดิมและเริ่มพบผู้ทำผิดอยู่บ้าง แต่การกำกับดูแลก็ยังห่างไกลจากสิ่งที่ควรเป็น การพิจารณาคดีหลายกรณียังน่าเคลือบแคลงในการใช้ (หรือไม่ใช้) หลักฐานและเหตุผลในการแข่งขันและเศรษฐศาสตร์ประกอบการพิจารณา ไม่ว่าจะในฐานความผิดเรื่องการฮั้วราคา การรวมธุรกิจแสนล้าน และพฤติกรรมการค้าที่ไม่เป็นธรรม รวมถึงยังมีปัญหาในเชิงกระบวนการอื่นๆ อาทิ การไม่ขยายผลเมื่อพบการทำผิด การไม่กล้าเรียกข้อมูลเพื่อทำการศึกษาตลาด การไม่เผยแพร่คำวินิจฉัยโดยละเอียด ตลอดจนการ ‘ถมดำ’ และการปิดชื่อบริษัทชนิดที่ไม่ให้คนรู้ว่าพิจารณาเรื่องอะไรไป (ยกเว้นจะเป็นกรณีใหญ่ในกระแสข่าว) ซึ่งเกินขอบเขตการรักษาข้อมูลที่อาจส่งผลต่อการแข่งขันไปมาก[4]
ตัวอย่างการ(ไม่)เปิดเผยข้อมูลคำวินิจฉัยของ กขค.
เรื่องใหญ่ที่ยังต้องแก้ตั้งแต่ในตัวกฎหมาย
การออกกฎหมายให้เลิศเลอแต่เมื่อทำงานไม่ได้จริงก็มาโทษว่าผิดที่ผู้บังคับใช้ย่อมไม่เกิดประโยชน์ใดๆ การบังคับใช้ไม่ได้สะท้อนว่าโครงสร้างสถาบันโดยรอบตัวกฎหมายนี้ยังแข็งและซับซ้อนเกินกว่าที่คาดเอาไว้ในขั้นออกแบบมาก
ด้วยงานที่ละเอียดอ่อน หลายเรื่องเทาๆ ไม่เห็นขาว-ดำชัดเจน ลงมือทำอะไรไปแล้วอาจกระทบกับธุรกิจหลายแสนล้านบาท และอาจพา ‘ความซวย’ มาสู่ผู้ที่ขยันมากกว่าการอยู่แบบเจียมตัว การเขียนกฎหมายที่เปิดช่องให้คนมีไฟสามารถลองทำอะไรต่างๆ ได้มากมาย ก็กลายเป็นการปิดกั้นการทำงานของคนที่ไม่มั่นใจจะลองของเพราะไม่ได้สั่งไว้ให้ทำ เมื่อเห็นผลเชิงประจักษ์ว่ากฎหมายที่ออกมายังไม่อาจดูแลการแข่งขันของไทยได้ดีเพียงพอ ก็ต้องมีการยกร่างแก้ไขกันใหม่ให้ทำงานได้จริง[5]
เพิ่มความยึดโยงกับประชาชน
การทำให้หน่วยงานเป็นอิสระทางการเมืองนั้นสุ่มเสี่ยงจะทำให้ขาดความยึดโยงกับประชาชนตามไปด้วยเป็นธรรมดา แม้ว่า กขค. จะต้องรายงานผลการดำเนินงานต่อรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีทุกปี รวมทั้งเผยแพร่รายงานต่อสาธารณชนด้วย แต่ยังขาดการรับฟังความเห็นสาธารณะและตรวจสอบโดยฝ่ายนิติบัญญัติที่เป็นตัวแทนประชาชนในทางอ้อม ดังนั้น ก้าวแรกที่สำคัญที่สุดคือการให้ กขค. ต้องมาอยู่ในแสงมากขึ้นโดยเข้ามารายงานผลการดำเนินงานในรัฐสภา เปิดให้เกิดการซักถาม ตรวจสอบได้มากขึ้น และมีกลไกรวบรวมความเห็นของสาธารณะยิ่งขึ้น
