โดยปกติ ประเทศต่างๆ มักมีการจัดซื้อภาครัฐ (public procurement) คิดเป็นมูลค่าที่สูงมาก โดยสองอันดับที่สูงที่สุดได้แก่ จีน (4.2 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ) และสหรัฐอเมริกา (1.8 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ) ตามด้วยประเทศอื่นๆ ที่ลำดับรองลงมา เช่น ญี่ปุ่น, เยอรมนี, อินเดีย, ฝรั่งเศส, สหราชอาณาจักร, อินโดนีเซีย, แคนาดา, อิตาลี และเกาหลีใต้ และเมื่อรวมมูลค่าการจัดซื้อภาครัฐของประเทศที่มีการจัดซื้อมากที่สุด 17 ประเทศ พบว่ามีมูลค่าถึงราว 10 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ คิดเป็น 77% ของมูลค่าจัดซื้อภาครัฐทั้งโลกในแต่ละปี[1]
การจัดซื้อเหล่านี้สามารถสร้างรายได้ให้แก่คู่ค้ามหาศาล ดังนั้นจึงเกิดแนวคิดว่าผู้ซื้อควรที่จะมีอำนาจต่อรอง และใช้อำนาจดังกล่าวเพื่อเจรจาขอสิทธิประโยชน์ด้านอื่นๆ เพิ่มเติมไปกว่าสินค้าที่ทำการซื้อขายกัน นโยบายเช่นนี้เรียกว่า ‘ออฟเซต’ (offset) หรือ ‘มาตรการชดเชย’ เช่น การรับการถ่ายทอดเทคโนโลยี (tech transfer), การรับการฝึกอบรมสร้างกำลังคน, การรับการจ้างแรงงานในประเทศผู้ซื้อ, การรับการจัดหาปัจจัยการผลิตในประเทศผู้ซื้อ (local content requirement), การรับการลงทุนทางตรงในอุตสาหกรรมเป้าหมาย และการร่วมทุนกับบริษัทท้องถิ่น เป็นต้น[2]
มาตรการเหล่านี้เป็นรากฐานสำคัญที่จะทำให้การจัดซื้อภาครัฐได้รับ ‘มากกว่าสินค้า’ โดยครอบคลุมไปถึงเทคโนโลยี ทักษะแรงงาน และขีดความสามารถผู้ประกอบการ ซึ่งจะกลายไปเป็นความสามารถทางการแข่งขันของประเทศในระยะยาว
ความสำเร็จของมาตรการชดเชย
มาตรการชดเชยเป็นสิ่งที่ถูกใช้แพร่หลายในปัจจุบัน ทั้งยังประสบความสำเร็จอย่างมากในการช่วยถ่ายทอดเทคโนโลยีและสร้างอุตสาหกรรมใหม่ให้เกิดขึ้น ตัวอย่างเช่นในปี 1983 ตุรกีทำสัญญาซื้อเครื่องบินขับไล่ 160 ลำ จากบริษัท General Dynamics (GD) คิดเป็นมูลค่าสูงถึง 4,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (ณ เวลานั้น) แต่ในสัญญาดังกล่าวจะเป็นการนำเข้าแบบสำเร็จรูปเพียง 8 ลำเท่านั้น ส่วนอีก 152 ลำ มีเงื่อนไขมาตรการชดเชย
รายละเอียดคือ GD จะต้องนำเข้าชิ้นส่วนมาประกอบในตุรกี โดยจ้างให้บริษัทร่วมทุนระหว่างตุรกีและ GD ที่ชื่อ TUSAS Aerospace Industries, Inc. ดำเนินการให้เป็นระยะเวลา 10 ปี พร้อมกับต้องถ่ายทอดเทคโนโลยีด้านการผลิต การซ่อมบำรุง และการอบรมทักษะแรงงานที่เกี่ยวข้องอย่างรอบด้าน เมื่อครบกำหนดตามสัญญา ตุรกีก็สามารถผลิตเฮลิคอปเตอร์ และชิ้นส่วนเครื่องบินได้เองโดยส่งออกขายไปทั่วโลก[3]
