ในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทยสมัยใหม่ ไม่เคยมีครั้งไหนที่คำว่า ‘ทุนผูกขาด’ และ ‘การแข่งขันที่เป็นธรรม’ ถูกพูดถึงมากที่สุดเท่ากับในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา – เริ่มต้นจากปี 2563 เมื่อกลุ่มซีพียื่นขอควบรวมกิจการเทสโก้โลตัสในธุรกิจค้าปลีก ต่อด้วยการขอควบรวมกิจการระหว่างทรู-ดีแทคในปี 2565 และล่าสุดการขอควบรวมกิจการระหว่างเอไอเอสกับ 3BB ในปี 2566 ทุกเคสล้วนแต่เป็นความท้าทายด้านการกำกับกิจการด้านการแข่งขัน และเป็นการปักหมุดทิศทางการผูกขาดของธุรกิจไทยอย่างมีนัยสำคัญ
แต่ในทุกกรณี การทำหน้าที่ของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.) ในฐานะหน่วยงานกำกับดูแลการแข่งขันของประเทศ และคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) หน่วยงานกำกับดูแล กลายเป็นประเด็นถกเถียงอย่างเข้มข้น แหลมคม เมื่อมติของแต่ละกรณีถูกวิจารณ์ว่าเป็นการพิทักษ์ผลประโยชน์เอกชนมากกว่าผลประโยชน์สาธารณะและผู้บริโภค
กขค. มีไว้ทำไม? กสทช.มีไว้ทำไม? เป็นคำถามใหญ่ที่คนเริ่มพูดถึง แต่ถึงกระนั้น คนจำนวนไม่น้อยก็ยังมองว่า การผูกขาดเป็นเรื่องที่สมเหตุสมผล
ในฐานะที่ศึกษาประเด็นการแข่งขันทางการค้าและการผูกขาดในสังคมไทยมาอย่างต่อเนื่อง สฤณี อาชวานันทกุล กรรมการผู้จัดการ บริษัท ป่าสาละ จำกัด เริ่มตั้งข้อสงสัยว่า ทำไมการขับเคลื่อนเรื่องการผูกขาดจึงเป็นเรื่องที่ทำได้ยากในสังคมไทย และทำไมหน่วยงานกำกับดูแลจึงมีแนวโน้มที่จะทำงานแบบเข้าข้างทุนใหญ่ ทั้งๆ ที่เชิงเหตุและผลแล้ว ไม่น่าจะมีคนตัวเล็กที่ไหนชอบให้เกิดการผูกขาด
วัฒนธรรมผูกขาด ระบบอุปถัมภ์ทุน และการยึดกุมการกำกับดูแล คือคำตอบที่สฤณีตกผลึก ณ เวลานี้
คุณศึกษาและติดตามประเด็นการผูกขาดและการส่งเสริมการแข่งขันในสังคมไทยมาอย่างต่อเนื่องหลายปี จนถึงตอนนี้คุณตกผลึกและทำความเข้าใจประเด็นนี้ในภาพใหญ่อย่างไร
เรื่องการผูกขาดมีหลายประเด็นมาก แต่ขอพูดถึงประเด็นใหญ่เรื่องหนึ่งที่ก่อนหน้านี้ไม่ค่อยได้คิดถึงเท่าไหร่คือ เรื่องวัฒนธรรมที่ส่งผลต่อการยอมรับการผูกขาดในสังคมไทย ตอนที่ทีดีอาร์ไอ (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย) จัดทำหนังสือเรื่อง ‘สมการคอร์รัปชัน: แก้โจทย์บวก ลบ คูณ หายในสังคมไทย’ ในปี 2560 ก็มีโอกาสได้พูดเรื่องการผูกขาด ซึ่งเป็นตัวแปรสำคัญในสมการคอร์รัปชัน ตอนนั้นเริ่มตั้งข้อสังเกตแล้วว่า สังคมไทยไม่ค่อยสนใจเรื่องการผูกขาดสักเท่าไหร่ ทั้งๆ ที่คนไทยให้ความสำคัญกับการต่อต้านคอร์รัปชันมาก
ถ้ามองแบบนักเศรษฐศาสตร์ การมีผู้เล่นน้อยรายในตลาดไม่ใช่เรื่องดี การควบรวมที่ลดจำนวนผู้เล่นจาก 3 รายเหลือแค่ 2 รายก็ไม่ใช่เรื่องดี เพราะทุนจะมีอำนาจมากขึ้น ในขณะที่ผู้บริโภคจะมีอำนาจต่อรองและทางเลือกน้อยลง เรื่องนี้ตรงไปตรงมามาก เป็นคอมมอนเซนส์ แต่ไม่ใช่คอมมอนเซนส์ของสังคมไทย เห็นได้จากเวลามีข่าวการควบรวมกิจการขนาดใหญ่ที่มีรูปธรรมชี้ชัดว่า ผู้เล่นบางรายมีอำนาจเหนือตลาดมากขึ้น ก็จะมีคนมาคอมเมนต์ทำนองว่า “นี่เป็นวิถีปกติของการแข่งขัน” ยิ่งถ้าเป็นดีลที่บริษัทไทยไปซื้อต่างชาตินี่ถึงขั้นชื่นชมภูมิใจเลยก็มี คล้ายกับว่าสังคมไทยไม่ค่อยคิดว่าเป็นปัญหา
ยิ่งได้อ่านงานวิชาการที่ศึกษาประวัติศาสตร์ทุนนิยมไทยมากขึ้น เช่น ‘หนังสือทุน วัง คลัง (ศักดิ) นา : สมรภูมิเศรษฐกิจการเมืองไทย กับประชาธิปไตยที่ไม่ลงหลักปักฐาน’ ก็ยิ่งเห็นภาพชัดมากขึ้นว่า ตลอดประวัติศาสตร์ กิจกรรมทางสำคัญทางเศรษฐกิจล้วนแต่ถูกถูกผูกขาดอยู่กับแค่บางกลุ่ม ชาวตะวันตกบ้าง คนจีนบ้าง หรืออาจจะเป็นข้าราชการขุนนางบ้าง แล้วแต่ช่วงว่ารัฐให้อำนาจผูกขาดนั้นกับใคร
