ระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่มีอำนาจยิ่งใหญ่สามประการที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน
อำนาจแรกคืออำนาจตุลาการของศาลยุติธรรม อำนาจที่สองคืออำนาจทางการทหาร ทั้งสองเสาหลักนี้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ค่อนข้างกว้างขวางในประเทศไทย อย่างไรก็ตาม ยังมีอีกหนึ่งเสาหลักที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งและส่งผลกระทบต่อชีวิตประชาชนอย่างถ้วนหน้าแต่กลับไม่มีใครพูดถึงมากนัก นั่นคืออำนาจในการกำหนดนโยบายทางการเงินของ ‘ธนาคารกลาง’
ในปัจจุบัน ธนาคารกลางทั่วโลกส่วนใหญ่ได้รับมอบหมายจากรัฐบาลให้บรรลุสารพัดเป้าหมายในเวลาเดียวกัน ตั้งแต่การรักษาเสถียรภาพค่าเงิน การรับมือเงินเฟ้อ การป้องกันวิกฤติในระบบการเงิน รวมทั้งประสานงานด้านนโยบายการเงินกับนานาประเทศ และในขณะเดียวกันก็ต้องประคับประคองการเติบโตทางเศรษฐกิจ
เป้าหมายเหล่านั้นเป็นเรื่องละเอียดอ่อนและสลับซับซ้อน การมอบหมายให้ผู้เชี่ยวชาญตัดสินใจจัดการจึงเป็นเรื่องสมเหตุสมผล อย่างไรก็ตามนับตั้งแต่วิกฤติซับไพรม์ในช่วงปี 2008 ธนาคารกลางทั่วโลกโดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปขยายฐานอำนาจด้านนโยบายทางการเงินในมือ ตั้งแต่การผ่อนคลายเชิงปริมาณ (Quantitative Easing: QE) เครื่องมือใหม่แกะกล่องที่กลับกลายเป็น ‘อุ้ม’ คนรวย รวมถึงท่าทีของธนาคารกลางบางแห่งในฐานะผู้กำกับดูแลสินเชื่อที่พยายามปรับเปลี่ยนทิศทางของตลาดสู่การรับมือปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ความเหลื่อมล้ำ การเติบโตของผลิตภาพ และอีกสารพัดปัญหาเร่งด่วน
แน่นอนครับว่าท่าทีของธนาคารกลางสะท้อน ‘ความปรารถนาดี’ ในฐานะเทคโนแครต อย่างไรก็ตาม การดำเนินงานเหล่านั้นถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่ากำลังข้ามเส้นบางๆ จนกลายเป็นการกระทำ ‘เกินหน้าที่’ เนื่องจากเหล่านายธนาคารกลางผู้ทรงอำนาจไม่ได้มาจากการเลือกตั้งจึงขาดการผูกโยงกับประชาชน
ข้อถกเถียงเรื่องอำนาจและหน้าที่ของธนาคารกลางมีมาตั้งแต่วันแรกของการก่อตั้งธนาคารกลาง และวันนี้ก็ได้วนเวียนกลับมาอภิปรายอย่างกว้างขวางอีกครั้งโดยมีคำถามสำคัญคือจะกำกับดูแลอำนาจของธนาคารกลางอย่างไร โดยที่ไม่เป็นการเปิดช่องให้การเมืองแทรกแซง
ทำไมธนาคารกลางต้องเป็น ‘อิสระ’
ธนาคารกลางไม่ได้เป็นอิสระจากรัฐบางรัฐตั้งแต่แรกเริ่ม เดิมทีธนาคารกลางเป็นเสมือนองค์กรภายใต้กำกับดูแลของรัฐบาลที่รับผิดชอบด้านนโยบายการเงิน หากจะกล่าวให้เห็นภาพ ธนาคารกลางก็ไม่ต่างจาก ‘หัวหน้าทีม’ ของเหล่าธนาคารพาณิชย์ ขณะที่กลไกสำคัญทางเศรษฐกิจอย่างอัตราดอกเบี้ยนโยบายก็ยังอยู่ภายใต้อิทธิพลของเหล่านักการเมือง