ช่วงเวลาใกล้เคียงกันในปี 1987 อีกมุมหนึ่งของโลก มาเลเซียจัดซื้อเครื่องบินรบและเครื่องบินลำเลียงจาก BAE Systems โดยกำหนดมาตรการชดเชยให้ BAE Systems ตั้งบริษัทร่วมทุนกับบริษัทสัญชาติมาเลเซียชื่อ SME Aerospace (SMEA) นอกจากนี้ยังขอให้มีการถ่ายทอดเทคโนโลยีด้านชิ้นส่วนอากาศยานที่สำคัญ โดยกระทรวงการคลังจัดตั้งหน่วยงานวิจัยได้แก่ Composites Technology Research Malaysia (CTRM) ขึ้นมาวิจัยเพื่อรับถ่ายทอดเทคโนโลยี เช่น ฝาครอบส่วนท้ายเครื่อง ครีบแนวตั้งและนอนของเฮลิคอปเตอร์ ฯลฯ จนกระทั่งสามารถเป็นผู้ผลิตชิ้นส่วนให้แก่ Airbus ได้สำเร็จ เป็นต้น[4]
ถัดมาในช่วงปี 2004 จีนต้องการที่จะสร้างอุตสาหกรรมระบบรางภายในประเทศตนเอง รัฐบาลใช้การลงทุนรถไฟความเร็วสูงมูลค่า 367,400 ล้านบาท ต่อรองขอรับการถ่ายทอดเทคโนโลยีกับ 4 คู่เจรจา โดยขอมาตรการชดเชยจำนวนมาก ตัวอย่างเช่น[5]
- สัญญาที่ทำร่วมกับ Bombardier (แคนาดา) ซื้อรถไฟความเร็วสูง 40 ขบวน โดยต้องร่วมลงทุนกับบริษัทจีนและผลิตในจีนทั้งหมด
- สัญญาที่ทำกับ Kawasaki (ญี่ปุ่น) และ Alstom-Ferroviaria (อิตาลีและฝรั่งเศส) มีรายละเอียดเหมือนกันคือ นำเข้าแบบสำเร็จรูป 3 ขบวน, การนำเข้าชิ้นส่วนมาประกอบ 6 ขบวน และ ทำการถ่ายทอดเทคโนโลยีให้บริษัทจีนเพื่อผลิตในจีน 51 ขบวน
- สัญญาที่ทำกับ Siemens (เยอรมนี) ซื้อรถไฟความเร็วสูง 60 ขบวน และตกลงจะก่อตั้งบริษัทร่วมทุนกับจีน โดย Siemens จะถ่ายทอดเทคโนโลยีให้จนกว่าจีนจะผลิตชิ้นส่วนสำคัญได้เองทั้งหมด ความน่าสนใจก็คือ จีนใช้เวลาน้อยกว่าทศวรรษในการผลิตรถไฟความเร็วสูงได้ด้วยตนเอง จากการถ่ายทอดเทคโนโลยีและมาตรการชดเชยที่กล่าวมาทั้งหมด
ท่ามกลางความสำเร็จของมาตรการชดเชยเหล่านี้ คำถามสำคัญคือ หากต้องการจะทำมาตรการชดเชยบ้างจะต้องทำอย่างไร?
องค์ประกอบของมาตรการชดเชย
การกำหนดมาตรการชดเชยมีองค์ประกอบสำคัญ 6 ประการได้แก่
1. มูลค่าขั้นต่ำที่จะถูกบังคับชดเชย (offset threshold) เมื่อการจัดซื้อภาครัฐมีมูลค่าสูงถึงเกณฑ์ดังกล่าว จะถูกบังคับให้ต้องทำมาตรการชดเชยโดยอัตโนมัติ อย่างในมาเลเซียกำหนดค่านี้ไว้ที่ 50 ล้านริงกิต หรือประมาณ 400 ล้านบาท เป็นต้น ขณะที่ค่าเฉลี่ยของประเทศในโลกที่มีมาตรการชดเชยอยู่ที่ 6.61 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ค่ามัธยฐาน 5.36 ล้านดอลลาร์สหรัฐ และค่าฐานนิยมอยู่ที่ 5 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือเกือบ 200 ล้านบาท[6]
2. รายการหรือภาระผูกพันที่จะต้องชดเชย (offset menu / eligible transaction) ประเทศที่ใช้มาตรการชดเชยจะวางยุทธศาสตร์และประเมินความต้องการเพื่อที่จะบรรลุวัตถุประสงค์การพัฒนาของประเทศ หลังจากนั้นจึงนำมาวิเคราะห์และกำหนดรายการชดเชยต่างๆ ที่รัฐต้องการ เช่น เงินลงทุน ตำแหน่งงาน และเทคโนโลยีสำคัญต่างๆ เป็นต้น
