fbpx

ธนาคารกลางมีอำนาจมากเกินไปหรือเปล่า?

ระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่มีอำนาจยิ่งใหญ่สามประการที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน

อำนาจแรกคืออำนาจตุลาการของศาลยุติธรรม อำนาจที่สองคืออำนาจทางการทหาร ทั้งสองเสาหลักนี้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ค่อนข้างกว้างขวางในประเทศไทย อย่างไรก็ตาม ยังมีอีกหนึ่งเสาหลักที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งและส่งผลกระทบต่อชีวิตประชาชนอย่างถ้วนหน้าแต่กลับไม่มีใครพูดถึงมากนัก นั่นคืออำนาจในการกำหนดนโยบายทางการเงินของ ‘ธนาคารกลาง’

ในปัจจุบัน ธนาคารกลางทั่วโลกส่วนใหญ่ได้รับมอบหมายจากรัฐบาลให้บรรลุสารพัดเป้าหมายในเวลาเดียวกัน ตั้งแต่การรักษาเสถียรภาพค่าเงิน การรับมือเงินเฟ้อ การป้องกันวิกฤติในระบบการเงิน รวมทั้งประสานงานด้านนโยบายการเงินกับนานาประเทศ และในขณะเดียวกันก็ต้องประคับประคองการเติบโตทางเศรษฐกิจ

เป้าหมายเหล่านั้นเป็นเรื่องละเอียดอ่อนและสลับซับซ้อน การมอบหมายให้ผู้เชี่ยวชาญตัดสินใจจัดการจึงเป็นเรื่องสมเหตุสมผล อย่างไรก็ตามนับตั้งแต่วิกฤติซับไพรม์ในช่วงปี 2008 ธนาคารกลางทั่วโลกโดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปขยายฐานอำนาจด้านนโยบายทางการเงินในมือ ตั้งแต่การผ่อนคลายเชิงปริมาณ (Quantitative Easing: QE) เครื่องมือใหม่แกะกล่องที่กลับกลายเป็น ‘อุ้ม’ คนรวย รวมถึงท่าทีของธนาคารกลางบางแห่งในฐานะผู้กำกับดูแลสินเชื่อที่พยายามปรับเปลี่ยนทิศทางของตลาดสู่การรับมือปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ความเหลื่อมล้ำ การเติบโตของผลิตภาพ และอีกสารพัดปัญหาเร่งด่วน

แน่นอนครับว่าท่าทีของธนาคารกลางสะท้อน ‘ความปรารถนาดี’ ในฐานะเทคโนแครต อย่างไรก็ตาม การดำเนินงานเหล่านั้นถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่ากำลังข้ามเส้นบางๆ จนกลายเป็นการกระทำ ‘เกินหน้าที่’ เนื่องจากเหล่านายธนาคารกลางผู้ทรงอำนาจไม่ได้มาจากการเลือกตั้งจึงขาดการผูกโยงกับประชาชน

ข้อถกเถียงเรื่องอำนาจและหน้าที่ของธนาคารกลางมีมาตั้งแต่วันแรกของการก่อตั้งธนาคารกลาง และวันนี้ก็ได้วนเวียนกลับมาอภิปรายอย่างกว้างขวางอีกครั้งโดยมีคำถามสำคัญคือจะกำกับดูแลอำนาจของธนาคารกลางอย่างไร โดยที่ไม่เป็นการเปิดช่องให้การเมืองแทรกแซง

ทำไมธนาคารกลางต้องเป็น ‘อิสระ’

ธนาคารกลางไม่ได้เป็นอิสระจากรัฐบางรัฐตั้งแต่แรกเริ่ม เดิมทีธนาคารกลางเป็นเสมือนองค์กรภายใต้กำกับดูแลของรัฐบาลที่รับผิดชอบด้านนโยบายการเงิน หากจะกล่าวให้เห็นภาพ ธนาคารกลางก็ไม่ต่างจาก ‘หัวหน้าทีม’ ของเหล่าธนาคารพาณิชย์ ขณะที่กลไกสำคัญทางเศรษฐกิจอย่างอัตราดอกเบี้ยนโยบายก็ยังอยู่ภายใต้อิทธิพลของเหล่านักการเมือง

