‘งบประมาณฐานศูนย์’ (Zero-Based Budgeting) วิธีจัดทำงบประมาณแบบใหม่แกะกล่อง ปรากฏในข้อ 13 ของ MoU ระหว่างพรรคก้าวไกลและพรรคร่วมรัฐบาลที่ร่วมลงนามและเปิดเผยต่อประชาชนเมื่อวันที่ 23 พฤษภาคมที่ผ่านมา
แม้ชื่อจะดูแปลกใหม่ แต่ความจริงแล้วการจัดทำงบประมาณด้วยวิธีนี้เป็นที่นิยมอย่างมากในภาคธุรกิจสหรัฐอเมริกาช่วงที่เผชิญภาวะเศรษฐกิจขาลง ก่อนจะถูกหยิบมาใช้จัดการงบประมาณของรัฐบาลกลางสหรัฐฯ สมัยประธานาธิบดีจิมมี คาร์เตอร์ เมื่อราวห้าทศวรรษก่อน งบประมาณฐานศูนย์ประสบความสำเร็จอย่างยิ่งในการช่วยหั่นลดงบประมาณเกินจำเป็นท่ามกลางภาวะเศรษฐกิจถดถอยที่ทำให้รายได้ภาครัฐหดหาย
อย่างไรก็ตาม ภายหลังเมื่อสภาพเศรษฐกิจเริ่มฟื้นตัว การตัดทอนงบประมาณก็ไม่ใช่เรื่องที่ต้องให้ความสำคัญมากนักเช่นเดียวกับความจำเป็นในการจัดทำงบประมาณฐานศูนย์ที่ใช้ทรัพยากร กำลังคน เวลา และข้อมูลมหาศาล แต่วิธีการดังกล่าวเริ่มกลับมาได้รับความนิยมอีกครั้งภายหลังวิกฤติซับไพรม์เมื่อปี 2008 ซึ่งฉุดพาให้เศรษฐกิจสหรัฐฯ ตกต่ำต่อเนื่องร่วมทศวรรษ
ในบทความนี้ผู้เขียนจะอธิบายถึงเหตุผลและความจำเป็นที่ประเทศไทยต้องเริ่มใช้งบประมาณฐานศูนย์ ปัญหาในทางปฏิบัติ รวมถึงแนวทางเบื้องต้นในการแก้ปัญหาเพื่อให้การใช้วิธีทำงบประมาณฐานศูนย์เกิดประโยชน์สูงสุด
ทำไมต้องเริ่มจากศูนย์?
งบประมาณฐานศูนย์มีความหมายตรงตัวคือการจัดทำแผนงบประมาณโดยเริ่มจากกระดาษเปล่า วิธีการนี้แทบจะเรียกได้ว่าตรงกันข้ามกับการจัดทำงบประมาณทั่วไปที่จะปรับลดหรือปรับเพิ่มโดยอิงจากงบประมาณในอดีตที่ผ่านมา หรือหากจะเปรียบเทียบให้เห็นภาพ วิธีการทำงบประมาณแบบเดิมอาจเรียกได้ว่า ‘เริ่มจากหนึ่งร้อย’ คือดูอดีตแล้วคาดคะเนอนาคต
วิธีการทำงบประมาณฐานศูนย์จึงแตกต่างจากวิธีดั้งเดิมอย่างสิ้นเชิง เพราะนอกจากแต่ละหน่วยงานต้องนำเสนอโครงการหรือสิ่งใหม่ๆ เพื่อของบประมาณเพิ่มเติมแล้ว ยังต้องมองย้อนกลับไปให้เหตุผลว่างบประมาณที่ได้รับจัดสรรในอดีตที่ผ่านมายังมีความจำเป็นและสอดคล้องกับกลยุทธ์ของผู้บริหารระดับสูงหรือไม่และอย่างไร นั่นหมายความว่าผู้บริหารระดับกลางของแต่ละองค์กรจะต้องทำงานหนักเพื่อหาเหตุผลมาสนับสนุนว่าทำไมหน่วยงานถึงควรได้รับงบประมาณแบบละเอียดยิบทุกบาททุกสตางค์ นำไปสู่การปรับปรุงประสิทธิภาพในการทำงานและรื้อระบบเก่าเพื่อมองหาค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็น พร้อมกับขุดรากถอนโคนโครงการหรือหน่วยงานที่ไม่สอดคล้องกับกลยุทธ์ในภาพรวม
การทำงบประมาณฐานศูนย์ในทางทฤษฎีเริ่มด้วยการตัดแบ่งองค์กรออกเป็น ‘หน่วยตัดสินใจ’ (decision units) ซึ่งปกติแล้วจะอิงตามฝ่ายต่างๆ เช่น งานทะเบียน งานบริการประชาชน หรืองานบัญชี หรืออาจอิงตามโครงการก็ได้เช่นกัน ผู้บริหารในแต่ละหน่วยจะต้องเตรียมรายละเอียดและการประเมินผลของกิจกรรมที่เกิดขึ้นทั้งหมดในหน่วยงาน ทรัพยากรที่จำเป็น รวมถึงทางเลือกอื่นๆ ที่สามารถส่งมอบผลิตภัณฑ์หรือบริการได้เหมือนกัน
ในแต่ละหน่วยตัดสินใจสามารถจัดแบ่งค่าใช้จ่ายออกเป็นสามกลุ่มเบื้องต้นดังนี้