ในขณะเดียวกัน ถ้าหากจะมีการรับฟังความเห็นได้อย่างมีความหมาย ก็ต้องเปิดข้อมูลให้เพียงพอต่อการวิเคราะห์และการให้ความเห็น (อย่างน้อยก็สำหรับผู้เชี่ยวชาญและผู้สนใจประเด็นนี้ที่จะนำไปขยายผลต่อ) รายงานประจำปีที่กฎหมายสั่งให้เปิดเผย มีหน้าตาสวยหรูทัดเทียมบริษัทมหาชนที่ต้องถูกกำกับดูแล แต่ยังบอกเรื่องเนื้องานที่ได้น้อยกว่ากันมาก ประชาชนจะต้องหาไปข้อมูลจากช่องทางอื่นเพิ่มเติมเอาเอง
แต่เมื่อหาข้อมูลก็จะเริ่มเจออุปสรรคเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ หากเราไม่ใช่คนวงในก็คงรับรู้ได้ยากมากว่า กขค. กำลังดำเนินคดีอะไรอยู่บ้างและไปถึงไหนแล้ว เนื่องจากเว็บไซต์ของ กขค. ไม่มีการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการพิจารณาคดี ซึ่งต่างประเทศจะเผยแพร่ข้อมูลขั้นตอนการดำเนินงานต่างๆ อย่างละเอียดและโปร่งใส ซึ่งเป็นข้อมูลอีกหมวดที่ต้องเขียนในกฎหมายให้ชัดว่าต้องเปิดเผย
นอกจากนี้ หลังจากตัดสินแล้ว กขค. ยังไม่เผยแพร่คำวินิจฉัยฉบับเต็มโดยละเอียดอีก การเผยแพร่คำวินิจฉัยฉบับย่อยังไม่มีแบบแผนที่ชัดเจน คดีส่วนใหญ่ไม่มีการเปิดเผยชื่อของนิติบุคคลที่ถูกตรวจสอบ บางคำวินิจฉัยปกปิดพื้นที่ที่การแข่งขันอาจถูกกระทบ แต่หากเป็นคำวินิจฉัยการควบรวมระหว่างซีพีและเทสโก้ โลตัสที่สังคมจับตา กขค. กลับเลือกเผยแพร่คำวินิจฉัยฉบับย่อโดยมีการเปิดเผยชื่อ (ทั้งนี้เมื่อมีการอนุญาตให้ควบรวมระหว่างบางจากกับเอสโซ่อย่างมีเงื่อนไข ก็กลับไปเผยแพร่ด้วยตัวอักษรย่ออีกครั้งหนึ่ง)
ที่จริงแล้ว กขค. ต้องเผยแพร่คำวินิจฉัยฉบับเต็มเป็นปกติ (by default) ในรูปแบบที่รักษาความลับทางธุรกิจต่อสาธารณะ (non-confidential version) รวมทั้งการเผยแพร่มติของคณะกรรมการที่อนุญาตให้มีการใช้มาตรการเปรียบเทียบปรับ เพื่อให้ข้อมูลแก่สาธารณะและเคารพเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของประชาชน แม้ว่ากฎหมายการแข่งขันทางการค้าซึ่งเดิมก็เขียนไว้ชัดเจนระดับหนึ่งว่าต้องเปิดเผย อาจต้องถูกแก้ไขเพื่อย้ำชัดขึ้นไปอีกขั้น
ถ้าให้ดียิ่งขึ้นควรกำหนดด้วยว่า ในกรณีที่คะแนนเสียงในการลงมติของคณะกรรมการไม่เป็นเอกฉันท์ กขค. ต้องเผยแพร่ความเห็นของเสียงข้างมากและเสียงข้างน้อยประกอบด้วย
ตั้งหลักใหม่เรื่องกรรมการและอนุกรรมการ