หากจะบอกว่าการผูกขาดเป็นคาแร็กเตอร์ของทุนนิยมไทยก็คงพอพูดได้
หากจะบอกว่าประวัติศาสตร์ทุนนิยมไทยมีรากของการผูกขาดก็คงยากที่จะเถียง แต่ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจในอีกหลายประเทศก็เป็นประวัติศาสตร์ของการผูกขาดอำนาจและความไม่เท่าเทียมไม่ใช่หรือ
หมุดหมายสำคัญของการต่อสู้กับการผูกขาดในสังคมไทยคือ พ.ร.บ. กฎหมายแข่งขันทางการค้า ซึ่งเริ่มต้นร่างครั้งแรกในสมัยคุณอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรีปี 2534 แต่กว่าจะได้ออกกฎหมายมาใช้จริงคือปี 2542 โดยปัจจัยหนึ่งที่ทำให้กฎหมายออกมาได้ในช่วงนั้นคือ หลังวิกฤตต้มยำกุ้ง 2540 เราต้องไปกู้เงินไอเอ็มเอฟ (International Monetary Fund) แล้วในเงื่อนไขการกู้กำหนดให้ต้องมีการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง ซึ่งในตอนนั้นมีกฎหมายเศรษฐกิจสำคัญออกมาหลายฉบับ และกฎหมายแข่งขันทางการค้าก็เป็นส่วนหนึ่งของแพ็กเกจด้วย
ข้อสังเกตคือ บริบทของการเกิดกฎหมายการแข่งขันทางการค้าในประเทศไทยไม่ได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับประชาชนเลย ไม่ใช่ทั้งจากฝั่งผู้ประกอบการ และไม่ใช่ทั้งจากผู้บริโภคที่ออกมาบอกว่าทนรับการผูกขาดในเศรษฐกิจไทยไม่ไหวแล้ว แต่เกิดจากความคิดของเทคโนแครตบางกลุ่มหากนับจุดเริ่มต้นจากรัฐบาลอานันท์ หรือถ้านับเงื่อนไขไอเอ็มเอฟปี 2542 นี่ยิ่งแล้วใหญ่ เพราะกลายเป็นว่าเราถูกบังคับให้มีกฎหมาย เป็นการลอยมาจากข้างนอกเลย
ถ้าเทียบกับประวัติศาสตร์ทุนนิยมอเมริกันจะเห็นเลยว่าต่างกันมาก ในแง่หนึ่งชาติอเมริกาเกิดขึ้นจากการรวมตัวกันเพื่อต่อสู้กับทุนผูกขาด โดยเฉพาะกลุ่มพ่อค้าชารายย่อยที่ต้องนำเข้าชาจากนายทุนอังกฤษ ถ้าใช้ภาษาสมัยใหม่ก็อาจพูดได้ว่าเป็นการลุกฮือของเอสเอ็มอีต่อกลุ่มนายทุนที่ได้รับการสนับสนุนจากสถาบันกษัตริย์ เพราะฉะนั้น การต่อสู้ของเอสเอ็มอีจึงกลายเป็นองค์ประกอบสำคัญของการเรียกร้องเอกราชของอเมริกา ด้วยบริบททางประวัติศาสตร์และวัฒนธรรมแบบนี้ทำให้คนอเมริกันค่อนข้างเซนซิทีฟกับการใช้อำนาจผูกขาดในระบบเศรษฐกิจ และมีแนวโน้มที่จะมองบริษัทขนาดใหญ่ด้วยความไม่ไว้วางใจ
พูดแบบนี้ไม่ได้หมายความบริษัทสัญชาติอเมริกันดีกว่าที่อื่น บริษัทอเมริกันที่แย่มากๆ ก็มี เพียงแต่เศรษฐกิจอเมริกันคล้ายจะมีภูมิคุ้มกันต่อเรื่องการผูกขาดที่ค่อนข้างแข็งแรงมาตลอดประวัติศาสตร์
ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา สังคมไทยเริ่มพูดถึงปัญหาการผูกขาดมากขึ้น นโยบายการต่อต้านการผูกขาดถูกพูดถึงมากขึ้นทั้งในพื้นที่การหาเสียงและในรัฐสภา คุณมองปรากฏการณ์นี้อย่างไร
ไม่ปฏิเสธว่าประเด็นเรื่องการผูกขาดเริ่มเป็นพูดถึงในพื้นที่สาธารณะมากขึ้นและนี่เป็นนิมิตหมายที่ดี ซึ่งส่วนหนึ่งก็ต้องยกเครดิตให้กับพรรคก้าวไกล รวมถึงอดีตพรรคอนาคตใหม่ด้วยที่ออกมาชูนโยบายและเคลื่อนไหวในประเด็นนี้อย่างจริงจัง และช่วยสร้างความตื่นตัวในสังคมมากขึ้น
แต่สิ่งที่พยายามจะสื่อในการอธิบาย ‘วัฒนธรรมการผูกขาด’ เพราะเชื่อว่าการต่อสู้ในประเด็นนี้ยังไม่ง่ายอยู่ดี ยังต้องทำงานหนักกันอีกมาก นึกออกไหมว่าเวลาที่ทุนผูกขาดหรือกระจุกตัวมากขึ้นแล้วมีคนจำนวนไม่น้อยออกมาปกป้องชื่นชม เป็นปรากฏการณ์ที่ไม่ใช่เรื่องปกติ อย่างน้อยก็ในคอมมอนเซนส์ของนักเศรษฐศาสตร์
ตามทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ การแข่งขันทำให้สินค้าและบริการดีขึ้นและถูกลง แต่ทุนไทยก็ฉลาดมากพอที่จะทำให้สินค้าและบริการของตัวเองไม่แย่เกินไปหรือเปล่า ในหลายกรณีทำให้คนเชื่อได้ด้วยซ้ำว่า สินค้าและบริการของพวกเขาดีกว่าท้องตลาด
การรณรงค์ให้เห็นอันตรายและผลเสียของการผูกขาดเป็นเรื่องยากในตัวเอง เพราะว่าการพิสูจน์ข้อเท็จจริงในประเด็นนี้เป็นเรื่องทางเทคนิคที่วัดยาก ลองนึกถึงการรณรงค์เรื่องฝุ่น PM 2.5 ซึ่งคนเข้าใจได้ไม่ยากเลย เพราะผลกระทบและความเสียหายชัดเจน คนรู้สึกจับต้องได้เป็นรูปธรรม ในขณะที่ข้อมูลสถิติและรายงานต่างๆ เช่น คนป่วยเป็นโรคทางเดินหายใจมากขึ้นเท่าไหร่ คนตายก่อนวัยอันควรเท่าไหร่ ฯลฯ คนรู้และเชื่อมโยงได้ทันทีแม้ว่าผลกระทบระดับนั้นจะยังไม่มาถึงตัวเองก็ตาม เมื่อเป็นแบบนี้การเรียกร้องและกดดันต่อธุรกิจที่มีส่วนในการสร้าง PM 2.5 จึงเกิดขึ้นเร็วมาก และธุรกิจเหล่านี้ก็ปรับตัวตามเสียงเรียกร้องของผู้บริโภค
แต่ในกรณีผูกขาด ความเสียหายที่ใหญ่ที่สุดคือ ‘การเสียโอกาส’ (lost of opportunities) คนอาจจะเถียงว่า สินค้าและบริการต่างๆ ที่มีอยู่ก็ไม่ได้แย่อะไร การควบรวมกิจการไม่ได้ทำให้ของแพงขึ้น ประเด็นคือเรามีโอกาสที่จะได้ของที่ดีกว่านี้ ถูกกว่านี้ สิ่งที่เราเสียไปจากการผูกขาดคือ ‘โอกาส’ ซึ่งจับต้องยากกว่า และการจะเข้าใจว่าโอกาสที่เสียไปมีอะไรบ้างก็ยังวัดไม่ได้แบบเป๊ะๆ ด้วย ทำได้มากที่สุดคือการคิดถึงฉากทัศน์ (scenario) แบบต่างๆ ซึ่งต้องอาศัยจินตนาการอยู่พอสมควร
ต้องเน้นย้ำด้วยว่าเป็นจินตนาการที่อยู่บนฐานความรู้และสถิติข้อมูลด้วยนะ ยิ่งยากเข้าไปอีก (หัวเราะ)
ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา สังคมเศรษฐกิจไทยต้องเผชิญกับความท้าทายในเรื่องการผูกขาดมากขึ้น มีกรณีการควบรวมกิจการขนาดใหญ่ที่ถูกตั้งคำถามและวิพากษ์วิจารณ์อยู่หลายกรณี ตั้งแต่กรณีซีพี-เทสโก้ โลตัส กรณีทรู-ดีแทค จนมาถึงกรณีเอไอเอส-3BB ซึ่งเป็นกรณีล่าสุด คุณเห็นอะไรที่น่าสนใจจากแนวโน้มการควบรวมธุรกิจและนัยที่มีต่อสังคมเศรษฐกิจไทยบ้าง
สิ่งที่น่ากังวลมากที่สุดคือ อุตสาหกรรมต้นน้ำมีแนวโน้มที่จะกระจุกตัวมากขึ้น เพราะอุตสาหกรรมต้นน้ำเป็นค่าใช้จ่ายของธุรกิจทุกอย่างในประเทศ
ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ อุตสาหกรรมโทรคมนาคม ซึ่งในกรณีที่เป็นข่าวใหญ่คือเคสควบรวมทรู-ดีแทค และเอไอเอส-3BB ส่วนตัวมีข้อกังวลว่า หากการควบรวมทำให้บริการด้านนี้แย่ลงและแพงขึ้น ก็จะกระทบต่อการเปลี่ยนผ่านไปสู่ดิจิทัลของสังคมไทยโดยรวมด้วย อย่าลืมว่าเอสเอ็มอีทุกวันนี้ก็ต้องใช้บริการอินเทอร์เน็ตทั้งนั้น ทั้งจากมือถือและอินเทอร์เน็ตบ้าน ถ้าต้นทุนในส่วนนี้แพงหรือบริการแย่เมื่อไหร่ก็ได้รับผลกระทบกันมาก
อุตสาหกรรมพลังงานเป็นอีกหนึ่งอุตสาหกรรมต้นน้ำที่ต้องจับตาดู แม้จะไม่มีข่าวการควบรวมอะไร แต่ถ้าไปดูส่วนแบ่งตลาดจะเห็นชัดเจนว่ามีการกระจุกตัวค่อนข้างมาก ตรงส่วนนี้ถ้าไม่มีการกำกับดูแลก็น่ากังวลว่าต้นทุนของเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศจะสูงขึ้น
กรณีการควบรวมซีพี-เทสโก้ ซึ่งเป็นอุตสาหกรรมค้าปลีกก็มีข้อน่ากังวลเช่นกัน ถึงแม้ไม่ใช่อุตสาหกรรมต้นน้ำก็ตาม เพราะค้าปลีกมีความจำเป็นต่อชีวิตประจำวันของผู้บริโภคสูงมาก หากเกิดการใช้อำนาจเหนือตลาดอย่างไม่เป็นธรรม คนที่ได้รับผลกระทบมากที่สุดก็จะเป็นผู้บริโภค
