ไม่ว่ารัฐบาลไทยจะเปลี่ยนไปกี่ชุด การปกครองจะเวียนผันผ่านไปกี่รอบ สิ่งที่ยังคงอยู่เหมือนเดิมคือ ‘ระบบราชการไทย’
มองมุมหนึ่งก็เข้าใจได้ เพราะการจะปกครองและขับเคลื่อนประเทศ ตั้งแต่ในเรื่องการจัดหาสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานให้ประชาชนไปจนถึงการวางแผนนโยบายหรือโครงการเพื่อนำพาประเทศไปข้างหน้า ล้วนต้องอาศัยกลุ่มคนทำงานประจำในระบบราชการเป็นฟันเฟืองขับเคลื่อนหลัก
แต่หากมองอีกแง่หนึ่ง คงปฏิเสธไม่ได้ว่าระบบราชการไทยมีความใหญ่โตเทอะทะ แถมยังต้องเจอกับปัญหามากมายในระบบราชการ (red tape) ทั้งจากวัฒนธรรม กฎระเบียบ ไปจนถึงภาพใหญ่สุดอย่างตัวระบบ ทำให้ระบบราชการกลายเป็นสิ่งที่คล้ายจะเป็นทั้งตัวขับเคลื่อนและเป็นตัวสร้างปัญหาเสียเอง
ยิ่งในปัจจุบัน โลกผันผวนและเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว เทคโนโลยีกลายเป็นโจทย์แหลมคมและกลายเป็นรถด่วนที่แต่ละประเทศต้องวิ่งขึ้นให้ทัน กระแสรัฐบาลดิจิทัลหรือการนำระบบอิเล็กทรอนิกส์ต่างๆ มาใช้ในภาครัฐจึงกลายเป็นอีกหนึ่งความท้าทายที่แต่ละประเทศต้องเผชิญ
อย่างไรก็ดี ใช่ว่าระบบราชการจะไม่เคยปรับตัวและเปลี่ยนแปลงเลย เพราะตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา ระบบได้ทำการปรับและเปลี่ยนตัวเองมาตลอด ยิ่งในยุคโรคระบาดที่เพิ่งผ่านพ้นไป ยิ่งกระตุ้นและเร่งให้ระบบราชการต้องปรับมากยิ่งขึ้น แต่คำถามสำคัญคือ เรามุ่งหน้าไปในทิศทางที่ถูกต้องหรือไม่ เพื่อที่จะทั้งปรับระบบและสร้างระบบที่ทันสมัยและคำนึงถึงประชาชนของประเทศไปพร้อมกัน
ยิ่งผนวกเข้ากับความผันผวนและเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วของโลกแล้ว ช่วงเวลานี้จึงคล้ายจะเป็นช่วงเวลาที่แหลมคมและเรียกร้องการเปลี่ยนแปลงจากระบบราชการมากที่สุดเท่าที่เคยมีมา
101 ชวนตั้งโจทย์ให้องค์กรที่ใหญ่ที่สุดในประเทศไทยอย่าง ‘ระบบราชการ’ พร้อมแนวทางการปฏิรูประบบใหม่ผ่านบทสนทนากับผู้ร่วมเสวนาจากแวดวงที่หลากหลาย ประกอบด้วย ดร.นพ.โกมาตร จึงเสถียรทรัพย์ ผู้อำนวยการศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวาณิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ผศ.ดร.ณัฐกร วิทิตานนท์ อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ดร.สุพจน์ เธียรวุฒิ ผู้ทรงคุณวุฒิด้านรัฐบาลดิจิทัล และ วิริยา เนตรน้อย รองเลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ โดยเก็บความจากงานเสวนา Research and Policy Dialogue: ตั้งโจทย์+ตอบอนาคต ประเทศไทยในบริบทโลกใหม่ #7 : ‘รื้อรัฐ ปรับใหญ่ ปฏิรูปราชการไทย สู่อนาคต’
งานเสวนาครั้งนี้จัดขึ้นเป็นเวทีที่เจ็ด ในซีรีส์เสวนาสาธารณะ Research and Policy Dialogue: ตั้งโจทย์+ตอบอนาคต ประเทศไทยในบริบทโลกใหม่ ซึ่งเป็นเวทีเสวนาสาธารณะที่จะเปิดพื้นที่การมีส่วนร่วมจากคนในแวดวงที่หลากหลาย เพื่อร่วมกำหนดโจทย์ใหม่ประเทศไทยและระบบวิทยาศาสตร์ วิจัย และนวัตกรรม ให้สอดคล้องกับบริบทโลกใหม่ จัดโดย 101 PUB และ สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.)
ร่วมตั้งและตีโจทย์ใหม่เพื่อมุ่งไปสู่การสร้างระบบราชการไทยที่ทั้ง ‘ทันสมัย’ และที่สำคัญคือ ‘ตอบโจทย์ประชาชน’ ในโลกดิจิทัลไปพร้อมกัน ในบรรทัดถัดจากนี้
วิเคราะห์ระบบราชการด้วยมุมมองแบบมานุษยวิทยา – โกมาตร จึงเสถียรทรัพย์
หนึ่งในคำถามใหญ่ (ที่ยังไร้คำตอบ) ของระบบราชการคือ แม้จะมีความคิดดี แผนงานโครงการดี และการวางยุทธศาสตร์ที่ดี แต่เวลานำไปปฏิบัติจริงกลับไม่ได้ผลดีเท่าที่ควร แถมในบางกรณียังทำให้ขีดความสามารถดูลดลงไปอีก นำมาซึ่งคำถามสู่การปฏิรูประบบราชการในภาพรวม
สำหรับ ดร.นพ.โกมาตร จึงเสถียรทรัพย์ ผู้อำนวยการศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) การพูดถึงการปฏิรูประบบราชการต้องพิจารณาหลักคิด 3 ข้อ
ข้อแรก คือ ความคิดที่ว่าระบบราชการหรือหน่วยงานรัฐก็เป็นเช่นนี้ หรือถ้ามองไปไกลกว่านั้น การมองว่าคนไทยก็มีลักษณะเช่นนี้ คือเป็นคนไม่มีวินัย โกมาตรมองว่าวิธีคิดแบบนี้กลายเป็นการมองว่าสาระหนึ่งดำรงอยู่ได้โดยปราศจากบริบททางประวัติศาสตร์หรือเหตุปัจจัย และจะดำรงอยู่เช่นนั้นตลอดไป (essentialism) ซึ่งเขามองว่าควรหลีกเลี่ยง