การสรรหา กขค. ในปัจจุบันทำผ่านคณะกรรมการสรรหาที่ประกอบด้วยข้าราชการระดับปลัด 5 คน เลขาธิการสภาพัฒน์คนหนึ่ง เลขาธิการ สคบ. คนหนึ่ง และตัวแทนของเอกชนอีก 2 คน คือประธานกรรมการสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย และประธานสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย แม้ว่าจะเป็นองค์กรที่มีกฎหมายรับรอง แต่ก็ไม่อาจปฏิเสธได้ว่าเป็นตัวแทนของกลุ่มทางธุรกิจ ซึ่งในทางปฏิบัติมักจะเป็นรายใหญ่พอสมควร
ขณะเดียวกัน การกำกับดูแลการแข่งขันนั้นสำคัญต่อผู้บริโภคอย่างมาก แต่กลับมีเพียงเลขาธิการ สคบ. เป็นผู้ร่วมสรรหาในหมวกนี้เพียงคนเดียว ดังนั้นควรจะต้องปรับให้มีสัดส่วนของผู้บริโภคให้มากขึ้น และทำให้มีผู้แทนจากภาครัฐ ภาคธุรกิจ และภาคผู้บริโภคอย่างเสมอภาค เพื่อให้ได้ กขค. ที่เข้าใจทุกมุมอย่างเพียงพอ
นอกจากนี้ยังน่าถกเถียงกันถึงองค์ประกอบของคณะกรรมการอีกด้วย ว่าควรจะกำหนดจำนวนผู้เชี่ยวชาญแต่ละสาขาเพิ่มด้วยหรือไม่ หรืออาจคิดถึงองค์ประกอบที่มาจากหลากหลายทาง ซึ่งเรื่องดังกล่าวนั้นยังไม่ตกผลึกดีและต้องถกเถียงในหลักการต่อไป
ในการดำเนินงาน กขค. จะทำงานผ่านคณะอนุกรรมการ แต่ก็เป็นเรื่องยากที่จะรู้อีกว่ามีอนุกรรมการใดบ้าง องค์ประกอบเป็นใคร มาจากไหน จึงควรต้องมีการเปิดเผยประวัติและส่วนได้เสียของคณะอนุกรรมการ ที่ปรึกษา รวมทั้งผู้ทำวิจัยให้แก่ กขค. ให้สามารถตรวจสอบได้ว่ามีอิทธิพลของผู้มีส่วนได้เสียเข้ามาเกี่ยวข้องในการทำงานของ กขค. หรือไม่
การเปิดให้ผู้มีส่วนได้เสียมีส่วนร่วมในกระบวนการพิจารณา
หัวใจสำคัญของการพิจารณาคดีคือการล่วงรู้ได้ว่าตลาดใดเสี่ยงมีปัญหาด้านการแข่งขัน และ/หรือมีใครทำพฤติกรรมที่ขัดขวางการแข่งขันหรือไม่ กขค. จึงต้องจัดทำ ‘รายงานสำรวจตลาดเชิงลึก’ สำหรับตลาดหรือธุรกิจต่างๆ เพื่อให้หน่วยงานมีข้อมูลประกอบการพิจารณา
ในระหว่างการจัดทำ กขค. จึงควรต้องเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้เสียและสาธารณะเข้ามามีส่วนร่วมในการให้ข้อมูล ไม่ว่าจะโดยการใช้แบบสอบถามหรือการสัมภาษณ์เชิงลึก และต้องเผยแพร่รายงานสำรวจตลาดเชิงลึกต่อสาธารณะเพื่อรับฟังความเห็น เก็บตกประเด็น ตลอดจนทำให้จัดลำดับความสำคัญหรือกรองคดีได้ดีขึ้นด้วย