ประเด็นเหล่านี้เป็นเรื่องที่องค์กรกำกับดูแลอย่าง กขค. และกสทช. น่าจะเข้าใจเป็นอย่างดี เพราะถือเป็นหน้าที่และความเชี่ยวชาญโดยตรง แต่ทำไมคำตัดสินขององค์กรเหล่านี้จึงมักไม่ค่อยสอดคล้องกับผลประโยชน์สาธารณะเท่าไหร่
เวลาอ่านคำตัดสินหรือมติขององค์กรกำกับดูแลก็รู้สึกหงุดหงิดเหมือนกัน เลยเป็นเหตุให้ไปนั่งอ่านหนังสือและงานวิจัยเรื่องการกำกับดูแลใหม่เพื่อทำความเข้าใจเรื่องนี้ และได้เขียนมาเป็นซีรีส์เรื่อง การยึดกุมกลไกกำกับดูแล (Regulatory Capture) ไว้แล้ว ตรงนี้อยากจะพูดถึงแค่บางประเด็นที่สำคัญ
ในโครงสร้างอำนาจรัฐและทุนแบบไทยที่การฉ้อฉลเชิงอำนาจเกิดขึ้นแบบเข้มข้นในทุกระดับ นักเศรษฐศาสตร์การเมืองรู้กันดีว่า กติกาและการกำกับดูแลมีแนวโน้มที่จะถูกคิดขึ้นมาเพื่อสนองความต้องการของกลุ่มผลประโยชน์มากกว่าการตอบสนองผลประโยชน์สาธารณะ ซึ่งแต่เดิมก็เข้าใจกันแบบง่ายๆ ว่า การยึดกุมกลไกกำกับดูแลคือการที่กลุ่มทุนหรือบริษัทที่มีอำนาจมากใช้วิธีการส่งคนของตัวเองเข้าไปนั่งอยู่ในองค์กรกำกับดูแลโดยตรง แต่เมื่อได้อ่านหนังสือและงานวิจัยใหม่ๆ ของสายเศรษฐศาสตร์การกำกับดูแลจึงเข้าใจมากขึ้นว่า การยึดกุมกลไกกำกับดูแลมีได้ทั้งแบบแข็ง ซึ่งก็คือการส่งคนเข้าไปนั่งโดยตรง และแบบอ่อน ซึ่งแยบยลกว่า เพราะทำงานผ่านการครอบงำทางความคิด เครือข่ายอุปถัมภ์ที่ทำให้คนในองค์กรกำกับดูแลเชื่อว่า ผลประโยชน์ของทุนสอดคล้องประโยชน์ของสาธารณะหรือของประเทศ
ในระยะหลังมีข้อสังเกตว่า คนที่อยู่ในองค์กรกำกับดูแลมีวิธีคิดคล้ายกับเอกชนมาก คำแถลงหรือคำตัดสินในหลายกรณีสำคัญมีลักษณะการให้เหตุผลประหนึ่งว่าบริษัทมานั่งให้เหตุผลเอง หรือไม่ก็มีความเข้าใจถึงความจำเป็นของบริษัทเอกชนมาก เป็นห่วงว่าเอกชนอาจจะแข่งขันหรือขยายกิจการไม่ได้ เช่น การให้เหตุผลของเสียงข้างมาก กขค. ในกรณีอนุญาตให้ควบรวม ระหว่างซีพี-เทสโก้ โลตัสได้ ส่วนตัวเคยวิจารณ์ไว้ว่า เหมือนอ่านบทพรรณนาประโยชน์จากการควบรวมกิจการที่กลุ่มซีพีเขียน มากกว่าที่จะเป็นคนที่ต้องสวมหมวกกรรมการ กขค. เขียน
ในภูมิทัศน์ทางเศรษฐกิจใหม่ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วและมีความซับซ้อนสูง เป็นไปได้ไหมที่เหตุผลขององค์กรกำกับดูแลอาจสอดคล้องและเป็นไปในทางเดียวกับธุรกิจ
ดาเนียล คาร์เพนเตอร์ (Daniel Carpenter) และเดวิด มอสส์ (David Moss) แห่งมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ดเสนอว่า หลักเกณฑ์ในการพิจารณาการยึดกุมกลไกกำกับดูแลมีอยู่ 3 ข้อคือ (1) เราต้องอธิบายได้ว่า ประโยชน์สาธารณะในเรื่องนี้คืออะไร (2) เราต้องชี้ให้เห็นว่า เกิดการ ‘ย้าย’ นโยบายออกจากประโยชน์สาธารณะ ไปยังกลุ่มผลประโยชน์ และ (3) เราต้องชี้ให้เห็น ‘การกระทำ’ และ ‘เจตนา’ ของกลุ่มผลประโยชน์ที่แสวงหาการย้ายนโยบายดังกล่าว และการกระทำเหล่านั้นก็น่าจะมีประสิทธิผลมากพอที่จะทำให้เกิดการย้ายดังกล่าวได้
ดังนั้น การเป็นองค์กรกำกับดูแลไม่ได้หมายความว่า คุณต้องอยู่ตรงข้ามกับเอกชนเสมอไป บางกรณีก็อาจจะเป็นไปได้ที่นโยบายที่ยึดประโยชน์สาธารณะทำให้เอกชนได้ประโยชน์ด้วยก็ได้ ก็ต้องมาดูกันในแต่ละกรณีว่า ผลประโยชน์สาธารณะคืออะไร และอธิบายได้ไหมว่า มีการย้ายนโยบายออกจากผลประโยชน์สาธารณะไปเอื้อให้กับประโยชน์ของเอกชน