3. มูลค่าเป้าหมาย หรือบางครั้งเรียกเครดิตการชดเชย มักคิดเป็นสัดส่วนต่อมูลค่าของสัญญาจัดซื้อ (offset percentage / offset quota) ความน่าสนใจคือ เครดิตการชดเชยนี้มีค่าเฉลี่ยอยู่ที่ราว 68% มีค่ามัธยฐานอยู่ที่ 80% และมีค่าฐานนิยมอยู่ที่ 100%[7] หมายความว่าประเทศส่วนใหญ่เลือกที่จะกำหนดเคดิตการชดเชยสูงมาก เช่น หากซื้อเครื่องบินมูลค่า 1,000 ล้านบาท ต้องชดเชยกลับให้ประเทศเทียบเท่าเครดิตมูลค่า 1,000 ล้านบาทด้วยเช่นกัน
ทำไมการกำหนดเครดิตชดเชยสูงขนาดนี้ยังสร้างแรงจูงใจให้ผู้ขายมาทำการค้าด้วย และผู้ขายจะทำกำไรได้อย่างไรจากการจัดซื้อจัดจ้างที่เกิดขึ้น? คำตอบอยู่ที่องค์ประกอบข้อที่สี่
4. ค่าความสำคัญของรายการชดเชย หรือค่าตัวคูณ (offset multipliers) เป็นค่าที่กำหนดความสำคัญให้แก่รายการชดเชย เช่น รัฐอาจจะระบุเทคโนโลยี A ว่ามีค่าความสำคัญสูงและให้ตัวคูณเท่ากับ 5 ในขณะที่เทคโนโลยี B มีค่าความสำคัญน้อยได้ตัวคูณเท่ากับ 1 เป็นต้น
สมมติว่า รัฐกำหนดเครดิตการชดเชยที่ 1,000 ล้านบาท และบริษัทผู้ขายจัดหาเทคโนโลยี A มาใช้เพื่อการชดเชยมูลค่าเพียง 200 ล้านบาท ก็เสมือนว่าทำครบถ้วนตามสัญญาชดเชยแล้ว เพราะเทคโนโลยี A เป็นที่ต้องการมากและรัฐให้ตัวคูณถึง 5 เท่า (200 x 5 = 1,000 ล้านบาท)
กลับกัน หากบริษัทผู้ขาย เลือกเทคโนโลยี B มาถ่ายทอดให้แก่รัฐบาล 200 ล้านบาท จะถือว่ายังไม่ครบตามภาระผูกพัน บริษัทจะต้องแสวงหาการชดเชยอื่นๆ มาเพิ่มเติมให้แก่รัฐบาลอีก 800 ล้านบาท เช่น เพิ่มการอบรมแรงงาน และเพิ่มการลงทุนในประเทศ เป็นต้น เป็นต้น
ในแง่นี้ หากผู้ประกอบการที่ให้การชดเชย ‘ตอบโจทย์ความต้องการของประเทศผู้ซื้อมากที่สุด’ ก็จะมีภาระการชดเชยคิดเป็นตัวเงินน้อยลง และมีกำไรมากยิ่งขึ้นนั่นเอง ดังนั้นการกำหนดเครดิตชดเชยที่สูง (High offset percentage) แต่มีตัวคูณให้แก่รายการชดเชยที่ชัดเจน (Clear offset menu) จะทำให้เกิดผลดีกับทุกฝ่าย
5. กรอบเวลาการชดเชย (offset discharge timeframe) หมายถึงระยะเวลาที่การชดเชยควรจะส่งมอบได้สมบูรณ์ เช่น หากกำหนดกรอบเวลา 5 ปี สำหรับการอบรมสร้างกำลังคนด้านการซ่อมเครื่องบินให้ได้ 100 คน เมื่อครบกำหนดก็จะต้องประเมินว่าทำได้ตามเป้าหมายหรือไม่? หากทำสำเร็จตามกำหนดก็จะถือว่าส่งมอบสมบูรณ์ตามสัญญา และจบกระบวนการชดเชย แต่หากไม่สำเร็จก็จะต้องถูกทำโทษ