ปัญหาสำคัญของเรื่องนี้ คือ การไม่กล้าเรียกข้อมูลของเอกชนหรือเรียกให้มาชี้แจง แม้ว่า พ.ร.บ. การแข่งขันฯ (ม. 63(1) และ ม. 29(3)) ให้อำนาจไว้สำหรับการตรวจสอบหรือการประกอบการพิจารณา แต่ในทางปฏิบัติมักจะตีความไปว่าใช้ได้เฉพาะการเรียกข้อมูลประกอบการพิจารณาคดีเท่านั้น การเขียนกฎหมายที่ใช้คำกว้างแม้จะให้ความยืดหยุ่นในการปฏิบัติงาน แต่ในกรณีที่การดำเนินงานมีต้นทุนและความเสี่ยงส่วนตัวเช่นนี้ก็เป็นการส่งเสริมให้ไม่ขยับตัวเช่นกัน
เมื่อเป็นเช่นนี้ การสำรวจตลาดเชิงลึกก็เป็นไปได้โดยลำบาก หรือไม่ก็เป็นข้อมูลทั่วไปที่อาจไม่สามารถตีความตลาด หรือจับพฤติกรรมเฉพาะได้ดีเพียงพอ ดังนั้นจึงอาจต้องมีการเขียนไว้ให้ชัดว่าสามารถเรียกข้อมูลหรือเรียกให้ชี้แจงได้สำหรับทุกผลิตภัณฑ์ที่ กขค. และสำนักงานจะต้องผลิต
ภายหลังจากที่จัดทำรายงานสำรวจตลาดเชิงลึกไปแล้ว ก็ควรต้องมีการเผยแพร่ออกสู่สาธารณะเพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียและประชาชนได้มีโอกาสทำความเข้าใจ หรือร้องเรียนประเด็นเพิ่มเติมที่อาจทำให้ กขค. รู้ถึงพฤติกรรมที่ขัดต่อการแข่งขันในภายหลังด้วยก็ได้ แต่จนถึงตอนนี้ยังไม่ปรากฏว่า กขค. มีการเผยแพร่รายงานบ้างแล้วหรือยัง ซึ่งถ้าหากมองว่าติดเรื่องกฎหมายก็จะต้องแก้ให้เปิดเผย
การหาข้อมูลพฤติกรรมที่ขัดต่อการแข่งขันยังเป็นเรื่องยากที่ไม่ค่อยมีใครกล้าฟ้องกันมากนัก โดยเฉพาะในกรณีที่มีความร้ายแรงมากอย่างการฮั้วกัน (Hardcore cartel) ซึ่งทุกคนในวงสมประโยชน์กันทั้งนั้น แนวทางที่ต่างประเทศใช้กันมากยิ่งขึ้นคือการให้แรงจูงใจต่อผู้แจ้งเบาะแสที่เป็นประโยชน์แม้ว่าจะเป็นผู้ร่วมกระทำความผิด (Leniency) ได้รับการผ่อนหรือยกเว้นโทษ ขณะที่คู่แข่งที่เคยร่วมมือกันโดนทำโทษ ซึ่งทำให้ผลประโยชน์ไม่สมมาตรและเพิ่มโอกาสการฟ้องร้อง แม้ว่าไทยจะมีระบบการกันเป็นพยาน แต่ก็ยังไม่ได้มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนมากนัก จึงน่ามีการวางกฎเกณฑ์ดังกล่าวให้ชัดด้วย
นอกจากนี้ ระหว่างการดำเนินคดี กขค. อาจต้องการวางมาตรการเยียวยาเพื่อรักษาความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อการแข่งขัน หรือเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความเสียหายขึ้นอีก เพื่อให้มาตรการเยียวยาออกแบบอย่างรอบคอบ เหมาะสม ปกป้องการแข่งขันไว้ได้ กขค. ก็ควรเปิดให้มีการรับฟังความเห็นของผู้มีส่วนได้เสียอย่างเต็มที่