ข้อที่สอง คือ การมองว่ามีชุดคำตอบที่สำเร็จรูปและสมบูรณ์แบบอยู่แล้ว เหลือแค่การนำไปบังคับใช้ ซึ่งจะยิ่งทำให้การปฏิรูประบบราชการยากขึ้นตามลำดับ เพราะระบบราชการซับซ้อนและไม่มีอะไรเป็นเนื้อเดียว ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการประเภทใดล้วนมีวัฒนธรรมย่อยภายในของตนเองกันหมด
และข้อสุดท้าย การระมัดระวังว่าเราไม่ควรจะนำวิธีแบบราชการมาใช้ปฏิรูปราชการ เพราะนั่นคือการแก้ปัญหาโดยนำวิธีที่สร้างปัญหาแต่แรกมาใช้
โกมาตรมองเรื่อง ‘วัฒนธรรมราชการ’ หรือวัฒนธรรมองค์กรว่าเป็นประเด็นที่มีการพูดถึงค่อนข้างเยอะ แต่ปัญหาคือเรื่องดังกล่าวไม่มีความเป็นรูปธรรมและไม่เป็นชิ้นเป็นอันที่จับต้องได้เหมือนเรื่องอื่น
“ถ้าถามว่าวัฒนธรรมราชการมีเอกลักษณ์อย่างไร ผมมองว่ามันผลิตตัวเองซ้ำได้แบบวัฒนธรรมทั่วไป นี่เป็นโจทย์ใหญ่มาก เหมือนที่เราบอกว่า คนที่เคยฉลาดปราดเปรื่องทำไมเข้ารับราชการแล้วดูเปลี่ยนไป หรือทำไมเขาถึงมีความคิดแบบนั้น”
หลายคนอาจมองว่าระบบราชการไม่มีประสิทธิภาพ แต่โกมาตรกลับมองว่า ระบบดังกล่าวมีประสิทธิภาพมากในการสร้างและหล่อหลอมคนในรูปแบบหนึ่ง
“คนที่เรียนจบมาใหม่ๆ ไม่เคยรู้หรือเรียนจากมหาวิทยาลัยว่า การรู้หลบเป็นปีก รู้หลีกเป็นหาง หรือการทำงานแบบเช้าชามเย็นชามเป็นอย่างไร แต่พอเข้าระบบราชการไปเจอการเรียนรู้ในองค์กรเท่านั้นแหละ รู้เรื่องเลย”
นอกจากสร้างและกลืนกินตัวตนของคน ระบบยังคล้ายจะกัดกร่อนและบั่นทอนกำลังใจของคนทำงาน โดยตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมคือการร่างและเสนอหนังสือราชการในหน่วยงานรัฐ
“คนที่ต้องร่างหนังสือราชการเหนื่อยมากนะครับ จดหมายฉบับหนึ่งพอถือไปที่หน้าห้องผู้อำนวยการ ก็โดนตีกลับมาแก้ ให้ลบคำไม่กี่คำ พอไปถึงหน้าห้องรองปลัดฯ ก็กลับให้เติมคำเดิมนั่นแหละกลับมา แต่พอไปถึงหน้าห้องปลัดฯ อาจจะโดนให้ลบอีกรอบ ก็ต้องผ่านใหม่ทั้งหมด หนังสือบางฉบับบางทีวนเป็นสิบรอบกว่าจะเซ็นออกได้”
“นี่เป็นพิธีการที่บั่นทอนชีวิตและทำให้ประสิทธิภาพขององค์กรลดลง อีกทั้งยังลดทอนความเป็นมนุษย์ของคนทำงาน กลายเป็นว่าเราจะให้คุณแก้กี่รอบก็ได้ พอคนทำงานเจอแบบนี้เยอะๆ เข้า ก็ถูกเปลี่ยนจนกลายเป็นเพียงหน่วยหนึ่งในระบบ”
โกมาตรสรุปง่ายๆ ให้เราเห็นภาพของระบบราชการคือ “เดินตามช่อง มองแค่ที่เห็น เน้นตัวชี้วัด วิสัยทัศน์มีไว้ท่องจำ งานที่ทำไม่มีความหมายอะไรเลย”
“มันเป็นคำขวัญเลยนะ (หัวเราะ) คือถ้าคุณเข้าระบบและถูกฝึก สุดท้ายคุณจะเดินตามช่อง เพราะถ้าคุณเกิดมีความคิดสร้างสรรค์อะไรและไปเสนอไอเดียขึ้นมา คุณจะโดนลงโทษทันทีด้วยการให้ทำเรื่องนั้นเอง พอทำไปเรื่อยๆ ก็เข้าสู่โหมดการเรียนรู้คือไม่เสนอแล้ว ให้เดินตามช่องและมองเท่าที่เห็นพอ”
เรื่องวิสัยทัศน์เป็นอีกประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจ โกมาตรชี้ว่า วิสัยทัศน์ในหน่วยงานราชการมักจะมาจากการร่วมเสนอของผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ ทำให้เกิดเหตุการณ์แบบจะตัดคำหรือข้อเสนอของใครออกก็เสียดาย กลายเป็นได้วิสัยทัศน์แบบ ‘เฉลี่ย’ นำคำเชื่อมต่างๆ มาต่อกัน จนได้ ‘วิสัยทัศน์ที่ทุกคนพอใจแต่ไม่พาองค์กรไปไหนเลย’
ดังนั้น โกมาตรจึงมองว่า การวิจัยเรื่องวัฒนธรรมเพื่อปฏิรูประบบราชการเป็นโจทย์วิจัยที่น่าสนใจโจทย์หนึ่ง เพราะงานวิจัยจำนวนมากเกี่ยวกับระบบราชการมักจะมุ่งวิจัยเรื่องเชิงปริมาณ เช่น การวิจัยเรื่องคอร์รัปชัน เสียมากกว่า แต่การวิจัยในเชิงคุณภาพ เช่น การเปลี่ยนแปลงของสื่อ ภาษา สัญลักษณ์ และพิธีกรรม จะเป็นการเปิดพื้นที่โจทย์วิจัยใหม่และช่วยสร้างงานวิจัยที่น่าสนใจมากขึ้น
“มีคนตั้งข้อสังเกตว่าข้าราชการในประเทศของเราล้วนจบการศึกษาจากสถาบันอุดมศึกษากันหมด แต่ทำไมระบบราชการยังไม่ดี หรือเป็นเพราะการศึกษาของเราไม่ช่วยอะไร ผมว่าอันนี้เป็นโจทย์งูกินหาง”
โกมาตรชี้ว่า ความคิดเรื่อง ‘ราชการไทยประสิทธิภาพไม่ดี’ กับ ‘ประชากรประสิทธิภาพไม่ดี’ เป็นเรื่องที่ต้องพิจารณาอย่างระมัดระวัง เพราะเราอาจมองได้ว่า ประชากรคุณภาพต่ำจึงทำให้ราชการคุณภาพไม่ดี หรืออีกนัยหนึ่งก็อาจแปลความได้ว่า ราชการคุณภาพไม่ดีทำให้ประชากรคุณภาพต่ำ
“แต่ไม่ว่าจะเป็นอย่างไร นี่ไม่ใช่สิ่งที่ควรเกิดขึ้น และถ้าเราพิจารณาดีๆ แล้ว ทั้งเรื่องประชากรและระบบราชการที่ประสิทธิภาพไม่ดีอาจมีสาเหตุร่วมกัน เช่น การปกครองที่ไม่ไยดีต่อความเหลื่อมล้ำ ซึ่งผมมองว่าเป็นแบบนี้มากกว่า”
