ระยะหลังมีข่าวให้คนรักสัตว์ต้องเศร้าใจอยู่เนืองๆ ไม่ว่าเหตุการณ์สัตว์ป่าหายากหลายตัวในเชียงใหม่ไนท์ซาฟารีตายติดๆ กัน รวมทั้งเสือโคร่งขาว[1], เหตุการณ์พบจิงโจ้แดงที่หลุดออกจากสวนสัตว์เชียงใหม่เสียชีวิตในลำธาร[2] และอีกหนึ่งเหตุการณ์คือ เหตุการณ์ไฟไหม้โซนสัตว์เลี้ยงของตลาดนัดจตุจักร เป็นผลให้มีสัตว์ต้องตายนับพันตัว ในทางตรงข้ามกันก็มีข่าวอีกด้านหนึ่งที่มีทั้งเหตุการณ์สุนัขกัดคนตาย[3], ช้างป่าฆ่าคนมากขึ้นทุกปี[4] อีกทั้งข่าวลิงทำร้ายคนที่ลพบุรีอยู่เป็นระยะ ทั้งหมดนี้แสดงให้เห็นถึงความไม่ลงรอยของการจัดวางความสัมพันธ์ระหว่างคนกับสัตว์ในสังคม โดยเราสามารถแบ่งสัตว์ตามข่าวเหล่านี้ออกได้อย่างน้อย 3 กลุ่ม ประกอบด้วย
กลุ่มที่ 1 – สัตว์ภายใต้การดูแลของภาครัฐ ซึ่งสัตว์เหล่านี้มักอยู่ในสวนสัตว์
กลุ่มที่ 2 – สัตว์เอกชน ซึ่งอาศัยอยู่ตามที่อยู่อาศัย และสถานที่ท่องเที่ยว (หมายความรวมถึงสวนสัตว์เอกชน)
กลุ่มที่ 3 – สัตว์ไม่มีเจ้าของ ซึ่งพบได้ในพื้นที่สาธารณะทั่วไป
ปัญหาที่เกิดขึ้นกับสัตว์กลุ่มแรกเป็นปัญหาเชิงการบริหารจัดการ เนื่องจากสวนสัตว์หลายแห่งมีคนเที่ยวลดลง รายได้ไม่เข้าเป้า ทำให้ขาดแคลนงบประมาณในการดูแลสัตว์ อีกทั้งสวนสัตว์ขนาดใหญ่ของรัฐเกือบทั้งหมดอยู่ภายใต้องค์การสวนสัตว์ที่เป็นรัฐวิสาหกิจ ซึ่งปัจจุบันมีทั้งหมด 6 แห่ง และสวนสัตว์ในสังกัดกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช อาทิ สวนสัตว์บึงฉวาก (ศูนย์พัฒนาจัดการสัตว์ป่าบึงฉวาก), สถานีเพาะเลี้ยงสัตว์ป่าที่เป็นเหมือนสวนสัตว์เล็กๆ จำนวนทั้งสิ้น 24 แห่ง
นอกนั้นเป็นข้อยกเว้น เช่น สวนสัตว์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่าง สวนสัตว์เทศบาลนครนครปฐม, สวนสัตว์เทศบาลนครหาดใหญ่, สวนสัตว์ที่มีลักษณะเฉพาะอย่าง ‘เชียงใหม่ไนท์ซาฟารี’ ของสำนักงานพัฒนาพิงคนคร (องค์การมหาชน), พิพิธภัณฑ์สัตว์น้ำบางแสนในความดูแลของสถาบันวิทยาศาสตร์ทางทะเล มหาวิทยาลัยบูรพา
ถ้ามีอะไรไม่ดีเกิดขึ้นกับสัตว์กลุ่มที่ 1 รัฐย่อมไม่สามารถปฏิเสธความรับผิดชอบได้
สำหรับสัตว์กลุ่มที่ 2 และกลุ่มที่ 3 เช่นเดียวกับประเด็นอื่นๆ ที่เคยบอกเล่าผ่านหน้าคอลัมน์นี้มาตลอด ไม่ว่าเรื่องไฟฟ้า น้ำประปา สายสื่อสาร ขนส่งมวลชน โบราณสถาน อนุสาวรีย์ สนามกีฬา ฯลฯ ทำนองเดียวกัน อำนาจการดูแลจัดการสัตว์ก็หาได้ขึ้นอยู่กับองค์กรปกครองท้องถิ่นเสียทีเดียว หากแต่กระจัดกระจายอยู่ในหลายหน่วยหลายระดับ ในเรื่องควบคุมสัตว์พบอย่างน้อย 4 หน่วยงานที่เกี่ยวข้องซึ่งจำแนกตามประเภทของสัตว์ ประกอบด้วย
