การเติบโตทางเศรษฐกิจและโอกาสลืมตาอ้าปากที่หายไปของคนไทย

ประเทศไทยกำลังเจอกับมรสุมทางเศรษฐกิจที่ท้าทาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากสถานการณ์โควิด-19 ที่ทำเศรษฐกิจในประเทศฟุบยาว ขณะที่ราคาน้ำมันและสินค้าโภคภัณฑ์ในตลาดโลกก็ปรับตัวสูงขึ้นจนกระทบกับต้นทุนการผลิตและการบริโภคในไทย แถมยังมีโรคระบาดในหมูที่ช่วยดันให้อาหารแพงขึ้นไปอีก 

นอกจากนี้ เศรษฐกิจของประเทศมหาอำนาจที่กำลังร้อนแรง ทั้งตัวเลขการจ้างงานที่ดีมาก และเงินเฟ้อที่เร่งตัวรวดเร็วกว่าที่คาด ทำให้สภาวะเงินล้นตลาดจะถึงจุดจบในไม่ช้า ซึ่งอาจมีผลกระทบต่อบัญชีเงินทุน ตลาดทุนและอัตราแลกเปลี่ยนของไทยไม่มากก็น้อยในปี 2565 นี้

ทว่า ประเทศไทยไม่ได้เผชิญปัญหาจากปัจจัยที่ควบคุมไม่ได้เท่านั้น เพราะช่วงที่ไม่มีปัญหาเหล่านี้เกิดขึ้นเลย เศรษฐกิจไทยก็ไม่ได้เติบโตดี และเห็นได้ชัดเจนว่าคนที่ได้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจมากกว่ามักเป็นคนรวย เพียงแต่สถานการณ์โควิด-19 เป็นตัวเข้ามาสะท้อนให้เห็นปัญหาชัดเจนขึ้นเท่านั้น จึงน่าคิดว่าที่ผ่านมานั้น ประเทศไทยพลาดไปตรงไหน ทั้งที่เคยทำได้ดีในอดีต เหตุใดถึงได้เดินมาสู่การเติบโตที่อ่อนแอและกระจุกตัวเช่นนี้

การฟื้นเศรษฐกิจไทยจึงต้องไม่ใช่แค่การจัดการเรื่องเฉพาะหน้า แต่จะต้องเหลียวหลังเพื่อจัดการปัญหาโครงสร้างที่ทำให้เศรษฐกิจไทยซึมยาว ถึงจะสร้างอนาคตการเติบโตทางเศรษฐกิจที่มีคุณภาพได้ 

เศรษฐกิจที่เติบโตได้ดีอย่างมีส่วนร่วม

ผมมีโอกาสได้อ่านงานวิจัย Fair and Inclusive Markets: Why Dynamism Matters โดยนักเศรษฐศาสตร์จากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และมหาวิทยาลัย London School of Economics and Political Science (LSE) เมื่อปี 2021 ผมคิดว่างานวิจัยชิ้นนี้ ‘โดน’ สำหรับสภาพความเป็นไปของไทยอย่างมาก

งานวิจัยนี้มีใจความสำคัญคือ “เศรษฐกิจที่มีพลวัตสูง ไม่เพียงแต่มีอัตราการเติบโตที่สูงอย่างยั่งยืนเท่านั้น แต่ยังมีความเหลื่อมล้ำต่ำกว่าด้วย จนทำให้เกิดเศรษฐกิจที่เป็นธรรมและมีส่วนร่วม สร้างโอกาสให้กับคนส่วนมากได้”

คำว่า ‘พลวัตทางเศรษฐกิจ’ หมายถึงการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างเศรษฐกิจที่นำไปสู่อุตสาหกรรมการส่งออกที่มีความซับซ้อนมากขึ้น มีนวัตกรรม และเกิดการทำลายที่สร้างสรรค์ (creative destruction) อย่างต่อเนื่อง อุตสาหกรรมที่มีประสิทธิภาพต่ำหดตัวลง เกิดการเคลื่อนย้ายทรัพยากรไปสู่สิ่งใหม่ที่มีประสิทธิภาพสูงและให้ผลตอบแทนที่ดี

