การเมืองในสภาช่วงปลายปีที่ผ่านมาดูจะเงียบๆ ไป สีสันการเมืองอยู่นอกสภาที่อดีต ส.ส.ย้ายพรรคกันอุตลุด แต่ก่อนหน้านั้นเมื่อต้นเดือนธันวาคม 2565 มีเรื่องให้ลุ้นอยู่เรื่องหนึ่ง คือ การพิจารณาวาระแรกของร่างรัฐธรรมนูญปลดล็อกท้องถิ่น (เนื้อหาสาระเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น) ที่มีคณะก้าวหน้าเป็นตัวตั้งตัวตีระดมรายชื่อประชาชนมาสนับสนุนได้กว่า 8 หมื่นคน
ผลรวมออกมา สภารับหลักการ 254 เสียง ไม่รับหลักการ 245 เสียง งดออกเสียง 129 เสียง ซึ่งในรายละเอียดแล้ว คะแนนรับหลักการฝั่ง ส.ส ชนะขาดลอย โดยพบว่ามี ส.ส.จากแทบทุกพรรคสนับสนุน มากน้อยแตกต่างกันไปตามจุดยืนของพรรค (โดยส่วนใหญ่ฝ่ายรัฐบาลงดออกเสียง) แต่สุดท้ายร่างนี้ไม่ผ่านเพราะ ส.ว.ไม่เอาด้วยเลย (ยกมือเห็นชอบแค่ 6 คน) ซึ่งเงื่อนไขตามรัฐธรรมนูญต้องได้เสียงของ ส.ว. 84 คนขึ้นไปด้วยจึงจะสามารถฝ่าด่านชั้นแรกนี้ ร่างนี้จึงถูกตีตกไปอย่างง่ายดาย
ข้อมูลของทางไอลอว์บ่งชี้ว่าตลอด 5 ปีที่ใช้รัฐธรรมนูญปี 60 มา มีการเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้มาแล้วทั้งสิ้น 25 ฉบับ (แบ่งออกเป็น 5 ยก) ผู้ริเริ่มเสนอมีทั้งฝ่ายค้าน ฝ่ายรัฐบาล และภาคประชาชน จากทั้งหมดที่ว่ามามีผ่านแค่ฉบับเดียวคือ ร่างเสนอแก้ไขระบบเลือกตั้งของพรรคประชาธิปัตย์ (ทั้งที่พรรคเพื่อไทยกับพลังประชารัฐก็เคยเสนอร่างเนื้อหาทำนองนี้เหมือนกัน) ซึ่งก็ไม่เคยแตะเรื่องการปกครองท้องถิ่นมาก่อนอีกเหมือนกัน
คำอภิปรายของ ส.ว.ที่ลุกขึ้นคัดค้านร่างนี้ เป็นต้นว่า “การกระจายอำนาจสามารถทำได้โดยแก้ไขพระราชบัญญัติ ไม่ใช่แก้ไขรัฐธรรมนูญ”, “ขัดต่อหลักความเป็นรัฐเดี่ยว ท้องถิ่นอาจถึงขั้นกลายเป็นรัฐอิสระ”
ทีแรกผมเข้าใจว่านี่คือการเสนอขอแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นเรื่องการปกครองท้องถิ่นเป็นครั้งแรก แต่เมื่อลองค้นดูจึงรู้ว่าไม่ใช่ เพราะในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญปี 34 ฉบับที่ 5 เมื่อปี 2538 ซึ่งนับเป็นการแก้ไขขนานใหญ่ที่สุดในประวัติศาสตร์ เฉพาะครั้งนี้คราวเดียวมีมากถึง 188 มาตรา เรียกว่าแก้เกือบทั้งฉบับ รวมทั้งหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย ซึ่งก็ถูกแก้เกือบจะยกหมวด โดยเพิ่มเรื่องความเป็น ‘อิสระ’ ของท้องถิ่น ตัดคำว่า ‘ควบคุม’ การปกครองท้องถิ่นออก แม้ไม่กำหนดเรื่อง ‘โครงสร้างภายใน’ อย่างชัดแจ้ง แต่ก็พออนุมานได้ว่าให้ใช้รูปแบบสภา-ผู้บริหาร/คณะผู้บริหาร ถึงแม้ว่าจะยังไม่ส่งผลอะไรเท่าใดนัก แต่ก็ถือเป็นการปูทางไปสู่การกระจายอำนาจขนานใหญ่ภายใต้รัฐธรรมนูญปี 40 ในอีกไม่กี่ปีต่อมา
พูดตามจริง รัฐธรรมนูญไม่จำเป็นต้องบัญญัติเรื่อง ‘การปกครองส่วนท้องถิ่น’ (Local Government) เพราะมิใช่สาระโดยแท้ ทว่า รัฐธรรมนูญนานาประเทศเลือกที่จะรับรองเรื่องนี้ลงในรัฐธรรมนูญของตัวเอง ด้วยเห็นว่ามีความสำคัญ เพื่อให้มีค่าบังคับในระดับรัฐธรรมนูญ (Constitutional Status) ซึ่งมีศักดิ์สูงสุดในระบบกฎหมาย ครั้งนี้จึงนับเป็นความพยายามครั้งสำคัญที่จะยกระดับมันขึ้นมาให้ได้ ถึงจะยังไม่ผ่าน แต่ก็ส่งผลตามมาพอสมควร อย่างน้อยจนถึงตอนนี้มีสองพรรคการเมืองแล้วที่ประกาศนโยบายเรื่องการกระจายอำนาจ โดยเฉพาะประเด็นเรื่องการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ในต่างจังหวัดที่เป็นผลจากกระแสชัชชาติฟีเวอร์ สองพรรคการเมืองที่เสนอเรื่องนี้คือ
- ก้าวไกลเสนอเลือกตั้งนายกจังหวัด (26 พ.ย. 65)
- เพื่อไทยเสนอเลือกตั้งผู้ว่าฯ ในทุกจังหวัดที่พร้อม (6 ธ.ค. 65)
รูปธรรมกว่านั้นคือ ในปี 2570 เพื่อไทยตั้งเป้ากระจายอำนาจจากโรงพยาบาลของรัฐไปยังท้องถิ่นในรูปแบบองค์การมหาชน หรือกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน ส่วนก้าวไกลมีนโยบายจัดทำประชามติภายใน 1 ปี เพื่อถามประชาชนว่าเห็นด้วยหรือไม่กับการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค และภายใน 4 ปีจะเพิ่มสัดส่วนรายได้ที่ส่วนกลางต้องแบ่งสรรให้ท้องถิ่นจากไม่เกิน 30% เป็นไม่น้อยกว่า 35% เป็นต้น
แม้จะยังมีพรรคอื่นที่บุคคลสำคัญในพรรคออกมาแสดงจุดยืนสนับสนุนประเด็นนี้ แต่ก็ยังไม่ถูกประกาศเป็นนโยบายอย่างเป็นทางการ เช่น คำสัมภาษณ์หัวหน้าพรรคพลังท้องถิ่นไทในหนังสือพิมพ์, ความเห็นของผู้แทนจากหลายๆ พรรคการเมืองบนเวทีเสวนาที่จัดกันนับไม่ถ้วนช่วงที่กำลังมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม.