เรื่องดังกล่าวติดปัญหาเช่นเดียวกันกับการไม่กล้าเรียกข้อมูล หาก กขค. ต้องการทำจริงก็สามารถทำได้ภายใต้กรอบกฎหมายที่มีอยู่ แต่เนื่องด้วยการเขียนที่ไม่ระบุชัดเจนก็เป็นการส่งเสริมให้ไม่ดำเนินการ จึงต้องเขียนให้ชัดเจนยิ่งขึ้น ยิ่งไปกว่านั้นบางประเทศถึงกับเขียนบังคับให้ต้องรับฟังความเห็นก่อนการวางมาตรการเยียวยาด้วยซ้ำ
ถึงตรงนี้ ผมก็ใช้คำว่า ‘ผู้มีส่วนได้เสีย’ ไปหลายครั้ง ซึ่งถ้าหากคิดตามสามัญสำนึกก็คิดว่าควรจะต้องรวมหลายฝ่าย ทั้งผู้ที่ถูกพิจารณา คู่แข่ง คู่ค้า และผู้บริโภค อย่างไรก็ตาม การพิจารณาของ กขค. ในท้ายที่สุดเป็นเรื่องทางปกครองระหว่าง กขค. กับ ‘คู่กรณี’ ซึ่งแปลว่า ผู้ยื่นคำขอหรือผู้คัดค้านคำขอ ผู้อยู่ในบังคับหรือจะอยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครอง และผู้ซึ่งได้เข้ามาในกระบวนการพิจารณาทางปกครองเนื่องจากสิทธิของผู้นั้นจะถูกกระทบกระเทือนจากผลของคำสั่งทางปกครอง เมื่อไม่ได้กำหนดให้กินความได้กว้างจึงทำให้การมีส่วนร่วมถูกตีกรอบแคบ ซึ่งที่ผ่านมามีผลกระทบชัดเจนในกรณีการอนุญาตให้มีการควบรวมครั้งใหญ่ในกิจการค้าปลีก ที่ผู้คนจำนวนมากต้องการอุทธรณ์เนื่องจากได้รับผลกระทบจากการกระทำและการตัดสิน แต่ก็ไม่อาจยื่นอุทธรณ์ได้เนื่องจากไม่ใช่ผู้ควบรวม ซึ่งเป็น ‘คู่กรณี’ หนึ่งเดียว
ถึงจะแก้กฎหมายไปได้ไม่สุดทาง แต่อย่างน้อยก็น่าเพิ่มคู่กรณีให้ครอบคลุมผู้มีส่วนได้เสียมากขึ้นในขั้นของการรับฟังร่างคำวินิจฉัยและการวางมาตรการก่อนที่จะประกาศ
นอกจากนี้ กขค. ยังควรส่งเสริมและป่าวประกาศว่าเอกชนผู้เสียหายสามารถฟ้องคดีเรียกค่าเสียหายด้วย พ.ร.บ. การแข่งขันฯ เองได้โดยที่ไม่ต้องรอให้มีคำวินิจฉัยของคณะกรรมการเสียก่อน ถึงแม้ว่าผู้เสียหายจะมีสิทธิฟ้องเรียกค่าเสียหายตามกฎหมายลักษณะละเมิด แต่ยังไม่สามารถนำมาใช้กับการกระทำที่อาจขัดต่อการแข่งขันทางการค้าได้ทุกกรณี เพราะเป้าหมายของกฎหมายลักษณะละเมิดเน้นการคุ้มครองความเสียหายส่วนบุคคล ต่างจากกฎหมายการแข่งขันทางการค้าที่เน้นการคุ้มครองการแข่งขันทั้งในมิติด้านสถาบันและมิติด้านเสรีภาพทางเศรษฐกิจ
ปรับปรุงเครื่องมือในการพิจารณาให้ใช้ได้คล่องตัว
กฎหมายระดับพระราชบัญญัติควรบัญญัติให้ครอบคลุมในเรื่องสำคัญให้มากที่สุดแต่มีความยืดหยุ่นในการบังคับใช้ ยิ่งในการพิจารณาการแข่งขันซึ่งเป็นเรื่องที่มีเฉดสีละเอียดอ่อน แนวโน้มทั่วโลกปรับตัวให้ยืดหยุ่นมากยิ่งขึ้นผ่านการอธิบายรายละเอียดที่เกี่ยวข้องลงใน non-binding guideline โดยวางหลักการพิจารณา และยกตัวอย่างปัจจัยสำคัญในการประเมินไว้ แต่ไม่ได้จำกัดให้ใช้ปัจจัยดังกล่าวหรือตัวเลขระดับใดอย่างตายตัว เพื่อรองรับความซับซ้อนของตลาดโดยเฉพาะแพลตฟอร์ม