ในความคิดของโกมาตร มุมมองที่ว่าประชาชนคุณภาพต่ำ ไม่มีวินัยและไม่เคารพกติกา จะหมดไปทันทีหากคนๆ นั้นทำงานในบริษัทต่างชาติ หรือทำงานในเอกชนที่ต่างออกไป หรือพูดโดยสรุป คนเดียวกันแต่ทำงานในที่ที่มีบริบทต่างกันจะทำให้พฤติกรรมต่างกันไปด้วย
“เจ้าหน้าที่โรงพยาบาลรัฐกับเอกชนก็ต่างกัน ครูในโรงเรียนรัฐกับกวดวิชาก็มีพฤติกรรมที่ต่างกัน เพราะเรากำลังพูดถึงวัฒนธรรม บริบท เงื่อนไข ที่ทำให้พฤติกรรมบางอย่างแสดงออกได้ยากง่ายต่างกันออกไป เพราะไม่มีกาละเทศะให้แสดงออกได้”
กล่าวโดยสรุปแล้ว นี่คือพลังของวัฒนธรรมที่หล่อหลอม (shape) คนได้ ทำให้ไม่ว่าคุณจะเป็นใครมาจากไหน ถ้าหัวไม่ดื้อจริงๆ ก็จะเป็นแบบที่คนอื่นเป็นในระบบ นำมาซึ่งข้อสรุปของโกมาตรที่ว่า การปฏิรูปวัฒนธรรมเป็นประเด็นสำคัญอย่างยิ่งหากจะปฏิรูประบบราชการ
นอกจากประเด็นเรื่องวัฒนธรรม อีกประเด็นหนึ่งคือเรื่องงบประมาณ โกมาตรแชร์ประสบการณ์การทำงานของตนว่า เมื่อส่งแผนปฏิบัติการให้ไปให้หน่วยงานที่ดูแลเรื่องงบประมาณพิจารณา ก็จะถูกตัดงบกลับเสมอ เมื่อตัดแล้วก็จะต้องไปชี้แจงงบที่คณะกรรมาธิการอีก
“อย่างที่บราซิล ประชาชนไม่ได้ลงคะแนนเลือกตั้งแค่ สส. แต่ลงคะแนนเรื่องการจัดสรรงบประมาณด้วย คือแม้เขาจะไม่ได้อิงความเห็นประชาชนทั้งหมด แต่เขานำความเห็นเหล่านี้มาประกอบการพิจารณาเรื่องงบประมาณด้วย”
นอกจากนี้ โกมาตรยังชี้ให้เห็นหนึ่งในโจทย์ใหญ่ของระบบราชการ คือกระบวนการเข้าสู่ตำแหน่ง เนื่องจากผู้นำจะเป็นผู้กำหนดคุณค่าและวัฒนธรรมองค์กร ไม่ว่าจะตั้งใจหรือไม่ตั้งใจก็ตาม เพราะฉะนั้น ถ้าผู้นำไม่มีความสามารถพอ ก็อาจจะกลายเป็นผู้นำที่สร้างองค์กรที่ไม่เคารพความสามารถของคนได้เช่นกัน กระบวนการเข้าสู่ตำแหน่งจึงสำคัญ แต่กลับเป็นกระบวนการที่ถูกตรวจสอบน้อยมาก
“ระบบราชการจะมีงบประมาณแผ่นดินที่จะถูกจัดสรรให้โครงการต่างๆ ซึ่งเรามีโครงการเกือบ 2 ล้านกว่าโครงการในแต่ละปี บางโครงการก็มีโครงการย่อยอีก และมีข้าราชการเป็นผู้รับผิดชอบเหมือนเป็นคนพัฒนาโครงการ”
“เพราะฉะนั้น ถ้าเราได้หัวหน้าโครงการดีก็จะทำให้งานขององค์กรดี เราเลยต้องพัฒนาทักษะการจัดการโครงการด้วย”
นอกจากนี้ โกมาตรยังเสนอแนวคิดว่า เวลาพูดถึงกรอบใหญ่อย่างเรื่อง ‘ประสิทธิภาพภาครัฐลดลง’ เราอาจมองไกลไปมากกว่าการขยายขีดความสามารถในการแข่งขัน เพราะเวลาพูดถึงการปฏิรูประบบราชการจะถูกพูดถึงในแง่ของเศรษฐกิจหรือการพัฒนาขีดความสามารถ แต่ยังมีประเด็นอื่น เช่น ความยุติธรรม สิทธิมนุษยชน ทั้งหมดนี้ล้วนอาศัยการดำเนินการโดยระบบราชการทั้งสิ้น
“แม้เราจะมีระบบถ่วงดุลอำนาจ 3 ฝ่าย (นิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ) แต่ทั้งหมดล้วนขับเคลื่อนบนระบบราชการ เพราะฉะนั้น การปฏิรูประบบราชการอาจจะสำคัญกว่าที่เราคิด”
นอกจากนี้ หนึ่งในความล้มเหลวของระบบราชการไทยคือการประเมินผลงาน ซึ่งมักจะกรองการประเมิน ‘ด้านลบ’ ออกจากระบบเสมอ นี่จึงเป็นหนึ่งโจทย์สำคัญในการทำให้กระบวนการประเมินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพจริงๆ
“ระบบที่ซับซ้อนอย่างระบบราชการควรมีการให้ feedback ที่ดี แต่ปัจจุบันไม่มีเลย กลายเป็นขับเคลื่อนด้วยการด่าอย่างเดียว นี่เลยกลายเป็นจุดอ่อนของระบบไป”
เมื่อถูกถามถึงโจทย์วิจัยเพื่อปฏิรูประบบราชการ โกมาตรมองไปถึงเรื่องทฤษฎีการเปลี่ยนแปลง (Theory of Change)
“สิ่งหนึ่งที่ผมรู้สึกคือ เราจำเป็นต้องมีทฤษฎีว่าเราจะเปลี่ยนแปลงโลกอย่างไร หรือระบบราชการจะถูกเปลี่ยนแปลงอย่างไร แต่อย่าลืมว่า หน้างานแต่ละแบบไม่เหมือนกัน ข้าราชการแต่ละประเภทก็มีลักษณะไม่เหมือนกัน แต่สิ่งที่จำเป็นคือการมีทฤษฎี”
ประเด็นต่อมาที่น่าสนใจและเป็นที่ถูกพูดถึงอย่างมากในเกาหลีใต้คือ การสร้างการแข่งขันระหว่างหน่วยงานราชการด้วยกันเอง โกมาตรชี้ว่า ไทยจะมองหน่วยงานราชการว่าเป็นระบบนิเวศ (ecosystem) จึงจะทำงานซ้ำกันไม่ได้ ทำให้เกิดการผูกขาดการทำงานของหน่วยงานอยู่ไม่กี่หน่วย จึงทำให้ไม่เกิดการแข่งขันใดๆ ขึ้น
อย่างไรก็ดี การแข่งขันอาจจะเกิดขึ้นได้ในหลายแบบ เช่น การที่ท้องถิ่นแข่งกันให้พื้นที่ของตนเองมีกฎระเบียบที่เอื้อต่อการลงทุน หรือมีคุณภาพชีวิตที่ดีกว่า แต่จะทำเช่นนี้ได้ จะต้องพิจารณาเรื่องอำนาจของท้องถิ่นในการกำหนดมาตรฐานในพื้นที่ของตนเองได้ด้วย