(1) ‘สัตว์พาหนะ’ อย่างช้าง(เลี้ยง) ม้า ซึ่งเป็นอำนาจของนายอำเภอ โดยเป็นหน่วยงานส่วน ‘ภูมิภาค’ สังกัดกระทรวงมหาดไทย ตาม พ.ร.บ.สัตว์พาหนะ พ.ศ. 2482
(2) ‘สัตว์ป่า’ อย่างช้าง(ป่า) เสือ หมี ลิง งู เต่า นก จระเข้ พะยูน โลมา วาฬ ฯลฯ ซึ่งอยู่ภายใต้อำนาจของกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช โดยเป็นหน่วยงาน ‘ส่วนกลาง’ สังกัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ตาม พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562
(3) ‘สัตว์น้ำ’ (นอกเหนือไปจากที่เข้าข่ายตามข้อ 2) อาทิ ปลากระเบน ปลาบึก ซึ่งอยู่ในอำนาจของประมงอำเภอ/ประมงจังหวัด โดยเป็นหน่วยงาน ‘ส่วนภูมิภาค’ สังกัดกรมประมง กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตาม พ.ร.ก.การประมง พ.ศ. 2558
(4) ‘สัตว์ในฟาร์ม’ อย่างแกะ วัว ควาย นกกระจอกเทศ ซึ่งอยู่ในอำนาจของปศุสัตว์อำเภอ/ปศุสัตว์จังหวัด โดยเป็นหน่วยงาน ‘ส่วนภูมิภาค’ สังกัดกรมปศุสัตว์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ภายใต้กฎหมายหลายฉบับ ได้แก่ พ.ร.บ.โรคระบาดสัตว์ พ.ศ. 2558, พ.ร.บ.ป้องกันการทารุณกรรมและการจัดสวัสดิภาพสัตว์ พ.ศ. 2557, พ.ร.บ.ควบคุมการฆ่าสัตว์และจำหน่ายเนื้อสัตว์ พ.ศ. 2535 และ พ.ร.บ.บำรุงพันธุ์สัตว์ พ.ศ. 2509
มีเพียง ‘สัตว์เลี้ยง’ เช่น หมา แมว ที่พอจะอยู่ในอำนาจของท้องถิ่น อิงตามกฎหมายจัดตั้ง อปท., พ.ร.บ.โรคพิษสุนัขบ้า พ.ศ. 2535, พ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535 และ พ.ร.บ.การสาธารณสุข พ.ศ. 2535 ที่มีหมวดว่าด้วยการควบคุมการเลี้ยงหรือปล่อยสัตว์โดยเฉพาะ ซึ่งให้ท้องถิ่นสามารถกำหนดเขตควบคุมการเลี้ยงหรือปล่อยสัตว์ได้ และกิจการเกี่ยวกับสัตว์เลี้ยง เช่น ฟาร์มสุนัข ร้านจำหน่ายสัตว์เลี้ยง คาเฟ่แมว ฯลฯ ถือเป็นกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพและต้องขอใบอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นก่อน
อำนาจเหนือสัตว์นานาชนิด จึงเป็นอีกตัวอย่างหนึ่งที่ใช้สะท้อนลักษณะเด่นของการปกครองท้องถิ่นไทยที่เป็นแบบ ‘รวมศูนย์แยกส่วน’ ได้ไม่น้อย บทความนี้จึงขอหยิบกรณีน่าสนใจมาเล่าสู่กันฟังซัก 4-5 กรณีเพื่อยืนยันว่าท้องถิ่นเองมีอำนาจจำกัดมากเกี่ยวกับเรื่องนี้