6. หลักทรัพย์ค้ำประกันการชดเชย (performance bond) เป็นการวางเงินหรือสินทรัพย์อื่นเพื่อค้ำประกันว่าจะดำเนินการชดเชยให้บรรลุตามภาระผูกพันที่ได้สัญญาไว้ เช่น สมมติให้เครดิตชดเชยมีมูลค่า 1,000 ล้านบาท และรัฐกำหนดให้ผู้ขายต้องวางหลักประกันการชดเชย 5% ของภาระผูกพัน ในกรณีนี้จะต้องวางหลักทรัพย์ค้ำเอาไว้ 50 ล้านบาท และจะได้คืนก็ต่อเมื่อส่งมอบการชดเชยครบถ้วนภายในกรอบระยะเวลาที่ตกลง หากไม่สามารถทำได้ก็จะถูกริบหลักทรัพย์ค้ำบางส่วนหรือทั้งหมด
แม้การกำหนดมาตรการชดเชยนั้นจะถูกมองว่าเป็นเรื่องดี นำมาสู่การถ่ายทอดเทคโนโลยี พัฒนาทักษะแรงงาน และเสริมสร้างขีดความสามารถให้แก่ผู้ประกอบการท้องถิ่น แต่ว่าประโยชน์เหล่านี้ไม่ได้เกิดขึ้นโดยอัตโนมัติ มาตรการชดเชยจะทำงานได้ดี ยังมีองค์ประกอบอื่นๆ ที่สำคัญ โดยเราสามารถเรียนรู้ได้จากความสำเร็จของประเทศมาเลเซียดังนี้
เห็นภาพใหญ่ (และยาว) จึงทำมาตรการชดเชยได้แบบมีชั้นเชิง
บทเรียนที่สำคัญมากข้อแรกคือ การปล่อยให้แต่ละโครงการจัดซื้อทำมาตรการชดเชยแบบ ‘ต่างคนต่างทำ’ มักจะได้รับการถ่ายทอดเทคโนโลยีและอบรมทักษะที่ไม่ตรงกับอุตสาหกรรมเป้าหมายของประเทศ และมีลักษณะกระจายตัวจนไม่ส่งผลให้เกิดรูปธรรม
การกำหนดมาตรการชดเชยที่ได้ประโยชน์สูงสุดนั้นต้องเริ่มจากการมองภาพใหญ่และภาพอนาคตการพัฒนาประเทศที่ชัดเจน เช่น รัฐบาลมีแผนการชัดว่าจะยกระดับและพัฒนาอุตสาหกรรมอะไรในกรอบ 5-10 ปีข้างหน้า โดยทราบลึกลงไปในระดับสินค้าเป้าหมาย และเทคโนโลยีเป้าหมายที่ต้องการจะส่งเสริม
เมื่อมีภาพการพัฒนาที่ชัดเจน จึงจะนำมาวางยุทธศาสตร์ต่อได้ว่า ประเทศต้องการเทคโนโลยีอะไร, เงินลงทุนด้านไหน, ภายในระยะเวลาเท่าไหร่ เงื่อนไขเหล่านี้จะถูกนำมากำหนดเป็นรายการชดเชยที่พึงประสงค์, ค่าความสำคัญหรือตัวคูณการชดเชย และกรอบระยะเวลาการชดเชย เป็นต้น
ในกรณีศึกษามาเลเซีย รัฐบาลใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 12 (Twelfth Malaysia Plan, 2021-2025) และแผนการปฏิรูปประเทศ (National Transformation Programme) เป็นตัวกำหนดวิสัยทัศน์การพัฒนา และนำมาวิเคราะห์ถึงความต้องการด้านเทคโนโลยี ทักษะ และการลงทุนที่จำเป็นเพื่อนำมากำหนดรายละเอียดของมาตรการส่งเสริมทางเศรษฐกิจ
รัฐบาลได้สร้างเครื่องมือทางนโยบาย เรียกว่าโครงการความร่วมมือกับภาคอุตสาหกรรม (Industrial Collaboration Program: ICP) ซึ่งมีมาตรการชดเชยภาคบังคับ (mandatory offset) เป็นหนึ่งในกลไกหลักที่จะดึงให้ผู้ขายสินค้าชาวต่างชาติให้ความร่วมมือในการถ่ายทอดเทคโนโลยีและทักษะให้แก่ผู้ประกอบการมาเลเซีย
รูปแบบการกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาก่อนการกำหนดรายละเอียดของมาตรการชดเชย สามารถพบได้ในระดับย่อยลงไป เช่น ระดับอุตสาหกรรมป้องกันประเทศ เป็นต้น ตัวอย่างคือการจัดซื้อยุทธภัณฑ์ของกองทัพเกาหลีใต้ จะมีหน่วยงานชื่อ สถาบันวิเคราะห์นโยบายความมั่นคงแห่งเกาหลี (Korea Institute for Defense Analyses: KIDA) เป็นหน่วยวิเคราะห์ภาพอนาคตด้านความมั่นคง
รายงานของ KIDA นี้จะถูกส่งต่อไปให้แก่หลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น ให้หน่วยวิจัยพัฒนาเทคโนโลยีที่จำเป็นด้วยตนเอง ส่งให้สมาคมอุตสาหกรรมป้องกันประเทศเกาหลี (Korea Defense Industry Association) รวมถึงหน่วยงานที่ดูแลด้านการทำมาตรการชดเชยด้วย เพื่อกำหนดรายละเอียดเทคโนโลยีที่ต้องการและตัวคูณที่เหมาะสม ตามความสำคัญ
ดังนั้นเราเห็นได้ว่าการใช้มาตรการชดเชยของมาเลเซียและเกาหลีใต้ถูกผนวกเป็นส่วนหนึ่งของ ‘แผนพัฒนาประเทศ’ และ ‘แผนพัฒนาอุตสาหกรรม’ อย่างเป็นระบบ ทำให้การวางแผนชดเชยมีประสิทธิภาพ ไม่ซ้ำซ้อน และได้สัดส่วนกับเป้าหมายการพัฒนา (ไม่มากหรือน้อยเกินไป)
หน่วยงานจัดทำยุทธศาสตร์ต้องมีขีดความสามารถสูงและทำงานร่วมกับเอกชน
การแปลงเป้าหมายการพัฒนาประเทศไปสู่รายละเอียดมาตรการชดเชย นำรายละเอียดดังกล่าวไปบังคับใช้ และติดตามผลเพื่อให้มั่นใจว่าบรรลุผลตามที่ออกแบบไว้ เป็นกระบวนการที่ยากลำบากและต้องการขีดความสามารถสูงมาก ดังนั้นการดำเนินงานจึงต้องการหน่วยงานที่ดูแลมาตรการนี้โดยเฉพาะและทำงานเต็มเวลา
ในกรณีมาเลเซีย หน่วยงานที่ดูแลมาตรการชดเชย (และมาตรการอื่นๆ ตาม ICP) ได้แก่ Technology Depository Agency (TDA) ซึ่งได้รับการริเริ่มในราวปี 2002 และจัดตั้งอย่างเป็นทางการตามกฎหมายในปี 2015 ส่วนกรณีตัวอย่างอุตสาหกรรมป้องกันประเทศของเกาหลีใต้ หน่วยงานที่รับหน้าที่เอาข้อมูล KIDA มาทำยุทธศาสตร์มาตรการชดเชยให้กองทัพคือ Defense Acquisition Program Administration (DAPA) จัดตั้งเมื่อปี 1970 หรือมากกว่า 50 ปีมาแล้ว
เมื่อ TDA มีแผนปฏิบัติการสำหรับมาตรการชดเชยที่ชัดเจนแล้ว ก็จะทำงานร่วมกับหน่วยงานของรัฐ กระทรวง และกรมต่างๆ ซึ่งมีบทบาทจัดซื้อจัดจ้าง (procuring agency) จัดตั้งหน่วยบริหารมาตรการขึ้น (management unit) และทำการขับเคลื่อน ติดตามประเมินผล จนกระทั่งการชดเชยครบถ้วนตามพันธะผูกพันและกรอบเวลา
การบังคับใช้มาตรการชดเชยก็เพื่อมุ่งหวังให้เกิดการเพิ่มขีดความสามารถให้แก่บริษัทเอกชนในประเทศผู้ซื้อ ดังนั้นจึงต้องทำงานลึกและใกล้ชิดไปถึงภาคเอกชน โดยประกอบด้วยสองส่วน ส่วนแรกคือคู่สัญญาหลัก (prime contractor) ที่เป็นผู้ขายของให้แก่รัฐและมีภาระจะต้องจัดหามาตรการชดเชยมาให้ และอีกส่วนคือผู้รับประโยชน์จากมาตรการชดเชย (recipients) ซึ่งรวมถึงบริษัทเอกชนท้องถิ่นด้วย