“ผมเสนอว่าเราจะสร้างโมเดลที่ก่อให้เกิดการแข่งขันกันเพิ่มมากขึ้นได้ไหม เพราะปัจจุบันราชการไม่อนุญาตให้แข่งขันกันเนื่องจากมองว่าเป็นความซ้ำซ้อน แต่ผมคิดว่านี่เป็นการมองโจทย์และมองโลกในอีกแง่หนึ่งมากกว่า” โกมาตรทิ้งท้าย
ตีโจทย์ภาครัฐไทย มองแนวทางการปฏิรูปให้ตรงจุด – สมเกียรติ ตั้งกิจวาณิชย์
“จริงๆ แล้ว ภาครัฐไทยมีขีดความสามารถที่หลากหลาย โดยมีบางเรื่องที่เก่ง เช่น การบริหารเศรษฐกิจมหภาค สุขภาพ ซึ่งดูรวมๆ แล้วถือว่าดีกว่าประเทศอื่น เท่ากับภาครัฐไทยมีขีดความสามารถที่เข้มแข็งพอสมควร แต่ในอีกหลายเรื่อง เช่น การจัดการโครงสร้างพื้นฐาน รายได้ หรือการจัดการตลาดสินค้า พบว่ามีการผูกขาดเพิ่มขึ้น ยิ่งเรื่องนวัตกรรมเรายิ่งอ่อนแอ ทำให้ภาครัฐไทยไปต่อได้ยาก”
ดร.สมเกียรติ ตั้งวากิจวาณิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) กล่าวและนำมาสู่ข้อเสนอของเขาว่า โจทย์สำคัญในการปฏิรูประบบราชการคือ การสร้างขีดความสามารถภาครัฐ (state capacity) ซึ่งจะถูกผูกโยงกับขีดความสามารถของประชาชนและประเทศโดยรวมต่อไป
สมเกียรติชี้ว่า เรื่องดังกล่าวโยงกันสองทาง เพราะถ้ารัฐไทยปราศจากคนที่มีความสามารถ ภาครัฐก็จะอ่อนแอ เมื่ออ่อนแอก็ทำให้ประเทศบริหารจัดการการศึกษาได้ไม่ดี การสร้างนวัตกรรมก็จะไม่เกิดขึ้น
หากมองในระดับโลก ไทยถือว่ามีขีดความสามารถภาครัฐในระดับปานกลาง แต่ประเด็นสำคัญที่สมเกียรติชี้ให้เห็นคือ ขีดความสามารถภาครัฐไทยลดลงอย่างรวดเร็ว ถ้าเทียบกับอีกหลายประเทศที่มีขีดความสามารถเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ เช่น เกาหลีใต้และสิงคโปร์
“ความท้าทายของเราคือการที่ขีดความสามารถลดลงอย่างต่อเนื่อง” สมเกียรติชี้ให้เห็น “ก่อนเกิดวิกฤตในปี 1997 ไทยถูกจัดอันดับโดย International Country Risk Guide (ICRG) ว่าอยู่ในระดับที่มีขีดความสามารถค่อนข้างดี แต่หลังจากนั้นเราตกลงมา ขณะที่ประเทศรอบตัวเราอย่างเวียดนามและมาเลเซียมีขีดความสามารถเพิ่มขึ้น”
เมื่อเป็นเช่นนี้ โจทย์ใหญ่ของประเทศไทยจึงเป็น ‘การเดินหน้าต่อไป’ สมเกียรติยกตัวอย่างปัญหาคลาสสิกอย่าง ‘กับดักรายได้ปานกลาง’ ที่ไทยติดกับมาเป็นเวลาหลายปี และด้วยอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเช่นปัจจุบันสะท้อนว่า ไทยมีศักยภาพต่ำลงสวนทางกับเทคโนโลยีที่ก้าวกระโดดขึ้นเป็นทวีคูณ ทำให้ยากที่จะหลุดพ้นจากกับดักรายได้ปานกลาง
หากให้กล่าวเฉพาะเจาะจงกว่านั้น สมเกียรติชี้ว่า ขีดความสามารถของบุคลากรภาครัฐไทยลดลงอย่างน่าตกใจ กล่าวคือ “คนในระบบราชการที่สามารถเก็บความคม (sharp) และความเป็นปกติได้ต้องยอดเยี่ยมมากๆ เพราะพอเข้าสู่ระบบราชการแล้ว คุณจะต้องเจอกับวัฒนธรรมที่ทำตามคนรอบข้าง”
“มนุษย์เราเป็นสัตว์สังคม ถ้าเราถูกรายล้อมด้วยคนที่คิดว่า ‘ความผิดปกติ’ บางอย่างในระบบราชการเป็น ‘ความปกติ’ สุดท้ายเราก็จะทำแบบนั้นไปเรื่อยๆ ด้วย ซึ่งผมมองว่านี่เป็นปัญหาอย่างยิ่ง”
สมเกียรติชี้ให้เห็นมายาคติ (myth) สองประเด็น ประเด็นแรก คือ การเชื่อว่าประชาธิปไตยจะเป็นคำตอบ กล่าวคือเมื่อไทยเป็นประชาธิปไตยแล้วการพัฒนาจะเกิดขึ้นเอง เพราะแม้นโยบายจะมาจากฝ่ายการเมือง แต่ผู้ขับเคลื่อนยังเป็นระบบราชการอยู่ เช่นการกระจายอำนาจที่มีการทำอยู่แล้วในภาครัฐไทย แต่สมเกียรติชี้ว่า การกระจายอำนาจก็ยังเป็นกระบวนการที่ต้องดำเนินการต่อไป ดังเช่นการมีผู้ว่าราชการจังหวัดทั้ง 76 จังหวัด ทว่าอำนาจหลายอย่างก็ยังผูกติดกับกระทรวงมหาดไทย ทำให้ผู้ว่าฯ ไม่สามารถบริหารจัดการเรื่องในจังหวัดได้ทุกอย่าง
“จริงๆ ผมขอบอกว่า การมีประชาธิปไตยเป็นเงื่อนไขที่ ‘จำเป็น’ แต่ไม่เพียงพอ เพราะการมีประชาธิปไตยจะทำให้ภาครัฐมีขีดความสามารถและต้องตอบสนองต่อประชาชน แต่มันไม่พอ เพราะเราต้องเติมอะไรอีกหลายอย่างเข้าไปด้วย”
สมเกียรติอธิบายเพิ่มเติมว่า ประชาธิปไตยเป็นด้านอุปสงค์ (demand) คือการเป็นประชาธิปไตยจะทำให้เกิดแรงกดดันต่อภาครัฐในการตอบสนองความต้องการของประชาชน แต่จะมีความสามารถในการตอบสนองต่อประชาชนหรือไม่นั้นเป็นด้านอุปทาน (supply) ซึ่งเกี่ยวพันกับหลายปัจจัย เช่น กฎระเบียบ ซึ่งก็จะต้องแก้ปัญหากันต่อไป เช่น กิโยตินกฎหมาย (regulatory guillotine) ที่ช่วยออกมาคุ้มครองข้าราชการที่มีเจตนาดีอยากช่วยเหลือประชาชน
ประเด็นที่สอง คือ การคิดถึงกลไกอื่นแทนภาครัฐอย่างเช่นภาคธุรกิจหรือกลไกตลาด โดยยกตัวอย่างการ outsourcing ที่เคยมีการตั้งสมมติฐานว่าจะเป็นทางออกหนึ่งของภาครัฐไทย ทว่าบางเรื่องก็ได้ผล แต่บางเรื่องก็ไม่ได้ผล สมเกียรติจึงชี้ว่าวิธีนี้ก็มีขีดจำกัดในการทำงานเช่นกัน