อย่างไรก็ตาม ต้องยอมรับว่าการชี้ให้เห็นการกระทำและเจตนาเป็นเรื่องที่ทำได้ค่อนข้างยาก เพราะในระบบอุปถัมภ์ การเจรจาต่างตอบแทนกันถือเป็นเรื่องปกติ และยิ่งอยู่ในเครือข่ายเดียวกันการแลกเปลี่ยนยิ่งมีความซับซ้อนไม่ตรงไปตรงมา นอกจากนี้ประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายอะไรที่บังคับให้เปิดเผยกิจกรรมการล็อบบี้ของภาคธุรกิจ อีกทั้งการล็อบบี้โดยมากในสังคมไทยก็ทำกันในลักษณะไม่เป็นทางการ เช่น บนโต๊ะอาหาร บนกรีนสนามกอล์ฟ การไปดูงาน หรือในชั้นเรียนหลักสูตรสร้างคอนเน็กชัน ฯลฯ เป็นต้น ต้องยอมรับว่าในสังคมไทยการเป็นพี่เป็นน้องนั้นง่ายมาก ถ้ารู้จักกันสักหน่อยก็พร้อมจะช่วยเหลือเกื้อกูลกันแล้ว
ดังนั้นส่วนตัวเห็นว่า อย่างดีที่สุด เราจึงอาจทำได้เพียงหาหลักฐานเพียงพอที่จะผ่านเกณฑ์มาตรฐานสองข้อแรก แต่แค่นั้นก็น่าจะเพียงพอแล้วที่จะสันนิษฐานว่ามีการยึดกุมกลไกกำกับดูแลโดยกลุ่มทุนผลประโยชน์ และควรต้องจับตาการทำงานขององค์กรกำกับดูแลอย่างใกล้ชิด
แต่ปัญหาคือการนิยามว่าผลประโยชน์สาธารณะคืออะไรก็ไม่ใช่เรื่องง่ายหรือเปล่า
ก็ต้องว่ากันไปเป็นกรณีๆ ไป แต่ในหลายกรณีที่ผ่านมา เราไม่ต้องเถียงเรื่องนั้น เช่น กรณีของ กขค. เรื่องควบรวมระหว่างซีพี กับเทสโก้ โลตัส การให้เหตุผลของคณะกรรมการเสียงข้างมากกับเสียงข้างน้อยต่างกันชัดเจน ซึ่งถ้าเทียบกันแล้วจะเห็นเลยว่าเหตุผลของเสียงข้างมากเป็นการให้เหตุผลในทางพิทักษ์เอกชนเลยก็ว่าได้
อีกหนึ่งกรณีที่ค่อนข้างชัดเจนคือ มติอัปยศ กสทช. กรณีดีลควบรวมทรู-ดีแทค ที่ กสทช. เสียงข้างมากเลือกตีความกฎหมายแบบจำกัดอำนาจตัวเองให้เหลือเพียง ‘รับทราบ’ การควบรวมกิจการ ทั้งที่กฎหมายทุกระดับเขียนชัดเจนว่า กสทช. มีอำนาจในการกำกับการแข่งขันและป้องกันการผูกขาด การตีความแบบนี้ยากที่จะอธิบายเป็นแบบอื่น นอกจากการบอกว่าเอื้อประโยชน์ให้กับบริษัทเอกชนภายใต้การกำกับดูแล อันนี้ไม่นับความน่าเกลียดในการออกเสียงของประธาน กสทช. ด้วย
กระแสการควบรวมกิจการและการกระจุกตัวของธุรกิจไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะแค่ในประเทศไทย แต่เกิดขึ้นในหลายประเทศและในหลายอุตสาหกรรม โดยเหตุผลหลักที่ธุรกิจมักอ้างคือ ในโลกใหม่ธุรกิจจำเป็นต้องใหญ่และแข็งแรงมากขึ้นเพื่อออกไปแข่งในตลาดโลก เช่น ทุนค้าปลีกก็ให้เหตุผลว่า ทุกวันนี้เขาไม่ได้แข่งกับแค่ในประเทศ แต่ต้องแข่งกับ Shopee และ Lazada ซึ่งเป็นยักษ์ใหญ่ทั้งนั้น และร้านค้าปลีกในนั้นก็มีมากมายมหาศาล ดังนั้นคนที่บอกว่าการควบรวมทำให้ผูกขาดมากขึ้น แท้จริงแล้วไม่เข้าใจภูมิทัศน์ทางเศรษฐกิจใหม่ เหตุผลแบบนี้ฟังขึ้นไหม
ฟังขึ้น! เฉพาะในมุมของเขานะ (หัวเราะ) แต่ถูกไหมอีกเรื่องหนึ่ง
ปัญหาคลาสสิกในการกำกับดูแลเรื่องการแข่งขันคือ การกำหนดขอบเขตตลาด (market definition) ซึ่งสำคัญมาก เพราะถูกใช้เป็นฐานในการวิเคราะห์ว่า ธุรกิจมีการกระจุกตัวแค่ไหน ถ้านิยามตลาดแคบ เช่น นับเฉพาะร้านค้าปลีกออฟไลน์ อัตราการกระจุกตัวก็ย่อมสูงกว่าการนิยามตลาดแบบที่นับออนไลน์ด้วย เป็นต้น
พูดอย่างเป็นธรรม เอกชนก็มีสิทธิที่จะเสนอมุมมองว่าการกำหนดขอบเขตตลาดควรเป็นอย่างไร แต่ประเด็นคือ กขค. ได้ทำหน้าที่ศึกษาประเด็นนี้มาเป็นอย่างดีแล้วหรือยัง หากศึกษามาเป็นอย่างดี มีข้อมูล และงานวิชาการที่น่าเชื่อถือสนับสนุนว่า สภาพตลาดได้เปลี่ยนไปมากแล้ว การนิยามขอบเขตตลาดควรนับร้านค้าออนไลน์ด้วย นโยบายกำกับดูแลก็ควรจะปรับเปลี่ยนตาม ปัญหาคือประเทศไทยลงทุนกับการกำกับการแข่งขันน้อยมากทั้งในแง่ขององค์ความรู้และข้อมูลพื้นฐาน สำนักงาน กขค. ได้งบประมาณปีละแค่ 200 ล้านบาท ซึ่งถือว่าน้อยมากเมื่อเทียบกับขนาดของตลาดที่ต้องเข้าไปกำกับดูแล ก็เป็นคำถามว่า กขค.จะมีศักยภาพเพียงพอที่จะดีลกับปัญหาที่ใหญ่และซับซ้อนมากขึ้นได้หรือไม่