เพื่อให้การทำงานคล่องตัวยิ่งขึ้น ควรยืนยันอำนาจในการสอบสวนของเจ้าหน้าที่ กขค. ด้วย พ.ร.บ. การแข่งขันฯ ปัจจุบันกำหนดให้คณะอนุกรรมการสอบสวนเป็นผู้มีอำนาจสืบสวนสอบสวนตามกฎหมายเพียงผู้เดียว ไม่ว่าคดีจะมีความซับซ้อนหรือไม่ก็ตาม ทำให้การทำงานเป็นไปได้อย่างล่าช้าและสิ้นเปลืองทรัพยากร โดยอาจเพิ่มให้พนักงานเจ้าหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการเป็นผู้มีอำนาจสืบสวนสอบสวน เพื่อให้งานทุกอย่างกระทำโดยบุคลากรที่ทำหน้าที่เต็มเวลาเป็นหลักและดำเนินไปได้รวดเร็วยิ่งขึ้น ทั้งนี้ หน่วยงานตรวจสอบสามารถตั้งบุคคลภายนอกเป็นที่ปรึกษาเฉพาะคดีหรือรายประเด็นได้ โดยบุคคลภายนอกจะไม่มีอำนาจสืบสวนสอบสวนตามกฎหมาย แต่มีส่วนร่วมเพียงการให้ข้อมูลและความเห็นตามความเชี่ยวชาญของตนเท่านั้น
นอกจากนี้ เมื่อมีการตรวจพบการกระทำผิด อาจเป็นการกระทำผิดต่อบริษัทใดบริษัทหนึ่ง ในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่ง ก็ควรมีการขยายผลการสืบสวนให้ครอบคลุมถึงคนอื่นหรือพื้นที่อื่นที่สุ่มเสี่ยงประสบปัญหาลักษณะเดียวกันด้วย ที่ผ่านมามีการพบการกระทำผิดของคู่ค้ารายหนึ่งในจังหวัดย่อย ค่าปรับที่ผู้ทำผิดต้องจ่ายเพียงหลักแสนในครั้งนี้ดูจะไม่คุ้มค่านักเมื่อเทียบกับต้นทุนการประชุมและการสืบสวนที่ใช้ไป แต่หากขยายผลต่อเรื่องนี้อาจกลายเป็นเรื่องระดับประเทศและวางมาตรฐานการทำธุรกิจใหม่ก็ได้ ซึ่งหมายความว่า กขค. อาจต้องทำงานเชิงรุกในการหาโจทก์ หรืออาจต้องมีกรณีที่เป็นโจทก์เองได้ด้วย
ตลาดที่มีแนวโน้มกระจุกตัวและอาจมีข้อกังวลต่อการแข่งขันจำนวนมากยังอาจอยู่ภายใต้หน่วยงานกำกับดูแลรายสาขา ซึ่งกฎหมายห้าม กขค. เข้าไปยุ่งเพื่อลดความซ้ำซ้อนและกำกับดูแลด้วยความเข้าใจลักษณะเฉพาะของธุรกิจ แต่ที่ผ่านมาก็ปรากฏให้เห็นสุญญากาศในการกำกับดูแลอยู่ไม่น้อย โดยเฉพาะการควบรวมธุรกิจของกิจการบริการโทรศัพท์มือถือที่ กสทช. มีมติ ‘รับทราบ’ โดยมีเงื่อนไข ไม่ใช่การอนุญาตหรือไม่อนุญาต หมายความว่าการควบรวมครั้งนั้นไม่มีใครมีอำนาจห้ามได้