กรณีแรก เป็นเหมือนกรณีคลาสสิกที่มักถูกหยิบยกมากล่าวถึงเสมอ นั่นคือการฉีดวัคซีนป้องกันโรคพิษ ‘สุนัขบ้า’ ให้กับบรรดาสัตว์เลี้ยงในชุมชน หรือการทำหมัน เนื่องจากสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ห้ามมิให้ อปท. (เทศบาลตำบลสุรนารี จ.นครราชสีมา) ทำตั้งแต่ปี 2556 เนื่องจากเป็นอำนาจหน้าที่ของกรมปศุสัตว์ กว่าที่เรื่องจะไปถึงคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งมีความเห็นไปอีกทางว่า ‘ท้องถิ่นสามารถทำได้’ ก็ผ่านไปหลายปีดีดัก จนเกิดการระบาดของโรคพิษสุนัขบ้าช่วงปี 2561 การตีความของ สตง. ครั้งนั้นสะท้อนทัศนคติที่ไม่ไว้ใจท้องถิ่น ซึ่งแน่นอนว่าไม่ใช่มีเรื่องนี้เพียงเรื่องเดียว
กรณีดังกล่าวทำให้นึกย้อนไปเมื่อยี่สิบกว่าปีก่อน ผมมีโอกาสไปหาเพื่อนที่คอนโดแห่งใหม่ย่านปทุมวัน ซึ่งสร้างขึ้นในบริเวณที่เคยเป็นโรงหนังเอเธนส์ สะดุดตามากเมื่อมองลงมาเห็นกรมปศุสัตว์ที่ตั้งอยู่ติดกัน ตอนนั้นได้แต่นึก (ด้วยความไม่เข้าใจ) ว่าหากดูจากภารกิจของหน่วยงานแล้ว ไม่ควรต้องเข้ามาตั้งอยู่ในพื้นที่เศรษฐกิจใจกลางกรุงเทพฯ เช่นนี้ไม่ว่าด้วยเหตุผลใด
กรณีต่อมาเกิดขึ้นที่เมืองเก่าสุโขทัย เหตุการณ์ครั้งนั้นเกิดขึ้นเมื่อนักท่องเที่ยวพากันปล่อย ‘ปลาดุกรัสเซีย’ หน้าหนองน้ำรอบวัดตระพังทองเพื่อทำบุญ ส่งผลให้ระบบนิเวศเปลี่ยน เพราะปลาดุกรัสเซียไม่ใช่ปลาพื้นถิ่น หากแต่เป็นปลาผู้รุกราน จนสร้างปัญหาตามมา เช่น กัดเซาะตลิ่ง กินปลาชนิดอื่น น้ำเน่าเสีย เป็นต้น
ทว่า วัดตระพังทองซึ่งเป็นเจ้าของพื้นที่ ไม่ขอยุ่งเกี่ยว เพราะถือเป็นเขตอภัยทาน (เนื่องจากกลัวผิดบาป) ผู้ว่าราชการจังหวัดจึงมอบให้สำนักงานประมงจังหวัดหารือกับเทศบาลตำบลเมืองเก่า เพื่อร่วมกันหาทางออก โดยที่ชุมชนจัดประชาคม และคนส่วนใหญ่ต่างเห็นพ้องว่าควรย้ายปลาออก แต่เทศบาลขาดงบประมาณจนต้องขอให้ อบจ.สุโขทัย เข้ามาช่วยสนับสนุนการปรับปรุงภูมิทัศน์ครั้งนี้ พร้อมกับถือโอกาสเอาปลาออกไปในคราวเดียวกัน ซึ่งก็ต้องให้อุทยานประวัติศาสตร์สุโขทัย (กรมศิลปากร) อนุญาตเรื่องแบบก่อน เพราะวัดตั้งอยู่ในเขตโบราณสถาน จนในที่สุดปลาก็ถูกย้ายไปสู่บ่อปิดในชุมชนกระจายในหลายที่ ปล่อยให้ชาวบ้านจับกินหรือเอาไปทำพันธุ์ต่อก็ได้ ซึ่งกว่าจะสำเร็จต้องใช้เวลาดำเนินการหลายปี โดยมี อพท.4 (พื้นที่พิเศษอุทยานประวัติศาสตร์สุโขทัย-ศรีสัชนาลัย-กำแพงเพชร) คอยทำหน้าที่เป็นหน่วยประสาน
คงยากจะปฏิเสธว่า การจัดการสัตว์เป็นเรื่องที่ต้องบูรณาการการทำงานของหลายฝ่าย ไม่ต่างอะไรจากหลายๆ ปัญหาที่เกิดขึ้นในสังคมไทย เช่น การบริหารจัดการสุนัขจรจัด บริเวณสนามกีฬาสมโภช 700 ปีเชียงใหม่ ซึ่งมีไม่น่าต่ำกว่า 200 ตัวและก่อปัญหาหลายประการ ทั้งเป็นแหล่งเพาะเชื้อโรค แหล่งสะสมของเห็บหมัด พฤติกรรมกัดประชาชนจนเกิดการบาดเจ็บ คุ้ยเขี่ยเศษอาหารจากถังขยะ ส่งเสียงดังรบกวน จนถึงขั้นต้องมี MOU ร่วมกันระหว่างหน่วยงานซึ่งก็มีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องนับสิบ ได้แก่ โครงการชลประทานเชียงใหม่, สำนักงานการกีฬาแห่งประเทศไทย ภาค 5, อบต.