จุดเปลี่ยนสำคัญคือการล่มสลายของระบบเบรตตันวูดส์ (Bretton Woods) ในปี 1971 ที่ทำให้อัตราแลกเปลี่ยนผันผวน อัตราเงินเฟ้อพุ่งสูง และเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลก หลายประเทศเผชิญกับอัตราการว่างงานที่สูงลิ่วต่อเนื่องยาวนานโดยไม่มีทีท่าว่าจะลดลง พอล โวลเกอร์ (Paul Volcker) คือนายธนาคารกลางที่มีบทบาทโดดเด่นในการใช้เครื่องมือทางการเงินแก้วิกฤติ เขาเดินหน้าประกาศสงครามกับเงินเฟ้อด้วยการขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบายสูงลิ่วทั้งที่รู้ว่าเศรษฐกิจจะเลวร้ายลงในระยะสั้น แน่นอนว่านโยบายดังกล่าวเผชิญแรงกดดันจากทุกภาคส่วน ทั้งประธานาธิบดีที่กำลังจะลงเลือกตั้งชิงตำแหน่งวาระที่สอง เกษตรกรที่รวมตัวประท้วงหน้าธนาคารกลางในกรุงวอชิงตัน รวมถึงเหล่านายหน้าค้ารถยนต์ที่ส่งโลงศพใส่กุญแจรถที่พวกเขาขายไม่ออกมาให้ แต่โวลเกอร์ก็ไม่ยี่หระ จนกระทั่งปราบเงินเฟ้อได้สำเร็จโดยใช้เวลาราวครึ่งทศวรรษ
นโยบายขั้นเด็ดขาดแบบโวลเกอร์นั้นไม่มีทางเกิดขึ้นได้ตราบใดที่ธนาคารกลางยังไม่พ้นอิทธิพลทางการเมือง เพราะคงไม่มีนักการเมืองสติดีคนไหนตัดสินใจปรับดอกเบี้ยนโยบายขึ้นทั้งๆ ที่รู้ว่าจะทำให้เศรษฐกิจเลวร้ายจนเขาพ่ายการเลือกตั้งครั้งหน้า ความสำเร็จของโวลเกอร์ทำให้สาธารณชนไว้เนื้อเชื่อใจธนาคารกลาง นับตั้งแต่นั้นมา ‘ความเป็นอิสระ’ จากอิทธิพลการเมืองจึงเป็นแกนกลางในการขับเคลื่อนนโยบายการเงินของธนาคารกลาง
หลังจากเมฆดำของวิกฤติเงินเฟ้อเริ่มคลี่คลาย เศรษฐกิจทั่วโลกก็ขยับเข้าสู่ยุคสมัยแห่งเสถียรภาพและอัตราเงินเฟ้อต่ำจนได้รับขนานนามว่ายุคแห่ง ‘การเติบโตอย่างค่อยเป็นค่อยไป’ (Great Moderation)
แต่ความสงบสุขก็อยู่ได้ไม่นาน เพราะในช่วงเวลานั้นเองที่ตลาดหุ้นในสหรัฐอเมริกาเผชิญสองเหตุการณ์สำคัญ หนึ่งคือวันจันทร์สีดำ (Black Monday) ในปี 1987 และฟองสบู่ดอตคอม (Dot-com Bubble) ในช่วงปี 2000 ซึ่งธนาคารกลางตัดสินใจหั่นอัตราดอกเบี้ยนโยบายแทบจะทันทีหลังเกิดวิกฤติเพื่อพยุงราคาหลักทรัพย์ จนถึงกับมีชื่อเรียกนโยบายธนาคารกลางในยุคของอลัน กรีนสแปน (Alan Greenspan) ว่า ‘Greenspan Put’ หรือกลยุทธ์ป้องกันหุ้นตกโดยกรีนสแปน ที่เครื่องมือทางการเงินถูกใช้ช่วยเหลือคนรวยและสนับสนุนทางอ้อมให้มีการเก็งกำไรในตลาดหลักทรัพย์
จุดเปลี่ยนสำคัญที่นำไปสู่การวิพากษ์วิจารณ์บทบาทของธนาคารกลางอย่างกว้างขวางคือวิกฤติซับไพรม์ในปี 2008 ซึ่งธนาคารกลางตัดสินใจลดอัตราดอกเบี้ยจนต่ำเตี้ยเรี่ยดินเป็นระยะยาวร่วมทศวรรษ ประกอบกับนโยบายผ่อนคลายเชิงปริมาณที่กว้านซื้อตราสารหนี้และตราสารทุนของภาคเอกชนที่ส่งผลให้ราคาหุ้นปรับตัวสูงขึ้น สร้างความมั่งคั่งให้กับเหล่าผู้มีอันจะกินแต่กลับเมินสามัญชนที่ได้รับผลกระทบจากภาวะเศรษฐกิจตกต่ำอย่างรุนแรง
