fbpx

พ.ร.ฎ.ว่าด้วยการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ : การฟื้นคืนชีพผู้ว่า CEO ท่ามกลางความเงียบงัน

เท่าที่ผมพอจำได้ เวลาคนกรุงเทพฯ ได้เลือกตั้งผู้ว่าฯ เมื่อไหร่ กระแสเรียกร้องเลือกตั้งผู้ว่าฯ ในต่างจังหวัดก็มักจะกลับมาทีหนึ่งแล้วก็เงียบหายไปอีก เป็นเช่นนี้เสมอ

แต่ปรากฏการณ์ชัชชาติคราวนี้ได้ก่อให้เกิดความตื่นตัวในสื่อต่อกระแสการรณรงค์ให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ในต่างจังหวัดอย่างคึกคักกว่าครั้งไหนๆ เฉพาะงานเสวนา/สนทนาว่าด้วยเรื่องนี้มีนับ 10 รายการ (ไม่รวมถึงการเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม.) ยิ่งไปกว่านั้นยังมีการระดมชื่อทางออนไลน์ผ่าน Change.org ที่รวบรวมได้มากกว่า 20,000 รายชื่อ นำไปสู่ข้อถกเถียงกับฝ่ายที่มองว่าการกระจายอำนาจที่แท้จริงคือต้องยกเลิกตำแหน่งผู้ว่าฯ (ไม่ใช่เลือกตั้งผู้ว่าฯ เพื่อให้มาซ้ำซ้อนกับนายก อบจ.) ผ่านบทความ (กึ่ง) วิชาการหลายต่อหลายชิ้น

แต่เราแทบไม่เห็นการโต้ตอบหรือแสดงความเห็นของผู้มีอำนาจในกระทรวงมหาดไทยเกี่ยวกับประเด็นนี้แต่อย่างใด เรียกว่าใช้ความเงียบสยบความเคลื่อนไหวตลอดช่วงที่ผ่านมา

อย่างไรก็ดี คงปฏิเสธมิได้ว่ากระแสการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ส่งผลให้มีการค่อยๆ ปรับตัวภายใน เห็นได้จากการแต่งตั้งโยกย้ายรอบล่าสุดที่หลายจังหวัดไม่ได้ผู้ว่าฯ ปีเดียวเกษียณอีกแล้ว ยิ่งจังหวัดไหนกระแสแรงก็ยิ่งได้ผู้ว่าฯ อายุน้อย อย่างเชียงใหม่ ผู้ว่าฯ คนใหม่อายุไม่ถึง 50 ด้วยซ้ำ โดยพูดกันว่าผู้ว่าฯ ท่านนี้จะได้อยู่นานถึง 3 ปี นี่คือการสนองตอบเล็กๆ ของมหาดไทย

และช่วงเวลาคาบเกี่ยวกันนั้นเองได้มีพระราชกฤษฎีกาฉบับหนึ่งออกมาบังคับใช้อย่างเงียบๆ เพิ่มอำนาจให้ผู้ว่าฯ อย่างที่ไม่เคยมีมาก่อน ประเด็นใหญ่ขนาดนี้กลับไม่ถูกพูดถึงเท่าที่ควร ไม่ว่าโดยสื่อมวลชนหรือนักวิชาการ ‘พ.ร.ฎ.ว่าด้วยการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ พ.ศ. 2565’ คือเรื่องที่ผมขอหยิบยกมานำเสนอในตอนนี้

ความยุ่งเหยิงในระบบการจัดการของราชการไทย

ก่อนไปสำรวจ พ.ร.ฎ. ฉบับนี้ ชวนสังเกตความเป็นไปในบ้านเรา สิ่งหนึ่งที่กลายเป็นมีมของคนดังระดับโลกที่ได้มาเที่ยวเมืองไทยคือ การถ่ายรูปสายอะไรก็ไม่รู้สารพัดพันกันรุงรังโพสต์ลงสื่อโซเชียล เริ่มตั้งแต่บิล เกตส์มาจนถึงรัสเซล โครว์ เรื่องนี้ไม่ใช่แค่เรื่องความสวยงามหรือความปลอดภัยของเมือง แต่ยังสะท้อนถึงระบบการบริหารจัดการอันยุ่งเหยิงของบ้านเรา

นึกถึงเดี่ยวไมโครโฟนของโน้ส อุดมครั้งหนึ่งเมื่อนานมาแล้วที่เคยเล่นมุกทำนอง “พวกมึงทำไมไม่คุยกัน” บอกเล่าประสบการณ์ที่เดือดร้อนจากการทำถนน/ท่อประปาไม่พร้อมกัน ขุดๆ เจาะๆ ไม่รู้จักเสร็จเสียที แสดงให้เห็นความซ้ำซ้อนและไม่สอดประสานในการทำงาน ทำให้สิ้นเปลืองงบประมาณโดยใช่เหตุ