“ถ้าบางเรื่องที่ภาครัฐต้องขับเคลื่อนและหัวหน้าหน่วยงานสามารถเซ็นออกได้ทันที เรื่องนั้นจะไปได้ เช่น การออกแบบระบบเก็บภาษีของกรมสรรพากรที่ผู้บริหารผลักดัน แต่ถ้าเป็นเรื่องที่ทับซ้อนหลายหน่วยงาน หาเจ้าภาพไม่ได้ ทำให้ไม่มีใครรู้สึกเป็นเจ้าของในการทำงาน เรื่องแบบนี้จะยาก โดยเฉพาะเรื่องที่ไม่ได้แก้ได้ในครั้งเดียว แต่ต้องทำต่อเนื่องไป”
สมเกียรติยังต่อยอดจาก 3 ประเด็นที่โกมาตรได้ตั้งเอาไว้ตอนแรก คือเรื่องความคิดเกี่ยวกับระบบราชการ การมองว่าชุดคำตอบที่สำเร็จรูปและสมบูรณ์แบบ และการระมัดระวังไม่ใช่การนำวิธีแบบราชการมาใช้ปฏิรูปราชการ โดยเริ่มจากคำถามที่ว่า เราจะนำความคิดเหล่านี้มาสู่การปฏิบัติจริงได้อย่างไร
“ถ้าเรายึดมั่นว่าเราไม่มีคำตอบสำเร็จรูป เราจะถ่อมตัว (modest) ขึ้นมาก คือไม่ทึกทักเอาว่าต้องทำแบบนั้นแบบนี้ ผมคิดว่าการเปลี่ยนแปลงต้องมาจากปัญญาปฏิบัติ คือเรียนรู้จากการทำงานจริง ผู้ที่รู้ดีที่สุดจึงเป็นผู้ปฏิบัติที่เจอกับลูกค้า ที่จะได้รับการกระจายอำนาจไปเพื่อแก้ปัญหา”
สำหรับสมเกียรติ มีข้าราชการมากมายในระบบที่มีศักยภาพและอยากพัฒนาขับเคลื่อน แต่ติดที่วัฒนธรรมซึ่งเป็นรากที่ลึกที่สุด โดยเขาเสนอว่า หากจะแก้ปัญหาเรื่องวัฒนธรรมก็จะต้องสร้างแนวปฏิบัติแบบใหม่ซ้ำๆ โดยเริ่มจากการนิยามปัญหาที่ควรแก้ แก้จากของจริงโดยเริ่มจากประชาชน และเริ่มมีความเห็นอกเห็นใจ (empathy) ว่าประชาชนต้องเจอกับปัญหาขนาดไหน
“ตัวอย่างหนึ่งคือการขอใบอนุญาตตั้งร้านอาหารที่มีขั้นตอนมากมาย วิธีง่ายๆ คือลองให้ข้าราชการไปผ่านขั้นตอนเหล่านี้บ้าง เขาถึงจะมองเห็นโจทย์ของประชาชน”
ตรงนี้ต้องทำควบคู่ไปกับการมีผู้นำที่มีคุณภาพและมีความสามารถ เพราะในเมื่อไม่มีคำตอบสำเร็จรูปในการแก้ปัญหา หนทางคือการสร้างตัวอย่างที่เป็นแบบอย่างหรือตัวอย่างนำร่องขึ้นมาก่อน
“ผมมองว่าวัฒนธรรมที่สำคัญในหน่วยงานราชการคือเรื่องความเป็นมืออาชีพ ถ้าคุณไปดูประวัติของระบบราชการตั้งแต่ระบบขุนนางของจีนจนถึงทฤษฎีระบบราชการของแม็กซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ล้วนมองในเรื่องนี้ทั้งสิ้น”
นอกจากนี้ สมเกียรติยังกล่าวถึงเรื่องการประเมินว่า ผลการประเมินการทำงานควรวัดได้ จับต้องได้ และที่สำคัญคือก่อให้เกิดการ feedback ได้ รวมถึงต้องเปิดกว้างและเปิดให้มีการวิพากษ์วิจารณ์กัน นี่คือวัฒนธรรมที่จะต้องเริ่มพัฒนาให้เกิดขึ้นในหน่วยงานเพื่อแก้ปัญหาหลายอย่างที่ระบบเดิมแก้ไม่ได้ รวมถึงอาจแก้ปัญหาด้วยการตั้งหน่วย (unit) ขึ้นมาและยึดผลลัพธ์เป็นหลัก ควบคู่ไปกับการกระจายอำนาจในระดับพื้นที่ซึ่งจะช่วยส่งเสริมเรื่องนี้ด้วย
“ถ้าเราลองดูปัญหาใหญ่ๆ ในกรุงเทพฯ ตอนนี้ก็หนีไม่พ้นเรื่องอุบัติเหตุบนท้องถนน จริงๆ มีคนทำข้อมูลอยู่นะครับว่า 90% ของอุบัติเหตุในกรุงเทพฯ เกิดจากมอเตอร์ไซค์ และมักเกิดที่สี่แยก ห้าแยก อยู่ไม่กี่แบบ เช่น สี่แยกคดๆ อุโมงค์ หรือแยกที่ถนนหลายเลนมาทับซ้อนกัน”
“การแก้ปัญหาจึงอาจจะลองตั้งคณะทำงานที่มีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมารวมกัน ให้ feedback ได้ ตรงไหนไม่เวิร์กก็วิพากษ์วิจารณ์กันได้ ตรงนี้อาจจะตรงข้ามกับวัฒนธรรมของระบบราชการบ้าง แต่ถ้าเราทำได้จะเป็นการสร้างตัวอย่างจริงที่นำไปเรียนรู้ต่อได้ ขยายผลต่อได้”
สมเกียรติทิ้งท้ายว่าการดำเนินการจากล่างขึ้นบน (bottom up) ย่อมไม่เพียงพอเมื่อติดโครงสร้างที่ไม่เอื้อ จึงต้องมีการดำเนินการแบบบนลงล่าง (top down) ให้สอดคล้องกันด้วย เช่น การมี พ.ร.บ. การปฏิบัติราชการทางอิเล็กทรอนิกส์ฯ แต่ถ้าจะให้ครบวงจร ก็จำเป็นจะต้องมีวงจรแห่งการเรียนรู้ (learning loop) ประเมินออกมา เพื่อให้รู้ทิศทางและการปรับปรุงกันต่อไป
ปัญหาท้องถิ่นควรจบที่ท้องถิ่น จะปฏิรูปรัฐไทยควรเริ่มจาก ‘การกระจายอำนาจ’ – ณัฐกร วิทิตานนท์
จากประเด็นเรื่องการกระจายอำนาจที่สมเกียรติกล่าวถึง สู่เรื่องเล่าของ ผศ.ดร.ณัฐกร วิทิตานนท์ อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ที่เกิดขึ้นในจังหวัดใหญ่อย่างเชียงใหม่ และสะท้อนไปถึงปัญหาโครงสร้างของประเทศ