ในต่างประเทศมีรูปแบบการกำกับดูแลหลายแนวทาง ทั้งให้อำนาจกำกับดูแลการแข่งขันไว้กับ กขค. ของประเทศนั้นๆ เพียงที่เดียว การให้อำนาจตรวจสอบได้ทั้ง 2 องค์กร และการให้หน่วยงานกำกับรายสาขาดูแลทุกประเด็นแล้วยกเว้นอำนาจของ กขค. แบบของไทย แต่สิ่งที่สำคัญที่สุดคือการต้องทำให้ไม่มีพื้นที่สุญญากาศ เมื่อหน่วยงานกำกับดูแลรายสาขาปฏิเสธอำนาจการกำกับดูแลของตัวเอง กขค. ก็ควรต้องมีอำนาจเพื่อปิดช่องว่างนั้น ดังนั้น การเขียนยกเว้นในกฎหมายนั้นอาจไม่ใช่การยกเว้นไปตามองค์กรเพียงอย่างเดียว แต่ต้องพิจารณาการกระทำอันขัดต่อการแข่งขันประเภทใดใครจะรับไปดูแลด้วย ในทางปฏิบัติ ก็อาจไม่ต้องเขียนยกเว้นอำนาจของ กขค. แต่กำหนดให้ กขค. และหน่วยงานกำกับดูแลรายสาขาไปตกลงกันเองและประกาศแนวปฏิบัติออกสู่สาธารณะก็ได้
สู่การกำกับดูแลเศรษฐกิจด้วยวัฒนธรรมการแข่งขัน
การแก้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าเป็นเพียงก้าวแรกเท่านั้น การทำงานให้ได้ผลยังต้องอาศัยความเข้าใจ และความ ‘อิน’ ในวัฒนธรรมการแข่งขันของผู้ใช้กฎหมายและประชาชนด้วย ประเทศไทยยังมีมายาคติที่สำคัญไม่น้อยที่ขัดต่อวัฒนธรรมดังกล่าวและต้องเร่งแก้ไข
ตัวสำคัญที่ต้องทลายคือแนวคิดว่าไทยต้องมีรายใหญ่เป็น national champion จึงจะขับเคลื่อนขีดความสามารถในการแข่งขัน นวัตกรรม และเศรษฐกิจ แล้วไปแข่งกับต่างประเทศได้ งานวิจัยทั้งไทยและต่างประเทศพบว่าการแข่งขันมักจะนำไปสู่การสร้างขีดความสามารถและนวัตกรรม แม้ว่าการแข่งขันที่รุนแรงเกินไปจะทำลายความสามารถในการพัฒนาได้ แต่สำหรับไทยที่มีการแข่งขันไม่สูงในหลายสาขา รายใหญ่จำนวนมากยังหากินกับธุรกิจ non-tradables หรือมีกำแพงการแข่งขันบางอย่างอยู่ ทำให้ปกติไม่ได้แข่งกับต่างชาติอย่างเต็มที่ การเพิ่มการแข่งขันในไทยจึงเป็นแนวทางสำคัญที่ให้ผลดีเกินความเสี่ยงแน่นอน
นอกจากนี้ ในการพิจารณาคดี ดูเหมือนว่าผู้กำกับดูแลยังรู้สึกไม่สบายใจที่ต้องบังคับใช้กฎหมายของตนกับธุรกิจ และมีการตีความโดยยกประโยชน์ให้ฝั่งธุรกิจไม่น้อย ตัวที่เห็นได้ชัดคือการตีความ ‘ประสิทธิภาพ’ จากการควบรวม ซึ่งดูเหมือนจะเป็นประสิทธิภาพอะไรก็ได้ จากวิธีการใดก็ได้ แต่หากเป็นต่างประเทศ ผู้ควบรวมมีภาระพิสูจน์ว่าประสิทธิภาพที่จะได้มานั้นต้องมาจากการควบรวมเท่านั้น อะไรที่ทำได้โดยไม่จำเป็นต้องควบรวมแต่โมเมว่าจะเกิดผลดีหลังควบรวมนั้นไม่นับ และหากพิสูจน์ได้ว่าประสิทธิภาพที่กล่าวอ้างจะมาจากอำนาจตลาดที่เพิ่มขึ้นแล้วไปบีบเอากำไรมาจากคู่ค้าหรือผู้ซื้อก็จะไม่นับเช่นกัน