ข้างต้นคือปัญหาที่แม้กระทั่งคนที่ดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดก็แก้ไม่ได้ เพราะหน่วยงานที่รับผิดชอบกิจการดังกล่าวส่วนใหญ่เป็นรัฐวิสาหกิจ ไม่ว่าสายไฟฟ้า สายสื่อสาร หรือท่อประปา ขณะที่ถนนก็เป็นของทางหลวงส่วนกลาง ผู้ว่าฯ ไม่ได้มีอำนาจบริหารจัดการเหนือพื้นที่จังหวัดของตัวเอง

สรุปให้เข้าใจง่ายก็คือ ผู้ว่าฯ สั่งได้แต่หน่วยงานส่วนภูมิภาค แต่จะให้ไปสั่งหน่วยงานราชการทั้งส่วนกลาง และส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน ตลอดจนหน่วยงานอิสระของรัฐก็ไม่ได้ ยกตัวอย่างของเชียงใหม่ที่มีองค์การภาครัฐจำแนกได้เป็น

  • ส่วนราชการ
  • ราชการส่วนกลาง 176 แห่ง
  • ราชการส่วนภูมิภาค 33 แห่ง
  • ราชการส่วนท้องถิ่น 211 แห่ง
  • รัฐวิสาหกิจ 32 แห่ง
  • องค์การมหาชน 4-5 แห่ง
  • หน่วยงานอิสระของรัฐ 9 แห่ง
  • อื่น ๆ 9 แห่ง เช่น มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ
  • หน่วยตำรวจ 13 แห่ง หน่วยอัยการ 11 แห่ง หน่วยศาล 11 แห่ง

รวมทั้งสิ้นอย่างน้อย 509 แห่ง

จากข้อมูลข้างต้น ผู้ว่าฯ เชียงใหม่สามารถบังคับบัญชาได้แค่ 33 หน่วยที่เป็นราชการส่วนภูมิภาค (ระดับจังหวัด) ที่ถูกขีดเส้นใต้เท่านั้น คิดแล้วไม่ถึงร้อยละ 10 ของหน่วยงานที่ตั้งอยู่ในจังหวัดทั้งหมด

ผู้ที่ยกร่าง พ.ร.ฎ.นี้คงไม่พ้นมีภาพปัญหาเหล่านี้อยู่ในหัว

พ.ร.ฎ.ว่าด้วยการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการกับการเป็นผู้ว่าฯ CEO

พ.ร.ฎ.ฉบับนี้ประกอบด้วย 7 หมวด 64 มาตรา (รวมบทเฉพาะกาล) บังคับใช้ตั้งแต่เมื่อ 20 สิงหาคม 2565 มีผลเป็นการยกเลิกพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. 2551 โดยมี 2 หมวดใหม่ที่เพิ่งจะมี ได้แก่ หมวด 4 ภาคและเป้าหมายและแนวทางการพัฒนาภาค กับหมวด 6 การบริหารงานบุคคลแบบบูรณาการ โดยที่บทนิยามตามมาตรา 4 ระบุคำว่า ‘หน่วยงานของรัฐ’ เพิ่มเติมเข้ามา ในความมุ่งหมายให้ครอบคลุมทั้งส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน สถาบันอุดมศึกษาของรัฐ และหน่วยงานอื่นในบังคับบัญชาหรือกำกับดูแลของฝ่ายบริหาร แต่ไม่รวมถึงองค์กรอิสระ ศาล และองค์การอัยการ จากเดิมให้ความสำคัญเพียง ‘จังหวัด’ ตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน

หมายเหตุแนบท้ายระบุถึงความมุ่งหมายว่า ‘..สมควรรวมการบริหารงานจังหวัด กลุ่มจังหวัด และภาคเข้าด้วยกัน เพื่อให้มีการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการอย่างแท้จริง และให้มีความเป็นเอกภาพสอดรับกัน..’

กำหนดให้มีคณะกรรมการ 2 ระดับ ระดับชาติคือ คณะกรรมการโยบายการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ (ก.น.บ.) เป็นองค์กรหลักแต่เพียงองค์กรเดียว มีนายกฯ เป็นประธานกรรมการ และให้สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติรับผิดชอบงานเลขานุการแทนสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.)