จุดเปลี่ยนสำคัญคือการล่มสลายของระบบเบรตตันวูดส์ (Bretton Woods) ในปี 1971 ที่ทำให้อัตราแลกเปลี่ยนผันผวน อัตราเงินเฟ้อพุ่งสูง และเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลก หลายประเทศเผชิญกับอัตราการว่างงานที่สูงลิ่วต่อเนื่องยาวนานโดยไม่มีทีท่าว่าจะลดลง พอล โวลเกอร์ (Paul Volcker) คือนายธนาคารกลางที่มีบทบาทโดดเด่นในการใช้เครื่องมือทางการเงินแก้วิกฤติ เขาเดินหน้าประกาศสงครามกับเงินเฟ้อด้วยการขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบายสูงลิ่วทั้งที่รู้ว่าเศรษฐกิจจะเลวร้ายลงในระยะสั้น แน่นอนว่านโยบายดังกล่าวเผชิญแรงกดดันจากทุกภาคส่วน ทั้งประธานาธิบดีที่กำลังจะลงเลือกตั้งชิงตำแหน่งวาระที่สอง เกษตรกรที่รวมตัวประท้วงหน้าธนาคารกลางในกรุงวอชิงตัน รวมถึงเหล่านายหน้าค้ารถยนต์ที่ส่งโลงศพใส่กุญแจรถที่พวกเขาขายไม่ออกมาให้ แต่โวลเกอร์ก็ไม่ยี่หระ จนกระทั่งปราบเงินเฟ้อได้สำเร็จโดยใช้เวลาราวครึ่งทศวรรษ

นโยบายขั้นเด็ดขาดแบบโวลเกอร์นั้นไม่มีทางเกิดขึ้นได้ตราบใดที่ธนาคารกลางยังไม่พ้นอิทธิพลทางการเมือง เพราะคงไม่มีนักการเมืองสติดีคนไหนตัดสินใจปรับดอกเบี้ยนโยบายขึ้นทั้งๆ ที่รู้ว่าจะทำให้เศรษฐกิจเลวร้ายจนเขาพ่ายการเลือกตั้งครั้งหน้า ความสำเร็จของโวลเกอร์ทำให้สาธารณชนไว้เนื้อเชื่อใจธนาคารกลาง นับตั้งแต่นั้นมา ‘ความเป็นอิสระ’ จากอิทธิพลการเมืองจึงเป็นแกนกลางในการขับเคลื่อนนโยบายการเงินของธนาคารกลาง

หลังจากเมฆดำของวิกฤติเงินเฟ้อเริ่มคลี่คลาย เศรษฐกิจทั่วโลกก็ขยับเข้าสู่ยุคสมัยแห่งเสถียรภาพและอัตราเงินเฟ้อต่ำจนได้รับขนานนามว่ายุคแห่ง ‘การเติบโตอย่างค่อยเป็นค่อยไป’ (Great Moderation)

แต่ความสงบสุขก็อยู่ได้ไม่นาน เพราะในช่วงเวลานั้นเองที่ตลาดหุ้นในสหรัฐอเมริกาเผชิญสองเหตุการณ์สำคัญ หนึ่งคือวันจันทร์สีดำ (Black Monday) ในปี 1987 และฟองสบู่ดอตคอม (Dot-com Bubble) ในช่วงปี 2000 ซึ่งธนาคารกลางตัดสินใจหั่นอัตราดอกเบี้ยนโยบายแทบจะทันทีหลังเกิดวิกฤติเพื่อพยุงราคาหลักทรัพย์ จนถึงกับมีชื่อเรียกนโยบายธนาคารกลางในยุคของอลัน กรีนสแปน (Alan Greenspan) ว่า ‘Greenspan Put’ หรือกลยุทธ์ป้องกันหุ้นตกโดยกรีนสแปน ที่เครื่องมือทางการเงินถูกใช้ช่วยเหลือคนรวยและสนับสนุนทางอ้อมให้มีการเก็งกำไรในตลาดหลักทรัพย์

จุดเปลี่ยนสำคัญที่นำไปสู่การวิพากษ์วิจารณ์บทบาทของธนาคารกลางอย่างกว้างขวางคือวิกฤติซับไพรม์ในปี 2008 ซึ่งธนาคารกลางตัดสินใจลดอัตราดอกเบี้ยจนต่ำเตี้ยเรี่ยดินเป็นระยะยาวร่วมทศวรรษ ประกอบกับนโยบายผ่อนคลายเชิงปริมาณที่กว้านซื้อตราสารหนี้และตราสารทุนของภาคเอกชนที่ส่งผลให้ราคาหุ้นปรับตัวสูงขึ้น สร้างความมั่งคั่งให้กับเหล่าผู้มีอันจะกินแต่กลับเมินสามัญชนที่ได้รับผลกระทบจากภาวะเศรษฐกิจตกต่ำอย่างรุนแรง