ประเด็นที่น่าสนใจของงานวิจัยชิ้นนี้ ได้แก่

1. ประเทศที่สินค้าส่งออกมีความซับซ้อนจะเติบโตสูงได้อย่างยั่งยืน

ประเด็นนี้ได้รับการศึกษามายาวนาน โดยงานวิจัยดังกล่าวก็ยอมรับถึงข้อนี้ แม้จะไม่ได้ลงรายละเอียดมาก โดยหลักการแล้ว ประเทศที่มีความได้เปรียบในการผลิตสินค้าที่มีคู่แข่งไม่มาก เนื่องจากเป็นสินค้าต้องใช้ทักษะสูงและยากจะเลียนแบบ ก็จะถือว่าเป็นประเทศที่เศรษฐกิจมีระดับความซับซ้อนสูง ซึ่งย่อมสร้างความได้เปรียบในการแข่งขันและนำมาซึ่งรายได้ที่ดีกว่า ดังเช่นนาโนชิปของไต้หวันหรือเครื่องจักรของเยอรมนี ที่แม้คนอื่นอยากจะผลิตแต่ก็ไม่สามารถทำได้ 

ปัจจัยด้านความซับซ้อนของเศรษฐกิจเป็นตัวแปรชี้วัดระดับเศรษฐกิจได้ดี และมีค่าความสัมพันธ์กับอัตราการเติบโตในระยะยาวที่สูง (สูงกว่าปัจจัยเชิงสถาบันที่เป็นที่ยอมรับค่อนข้างมากจากงานในสาย Acemoglu) 

2. เศรษฐกิจที่มีอัตราการเติบโตสูงจะช่วยให้ความเหลื่อมล้ำของตลาดลดลง

ประเด็นสำคัญในเชิงวิชาการของงานวิจัยนี้คือ อัตราการเติบโตของเศรษฐกิจที่ดีไม่จำเป็นต้องแลกมาด้วยความเหลื่อมล้ำของตลาดที่เพิ่มสูงขึ้น เพราะอัตราการเติบโตที่สูงเป็นระยะเวลานานช่วยให้รายได้ของกลุ่มชนชั้นล่างเติบโตได้เร็วกว่าและหลุดพ้นจากปัญหาความยากจน (ผู้วิจัยพูดถึงกรณีเกาหลีใต้ ไต้หวัน และจีน เป็นตัวอย่างสำคัญ)

รูปนี้แสดงว่าอัตราการเติบโตที่สูงเป็นระยะเวลานานมีส่วนลดความเหลื่อมล้ำในปัจจุบัน ผลของสมการ regression หลากหลายรูปแบบเพื่อควบคุมปัจจัยก่อกวน ก็ให้ผลลัพธ์ที่ตรงกันว่าเศรษฐกิจที่เติบโตเร็วกว่าประเทศอื่นๆ ในช่วง 5-10 ปี จะมีความเหลื่อมล้ำในตลาดน้อยกว่ากลุ่มที่โตช้าในช่วง 5-10 ปีให้หลัง

 3. เศรษฐกิจที่มีพลวัตสูงจะมีความเหลื่อมล้ำต่ำลง

แม้ว่าเราจะพออนุมานจากข้อ 1. และ 2. ได้อยู่แล้ว แต่นักวิจัยก็มีการศึกษาข้อมูลเชิงประจักษ์เพื่อยืนยันความสัมพันธ์นี้อีกครั้งหนึ่ง โดยพบว่าเศรษฐกิจที่ความซับซ้อนของสินค้าส่งออกเพิ่มขึ้นได้มาก (หรือเศรษฐกิจมีพลวัตสูง) ในช่วงปี 1974-2014 มีความเหลื่อมล้ำโดยเฉลี่ยในช่วงปี 2010-2014 ที่น้อยกว่า