อย่างไรก็ตาม การใช้มาตรการนี้ต้องมีกลไกกำกับดูแลธรรมาภิบาลที่ดี เพื่อป้องกันมิให้เกิดการคอร์รัปชันและแสวงหาประโยชน์ส่วนตัว วิธีการหนึ่งที่เป็นมาตรฐานคือ บริษัทเอกชนท้องถิ่นผู้รับประโยชน์จากมาตรการชดเชย มีพันธะผูกพันที่จะต้องพัฒนาตนเองตามเป้าหมาย (หากทำไม่ได้ก็มีมาตรการลงโทษ) และไม่ควรดำเนินการร่วมกับเอกชนเพียงรายเดียว แต่ควรสร้างสภาพแข่งขันและมีเอกชนเข้าร่วมมากกว่าหนึ่งรายขึ้นไป เป็นต้น (ภาพที่ 1)
การทำมาตรการชดเชยทางอ้อม: จุดเชื่อมต่อระหว่างกองทัพและภาคเศรษฐกิจ
หากเราเชื่อว่ามาตรการชดเชย ต้องการหน่วยงานทางการขึ้นมาบริหาร คำถามที่น่าสนใจคือหน่วยงานดังกล่าวควรสังกัดอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงใด? ซึ่งโดยทั่วไปแล้วมีทางเลือกอยู่สองทางที่ได้รับความนิยม
ทางแรก กระทรวงด้านเศรษฐกิจ (Ministry of Economy) ซึ่งรวมถึงกระทรวงการคลัง กระทรวงอุตสาหกรรม และกระทรวงพาณิชย์ เพราะต้องมองว่ มาตรการชดเชยนี้เป็นไปเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและยังต้องการกระทรวงที่พิจารณางบประมาณมาเป็นผู้เล่นสำคัญในการอนุมัติงบจัดซื้อในแต่ละปีอีกด้วย กรณีศึกษาเช่น ชิลี, มาเลเซีย, เม็กซิโก, นิวซีแลนด์, เวียดนาม และแคนาดา เป็นต้น
ทางที่สอง กระทรวงกลาโหม (Ministry of Defense) เพราะเป็นกระทรวงที่มีการจัดซื้อมูลค่าสูงมากในแต่ละสัญญา และผู้ขายมีกำไรจากความเฉพาะตัวด้านเทคโนโลยีสูง กรณีศึกษาที่เลือกแนวทางนี้ได้แก่ ออสเตรเลีย, บรูไน, ญี่ปุ่น, เปรู และสิงคโปร์ เป็นต้น
ถึงแม้ว่าในหลายประเทศ มาตรการชดเชยจะถูกจัดวางไว้ใต้กระทรวงกลาโหม แต่การจัดซื้อยุทธภัณฑ์ของกองทัพก็ก่อให้เกิดผลประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศในภาพรวมได้เช่นกัน เนื่องจากการชดเชยมีหลายรูปแบบ
แบบแรก การชดเชยทางตรง (direct offset) หมายถึง การชดเชยที่สัมพันธ์กับสินค้าที่จัดซื้อโดยตรง ตัวอย่างที่ยกมาแล้วเช่น ตุรกีซื้อเครื่องบิน โดยขอให้ชดเชยด้วยเทคโนโลยีการผลิตและบำรุงรักษาเครื่องบิน การลงทุนในบริษัทผลิตเครื่องบิน และอบรมทักษะนักบิน ซึ่งจะทำให้การจัดซื้อของกองทัพช่วยเพิ่มความเข้มแข็งของอุตสาหกรรมป้องกันประเทศ
แต่ในหลายกรณี เราไม่ได้อยากผลิตเครื่องบินแข่งกันสหรัฐอเมริกา ตุรกี หรือบราซิล สมมติว่าประเทศไทยต้องการพัฒนาอุตสาหกรรมยานยนต์สมัยใหม่ ดังนั้นเราอาจขอการชดเชยโดยให้บริษัทผู้ขายเครื่องบินไปสร้างความร่วมมือซื้อหาเทคโนโลยีที่เกี่ยวข้องกับยานยนต์มาให้แก่ประเทศไทยแทนจะเป็นเทคโนโลยีอากาศยาน กรณีเช่นนี้เรียกว่า การชดเชยทางอ้อม (indirect offset)