(มาตรา 9) ให้มีอำนาจเพิ่มขึ้นจาก พ.ร.ฎ.ฉบับก่อน ที่สำคัญคือ พิจารณา กลั่นกรอง และให้ความเห็นชอบแผนพัฒนาจังหวัด/กลุ่มจังหวัด แผนปฏิบัติราชการประจำปีของจังหวัด/กลุ่มจังหวัด รวมไปถึงการขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีของจังหวัด/กลุ่มจังหวัด แล้วเสนอให้คณะรัฐมนตรีอนุมัติ (มาตรา 10(3)) ขับเคลื่อนการปฏิบัติตามแผนในพื้นที่ของหน่วยงานของรัฐให้สอดคล้องกับแผนพัฒนาจังหวัด/กลุ่มจังหวัด และเป้าหมายและแนวทางการพัฒนาภาค

(มาตรา 10(4)) ควบคุมดูแลและวินิจฉัยสั่งการให้การบริหารแผนงาน โครงการ กิจกรรมในโครงการ งบประมาณ และบุคลากรในจังหวัดมีการปฏิบัติราชการร่วมกันอย่างแท้จริง (มาตรา 10(5)) พิจารณาปัญหาและแนวทางแก้ไขปัญหาอันเกิดจากนโยบาย ระเบียบ ข้อบังคับ มติ หรือคำสั่งของราชการส่วนกลางหรือหน่วยงานของรัฐที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาจังหวัด เพื่อมีมติให้หน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบแก้ไขปัญหาดังกล่าวภายในระยะเวลาที่กำหนด (มาตรา 10(7))

ส่วนระดับจังหวัดคือ คณะกรรมการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการ (ก.บ.จ.) มีผู้ว่าฯ เป็นประธานกรรมการ มอบให้หัวหน้าสำนักงานจังหวัดเป็นกรรมการและเลขานุการ มีหน้าที่หลายเรื่อง อาทิ จัดทำแผนพัฒนาจังหวัด (มาตรา 14(2)) กำกับดูแลให้แผนพัฒนาท้องถิ่นในเขตจังหวัดและการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามแผนดังกล่าวสอดคล้องกับแผนพัฒนาจังหวัด/กลุ่มจังหวัด และเป้าหมายและแนวทางการพัฒนาภาค (มาตรา 14(3)) วิเคราะห์ บูรณาการ และจัดทำแผนปฏิบัติราชการประจำปีและคำของบประมาณรายจ่ายประจำปีของจังหวัด (มาตรา 14(6))

แต่ละจังหวัดก็จะต้องมีเป้าหมายการพัฒนาจังหวัดครั้งละ 20 ปี กำหนดให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ และแผนบทด้านต่างๆ (มาตรา 20) และมีแผนพัฒนาจังหวัดระยะเวลา 5 ปี (จากเดิม 4 ปี) ซึ่งในรายละเอียดประกอบด้วยเป้าหมายการพัฒนา ประเด็นการพัฒนา เป้าประสงค์ ตัวชี้วัด ค่าเป้าหมาย แนวทางการพัฒนา แผนงาน โครงการสำคัญและกิจกรรมในโครงการ งบประมาณที่ต้องใช้ หน่วยงานผู้รับผิดชอบ ระยะเวลาในการดำเนินโครงการซึ่งสอดรับกันระหว่างการดำเนินการของทุกหน่วยงาน (มาตรา 21)

กล่าวเฉพาะในส่วนของอำนาจผู้ว่าฯ ที่เพิ่มขึ้นในหลายด้านนั้น 

ด้านระบบงาน เช่น กรณีที่ผู้ว่าฯ ไม่อาจบริหารงานจังหวัดได้เพราะหน่วยงานของรัฐไม่ให้ความร่วมมือ สามารถรายงานต่อคณะอนุกรรมการประจำภาคหรือคณะอนุกรรมการที่ ก.น.บ.มอบหมายให้พิจารณา ทั้งนี้ให้หน่วยงานของรัฐมีหน้าที่ปฏิบัติตามมติสั่งการ (มาตรา 18) การจัดตั้งและยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนกลางในภูมิภาค รวมถึงการพิจารณาอัตรากำลังของส่วนราชการดังกล่าวต้องข้อความเห็นจากผู้ว่าฯ ประกอบ (มาตรา 51) 