“ผมว่าปัญหาใหญ่ประการแรกคือ การรวมศูนย์แบบแยกส่วน (fragmented centralisation) พูดง่ายๆ คือ ถนนเส้นเดียวประมาณ 5 กิโลครึ่ง แต่เกี่ยวพันกับหน่วยงานราชการประมาณ 18 หน่วย และเป็นส่วนราชการที่ตั้งอยู่ในเชียงใหม่ แต่รับนโยบายจากส่วนกลางโดยไม่ได้ขึ้นกับผู้ว่าราชการจังหวัด ทั้งห่างไกลปัญหาและห่างไกลประชาชน”
ณัฐกรฉายภาพใหญ่ว่า ในเชียงใหม่ มีส่วนราชการที่ขึ้นกับผู้ว่าฯ เพียง 35 หน่วยงาน อีก 256 หน่วยงานอยู่นอกการบังคับบัญชาของผู้ว่าฯ และการที่หน่วยงานราชการเหล่านี้ไม่ได้ขึ้นกับท้องถิ่นทำให้เกิดปัญหาของระบบคือ เปลี่ยนคนทำงานบ่อย เปลี่ยนผู้บริหารบ่อย ทำให้เกิดความไม่ต่อเนื่องในการบริหาร
ตัวอย่างที่สองที่ณัฐกรชี้ให้เห็นคือ การขุดท่อของการประปาส่วนภูมิภาคที่อยู่ใต้ทางเท้าแห่งหนึ่ง ทว่าพื้นที่ตรงนั้นเป็น ‘พื้นที่ทับซ้อน อำนาจซ้อนทับ’ (area and authority overlap) คือถ้าทั้งท่อประปาและพื้นที่อยู่ภายใต้หน่วยงานเดียว ก็จะเกิดการวางแผนปรับปรุงพื้นที่ให้สอดคล้องกันได้ แต่เมื่อพื้นที่และท่อประปาขึ้นกับคนละหน่วยงานกัน ทำให้เกิดปัญหาว่าเมื่อการประปาฯ ทำการปรับปรุงท่อประปา ทว่าเทศบาลเพิ่งปรับปรุงฟุตบาทไป ทำให้ต้องเสียเงินซ่อมแซมฟุตบาทอีกครั้ง
สิ่งเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่าหน่วยงานไม่ทำงานอย่างบูรณาการร่วมกัน ณัฐกรจึงชี้ว่า สิ่งสำคัญคือการมีโจทย์ใหญ่ข้ามหน่วยงานและต้องมองรอบด้านให้ครบทุกมิติ
“ผมเองก็ยังจินตนาการถึงทางออกไม่ได้นะ แต่ให้ยกตัวอย่างบางประเทศอย่างญี่ปุ่น คือทั้งหมดที่เราเห็นบนถนนของเขาแทบไม่มีอะไรที่ไม่เป็นของท้องถิ่นเลย ไม่ว่าจะเป็นรถรางไฟฟ้า ทางเท้า ตึก ถามว่าท้องถิ่นดีกว่าส่วนกลางไหม จริงๆ ก็อาจไม่ใช่ แต่สิ่งที่เขามีแน่นอนคือ ประชาชนมีส่วนร่วม มีโครงสร้างประชาธิปไตยที่มีผู้แทนของประชาชนและมีวาระการดำรงตำแหน่งชัดเจน และมีกลไกตรวจสอบระดับล่าง”
“เรื่องต่อไปที่เราควรมาถกกันให้ชัดเจนคือ อะไรที่อำนาจส่วนกลางควรมอบให้ท้องถิ่นทำ และอะไรคือสิ่งที่ภูมิภาคควรปรับบทบาท ทำให้ท้องถิ่นมีอำนาจมากขึ้น” ณัฐกรกล่าว “ปัญหาท้องถิ่นควรจบที่ท้องถิ่น ไม่ควรมาที่กรุงเทพฯ ถ้าอยากปฏิรูปรัฐไทย ต้องกระจายอำนาจ”
อย่างไรก็ดี แม้การกระจายอำนาจจะเป็นสิ่งที่หลายคนมองว่า เป็นทางออกของการปรับปรุงราชการ โดยเฉพาะในส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น แต่ณัฐกรมองว่า ลำพังการกระจายอำนาจยังไม่เพียงพอ หากไม่มาพร้อมกับการจัดการท้องถิ่น
“การบริหารจัดการภาครัฐที่ทำหน้าที่ให้บริการสาธารณะมีองค์กรหลายลักษณะ แต่ปัญหาที่เราต้องปฏิรูปจริงจังคือส่วนราชการ เพราะดูอย่างรัฐวิสาหกิจหรือองค์การมหาชนที่เกิดขึ้นมาภายหลัง เขาค่อนข้างคล่องตัวและมีโครงสร้างการทำงานที่ตอบโจทย์ สามารถทำหลายอย่างที่ราชการทำไม่ได้”
สำหรับณัฐกร หากมองลงไปในระดับท้องถิ่น ปัญหาหนึ่งคือการกระจายอำนาจของมหาดไทยสู่ท้องถิ่น กล่าวคือผู้แทนของมหาดไทยคือผู้ว่าราชการจังหวัด แต่นอกจากจะขาดอำนาจหลายอย่างแล้ว ผู้ว่าฯ ยังต้องเจอกับงานประชุมหรืองานพิธีกรรมต่างๆ จนเบียดบังเวลาไป
“เราไม่เคยกำหนดคุณสมบัติการอยู่ในตำแหน่งของผู้ว่าฯ ถ้าเทียบกับองค์การมหาชนที่มีบอร์ดและผู้อำนวยการที่อยู่เป็นวาระ เพราะฉะนั้น ถ้าเรายังเลือกตั้งผู้ว่าฯ ทุกจังหวัดเหมือนกรุงเทพฯ ไม่ได้ เราอาจจะเปลี่ยนมาลองกำหนดคุณสมบัติของผู้ว่าฯ แทน”
อย่างไรก็ดี ณัฐกรทิ้งท้ายว่า ปัจจุบัน มี พ.ร.ฎ.ว่าด้วยการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ ที่มีแนวความคิดคือ ผู้ว่าฯ ต้องรู้โครงการในจังหวัดของตนและบริหารจัดการให้ไปในทิศทางเดียวกันกับการพัฒนาจังหวัด ซึ่งสามารถเป็นส่วนหนึ่งในการทำให้ผู้ว่าฯ แก้ปัญหาในจังหวัดของตนเองได้ดีขึ้น
ปรับภาครัฐไทยให้ทันสมัย มุ่งสู่การเป็นรัฐบาลดิจิทัล – สุพจน์ เธียรวุฒิ
กระแสเทคโนโลยีกลายเป็นเทรนด์และเป็นความหวังของหลายภาคส่วนในช่วง 2-3 ปีมานี้ ในมุมของการปฏิรูประบบราชการก็เช่นกัน ดังที่หลายคนมองว่าการปรับตัวเข้าสู่ดิจิทัลและการพัฒนารัฐบาลดิจิทัลจะทำให้ภาครัฐดีขึ้น
อย่างไรก็ดี ดิจิทัลอาจไม่ใช่กระสุนเงิน (silver bullet) หรือคำตอบสำเร็จรูปเสมอไป ดังที่ผู้ทรงคุณวุฒิด้านรัฐบาลดิจิทัลอย่าง ดร.สุพจน์ เธียรวุฒิ ชี้ให้เห็น 3 ประเด็นที่ต้องพิจารณาเมื่อพูดถึงการปรับตัวเข้าสู่เทคโนโลยี
ประเด็นแรก คือ การนำดิจิทัลเข้ามาในระบบราชการไม่ใช่แค่การนำเทคโนโลยีไปให้ใช้ แต่ต้องเปลี่ยนพันธกิจหรือรูปแบบการดำเนินภารกิจโดยใช้เทคโนโลยีทำให้งานดีขึ้น หรืออาจจะเปลี่ยนรูปแบบการทำงานไปทั้งหมด