นอกจากประเด็นเรื่องอุ้มคนรวยเมินคนจนแล้ว ธนาคารกลางยังล้มเหลวในฐานะเทคโนแครตผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐกิจเนื่องจากไม่สามารถคาดการณ์วิกฤติการเงินในปี 2008 หรือวิกฤติหนี้สาธารณะของยุโรปได้ล่วงหน้า เช่นเดียวกับผลกระทบทางเศรษฐกิจจากการถอนตัวออกจากสหภาพยุโรปที่ประเมินโดยธนาคารกลางแห่งอังกฤษที่ผิดไปมากโข หากเหล่านายธนาคารกลางต่างล้มเหลวที่จะแสดงความเชี่ยวชาญสามารถ แล้วพวกเขายังควรได้รับอำนาจซึ่งไม่ยึดโยงกับประชาชนอยู่หรือไม่

สมดุลระหว่างอำนาจและความเป็นอิสระ

แม้จะเผชิญเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าธนาคารกลางควรคืนกลับอยู่ภายใต้การตัดสินใจของภาคการเมือง เพราะในหน้าประวัติศาสตร์ เหล่านักการเมืองพร้อมจะใช้เครื่องมืออย่างอัตราดอกเบี้ยนโยบายเพื่อสร้างความนิยมก่อนวันเลือกตั้ง นำไปสู่เงินเฟ้อระยะยาวที่ยากจะแก้ไข การศึกษาหลายชิ้นจึงเห็นพ้องต้องกันว่าความเป็นอิสระของธนาคารกลางมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าระบบดั้งเดิมนั้นดีอยู่แล้วโดยไม่ต้องมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลง

หนึ่งในตัวอย่างการสร้างสมดุลระหว่างการตัดสินใจทางการเมืองกับความเป็นอิสระของธนาคารกลางคือโมเดลของอังกฤษซึ่งรัฐบาลรับบทบาทในการกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อ เนื่องจากรัฐบาลในฐานะตัวแทนของประชาชนย่อมรับรู้ความต้องการของสังคมได้ดีกว่าธนาคารกลาง ส่วนนายธนาคารกลางมีหน้าที่ดำเนินนโยบายทางการเงินเพื่อให้บรรลุกรอบเป้าหมายที่กำหนด กล่าวคือจำกัดเงินเฟ้อไม่ให้สูงหรือต่ำเกินไปนั่นเอง

ขณะเกิดวิกฤติการเงิน ธนาคารกลางถูกโจมตีจากบทบาท ‘แหล่งเงินกู้แหล่งสุดท้าย’ ของสถาบันการเงิน เนื่องจากธนาคารกลางเพิ่มสภาพคล่องในตลาดด้วยการปล่อยสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำแก่ธนาคารพาณิชย์ซึ่งเป็นส่วนสำคัญที่ทำให้เกิดวิกฤติ สถานการณ์ดังกล่าวนำไปสู่คำถามที่ไม่มีคำตอบตายตัวว่าธนาคารกลางยังควรรับบทบาทกำกับดูแลทั้งนโยบายการเงินและสถาบันการเงินไปพร้อมกัน หรือควรแยกบทบาทการกำกับดูแลสถาบันการเงินให้แก่หน่วยงานอื่น การแบ่งความรับผิดชอบจะช่วยบรรเทาปัญหาการยึดกุมกลไกกำกับดูแล (regulatory capture) แต่ในขณะเดียวกันก็อาจทำให้นโยบายการเงินและการกำกับดูแลสถาบันการเงินไม่เป็นในทิศทางเดียวกัน

ในแง่ของการป้องกันวิกฤติเศรษฐกิจ เอ็ด บอลส์ (Ed Balls) เจมส์ โฮวัต (James Howat) และแอนนา สแตนส์เบอรี (Anna Stansbury) เสนอว่า ควรมีการจัดตั้งคณะกรรมการเพื่อกำกับดูแลความเสี่ยงเชิงระบบในภาคการเงินโดยประกอบด้วยธนาคารกลาง หน่วยงานกำกับดูแลอื่นๆ และรัฐบาล สมาชิกคณะกรรมการที่หลากหลายจะช่วยลดปัญหาการคิดตามกลุ่ม (group think) และช่วยให้การรับมือวิกฤติสอดคล้องกันมากยิ่งขึ้น