ด้านแผนและงบประมาณ เช่น ให้ผู้ว่าฯ ควบคุมดูแลการบริหารงบประมาณของหน่วยงานต่างๆ ในเขตจังหวัด (มาตรา 17(3)) ให้ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐแจ้งโครงการที่จะดำเนินงานในพื้นที่จังหวัดให้ผู้ว่าฯ ทราบ (มาตรา 22) ตลอดจนให้หน่วยงานของรัฐแจ้งการได้รับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่แม้ไม่เกี่ยวกับการดำเนินการตามแผนพัฒนาจังหวัดหรือแผนปฏิบัติการราชการประจำปีของจังหวัด แต่จะนำไปใช้ในจังหวัดให้ผู้ว่าฯ ทราบด้วย (มาตรา 46) โดยหลักผู้ว่าฯ เป็นผู้ดำเนินการจัดซื้อ จัดจ้าง และบริหารงบประมาณจังหวัด แต่มอบอำนาจ/มอบหมายให้หัวหน้าหน่วยงานในจังหวัดดำเนินการแทนได้ (มาตรา 42) 

ด้านการบริหารงานบุคคล เช่น ให้ปลัดกระทรวงหรืออธิบดีมอบอำนาจในการประเมินผลการปฏิบัติราชการ การเลื่อนเงินเดือน การให้บำเหน็จความชอบ การดำเนินการทางวินัยข้าราชการส่วนภูมิภาคตำแหน่งประเภทอำนวยการและวิชาการระดับเชี่ยวชาญ (เทียบเท่าซี 9) ให้ผู้ว่าฯ (มาตรา 53) ผู้ว่าฯ มีหน้าที่และอำนาจสั่งการให้หน่วยงานของรัฐในพื้นที่ดำเนินการตามแผนจังหวัด หรือมีอำนาจสั่งยับยั้ง หรือสั่งให้ยุติการดำเนินงานของข้าราชการ/พนักงานเจ้าหน้าที่ที่ไม่เป็นไปตามแผนฯ (มาตรา 54)

พูดง่ายๆ ก็คือ เพิ่มอำนาจให้ผู้ว่าฯ เต็มไม้เต็มมือยิ่งขึ้น เพราะที่ผ่านมายังคงมีช่องว่าง เป็นต้นว่าผู้ว่าฯ ไม่รับรู้นโยบาย แผนปฏิบัติงานประจำปี ตลอดจนโครงการทั้งเล็กทั้งใหญ่ของหน่วยงานอื่นของรัฐ (ที่มิใช่ส่วนภูมิภาค) ซึ่งดำเนินการในจังหวัดตั้งแต่ต้น โดยเฉพาะหน่วยงานส่วนกลางที่ตั้งอยู่ในภูมิภาค ที่ผ่านมาผู้ว่าฯ เอื้อมไม่ถึง ต่างคนต่างทำจึงขาดเอกภาพ ใช้จ่ายงบซ้ำซ้อน ไม่คุ้มค่า, ผู้ว่าฯ ไม่ได้มีอำนาจบริหารบุคคลเหนือข้าราชการส่วนภูมิภาคในจังหวัดโดยครบถ้วนอย่างแท้จริง บางตำแหน่งผู้ว่าฯ ไม่ได้เป็นผู้ที่ประเมินผลการปฏิบัติงาน เนื่องจากต้นสังกัดไม่ได้มอบอำนาจให้มา (ต้องดูรายกรม) ในเมื่อความดีความชอบไม่ได้ขึ้นกับผู้ว่าฯ จึงขาดแรงจูงใจในการทำงานโดยเอาพื้นที่เป็นตัวตั้ง

ความพยายามเช่นนี้ไม่ใช่เพิ่งจะมีขึ้นครั้งแรก ในอดีตเคยมีมาแล้วหลายครั้ง ครั้งสำคัญคือ การปรับเปลี่ยนบทบาทและอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดให้เป็นผู้บริหารสูงสุดของจังหวัด (Chief Executive Office) หรือที่เรียกกันติดปากว่า ผู้ว่า CEO ซึ่งหวังให้บังคับบัญชาสั่งการหัวหน้าส่วนราชการต่างๆ ภายในจังหวัดได้อย่างเบ็ดเสร็จ และมีงบประมาณให้ผู้ว่าฯ นำไปพัฒนาหรือแก้ไขปัญหาของจังหวัดโดยตรง ในชื่ออย่างเป็นทางการคือ ‘การบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการ’

มาตรการเหล่านี้ย่อมเป็นการดีต่อจังหวัด อาจแก้ปัญหารวมศูนย์แยกส่วนได้บ้าง และช่วยให้มีการประสานงานแบบไร้รอยต่อระหว่างหน่วยงานภาครัฐด้วยกันเองในแต่ละจังหวัด แต่เนื่องจากที่มาของผู้ว่าฯ ขาดความเป็นตัวแทนของประชาชน และไม่มีวาระการดำรงตำแหน่งที่แน่นอน จึงเลี่ยงไม่พ้นที่จะเกิดการตั้งคำถามถึงเป้าหมายที่มุ่งรับใช้ และความต่อเนื่องในการทำงาน

กฎหมายรองออกเกินแม่บท? รวมการตัดสินใจเข้าสู่อำนาจศูนย์กลาง?