ประเด็นที่สอง คือ เทคโนโลยีเป็นเรื่องที่ต้องทำต่อเนื่องในภาพรวม อีกทั้งงานเทคโนโลยีไม่ใช่แค่งานของฝ่ายเทคโนโลยีสารสนเทศเพียงอย่างเดียว แต่เป็นงานของเจ้าหน้าที่คนอื่นด้วยในการใช้เทคโนโลยีทำงานให้มีประสิทธิภาพ
และ ประเด็นสุดท้าย จะทำอย่างไรให้การลงทุนในเทคโนโลยีทั้งหมดเป็นไปอย่างคุ้มค่ากับประชาชนด้วย
สุพจน์ชี้ให้เห็นความท้าทายในการปรับใช้เทคโนโลยีกับระบบราชการว่า เรื่องผู้นำเป็นเรื่องที่สำคัญมาก เพราะถ้ามีคนไม่ร่วมมือด้วย เรื่องเทคโนโลยีก็จะไม่เกิดผล ดังนั้น จึงควรหาทางปรับมายเซตว่าการเปลี่ยนแปลงเป็นเรื่องปกติ ทุกอย่างต้องมีการเปลี่ยนแปลง รวมทั้งมีทักษะและความสบายใจที่จะใช้เทคโนโลยีด้วย
“เวลาเราจะเปลี่ยนกระบวนการ ก็ชอบเจอปัญหาว่าติดกฎหมายนั่น ติดกฎระเบียบนี่ เลยเปลี่ยนไม่ได้ แต่พอถามกลับไปว่า เรื่องนี้ติดกฎระเบียบข้อไหน ก็ตอบไม่ได้ เพราะหลายอย่างมาจากความเคยชิน ดังนั้น จึงมีการออก พ.ร.บ.การปฏิบัติราชการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2565 ขึ้นมาด้วย”
อย่างไรก็ดี สุพจน์ชี้ว่า สิ่งที่สำคัญและอยากให้เกิดขึ้นคือการมีส่วนร่วมของประชาชน จึงมีความพยายามเขียนแผนให้มีการรับฟังเสียงของประชาชนมากขึ้น พร้อมทั้งชี้ให้เห็นโจทย์ใหญ่ 2 ข้อ ในเรื่องนี้
ประการแรกคือ โจทย์ในเชิงโครงสร้าง กล่าวคือไทยยังมีวิสัยทัศน์และยุทธศาสตร์ไม่ชัด แม้จะมีแผนระดับชาติก็ไม่ได้กล่าวถึงปัญหาจริงๆ หรือเป็นการนำเรื่องเดิมมาเขียนซ้ำ จึงไม่เกิดการแก้ปัญหาที่ตรงจุดจริงๆ ซึ่งสุพจน์เสนอทางแก้ปัญหาว่า แผนระดับชาติควรกำหนดให้ชัดเจนว่าอยากเห็นอะไร มีหน่วยงานไหนรับผิดชอบ และมีระยะเวลาในการทำถึงเมื่อใด
ประการที่สองคือ ความซ้ำซ้อนของหน่วยงานรัฐที่มีการทำงานซ้ำกัน มีการตั้งหน่วยงานใหม่เรื่อยๆ จนทำให้เกิดปัญหาว่า หน่วยงานไม่รู้ว่าภารกิจของตนเองคืออะไรกันแน่ ซึ่งสุพจน์มองว่า เราจะต้องหาวิธีการจัดการความซับซ้อนในโลกที่เปลี่ยนแปลงไปเรื่อยๆ คือทำให้ง่ายขึ้น (simplified) เพื่อให้ระบบยืดหยุ่น (flexible) เพียงพอที่จะปรับปรุง และสุดท้าย คือโจทย์เรื่องงบประมาณที่กระจายเป็นเบี้ยหัวแตก มีการตั้งงบเพิ่มเรื่อยๆ จนกลายเป็นไซโล
นอกจากโจทย์ดังกล่าวแล้ว สุพจน์ยังเห็นด้วยเรื่องการปรับวัฒนธรรมว่าจะเป็นส่วนหนึ่งในการปฏิรูประบบราชการ โดยแบ่งเรื่องนี้ออกเป็น 3 ประเด็น
ข้อแรก คือ การสร้างวัฒนธรรมแบบ junior first กล่าวคือเปิดให้เด็กในทีมได้มีโอกาสแนะนำตัวหรือแสดงความคิดเห็นก่อน เพื่อให้เด็กมีความกล้าพูดกล้าแสดงมากขึ้น ซึ่งเป็นสิ่งที่สำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (DGA) เริ่มทำอยู่ในขณะนี้
ทว่าเวลาจะสร้างความเปลี่ยนแปลงอะไร คนที่ต้องทำก่อนคือผู้ใหญ่ นำมาสู่ข้อสองคือการสร้างวัฒนธรรมแบบ senior first ในเรื่องการเปลี่ยนแปลง เพราะหากผู้ใหญ่ไม่เปลี่ยน วัฒนธรรมองค์กรจะไม่มีทางเปลี่ยนแปลงได้เลย
และข้อสุดท้ายคือ การสร้างมายเซตแบบความเป็นเจ้าของ (entrepreneurial mindset) คือทุกคน ทุกฝ่าย ทุกกองในระบบ เชื่อมั่นในศักยภาพของตนเอง และมองว่าเราสามารถสร้างความเปลี่ยนแปลงในส่วนของตนเองได้โดยไม่ต้องรอระดับบนสั่งลงมาอย่างเดียว
นอกจากเรื่องวัฒนธรรมแล้ว อีกหนึ่งโจทย์น่าสนใจคือการศึกษาการกระจายอำนาจ โดยลงรายละเอียดไปที่การใช้อำนาจในแต่ละเรื่อง
“ผมว่าเราไม่ควรมองเป็นแค่ขาวกับดำ คือมองว่าควรกระจายอำนาจหรือไม่ ทำอยู่แค่นี้มันไม่ไปไหน กี่ปีก็เท่าเดิม แต่ถ้าเราบอกได้ว่า ประเด็นนี้ควรทำอย่างไร ขอบเขตแค่ไหน ให้ใครทำ ผมว่าเราจะมีโจทย์อีกเยอะ”
สุพจน์ทิ้งท้ายข้อเสนอไว้ว่า ตอนนี้ภาครัฐกำลังโตขึ้นเรื่อยๆ จึงควรเริ่มพิจารณาเรื่องการตัดงานและลดการขอใบอนุญาตที่ไม่จำเป็นลง รวมถึงเรื่องการขับเคลื่อนโครงการนำร่อง แต่ต้องระวังเรื่องข้อมูลส่วนบุคคลและไม่ให้กระทบกับความมั่นคงด้วย
สะท้อนมุมมองภาครัฐ โจทย์ใหญ่ของการปฏิรูประบบราชการไทยคืออะไร – วิริยา เนตรน้อย
“ปัญหาทั้งหมดที่กล่าวมา ถามว่า ก.พ.ร. ในฐานะคนพัฒนาระบบราชการรับรู้ไหมและพยายามจะแก้ไขไหม ต้องบอกว่าเราเห็นประเด็นและพยายามจะแก้มาโดยตลอด แต่การแก้ไขและดำเนินการให้เกิดขึ้นจริงอาจไม่ได้ง่ายไปเสียหมดในระบบราชการ”