1) ค่าใช้จ่ายฐาน หมายถึงค่าใช้จ่ายขั้นต่ำที่น้อยที่สุดเพื่อที่จะสามารถส่งมอบผลิตภัณฑ์และบริการได้
2) ค่าใช้จ่ายในปัจจุบัน หมายถึงค่าใช้จ่ายที่สามารถบรรลุระดับการส่งมอบผลิตภัณฑ์และบริการเทียบเท่ากับที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ทั้งนี้ผู้บริหารจะต้องพิจารณาและนำทางเลือกอื่นๆ นอกเหนือจากระบบที่ใช้อยู่เดิมอีกด้วย
3) ค่าใช้จ่ายเพื่อการพัฒนา หมายถึงค่าใช้จ่ายที่จะช่วยยกระดับการส่งมอบผลิตภัณฑ์และบริการให้ดียิ่งขึ้นกว่าในปัจจุบัน
จะเห็นว่ากระบวนการดังกล่าวต้องอาศัยข้อมูลแบบละเอียดยิบ เหล่าผู้บริหารระดับกลางรวมถึงหัวหน้างานกลุ่มย่อยจึงจำเป็นต้องทำงานร่วมกันเพื่อเข้าใจการทำงานและค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นทั้งหมดในฝ่ายงาน การทำเอกสารชุดนี้จึงใช้ทั้งเวลาและทรัพยากรมหาศาล พร้อมกับต้องประสานงานกับหลายฝ่ายในองค์กร
เมื่อจัดกลุ่มค่าใช้จ่ายทั้งหมดเรียบร้อยแล้ว ขั้นตอนต่อไปคือการเรียงลำดับความสำคัญของแต่ละส่วนก่อนจะส่งรายงานทั้งหมดกลับไปยังหน่วยงานส่วนกลางเพื่อให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาจัดลำดับความสำคัญอีกครั้งหนึ่ง แล้วส่งต่อไปยังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่จะได้เห็นข้อมูลการใช้งบประมาณของทุกหน่วยงานอย่างละเอียดเพื่อประกอบการตัดสินใจ เรียกได้ว่าประชาชนสามารถมั่นใจได้ว่าเงินภาษีจะถูกใช้อย่างคุ้มค่าทุกบาทและสอดคล้องกับกลยุทธ์ของรัฐบาลที่ตนเองเลือกเข้าไปบริหารประเทศ
วิธีการดังกล่าวมีข้อดีมหาศาล ตั้งแต่ช่วยลดต้นทุนโดยสนับสนุนให้มีการจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ไม่ใช่ขอเพิ่มงบประมาณไปเรื่อยๆ โดยไม่เพิ่มผลิตผลดังเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน การจัดลำดับความสำคัญยังเป็นการปันส่วนงบประมาณให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ในระดับชาติ นอกจากนี้ งบประมาณฐานศูนย์ยังช่วยยกระดับความโปร่งใสและความรับผิดชอบเจ้าหน้าที่รัฐอีกด้วย
ปัญหาในทางปฏิบัติ
อ่านถึงตรงนี้เราคงจะพอเห็นภาพความท้าทายที่เห็นอยู่ตำตาในกระบวนการทำงบประมาณฐานศูนย์นั่นคือการทุ่มเททรัพยากรทั้งบุคคลและเวลามหาศาลเพื่อจัดทำเอกสารประกอบการตัดสินใจ อีกทั้งกระบวนการดังกล่าวต้องอาศัยทักษะและองค์ความรู้ชุดใหม่ จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะเผื่อเวลาสำหรับการอบรมฝึกฝน และเมื่อลงมือทำจริงก็ต้องแบ่งกำลังคนบางส่วนมาเร่งจัดการ นอกจากนี้ กระบวนการดังกล่าวบางส่วนอาจซ้ำซ้อนกับการประเมินผลที่มีอยู่แล้วในอดีตอีกด้วย
การใช้งบประมาณฐานศูนย์กับหน่วยงานภาครัฐยังมีความท้าทายเรื่องกรอบเวลา เพราะรัฐบาลไม่ยืดหยุ่นเท่ากับภาคเอกชน อีกทั้งยังมีกรอบเวลาชัดเจนที่จำเป็นต้องอนุมัติงบประมาณเพื่อให้หน่วยงานต่างๆ ของรัฐทำงานได้อย่างไม่มีสะดุด นี่คือสาเหตุที่ต่อให้รัฐบาลซึ่งนำโดยพรรคก้าวไกลจะพยายามผลักดันนโยบายนี้อย่างเต็มที่ แต่ก็อาจต้องใช้เวลา 1-2 ปีเพื่อเตรียมการ