ช้างเผือก (อ.เมือง), อบต.ดอนแก้ว (อ.แม่ริม), ศูนย์บ้านพักข้าราชการจังหวัดเชียงใหม่, โรงเรียนนวมินทราชูทิศ พายัพ, มูลนิธิดิ อาร์คฯ, สำนักงานปศุสัตว์จังหวัดเชียงใหม่ และสำนักงานปศุสัตว์ ภาค 5 เพื่อดำเนินการป้องกันและควบคุมโรคในสุนัขจรจัด ควบคุมจำนวนประชากรควบคู่ไปกับการจัดการสิ่งแวดล้อมในพื้นที่ พร้อมทั้งจัดระเบียบสถานที่ เพื่อกำหนดจุดให้อาหารและสถานที่กักกัน
ทั้งหมดนี้จึงเห็นได้ว่า เรื่องปลาๆ หมาๆ ปัญหานิดเดียวแค่นี้ กลับมีหน่วยงานสารพัดเข้ามาข้องเกี่ยว ซึ่งองค์กรที่มีอำนาจเต็มเหนือสัตว์เหล่านั้น กลับไม่ใช่องค์กรท้องถิ่นที่ใกล้ชิดกับพื้นที่เสียด้วยซ้ำ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีของ ‘ลิงครองเมืองที่ลพบุรี’ ทำให้เห็นภาพของการปะทะกันระหว่างรัฐส่วนกลางกับท้องถิ่นได้อย่างชัดเจน
คนพื้นที่ต้องการชีวิตที่เป็นปกติสุข แต่กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืชต้องการนำภารกิจตัวเองเป็นที่ตั้ง นั่นคือ มุ่งคุ้มครองสัตว์ป่า (Wildlife Protection) ลิงแสม ลิงวอก ลิงกัง ล้วนอยู่ในบัญชีสัตว์ป่าคุ้มครอง การดำเนินการที่เกี่ยวข้องกับลิงทั้งปวง จึงต้องร้องขอให้เจ้าหน้าที่ของทางกรมฯ (สำนักบริหารพื้นที่อนุรักษ์ที่ 1 สระบุรี) เข้ามาดำเนินการ เทศบาลไม่สามารถทำได้โดยพลการ แม้แต่การจัดการกับลิงที่มีพฤติกรรมก้าวร้าวทำร้ายคน ไม่ว่ายิงยาสลบ จับทำหมัน ฯลฯ จนเกิดกระแส ฟ้องลิงโดยตรงไม่ได้ก็จะฟ้องกรมอุทยานฯ ที่ปล่อยปละละเลยไม่ดูแลลิงเหล่านี้ ทั้งทางแพ่งและอาญา
นอกจากจังหวัดลพบุรี ยังมีจังหวัดอื่นที่สถานการณ์ค่อนข้างรุนแรง เช่น เพชรบุรี ชลบุรี ภูเก็ต และประจวบคีรีขันธ์ เป็นต้น ผู้ว่าฯ บางจังหวัดถึงกับต้องเสนอให้ปลด ‘ลิงแสม’ ออกจากการเป็นสัตว์ป่าคุ้มครอง แต่กรมอุทยานฯ ไม่เห็นด้วย เนื่องจากมองว่าจะยิ่งถูกลอบล่าขายง่ายขึ้น
กลับมาที่กรณีสะเทือนใจที่สุด นั่นคือเหตุการณ์ ‘ไฟไหม้ตลาดค้าสัตว์จตุจักร’ ด้วยชื่อที่เรียกกันจนติดปาก คนจึงเข้าใจว่าโซนจำหน่ายสัตว์เป็นส่วนหนึ่งของตลาดนัดจตุจักรซึ่งเป็นของ กทม. ทั้งที่ในความจริงแล้ว ตลาดค้าสัตว์จตุจักรอยู่นอกรั้วตลาดนัดจตุจักร ตั้งอยู่ระหว่างกลางของศูนย์การค้ามิกซ์กับเจเจมอลล์ ชื่อโครงการจริงๆ คือ ‘ตลาดศรีสมรัตน์’ ซึ่งเป็นศูนย์รวมร้านขายปลากัดและสัตว์เลี้ยง ประเภทสุนัข แมว กระต่าย งู นก และไก่ ตั้งอยู่ในพื้นที่ของการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) และเปิดมานานกว่า 20 ปี