วิริยา เนตรน้อย รองเลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) สะท้อนมุมมองในฐานะหน่วยงานที่มีหน้าที่พัฒนาระบบราชการและข้าราชการ พร้อมอธิบายว่า ระเบียบราชการคืออุปสรรคในการปรับระบบราชการ กฎระเบียบหลายอย่างเกิดขึ้นมานานและไม่เคยถูกปรับเปลี่ยน ทำให้แม้มีความพยายามในการปรับเปลี่ยนหรือพัฒนาประสิทธิภาพหลายอย่าง แต่หากเกิดการตรวจสอบขึ้นมาก็อาจกลายเป็นการกระทำที่ไม่เป็นไปตามระเบียบได้
“เกือบสองทศวรรษที่ผ่านมา ระบบราชการก็เปลี่ยนไปพอสมควร แต่คนที่จะบอกได้ว่าเปลี่ยนจริงไหมคือผู้มารับบริการ เพราะฉะนั้น ต้องให้คนรับบริการจากภาครัฐมองว่าระบบราชการเปลี่ยนไปด้วย”
นี่จึงเป็นที่มาของแนวความคิดที่ว่า ระบบราชการต้องทั้งเปลี่ยนตัวเองในเบื้องต้นและทำให้ประชาชนเห็นว่าระบบราชการเปลี่ยนไปด้วย
“ทั้งเรื่องการของบและการทำงานแบบหน่วยงานใครหน่วยงานมัน เราตระหนักเรื่องพวกนี้ อย่างการตั้งหน่วยงานใหม่ ก็ไม่ใช่ว่าเราไม่พิจารณา เรามีเงื่อนไขว่า การตั้งหน่วยงานใหม่จะต้องพิจารณาก่อนว่าภารกิจซ้ำกับหน่วยงานที่มีอยู่แล้วหรือไม่ ซึ่งตอนแรกก็ภารกิจไม่ซ้ำหรอก แต่อยู่ไปอยู่มา ทำงานซ้ำกันได้อย่างไรก็ไม่รู้”
วิริยาชี้ให้เห็นการเปลี่ยนแปลงที่ชัดเจนข้อหนึ่งของภาครัฐ คือการปรับให้มีการทำงานที่บ้าน (WFH) ได้ ซึ่งเจ้าหน้าที่ของ ก.พ.ร. ยัง WFH อยู่ได้จนถึงปัจจุบันแม้ว่าโรคระบาดจะจบไปแล้ว
“สำหรับการ WFH เราดูเรื่อง performance ที่ต้องส่งมอบมากกว่า แต่ที่สำคัญคือ ระบบหลังบ้านต้องพร้อมด้วย”
สำหรับคนที่ทำงานในวงการราชการมาอย่างยาวนาน วิริยามองว่า การเปลี่ยนแปลงระบบราชการไม่ได้เปลี่ยนแบบก้าวกระโดด แต่เปลี่ยนแปลงโดยเรื่อยๆ มาตลอด อย่างไรก็ดี การเปลี่ยนแปลงจะเกิดขึ้นได้ต้องมีระบบนิเวศ (ecosystem) ที่ทันสมัยและเอื้ออำนวยต่อการเปลี่ยนแปลง โดยเฉพาะหน่วยตรวจสอบที่อาจไม่ได้พิจารณาแค่ในมุมกฎระเบียบ แต่อาจพิจารณาเจตนาของการกระทำร่วมด้วย
นอกจากในระดับองค์กรอย่างการทำงานที่บ้าน การออก พ.ร.บ.การปฏิบัติราชการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2565 ดังที่สุพจน์กล่าวไปแล้ว วิริยายังยกตัวอย่างการมี พ.ร.บ. การอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. 2558 เพื่อแก้ปัญหาการทำงานของระบบราชการที่ล่าช้าจนอาจก่อให้เกิดการเรียกรับหรือการจ่ายสินบน รวมถึงการมีช่องทางอิเล็กทรอนิกส์ในการติดต่อราชการด้วย
ทั้งนี้ แม้ฝั่งราชการและฝั่งนโยบายจะมีภาพการเปลี่ยนแปลงแล้ว แต่ในทางปฏิบัติ เรื่องเดียวไม่อาจขึ้นกับราชการเพียงฝ่ายเดียว แต่ต้องอาศัยการผลักดันจากฝั่งอื่นร่วมด้วย เช่น ฝ่ายการเมือง (รัฐสภา) ในการแก้กฎหมายกฎระเบียบ เพื่อจะนำไปสู่การปฏิรูปและการเปลี่ยนแปลงที่แท้จริง
หากให้มองต่อไปในฐานะของคนที่ทำงานในการพัฒนาระบบราชการ วิริยาฉายภาพว่า แม้คนจะมองโครงสร้างภาครัฐเป็นต้นไม้ที่งอกกิ่งก้านออกไป แต่รูปแบบในอนาคตของรัฐควรเป็นเครือข่ายมากกว่า คือปรับลดภารกิจที่คนอื่นทำได้ดีกว่าออกไป โดยมีกฎหมายช่วยเอื้ออำนวยความสะดวกในเรื่องนี้
อีกประเด็นที่น่าสนใจคือการทำแพลตฟอร์มกลางจากหน่วยงานกลางเพื่อลดภาระราชการ และมองเลยไปถึงวิธีบริหารจัดการหน่วยงานส่วนภูมิภาคด้วย
“เรามองว่า ราชการก็คิดว่าตนเองต้องปรับตัวเช่นกัน เช่น ก.พ.ร. มุ่งเป้าเป็นรัฐบาลดิจิทัลและเปิดมากขึ้น ดังนั้น ข้อมูลก็ต้องเปิดเผยให้คนนำไปใช้ได้ด้วย แต่ก็ต้องระวังเรื่องความมั่นคงปลอดภัยเช่นกัน เพราะข้อมูลที่อยู่กับเราเป็นของประชาชน ถ้าหลุดออกไปจะทำให้ประชาชนเสียหาย”
อีกโจทย์สำคัญคือเรื่องงบประมาณ บุคลากร และวัฒนธรรม วิริยายกตัวอย่างว่า คนรุ่นใหม่มีนิสัยที่เรียนรู้ได้ไว แต่เข้าระบบราชการน้อยลง จึงเริ่มมีการมองหาวิธีการทำงานแบบใหม่ๆ เช่น การสามารถพักรับราชการและออกไปหาประสบการณ์ได้ หรือทำงานเป็นโครงการๆ ไป เพื่อดึงดูดคนรุ่นใหม่และคนที่มีความสามารถมากขึ้น
ในตอนท้าย วิริยากล่าวว่า แม้ระบบอิเล็กทรอนิกส์จะช่วยอำนวยความสะดวกและลดขนาดกำลังคนภาครัฐ แต่ประเด็นที่น่าสนใจคือ เมื่อระบบเปลี่ยนตัวเองไปแล้ว บุคลากรจะมีทิศทางการทำงานอย่างไรต่อไป และโจทย์ใหญ่กว่านั้นคือ จะทำอย่างไรให้สามารถวัดประสิทธิภาพและลดขนาดกำลังคนไปพร้อมกันได้โดยใช้ดิจิทัล
“เป้าหมายในอนาคตของเราคือ ราชการต้องมีขนาดไม่ใหญ่และมีดิจิทัลมาช่วยเพิ่มประสิทธิภาพ แต่จะช่วยได้มากขนาดไหนก็เป็นโจทย์น่าสนใจที่ต้องทำกันต่อไป” วิริยาทิ้งท้าย