นอกจากประเด็นเรื่องอุ้มคนรวยเมินคนจนแล้ว ธนาคารกลางยังล้มเหลวในฐานะเทคโนแครตผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐกิจเนื่องจากไม่สามารถคาดการณ์วิกฤติการเงินในปี 2008 หรือวิกฤติหนี้สาธารณะของยุโรปได้ล่วงหน้า เช่นเดียวกับผลกระทบทางเศรษฐกิจจากการถอนตัวออกจากสหภาพยุโรปที่ประเมินโดยธนาคารกลางแห่งอังกฤษที่ผิดไปมากโข หากเหล่านายธนาคารกลางต่างล้มเหลวที่จะแสดงความเชี่ยวชาญสามารถ แล้วพวกเขายังควรได้รับอำนาจซึ่งไม่ยึดโยงกับประชาชนอยู่หรือไม่
สมดุลระหว่างอำนาจและความเป็นอิสระ
แม้จะเผชิญเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าธนาคารกลางควรคืนกลับอยู่ภายใต้การตัดสินใจของภาคการเมือง เพราะในหน้าประวัติศาสตร์ เหล่านักการเมืองพร้อมจะใช้เครื่องมืออย่างอัตราดอกเบี้ยนโยบายเพื่อสร้างความนิยมก่อนวันเลือกตั้ง นำไปสู่เงินเฟ้อระยะยาวที่ยากจะแก้ไข การศึกษาหลายชิ้นจึงเห็นพ้องต้องกันว่าความเป็นอิสระของธนาคารกลางมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ
แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าระบบดั้งเดิมนั้นดีอยู่แล้วโดยไม่ต้องมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลง
หนึ่งในตัวอย่างการสร้างสมดุลระหว่างการตัดสินใจทางการเมืองกับความเป็นอิสระของธนาคารกลางคือโมเดลของอังกฤษซึ่งรัฐบาลรับบทบาทในการกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อ เนื่องจากรัฐบาลในฐานะตัวแทนของประชาชนย่อมรับรู้ความต้องการของสังคมได้ดีกว่าธนาคารกลาง ส่วนนายธนาคารกลางมีหน้าที่ดำเนินนโยบายทางการเงินเพื่อให้บรรลุกรอบเป้าหมายที่กำหนด กล่าวคือจำกัดเงินเฟ้อไม่ให้สูงหรือต่ำเกินไปนั่นเอง
ขณะเกิดวิกฤติการเงิน ธนาคารกลางถูกโจมตีจากบทบาท ‘แหล่งเงินกู้แหล่งสุดท้าย’ ของสถาบันการเงิน เนื่องจากธนาคารกลางเพิ่มสภาพคล่องในตลาดด้วยการปล่อยสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำแก่ธนาคารพาณิชย์ซึ่งเป็นส่วนสำคัญที่ทำให้เกิดวิกฤติ สถานการณ์ดังกล่าวนำไปสู่คำถามที่ไม่มีคำตอบตายตัวว่าธนาคารกลางยังควรรับบทบาทกำกับดูแลทั้งนโยบายการเงินและสถาบันการเงินไปพร้อมกัน หรือควรแยกบทบาทการกำกับดูแลสถาบันการเงินให้แก่หน่วยงานอื่น การแบ่งความรับผิดชอบจะช่วยบรรเทาปัญหาการยึดกุมกลไกกำกับดูแล (regulatory capture) แต่ในขณะเดียวกันก็อาจทำให้นโยบายการเงินและการกำกับดูแลสถาบันการเงินไม่เป็นในทิศทางเดียวกัน