ปรากฏการณ์แบบนี้ไม่ได้เกิดขึ้นบ่อย เพราะลึกๆ แล้ว การกระจายอำนาจเท่ากับลดทอนอำนาจของการเมืองระดับชาติลง ดังเช่นที่นักการเมืองอาวุโสท่านหนึ่งเคยเปรยกับผม “..นักการเมืองส่วนใหญ่มีแนวโน้มไม่อยากกระจายอำนาจ โดยเฉพาะถ้ายิ่งเคยได้เป็นรัฐมนตรีด้วย..” นี่จึงเป็นอีกอุปสรรคใหญ่ เพราะการกระจายอำนาจจะสำเร็จได้ต้องอาศัยการเมืองระดับชาติผลักดัน
นึกย้อนไปในการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อ 13 กันยายน 2535 ซึ่งเป็นการเลือกตั้งครั้งแรกหลังเหตุการณ์ ‘พฤษภาทมิฬ’ ตอนนั้นมีอย่างน้อย 4 พรรคการเมืองที่เสนอนโยบายให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดในจังหวัดที่มีความพร้อม ได้แก่ พรรคประชาธิปัตย์, พรรคพลังธรรม, พรรคความหวังใหม่ และพรรคเอกภาพ ส่วนหนึ่งเสนอในเชิงยุทธการวิธีหาเสียง เพราะเชื่อว่าประชาชนจะให้การสนับสนุน ทว่า เมื่อทั้ง 4 พรรคมาร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลผสมแล้ว นโยบายนี้ก็หายไปจากนโยบายของรัฐบาล โดยพรรคแกนนำอย่างพรรคประชาธิปัตย์และพรรคความหวังใหม่เห็นว่านั่นเป็นเพียงนโยบายพรรคการเมือง ไม่ใช่นโยบายรัฐบาล
อย่างไรก็ตาม การเลือกตั้งท้องถิ่นที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องนับแต่ช่วงปลายปี 2563 มาจนถึงกลางปี 2565 ไล่ตั้งแต่ อบจ. เทศบาล อบต. มาจนถึงเมืองพัทยา และ กทม. ผู้บริหารท้องถิ่นที่ได้รับการเลือกตั้งเข้าไปไม่สามารถนำมาซึ่งการเปลี่ยนแปลงใหญ่ๆ โดยเฉพาะในเชิงของการพัฒนาพื้นที่ได้ ใช่ว่าผู้บริหารท้องถิ่นเหล่านี้ไม่มีศักยภาพ แต่เป็นเพราะบทบาทอำนาจท้องถิ่นมีจำกัด งานสำคัญๆ ยังคงถูกรวมศูนย์ไว้ที่ส่วนกลาง แม้แต่ กทม.เองที่ได้ชื่อว่าเป็นท้องถิ่นรูปแบบพิเศษก็ยังทำอะไรได้น้อยมากเมื่อเทียบกับเมืองหลวงของประเทศอื่น ถ้าเห็นว่าประชาชนเริ่มตระหนักและเข้าใจถึงปัญหากันมากขึ้น การกระจายอำนาจกลายเป็นประเด็นที่ขายได้ และมีคนพร้อมซื้อ พรรคการเมืองจึงเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องแสดงท่าทีของตนออกมา ซึ่งต้องตรงไปตรงมากว่าการเลือกตั้งหนก่อน
ในการเลือกตั้งปี 2562 ประเด็นเรื่องการกระจายอำนาจยังไม่ใช่วาระสำคัญเท่าที่ควรเป็น แม้หลายพรรคก็เขียนถึงนโยบายกระจายอำนาจ แต่ในสายตาสื่อหลักยังมองไม่เห็นว่าเป็นเรื่องใหญ่ (เทียบเท่าปัญหาอื่น โดยเฉพาะเรื่องปากท้องที่เป็นนโยบายเศรษฐกิจ) มันจึงถูกทำให้หายไปดื้อๆ
พรรคที่เสนอนโยบายด้านนี้ไปไกลและแหลมคมที่สุดคือ พรรคที่ไม่ประสบความสำเร็จในการเลือกตั้งเลยอย่างพรรคสามัญชน เหตุที่พูดได้เต็มปาก เพราะไม่ต้องเกรงกลัวว่าจะเสียคะแนนจากฐานคะแนนกลุ่มไหน ขณะที่พรรคการเมืองที่หวังฐานเสียงกว้างขวางกว่าหลากหลายกว่ายากจะทำเช่นนั้นได้