ในอีกฟากหนึ่ง กฎหมายการแข่งขันก็มักถูกเอามาใช้ผสมปนเปไปกับแนวคิดส่งเสริม SME แม้ว่าจะมีส่วนผลลัพธ์บางอย่างที่ทับซ้อนกัน แต่หน้าที่ของกฎหมายการแข่งขันทางการค้าคือการทำให้สภาพตลาดนั้นเอื้อต่อการเข้ามาแข่งขันได้โดยไม่โดนเอาเปรียบ ไม่ใช่การทำให้ SME ต้องเติบโต เราเห็นปัญหานี้ได้จากเงื่อนไขการควบรวมของการค้าสมัยใหม่ที่สั่งให้เพิ่มยอดขาย SME และ OTOP ซึ่งเป็นเรื่องเกินขอบเขตไปมาก
การทำงานกำกับดูแลนั้นประวัติศาสตร์มักจะมีผลสำคัญเสมอ เพราะจะเป็นมาตรฐานสู่การทำงานในอนาคต ที่ผ่านมากฎหมายดังกล่าวเริ่มต้นจากการไม่สามารถทำงานได้เลย จนฉบับใหม่เริ่มทำงานได้กับกรณีเล็กๆ บางอัน แต่ปัญหาที่มีนัยสำคัญต่อชีวิตและธุรกิจจำนวนมากยังแตะไปไม่ถึง การแก้กฎหมายอาจเปิดช่องให้เริ่มทำงานได้บ้าง แต่ก็ยังต้องหวังว่าผู้บังคับใช้จะ(ถูกบังคับให้)มีความเข้าใจ ความอิน และความกล้าลุยกล้าลงมือเพิ่มจากเดิมอีกหลายเท่าตัว เพื่อวางรากฐานสู่เศรษฐกิจที่แข็งแรงของไทยต่อไป
| ↑1 | OECD. 2014. Factsheet on How Competition Policy Affects Macroeconomic Outcomes. |
|---|---|
| ↑2 | ดูตัวอย่างได้จากงาน Anderson, Robert D. and Khosla, Dev S. 1995. Competition Policy as a Dimension of Economic Policy. Occasional Paper Number 7, Ottawa, Canana: Industry Canada Publications. และ UNCTAD. 2010. The Role of Competition Policy in Promoting Economic Development: The Appropriate Design and Effectiveness of Competition Law and Policy. |
| ↑3 | เดือนเด่น นิคมบริรักษ์. 2555. การปฏิรูปเพื่อลดการผูกขาดและส่งเสริมการแข่งขันในเศรษฐกิจไทย. ชุดหนังสือการสำรวจองค์ความรู้เพื่อการปฏิรูปประเทศไทย. |
| ↑4 | พรเทพ เบญญาอภิกุล. 2566. การปฏิบัติงานของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า: ศึกษาผ่านเอกสารผลคำวินิจฉัย. และ พรเทพ เบญญาอภิกุล และวงศ์พันธ์ อมรินเทวา. 2566. “กขค. มีไว้ทำไม?” เปิดข้อบกพร่องคำวินิจฉัยคดีการแข่งขันทางการค้า ที่ผู้เสียประโยชน์แท้จริงคือ ‘ประชาชน’. |
| ↑5 | เนื้อหาหลักจาก กนกนัย ถาวรพานิช. 2566. แนวทางการปฏิรูปกฎหมายการแข่งขันทางการค้า. |
เรื่อง: ฉัตร คำแสง