ในแง่ของการป้องกันวิกฤติเศรษฐกิจ เอ็ด บอลส์ (Ed Balls) เจมส์ โฮวัต (James Howat) และแอนนา สแตนส์เบอรี (Anna Stansbury) เสนอว่า ควรมีการจัดตั้งคณะกรรมการเพื่อกำกับดูแลความเสี่ยงเชิงระบบในภาคการเงินโดยประกอบด้วยธนาคารกลาง หน่วยงานกำกับดูแลอื่นๆ และรัฐบาล สมาชิกคณะกรรมการที่หลากหลายจะช่วยลดปัญหาการคิดตามกลุ่ม (group think) และช่วยให้การรับมือวิกฤติสอดคล้องกันมากยิ่งขึ้น
นอกจากนี้ พอล ทัคเกอร์ (Paul Tucker) ยังมองว่าเหล่านายธนาคารกลางควร ‘จำกัด’ บทบาทของตัวเอง ถึงแม้ธนาคารกลางจะเป็นอิสระและมีอำนาจล้นเหลือ แต่ก็ควรมุ่งรักษาเสถียรภาพทางการเงินไม่ใช่พยายามแก้ทุกปัญหาในสังคม เมื่อใดก็ตามที่เหล่านายธนาคารกลางแสดงความเห็นในประเด็นร้อนทางการเมือง เช่น กรณีของมาร์ค คาร์นีย์ (Mark Carney) แห่งธนาคารกลางอังกฤษที่กล่าวถึงเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือรากุราม ราชัน (Raghuram Rajan) แห่งธนาคารกลางอินเดียกล่าวถึงเรื่องการยอมรับความแตกต่างทางศาสนา ผลลัพธ์ที่ได้คือกระแสตีกลับจากทั้งประชาชนและนักการเมืองที่อาจส่งผลต่อการทำงานด้านนโยบายการเงินในอนาคต
กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) เสนอว่าธนาคารกลางมีความรับผิดรับชอบ (accountability) ต่อทั้งประชาชนในสังคมและผู้แทนในรัฐสภา แต่ในขณะเดียวกันก็ยังต้องคงหลักการพื้นฐานเรื่องความเป็นอิสระเอาไว้ ดังนั้นเพื่อให้กลไกกำกับดูแลทำงานได้ดี ธนาคารกลางจึงต้องโปร่งใสในกระบวนการตัดสินใจ วิธีปฏิบัติด้านความโปร่งใสในด้านการดำเนินนโยบายทางการเงินระบุว่าธนาคารกลางต้องเผยแพร่สรุปการประชุม พร้อมชี้แจงข้อมูลต่อรัฐสภา ประกอบกับเผยแพร่รายงานเชิงเทคนิคอธิบายเหตุผล ดำเนินการประชุมร่วมกับรัฐมนตรีกระทรวงการคลัง พร้อมทั้งสื่อสารกับสื่อมวลชนอย่างสม่ำเสมออีกด้วย
แม้ว่าความเป็นอิสระของธนาคารกลางจะเป็นหลักการที่แทบไม่โดนตั้งคำถาม แต่ขอบเขตอำนาจ กลไกกำกับดูแล และความรับผิดรับชอบของธนาคารกลางเป็นประเด็นถกเถียงที่ยังไม่มีข้อสรุป น่าเสียดายที่ประเทศไทยเรายังไม่มีการพูดถึงประเด็นนี้อย่างกว้างขวางเท่าที่ควร ทั้งที่การตัดสินใจของธนาคารกลางส่งผลกระทบต่อชีวิตประชาชนเป็นวงกว้างไม่ต่างจากอำนาจทางการทหาร และกระบวนการยุติธรรมของศาลซึ่งไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน
เอกสารประกอบการเขียน
The case for strong and silent central banks
A debate about central-bank independence is overdue
Rethinking central bank independence
How to preserve the benefits of central-bank autonomy
The independence of central banks is under threat from politics
Unelected Power: The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State
เรื่อง: รพีพัฒน์ อิงคสิทธิ์