นโยบายกระจายอำนาจของพรรคสามัญชนที่ใช้หาเสียงตอนนั้น มี 5 ข้อ (ผมเห็นแล้วถึงขั้นต้องเซฟเก็บไว้)
1. ส่งเสริมการมีส่วนร่วมทางการเมืองทางตรงของประชาชน ในกระบวนการนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ
2. ปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นโดยยกเลิกผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ กำนัน และผู้ใหญ่บ้าน คงไว้ซึ่งองค์การบริหารส่วนจังหวัด และองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น
3. ลดระบบราชการส่วนกลางให้มีขนาดเล็กลง เพิ่มกำลังคนและงบประมาณท้องถิ่น
4. คืนอำนาจการจัดการตนเองให้ชุมชนท้องถิ่น
5. ผลักดันกฎหมายเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมทางการเมืองในทุกระดับ
ถ้าพรรคไหนยังหวังการสนับสนุนจากข้าราชการส่วนกลาง/ส่วนภูมิภาค/ส่วนท้อง คงไม่กล้าหาเสียงเช่นนี้แน่ เพราะจากข้อมูลปี 2563 มีข้าราชการสังกัดหน่วยบริหารราชการส่วนกลางจำนวน 815,680 คน คิดแล้วเกือบร้อยละ 60 ในบรรดาข้าราชการพลเรือนทั้งหมด มีข้าราชการสังกัดหน่วยบริหารราชการส่วนภูมิภาคจำนวน 295,312 คน (21.69%) ขณะที่ข้าราชการสังกัดหน่วยบริหารราชการส่วนท้องถิ่นมีจำนวนเพียง 250,670 คน (18.41%) มีกำนัน 7,036 คน ผู้ใหญ่บ้าน 67,619 คน แพทย์ประจำตำบล 7,036 คน สารวัตรกำนัน 14,072 คน และผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน 194,491 คน
พรรคก้าวไกลในตอนที่ยังเป็นพรรคอนาคตใหม่เสนอนโยบายดังนี้ จัดสรรงบประมาณแผ่นดินอย่างเท่าเทียม โดยมีสัดส่วนของงบฯ ส่วนกลางและท้องถิ่น ร้อยละ 50:50, เพิ่มรายได้ท้องถิ่นจากภาษี และค่าธรรมเนียม, ประกาศยุติรัฐราชการรวมศูนย์ ให้อิสระท้องถิ่นตัดสินใจใช้งบประมาณ และบุคลากรเองได้
พรรคการเมืองโดยส่วนมากมักเสนอคล้ายกัน หลักๆ ไม่พ้นนโยบายการเพิ่มงบประมาณให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และนโยบายการถ่ายโอนภารกิจ/บุคลากรไปให้ท้องถิ่น
นโยบายที่ฉีกออกไป เช่น พรรคประชาธิปัตย์เสนอให้ประชาชนเลือกตั้งผู้ว่าฯ ทุกจังหวัด, พรรคภูมิใจไทยชูบุรีรัมย์โมเดลเป็นต้นแบบการพัฒนาเมืองทั่วประเทศ, เพื่อไทยเรียกร้องให้เปลี่ยนบทบาทภาครัฐจากผู้ปฏิบัติ-ควบคุมมาสนับสนุน และอำนวยความสะดวก ยังไม่มีนโยบายใดเลยที่ทำได้ตามที่พูด
ที่ผ่านมานโยบายเรื่องนี้เองยังไม่ถูกขับเน้นจากพรรคการเมืองต่างๆ มากพอ ได้แต่หวังว่าเชื้อไฟที่ร่างแก้รัฐธรรมนูญปลดล็อกท้องถิ่นวางไว้จะถูกจุดติดให้ลุกโชนขึ้นมาอีกในการเลือกตั้งที่จะมาถึงในปีนี้ในฐานะนโยบายหาเสียงที่เป็นธงนำ
เรื่อง: ณัฐกร วิทิตานนท์