นอกจากนี้ พอล ทัคเกอร์ (Paul Tucker) ยังมองว่าเหล่านายธนาคารกลางควร ‘จำกัด’ บทบาทของตัวเอง ถึงแม้ธนาคารกลางจะเป็นอิสระและมีอำนาจล้นเหลือ แต่ก็ควรมุ่งรักษาเสถียรภาพทางการเงินไม่ใช่พยายามแก้ทุกปัญหาในสังคม เมื่อใดก็ตามที่เหล่านายธนาคารกลางแสดงความเห็นในประเด็นร้อนทางการเมือง เช่น กรณีของมาร์ค คาร์นีย์ (Mark Carney) แห่งธนาคารกลางอังกฤษที่กล่าวถึงเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือรากุราม ราชัน (Raghuram Rajan) แห่งธนาคารกลางอินเดียกล่าวถึงเรื่องการยอมรับความแตกต่างทางศาสนา ผลลัพธ์ที่ได้คือกระแสตีกลับจากทั้งประชาชนและนักการเมืองที่อาจส่งผลต่อการทำงานด้านนโยบายการเงินในอนาคต

กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) เสนอว่าธนาคารกลางมีความรับผิดรับชอบ (accountability) ต่อทั้งประชาชนในสังคมและผู้แทนในรัฐสภา แต่ในขณะเดียวกันก็ยังต้องคงหลักการพื้นฐานเรื่องความเป็นอิสระเอาไว้ ดังนั้นเพื่อให้กลไกกำกับดูแลทำงานได้ดี ธนาคารกลางจึงต้องโปร่งใสในกระบวนการตัดสินใจ วิธีปฏิบัติด้านความโปร่งใสในด้านการดำเนินนโยบายทางการเงินระบุว่าธนาคารกลางต้องเผยแพร่สรุปการประชุม พร้อมชี้แจงข้อมูลต่อรัฐสภา ประกอบกับเผยแพร่รายงานเชิงเทคนิคอธิบายเหตุผล ดำเนินการประชุมร่วมกับรัฐมนตรีกระทรวงการคลัง พร้อมทั้งสื่อสารกับสื่อมวลชนอย่างสม่ำเสมออีกด้วย

แม้ว่าความเป็นอิสระของธนาคารกลางจะเป็นหลักการที่แทบไม่โดนตั้งคำถาม แต่ขอบเขตอำนาจ กลไกกำกับดูแล และความรับผิดรับชอบของธนาคารกลางเป็นประเด็นถกเถียงที่ยังไม่มีข้อสรุป น่าเสียดายที่ประเทศไทยเรายังไม่มีการพูดถึงประเด็นนี้อย่างกว้างขวางเท่าที่ควร ทั้งที่การตัดสินใจของธนาคารกลางส่งผลกระทบต่อชีวิตประชาชนเป็นวงกว้างไม่ต่างจากอำนาจทางการทหาร และกระบวนการยุติธรรมของศาลซึ่งไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน


เอกสารประกอบการเขียน

The case for strong and silent central banks

A debate about central-bank independence is overdue

Rethinking central bank independence

How to preserve the benefits of central-bank autonomy

The independence of central banks is under threat from politics

The history of central banks

Unelected Power: The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State

MOST READ

Economy

15 Mar 2018

การท่องเที่ยวกับเศรษฐกิจไทย

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย ตั้งคำถาม ใครได้ประโยชน์จากการท่องเที่ยวบูม และเราจะบริหารจัดการผลประโยชน์และสร้างความยั่งยืนให้กับรายได้จากการท่องเที่ยวได้อย่างไร

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

15 Mar 2018

Economy

23 Nov 2023

ไม่มี ‘วิกฤต’ ในคัมภีร์ธุรกิจของ ‘สิงห์’ : สันติ – ภูริต ภิรมย์ภักดี

หากไม่เข้าถ้ำสิงห์ ไหนเลยจะรู้จักสิงห์ 101 คุยกับ สันติ- ภูริต ภิรมย์ภักดี ถึงภูมิปัญญาการบริหารคน องค์กร และการตลาดเบื้องหลังความสำเร็จของกลุ่มธุรกิจสิงห์

กองบรรณาธิการ

23 Nov 2023

Economy

19 Mar 2018

ทางออกอยู่ที่ทุนนิยม

ในยามหัวเลี้ยวหัวต่อของบ้านเมือง ผู้คนสิ้นหวังกับปัจจุบัน หวาดหวั่นต่ออนาคต และสั่นคลอนกับอดีตของตนเอง
วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เสนอทุนนิยมให้เป็น ‘grand strategy’ ใหม่ของประเทศไทย

วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร

19 Mar 2018

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save