คุณมองปัญหาการผูกขาดในสังคมไทยไว้ในระดับวัฒนธรรม ซึ่งผูกโยงกับระบอบอุปถัมภ์อย่างแยกไม่ออก เห็นความเป็นไปได้ของการแก้ไขปัญหาในเชิงนโยบายที่เป็นรูปธรรมไหม
หลังเลือกตั้ง เคยเขียนข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อทลายระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาดไว้ 4 ด้านหลัก ได้แก่ การปรับปรุงกฎหมายแข่งขันทางการค้า การทลายกำแพงกีดกันคู่แข่งรายใหม่ การคุ้มครองผู้ให้เบาะแส และการเลิกสนับสนุนระบอบอุปถัมภ์ทุนด้วยทรัพยากรสาธารณะ
ข้อเสนอในการปรับปรุงกฎหมายแข่งขันทางการค้ามีนักวิชาการที่ทำงานเชิงลึกและเสนออย่างเป็นระบบแล้ว ส่วนตัวจึงอยากเน้นย้ำในประเด็นที่ให้ความสำคัญเป็นพิเศษคือ เรื่องการมุ่งจัดการกับพฤติกรรมการใช้อำนาจเหนือตลาดอย่างไม่เป็นธรรม (market abuse) ซึ่งปัจจุบันผิดกฎหมายการแข่งขันทางการค้าอยู่แล้ว แต่การปฏิบัติจริงยังไม่มีประสิทธิภาพมากนัก เอาเข้าจริงคนยังไม่ค่อยเข้าใจด้วยซ้ำว่า การใช้อำนาจเหนือตลาดอย่างไม่เป็นธรรมมีหน้าตาแบบไหน และต้องถูกลงโทษลงดาบเมื่อไหร่
ความเข้าใจเรื่องการใช้อำนาจเหนือตลาดอย่างไม่เป็นธรรมถือเป็นหัวใจของการกำกับดูแลการแข่งขันเลยก็ว่าได้ แต่ในช่วงที่ผ่านมาคนจำนวนไม่น้อยสับสันระหว่าง ‘การมีอำนาจเหนือตลาด’ ซึ่งไม่ใช่เรื่องผิดในตัวเอง กับ ‘การใช้อำนาจเหนือตลาดอย่างไม่เป็นธรรม’ ซึ่งผิดกฎหมาย และเข้าใจผิดว่า นโยบายทลายทุนผูกขาดคือนโยบายที่เล่นงานทุนที่มีอำนาจเหนือตลาดทั้งหมด ดังนั้น การทำความเข้าใจเรื่องนี้ต่อสาธารณะและบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพจึงเป็นเรื่องสำคัญ
อีกหนึ่งประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการปรับปรุงกฎหมายแข่งขันทางการค้าคือ การกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ ซึ่งกฎหมายปัจจุบันยกเว้นการบังคับใช้หากกิจการนั้นเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์สาธารณะ ส่วนตัวไม่เห็นด้วยกับประเด็นนี้ เพราะรัฐวิสาหกิจมีข้ออ้างได้เสมอว่า กิจการหรือบริการที่ตัวเองทำอยู่นั้นเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ แต่ในสภาพจริงบางรัฐวิสาหกิจกลับแข่งขันกับเอกชนในตลาดเดียวกัน เช่น ธนาคารกรุงไทย เป็นต้น ซึ่งแต้มต่อที่ได้จากรัฐไม่ค่อยยุติธรรมกับเอกชนสักเท่าไหร่
ถ้าอย่างนั้นควรกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจอย่างไร ควรต้องแปรรูปให้ไปเป็นบริษัทเอกชนเลยไหมเพื่อให้อยู่ภายใต้กฎหมายแข่งขันทางการค้า
ออกตัวว่าไม่ได้มีความรู้มากพอที่จะตอบในประเด็นนี้ได้ แต่อยากเห็นการถกเถียงว่า เราควรจัดประเภทรัฐวิสาหกิจอย่างไรดี อะไรบ้างที่รัฐยังควรถือหุ้นใหญ่อยู่ อะไรบ้างที่ไม่จำเป็นต้องเป็นของรัฐ เช่น ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ชัดเจนว่ามีสถานะเป็นหนึ่งในกลไกเชิงนโยบายของรัฐ ก็มีเหตุผลที่รัฐจะเป็นเจ้าของ แต่ธนาคารกรุงไทยล่ะควรต้องจัดการอย่างไร มีเหตุผลอะไรบ้างที่รัฐยังควรต้องถือหุ้นเกิน 50% เป็นต้น
สังคมไทยควรต้องคิดและดีเบตเรื่องนี้อย่างจริงจังกับทุกรัฐวิสาหกิจเลย
ข้อเสนอเชิงนโยบายข้อที่สอง ‘การทลายกำแพงกีดกันคู่แข่งรายใหม่’ มีประเด็นอะไรที่อยากเน้นย้ำเป็นพิเศษไหม
ควรต้องแยก ‘มาตรฐานการกำกับดูแล’ กับ ‘มาตรการส่งเสริมการแข่งขัน’ ออกจากกันให้ชัดเจน ที่ผ่านมาจะเห็นว่า ผู้ครองตลาดบางรายมักใช้ข้ออ้างว่า ถ้าเปิดเสรีแล้วผู้ประกอบการรายย่อยหลายรายจะไม่ดำเนินธุรกิจอย่างมีมาตรฐาน ผลิตภัณฑ์อาจก่อผลเสียหรืออันตรายต่อผู้บริโภค ฯลฯ ทั้งที่ ‘มาตรฐานการกำกับดูแล’ ซึ่งได้แก่ การควบคุมให้สินค้าและบริการได้มาตรฐาน ไม่เป็นอันตรายต่อผู้บริโภค กับ ‘มาตรการส่งเสริมการแข่งขัน’ เป็นคนละประเด็นกันอย่างสิ้นเชิง และต่างก็สำคัญทั้งคู่