สำหรับกรณีดังกล่าวมีสองหน่วยงานที่เกี่ยวข้องโดยตรง คือ กรมปศุสัตว์ (ส่วนกลาง) และกรุงเทพมหานคร (ส่วนท้องถิ่น) โดยกรมปศุสัตว์เป็นผู้ออกใบอนุญาตให้ทำการค้าหรือซากสัตว์ (ร.10) ส่วนกรุงเทพมหานครมีหน้าที่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ (อภ.2) แต่ที่ผ่านมาก็ยังขาดความชัดเจนในข้อกฎหมาย กทม. จึงยังไม่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพให้แก่ร้านค้าสัตว์เท่าใดนัก (เพิ่งได้รับการยืนยันจากกรมอนามัยว่าเข้าข่ายเมื่อไม่นานมานี้) โดยการสำรวจของทาง กทม. พบว่ามีร้านค้าสัตว์ทั่วทั้ง กทม. ขออนุญาตกับกรมปศุสัตว์ถูกต้องเพียง 30 แห่งเท่านั้น และ ไม่มีใบอนุญาตมากถึง 36 แห่ง[5] จึงชวนตั้งข้อสังเกตอย่างยิ่งว่าหรือกรมปศุสัตว์จะอยู่ไกลจากปัญหาเกินไป จึงตรวจตราไม่ถ้วนถี่
ทำนองเดียวกัน กทม. ก็ไม่มีอำนาจเหนือสวนสัตว์เอกชนเช่นกันอย่าง สวนสัตว์พาต้า ซาฟารีเวิลด์ ฯลฯ ใบอนุญาตให้จัดตั้งและดำเนินกิจการสวนสัตว์สาธารณะ (สป.20) เป็นของกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช (ส่วนกลาง) รวมถึงเรื่องของการอนุญาตนำเข้าสัตว์จากต่างประเทศ
ดังนั้น หากต้องการให้ท้องถิ่นสามารถแก้ไขปัญหาต่างๆ ในระดับพื้นที่ได้ กระจายอำนาจที่หลายฝ่ายเรียกร้องจึงไม่ได้หมายถึงการทยอยถ่ายโอนภารกิจเป็นเรื่องๆ ไปให้แก่ท้องถิ่น แต่ต้องปรับฐานคิดเรื่องอำนาจท้องถิ่นให้กว้างขวางยิ่งขึ้น และเพิ่มอำนาจแบบองค์รวมให้ครอบคลุมเรื่องใกล้ตัวราษฎรทั้งหลายในทุกมิติ
[1] ““ไนท์ซาฟารี” เคลียร์ปมสัตว์ตาย-นักอนุรักษ์ จี้ยุติกิจการสวนสัตว์?,” Thai PBS (13 มกราคม 2567), จาก https://www.thaipbs.or.th/news/content/335927
[2] “สุดเศร้า “จิงโจ้แดง” หลุดกรงจากสวนสัตว์เชียงใหม่ ตายแล้ว,” Thai PBS (30 พฤษภาคม 2567), จาก https://www.thaipbs.or.th/news/content/340555
[3] “สลด! ยายวัย 74 ป่วยอัลไซเมอร์ เดินเข้าบ้านผิด ถูก “เจ้าเพิ่ม” หมาพันธุ์ไทย ขย้ำคอดับ,” MGR Online (1 เมษายน 2567), จาก https://mgronline.com/crime/detail/9670000028454
[4] “ช้างป่า ปี 2567 ย่ำคนไปแล้ว 30 ราย มากที่สุดในรอบ 12 ปี,” ข่าวออนไลน์ 7HD (16 พฤษภาคม 2567), จาก https://news.ch7.com/detail/727184
[5] “ผู้ว่าฯกทม.เอาจริง! ล้างบางตลาดค้าสัตว์เถื่อน ร้านต้องขอใบอนุญาต 2 ใบ,” สำนักข่าว Hfocus เจาะลึกระบบสุขภาพ (12 มิถุนายน 2567), จาก https://www.hfocus.org/content/2024/06/30772