สุดท้ายนี้ ผมมีข้อสังเกตเบื้องต้น 2 ประการเกี่ยวกับพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้

(1) เน้นรวมการตัดสินใจเข้าสู่ศูนย์กลางอำนาจ ไม่ส่งเสริมให้ท้องถิ่นเข้มแข็ง และเป็นอิสระ

ประเด็นหนึ่งคือ พ.ร.ฎ.ว่าด้วยการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. 2551 มาตรา 6 ได้ระบุถึงหลักการต่าง ๆ 6 ข้อ ข้อ (4) ระบุเรื่องการส่งเสริมและสนับสนุนให้ท้องถิ่นมีความพร้อมในการรองรับการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ พ.ร.ฎ.ว่าด้วยการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ พ.ศ. 2565 ซึ่งถูกใช้บังคับแทนที่ มาตรา 7 วางหลักการไว้ 6 ข้อเท่ากัน แต่หลักการตามข้อ (4) ข้างต้นอันตรธานหายไปแล้ว

ท้องถิ่นใน พ.ร.ฎ.นี้จึงเป็นเพียงส่วนประกอบที่ไม่ได้สลักสำคัญอะไร เพียงมีผู้แทนร่วมเป็นกรรมการในคณะกรรมการระดับชาติ (3 คน) และระดับจังหวัด (จำนวนขึ้นกับ ก.น.บ.กำหนด) องค์กรปกครองท้องถิ่นมีหน้าที่ต้องทำตามแผนพัฒนาจังหวัดที่เขียนโดย ก.บ.จ.ที่มีผู้ว่าฯ เป็นประธาน และอยู่ภายใต้กำกับดูแลของ ก.น.บ.ที่มีนายกฯ เป็นประธานอีกชั้นหนึ่ง ทั้ง ๆ ที่ท้องถิ่นควรจะต้องได้เป็นฝ่ายนำการเปลี่ยนแปลง เพราะรู้สภาพปัญหาพื้นที่ดีกว่า และมีที่มาจากการเลือกตั้งผ่านการนำเสนอนโยบาย

(2) กฎหมายลำดับรองออกเกินกฎหมายแม่บท? 

พ.ร.ฎ.ฉบับนี้อยู่ในฐานะที่เป็นกฎหมายลูกของ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้ขยายอำนาจผู้ว่าฯ เกินกว่าที่กฎหมายแม่บทให้ไว้หรือไม่ ในการเข้าไปควบคุมหน่วยงานอื่นของรัฐที่ปฏิบัติงานอยู่ในพื้นที่จังหวัดซึ่งมิใช่ส่วนภูมิภาค

MOST READ

Social Issues

9 Oct 2023

เด็กจุฬาฯ รวยกว่าคนทั้งประเทศจริงไหม?

ร่วมหาคำตอบจากคำพูดที่ว่า “เด็กจุฬาฯ เป็นเด็กบ้านรวย” ผ่านแบบสำรวจฐานะทางเศรษฐกิจ สังคม และความเหลื่อมล้ำ ในนิสิตจุฬาฯ ปี 1 ปีการศึกษา 2566

เนติวิทย์ โชติภัทร์ไพศาล

9 Oct 2023

Social Issues

5 Jan 2023

คู่มือ ‘ขายวิญญาณ’ เพื่อตำแหน่งวิชาการในมหาวิทยาลัย

สมชาย ปรีชาศิลปกุล เขียนถึง 4 ประเด็นที่พึงตระหนักของผู้ขอตำแหน่งวิชาการ จากประสบการณ์มากกว่าทศวรรษในกระบวนการขอตำแหน่งทางวิชาการในสถาบันการศึกษา

สมชาย ปรีชาศิลปกุล

5 Jan 2023

Thai Politics

3 May 2023

แดง เหลือง ส้ม ฟ้า ชมพู: ว่าด้วยสีในงานออกแบบของพรรคการเมืองไทย  

คอลัมน์ ‘สารกันเบื่อ’ เดือนนี้ เอกศาสตร์ สรรพช่าง เขียนถึง การหยิบ ‘สี’ เข้ามาใช้สื่อสาร (หรืออาจจะไม่สื่อสาร?) ของพรรคการเมืองต่างๆ ในสนามการเมือง

เอกศาสตร์ สรรพช่าง

3 May 2023