การชดเชยทางอ้อมเป็นกลไกสำคัญที่ทำให้การจัดซื้อยุทธภัณฑ์ของกองทัพ สามารถสร้างผลกระทบแง่บวกไปถึงอุตสาหกรรมอื่นๆ โดยกระตุ้นให้เกิดการถ่ายทอดเทคโนโลยี และการลงทุนในอุตสาหกรรมเป้าหมายได้เช่นกัน
ประเทศไทยก็ทำได้และควรทำ
ประเทศไทยมีโครงการขนาดใหญ่ที่มีมูลค่าจัดซื้อสูงมากและต้องพึ่งพิงเทคโนโลยีทางตรงจากต่างประเทศหลายโครงการ ตัวอย่างเช่น โครงการรถไฟความเร็วสูง ซึ่งในเดือนเมษายน 2567 มีข่าวการจัดทำข้อเสนอโครงการความร่วมมือระหว่างไทย-จีน เพื่อจัดทำรถไฟความเร็วสูงเชื่อมโยงภูมิภาค ระยะทาง 357.12 กิโลเมตร คิดเป็นมูลค่ากว่า 341,351 ล้านบาท[8]
ในกรณีการจัดซื้อของกองทัพ ไทยเคยอนุมัติจัดซื้อเรือดำน้ำ 3 ลำด้วยมูลค่า 36,000 ล้านบาท[9] ซึ่งเป็นมูลค่าที่สูงมากพอจะใช้เจรจาต่อรองเพื่อจัดทำนโยบายชดเชยในหลายประเทศทั่วโลก ในขณะที่กองทัพอากาศมีแผนจัดซื้อเครื่องบินรบฝูงใหม่ 12 เครื่องโดยแบ่งเป็น 3 ระยะ เพื่อทดแทนฝูง F-16 ที่กำลังทยอยปลดประจำการในเวลาอันใกล้ เป็นต้น
แม่แต่รัฐวิสาหกิจที่แปรรูปแล้ว เช่น การบินไทย จำกัด (มหาชน) ก็จำเป็นต้องมีการจัดซื้อเครื่องบินเป็นมูลค่าสูงมาก ดังจะเห็นได้จากเคยมีการตั้งกระทู้ถามในสภาผู้แทนราษฎรถึงแผนการจัดซื้อเครื่องบิน 38 ลำ วงเงินสูงถึง 1.56 แสนล้านบาท[10]
ทั้งหมดชี้ว่าโครงการจัดซื้อขนาดใหญ่ของภาครัฐมีมูลค่าสูงมากเพียงพอ และกระบวนการจัดซื้อเหล่านี้ไม่ควรเป็น ‘การบริโภค’ แต่ควรถูกจัดวางเป็นการลงทุนและเป็นอำนาจต่อรองที่ควรจะนำมาสู่การถ่ายทอดเทคโนโลยีทั้งทางตรงและทางอ้อมให้แก่เศรษฐกิจไทย
การขาดโครงสร้างพื้นฐานทางกฎหมาย ขาดบุคลากรที่มีความเข้าใจ และขาดหน่วยงานที่เป็นเจ้าภาพในการจัดการ จะทำให้ไทยเสียโอกาสรับถ่ายทอดเทคโนโลยีและสิทธิประโยชน์ด้านอื่นๆ ซึ่งประเทศควรได้รับ
ถึงเวลาแล้วที่เรื่องนี้ควรกลายเป็นวาระสำคัญของรัฐบาล และสังคมจะได้ถกเถียงร่วมกันและผลักดันให้เกิดขึ้นจริงในไทย
หมายเหตุ: เนื้อหาส่วนใหญ่ของบทความนี้เกิดจากการเรียนรู้ใน อนุกรรมาธิการศึกษาและแก้ไขกฎหมายอุตสาหกรรมป้องกันประเทศและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง สภาผู้แทนราษฎร ผู้เขียนขอขอบคุณเอกสารวิชาการหลักซึ่งจัดทำโดย ดารารัตน์ รัชดานุรักษ์, ประมวล สุธีจารุวัฒน และบดินทร์ สันทัด ซึ่งเป็นผู้ให้ความรู้ที่ใช้ในการเขียนบทความชิ้นนี้
เอกสารอ้างอิง
Infoquest. 2567. บอร์ดรฟท.ไฟเขียวรถไฟไทย-จีน เฟส 2 วงเงินกว่า 3.41 แสนลบ. เตรียมชงคมนาคม-ครม.ในปีนี้. 22 เมษายน. 7 สิงหาคม 2567 ที่เข้าถึง. https://www.infoquest.co.th/2024/393236.