อีกหนึ่งเรื่องที่มองข้ามไม่ได้คือการชั่งน้ำหนักระหว่างผลประโยชน์และต้นทุนจากกระบวนการดังกล่าว การใช้ทรัพยากรมหาศาลเพื่อจัดทำงบประมาณฐานศูนย์จะคุ้มค่าก็ต่อเมื่อประโยชน์จากการเพิ่มประสิทธิภาพและตัดทอนงบประมาณมีมากกว่าทรัพยากรที่ทุ่มเทลงไป ภายใต้เงื่อนไขที่ว่าการตัดทอนงบประมาณจะไม่ลดทอนคุณภาพการบริการของหน่วยงานภาครัฐ
ข้อนี้นับเป็นโจทย์ที่ค่อนข้างหินสำหรับรัฐบาลไทยที่งบประมาณก้อนใหญ่ราวหนึ่งในสามหมดไปกับเงินเดือนและสวัสดิการของเจ้าหน้าที่รัฐซึ่งการปลดพนักงานของรัฐหรือยกเลิกสวัสดิการเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นได้ยากทางการเมือง ส่วนนโยบายอย่างเกษียณอายุก่อนกำหนดหรือลาออกโดยสมัครใจก็ไม่สามารถระบุกลุ่มคนอย่างเจาะจงเหมือนกับภาคเอกชนได้ นั่นหมายความว่ารัฐบาลจะเหลือเครื่องมือไม่มากนักในการลดงบประมาณและเพิ่มประสิทธิภาพการทำงานในระยะสั้นแบบเห็นผลทันตา นอกจากนี้ ประโยชน์จากการทำงบประมาณฐานศูนย์จะมีแนวโน้มลดน้อยถอยลง หมายความว่ากระบวนการดังกล่าวจะมีประโยชน์สูงสุดครั้งแรกๆ ก่อนจะค่อยๆ ลดลงเมื่อมีการทำซ้ำอย่างต่อเนื่อง สาเหตุก็เพราะการสอบทานกิจกรรมและค่าใช้จ่ายทั้งหมดของหน่วยงานในครั้งหลังๆ อาจไม่ได้ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพหรือลดค่าใช้จ่ายได้เท่ากับครั้งแรกๆ นั่นเอง
อีกหนึ่งความท้าทายของการจัดทำงบประมาณฐานศูนย์คือการวัดระดับผลลัพธ์ของหน่วยงานภาครัฐ บางแผนกอาจมีตัวชี้วัดที่ตรงไปตรงมา เช่น การจัดเก็บภาษี หรือการออกใบอนุญาตต่างๆ แต่บางหน่วยงานอาจทำเรื่องที่จับต้องได้ยากกว่า เช่น การวางกลยุทธ์ หรือการวิจัยและพัฒนา เมื่อวัดผลลัพธ์ลำบาก การจะพิจารณาตัดทอนหรือเพิ่มเติมงบประมาณจึงกลายเป็นการใช้ดุลยพินิจของผู้มีอำนาจตัดสินใจเป็นหลักซึ่งยากจะตอบได้ว่าการตัดสินใจดังกล่าวส่งผลดีหรือผลเสียต่อการทำงานของรัฐบาลในระยะยาว
ทางออกเบื้องต้นของปัญหาเหล่านี้คือการทยอยจัดทำงบประมาณฐานศูนย์ตามลำดับความสำคัญของหน่วยงาน เช่น ในปีแรกอาจเลือกสักสองหรือสามกระทรวงแรกที่มีโอกาสตัดลดงบประมาณสูงที่สุด ก่อนจะวนไปเรื่อยๆ จนครบทุกกระทรวง และใช้วิธีสลับระหว่างการจัดทำงบประมาณฐานศูนย์และงบประมาณแบบดั้งเดิม เช่นจะทบทวนแบบงบประมาณฐานศูนย์ทุกๆ 3-5 ปีเพื่อลดภาระงานของเจ้าหน้าที่รัฐและทรัพยากรที่ต้องทุ่มให้กับกระบวนการดังกล่าว
ผมไม่ปฏิเสธว่านโยบายงบประมาณฐานศูนย์คือหนึ่งในเรื่องที่น่าตื่นตาตื่นใจและน่าจับตามองอย่างยิ่งของรัฐบาลที่นำโดยพรรคก้าวไกล แต่นโยบายดังกล่าวก็ไม่ใช่กระสุนวิเศษที่นำมาใช้แล้วประสบความสำเร็จทุกครั้ง การนำมาปฏิบัติจึงต้องดำเนินการอย่างระมัดระวังโดยพิจารณาถึงความคุ้มค่าคุ้มทุนตามบริบทของหน่วยงานราชการของไทย
เอกสารประกอบการเขียน
Zero-Based Budgeting: Zero or Hero?
Zero-Base Budgeting: Modern Experiences and Current Perspectives
Zero-Based Budgeting: What It Is and How to Use It
Five myths (and realities) about zero-based budgeting