หากเข้าไปอ่านในบทความจะพบว่า คุณค่อนข้างให้ความสำคัญกับการออกกฎหมายคุ้มครองผู้ให้เบาะแส (whistleblower protection) ค่อนข้างมากเลยทีเดียว
ในต่างประเทศ เวลามีกรณีร้องเรียนว่ามีการทำผิดกฎหมายแข่งขันทางการค้า คนร้องเรียนมักจะเป็นคนในองค์กรหรือคนที่เป็นพาร์ตเนอร์ที่เคยสมรู้ร่วมคิดมาก่อน แต่ถูกหักหลังหรือสำนึกผิดได้ว่าไม่ควรทำ จึงยอมกลายมาผู้ให้เบาะแสเสียเอง ดังนั้น องค์กรกำกับดูแลต้องมีกลไกในการจูงใจคนกลับใจเหล่านี้ด้วย อย่างน้อยที่สุด องค์กรกำกับดูแลจะต้องให้ความสบายใจกับผู้ให้เบาะแสว่าพวกเขาจะไม่เดือดร้อน
นอกจากการคุ้มครองเบาะแสแล้ว มาตรการที่สนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชน รวมถึงคุ้มครองสิทธิเสรีภาพในการแสดงออกและสิทธิในการดำเนินคดีของผู้บริโภคและผู้ประกอบการก็มีความสำคัญด้วย เช่น การออกกฎหมายหรือประกาศเพื่อต่อต้านการฟ้องปิดปากโดยบริษัทเอกชน (SLAPP) การแก้ไข พ.ร.บ. คอมพิวเตอร์ไม่ให้ใช้กับการแสดงออกทางออนไลน์ ฯลฯ
ข้อเสนอสุดท้ายที่บอกว่าให้เลิกสนับสนุนระบอบอุปถัมภ์ทุนด้วยทรัพยากรสาธารณะมีรูปธรรมอย่างไร
ควรจะยกเลิกสูตรพิเศษสำหรับผู้บริหารระดับสูง ซึ่งเป็นช่องทางในการสร้างคอนเน็กชัน หากจะมีหลักสูตรหรือโครงการใดๆ อย่างน้อยที่สุดก็ควรใช้แต่ทรัพยากรของเอกชน 100% ไม่ใช่ใช้ทรัพยากรและงบประมาณสาธารณะ แต่ไม่ว่าจะใช้ทรัพยากรจากแหล่งใดก็ตาม หลักสูตรไม่ควรเชิญผู้กำกับดูแลและผู้ใต้กำกับดูแลมาเรียนด้วยกัน
อีกเรื่องหนึ่งที่เสนอไว้คือ ระเบียบหรือข้อกำหนดเพื่อกำกับประตูหมุนระหว่างรัฐและเอกชน (revolving door) ตามมาตรฐาน OECD เช่น ห้ามไม่ให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตุลาการระดับสูง และข้าราชการระดับสูง รับค่าตอบแทนใดๆ จากบริษัทเอกชน (เช่น ในฐานะกรรมการบริษัท หรือที่ปรึกษา) ที่ตนเคยเกี่ยวข้องในการทำหน้าที่สาธารณะทันทีที่พ้นจากตำแหน่ง ต้องเว้นระยะอย่างน้อย 2 ปี เป็นต้น ทุกวันนี้จะเห็นว่า คนที่นั่งอยู่ในหน่วยงานกำกับดูแล เมื่อเกษียณหรือหมดวาระก็ไปปรากฏตัวเพื่อรับตำแหน่งในองค์กรเอกชนได้ทันที ซึ่งไม่ใช่เรื่องดีต่อการกำกับดูแล
ย้ำอีกครั้งว่า การทลายระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาดเป็นเรื่องยากที่ต้องใช้เวลา แต่ถ้าไม่เริ่มพยายามทำตั้งแต่วันนี้ สถานการณ์การผูกขาดและความเหลื่อมล้ำในไทยจะมีแต่เลวร้ายลง
ในการต่อสู้กับทุนผูกขาด นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่มักไม่ค่อยให้ความสำคัญกับระบอบการเมืองเท่าไหร่ แต่ข้อเขียนของคุณเขียนไว้อย่างชัดเจนว่า “ยิ่งสังคมมีความเป็นประชาธิปไตยสูง แนวโน้มที่จะเถลิงอำนาจผูกขาดยิ่งน้อย” ซึ่งคุณไม่ได้เขียนอธิบายในส่วนนี้มากนัก อยากให้ขยายความสักหน่อย
ใช่! ส่วนนี้เป็นสมการคอร์รัปชันแบบใหม่ (หัวเราะ) ตอนที่อ่านและคิดเรื่องการยึดกุมกลไกกำกับดูแลในสังคมไทย ก็ตกผลึกว่าระดับความเป็นประชาธิปไตยมีความสำคัญต่อระดับการผูกขาดในสังคมไทยอย่างน้อยก็ช่วงหลายปีที่ผ่านมา เพราะพูดให้ถึงที่สุด ‘ระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาด’ ประกอบด้วยตัวละครหลายภาคส่วนที่อยู่นอกภาคธุรกิจ ตั้งแต่ชนชั้นนำ กองทัพ ข้าราชการระดับสูง ตุลาการระดับสูง นักการเมือง ตำรวจ ทนายความ องค์กรอิสระ ฯลฯ การ ‘ยึดกุม’ กลไกการกำกับดูแลจึงต้องมองในระดับที่สูงกว่าหน่วยงานกำกับดูแลด้วย
ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ ระบอบ คสช. ที่มาจากการรัฐรัฐประหาร 2557 จะเห็นว่า คสช. เข้าไปมีบทบาทในการแต่งตั้งกลไกกำกับดูแลสำคัญหลายองค์กร เช่น กสทช. และคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) เป็นต้น และมีกรณีที่เป็นข่าวโดนตั้งคำถามอย่างหนักในการใช้คำสั่ง ม.44 จ่ายเงินชดเชยให้กับผู้ประกอบการในกิจการโทรคมนาคมและกิจการโทรทัศน์รวมเป็นเงินกว่าหมื่นล้านบาท โดยไม่ต้องรับผิดทางการเมืองเลย จนถึงตอนนี้เราก็รู้น้อยว่าตลอดเกือบ 10 ปีที่ผ่านมา ระบอบนี้ยึดกุมอะไรไปบ้าง มากน้อยแค่ไหน แต่ที่แน่ๆ มีงานวิจัยออกมาแล้วว่า เศรษฐกิจไทยกระจุกตัวเพิ่มขึ้นมากในรอบทศวรรษที่ผ่านมา
หากมองด้วยกรอบนี้ สถานการณ์การผูกขาดในรัฐบาลเพื่อไทยมีโอกาสจะดีขึ้นบ้างไหม
ตั้งแต่ตอนหาเสียง รัฐบาลไม่ได้พูดเรื่องการสู้กับอำนาจผูกขาดชัดเจนเท่าไหร่ ดังนั้น ในเชิงนโยบายรูปธรรมคงคาดหวังได้ยาก หรือถ้าจะพูดให้ถูกคือไม่ได้คาดหวังมากกว่า (หัวเราะ)
อย่างไรก็ตาม รัฐบาลเพื่อไทยน่าจะคิดเรื่องการบริหารจัดการพื้นฐานไว้อยู่พอสมควร เช่น การทำยังไงให้รัฐวิสาหกิจมีประสิทธิภาพมากขึ้น เป็นมืออาชีพมากขึ้น ตรงนี้ก็มีโอกาสที่จะเห็นอะไรในเชิงบวกอยู่เหมือนกัน ตัวชี้วัดรูปธรรมในเรื่องนี้คือ การแต่งตั้งกรรมการรัฐวิสาหกิจก็ต้องรอดูว่า เขาจะใช้เครื่องมือนี้ได้อย่างมีประสิทธิภาพแค่ไหน
อีกเรื่องที่ต้องไม่ลืมคือ รัฐบาลชุดนี้มาจากการประนีประนอมที่สูงมาก ในหลายๆ เรื่องแม้รัฐบาลเพื่อไทยอยากทำก็อาจทำได้ไม่เต็มที่ หรือว่าต่อให้เดินหน้าทำแล้วก็เป็นไปได้ว่าอำนาจต่างๆ ที่ยึดกุมกลไกรัฐและกลไกกำกับดูแลทั้งหลายก็จะเริ่มออกมาตัดสินใจเอง ต้องรอดู
ฝากประเด็นแถมทิ้งท้ายเก็บไว้เผื่อใครได้อ่านเก็บไปคิดต่อ ตอนนี้ดีเบตการกำกับดูแลเศรษฐกิจแพลตฟอร์มมีประเด็นอะไรที่น่าสนใจบ้าง
ประเด็นดีเบตที่น่าสนใจมากเลยคือ เริ่มมีการตั้งคำถามแล้วว่า แพลตฟอร์มที่มีผู้ใช้จำนวนมากและมีประโยชน์กับชีวิตประจำวันกับผู้คนมหาศาลควรจะถูกมองว่าเป็นสินค้าสาธารณะ (public good) ไหม หากมองว่าใช่ คำถามถัดมาคือแล้วต้องทำอย่างไรต่อ รัฐควรต้องไปยึดหรือไปซื้อมา เมื่อซื้อมาแล้วทุกคนควรจะได้ใช้หรือเปล่า หรือจะยังคงเป็นของเอกชน แต่รัฐเข้าไปกำกับให้ทำบริการสาธารณะมากขึ้น
ประเด็นที่สองคือ เรื่องการวัดการกระจุกตัว ซึ่งเริ่มมีการคุยกันแล้วว่า การใช้ส่วนแบ่งตลาดอย่างเดียวอาจไม่เพียงพอ นักวิชาการบางคนเริ่มเสนอให้พิจารณาการผูกขาดข้อมูลประกอบด้วย เช่น สมมติมีบริษัทหนึ่งที่มีส่วนแบ่งตลาดและกำไรไม่ได้สูงมาก แต่มีส่วนแบ่งในการเข้าถึงข้อมูลมาก โดยพิจารณาจากปริมาณข้อมูลที่วิ่งในอินเทอร์เน็ต คำถามคือบริษัทนี้ควรที่จะถูกกำกับดูแลไหม เป็นต้น
ประเด็นที่สามคือ เรื่องการเก็บภาษีแพลตฟอร์ม ประเด็นนี้ไม่ใช่ประเด็นใหม่ แต่เป็นโจทย์ที่คิดกันยังไม่ตกว่าจะเอาอย่างไรดี โจทย์ในเรื่องนี้คือเรื่องความเป็นธรรม เพราะบริษัทไทยที่ทำธุรกิจในไทยต้องเสียภาษี แต่แพลตฟอร์มซึ่งอยู่ต่างประเทศไม่ต้องเสียภาษี เรื่องนี้รัฐไทยขยับตัวค่อนข้างเร็ว ก็ถือว่าเป็นเรื่องที่ดี
ต้องบอกไว้ก่อนว่า ยังมีประเด็นอื่นๆ อีกมาก ถ้าสนใจอยากแนะนำให้อ่านหนังสือ ‘ทุนนิยมสอดแนม (The Age of Surveillance Capitalism)’ ซึ่งให้ความเข้าใจพื้นฐานในประเด็นนี้ค่อนข้างดี แล้วก็ต้องไม่ลืมว่าเรื่องพวกนี้เปลี่ยนไปตลอดเวลา
เรื่อง: สมคิด พุทธศรี