Spend Network. 2020. Global Value Of Public Procurement. 1 September. 7 September 2024 ที่เข้าถึง. https://www.spendnetwork.com/13-trillion-the-global-value-of-public-procurement/.
Thai PBS. 2566. เปิดเส้นทาง “เรือดำน้ำ” ก่อนแปลงร่างเป็น “เรือฟริเกต”. 24 ตุลาคม. 7 สิงหาคม 2567 ที่เข้าถึง. https://www.thaipbs.or.th/news/content/333150.
เจตน์ ดิษฐอุดม. ม.ป.ป. การจัดซื้อจัดจ้าง. 8 กันยานยน 2567 ที่เข้าถึง. http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=การจัดซื้อจัดจ้าง.
ดารารัตน์ รัชดานุรักษ์, บัญชา ดอกไม้, สมฤทัย น้ำทิพย์, และ ประมวล สุธีจารุวัฒน. 2566. การจัดทำข้อเสนอแนวทางการกำหนดเงื่อนไขว่าด้วยการชดเชยให้มีการตอบแทน (Offset) สำหรับการเจรจากรอบความร่วมมือระหว่างประเทศ เพื่อยกระดับความสารถทางเทคโนโลยีของประเทศในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ. รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์, กรุงเทพ: สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.).
บดินทร์ สันทัด. 2567. “นโยบายออฟเซตด้านอุตสาหกรรมป้องกันประเทศ.”
สำนักรายงานการประชุมและชวเลข สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. 2562. การจัดซื้อเครื่องบิน 38 ลำ วงเงิน 1.56 แสนล้านบาท ของบริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) (นายมงคลกิตติ์ สุขสินธารานนท์ เป็นผู้ตั้งกระทู้ถาม) ถามรองนายกรัฐมนตรี (นายสมคิด จาตุศรีพิทักษ์). 7 สิงหาคม 2567 ที่เข้าถึง. https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/575464.
สุภาพิชญ์ ถิระวัฒน์. 2567. นโยบายออฟเซต (Offset Policy) ในการจัดซื้อยุทโธปกรณ์. มกราคม. 8 กันยายน 2567 ที่เข้าถึง. https://library.parliament.go.th/en/radioscript/rr2567-jan6.
[1] https://www.spendnetwork.com/13-trillion-the-global-value-of-public-procurement/
[2] นอกจากนี้ยังมีมาตรการเจรจาแลกเปลี่ยนแบบอื่นๆ อีกเช่น การซื้อคืน (counter-trade policy) คือหากเธอซื้อเครื่องบินฉัน ฉันจะซื้อข้าวเธอแลกกัน ในมูลค่าตามตกลง เป็นต้น และยังอาจรวมถึงมาตรการเสริมสร้างเศรษฐกิจ (Economic enhancement program: EEP) เช่นขอให้ร่วมลงทุนในอุตสาหกรรมเป้าหมายอื่นๆ ของประเทศที่ไม่ได้เกี่ยวกับการจัดซื้อดังกล่าวโดยตรงได้อีกด้วย
[3] บดินทร์ สันทัด (2567). นโยบายออฟเซตด้านอุตสาหกรรมป้องกันประเทศ.
[4] ดารารัตน์ รัชดานุรักษ์ และคณะ (2566). การจัดทำข้อเสนอแนวทางการกำหนดเงื่อนไขว่าด้วยการชดเชยให้มีการตอบแทน (offset) สำหรับการเจรจากรอบความร่วมมือระหว่างประเทศ เพื่อยกระดับความสามารถทางเทคโนโลยีของประเทศในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ
[5] ดารารัตน์ รัชดานุรักษ์ และคณะ. เพิ่งอ้าง.
[6] บดินทร์ สันทัด. เพิ่งอ้าง.
[7] ประเทศที่กำหนดเครดิตการชดเชยสูงระดับ 100% ของมูลค่าสัญญา ได้แก่ มาเลเซีย กลุ่มยุโรป (สเปน และอิตาลี) และกลุ่มนอร์ดิก (เดนมาร์ก, ฟินแลนด์ และนอร์เวย์) ในขณะที่เกาหลีใต้กำหนดไว้ 50% และไต้หวันกำหนดไว้ 40% เป็นต้น
[8] https://www.infoquest.co.th/2024/393236
[9] https://www.thaipbs.or.th/news/content/333150
[10] https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/575464