พลวัตทางเศรษฐกิจที่ช่วยให้เศรษฐกิจไม่หยุดนิ่งนี้ นำไปสู่โอกาสทางธุรกิจและอาชีพที่ก้าวหน้าสำหรับคนส่วนใหญ่และโดยเฉพาะการที่กลุ่มล่างของสังคมมีรายได้เพิ่มขึ้นจากเดิมอย่างรวดเร็ว จึงสามารถไล่ตามกลุ่มคนด้านบนได้ดีและลดความเหลื่อมล้ำลงได้ จึงเป็นปัจจัยเบื้องหลังที่สำคัญต่อทั้งการเติบโตและการกระจายรายได้

พลวัตทางเศรษฐกิจของไทยที่หายไป

ประเทศไทยเคยทำผลงานได้ดีในแง่การสร้างความซับซ้อนทางเศรษฐกิจในช่วงปี 1970-1990 โดยมีการส่งออกสินค้าที่หลากหลายขึ้นกว่าเดิมอย่างรวดเร็ว จากการลงทุนในอุตสาหกรรมใหม่ๆ หลังสามารถก้าวข้ามจากการส่งออกสินค้าการเกษตรและแร่ธาตุ สู่การส่งออกสินค้าในหมวดการผลิต โดยเฉพาะสินค้าที่มีความซับซ้อนอย่างเช่นรถยนต์และปิโตรเคมี ในช่วงนี้ แรงงานจำนวนมากได้ไหลออกจากสาขาที่มีผลิตภาพต่ำมาทำงานที่มีผลิตภาพและค่าจ้างที่ดีขึ้น

รูปที่ 4: ภาพชุดแสดงประเภิทสินค้าที่ประเทศไทยส่งออกในปี 1970, 1990, 2010 และ 2019 ตามลำดับ
ที่มา: https://atlas.cid.harvard.edu/explore/network?country=216&year=2019&productClass=SITC&product=undefined&startYear=undefined&target=Product&partner=undefined

อย่างไรก็ตาม แรงส่งของอุตสาหกรรมเหล่านั้นเริ่มจะเบาบางลงและขาดเครื่องยนต์ใหม่มาต่อยอด แม้ว่าดัชนีความซับซ้อนของเศรษฐกิจไทยยังคงเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ แต่ช่วงหลังกลับเพิ่มขึ้นช้าเกินไปจนไม่สามารถไต่อันดับได้

ดร.เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย คือหนึ่งในนักเศรษฐศาสตร์เบอร์ใหญ่ที่ชี้ให้เห็นว่าประเทศไทยขาด growth story ท่ามกลางยุคที่ทั่วโลกเปลี่ยนแปลงเร็วอย่างไม่เคยเป็นมาก่อน โดยเครื่องยนต์เศรษฐกิจไทยราว 60% ยังอยู่ในอุตสาหกรรมโลกเก่า เช่น ยานยนต์ ปิโตรเลียม อิเล็กทรอนิกส์ และการท่องเที่ยว

งานวิจัยข้างต้นยังบอกด้วยว่า สิ่งที่มักจะฉุดให้เศรษฐกิจขาดพลวัต คือการพึ่งพาทรัพยากรธรรมชาติและบริการที่ใช้ทักษะต่ำ อย่างการเป็นผู้ส่งออกน้ำมัน แร่ธาตุ และสินค้าเกษตร ซึ่งแม้ว่าจะสามารถสร้างการเติบโตที่สูงในช่วงเวลาหนึ่ง แต่ผลิตภาพของแรงงานในสาขาเหล่านี้มักจะไม่เพิ่มขึ้นหรือกระทั่งลดลง จนเป็นการพึ่งพาราคาที่ขายได้ในตลาดโลกเป็นหลัก

ขณะที่ภาคการท่องเที่ยวใช้แรงงานทักษะต่ำจำนวนมาก โดยแรงงานเหล่านี้ส่วนใหญ่มักจะไม่มีโอกาสได้เติบโตทางด้านความรู้ ทักษะเฉพาะ และหน้าที่การงาน ซึ่งถ้าหากจะเติบโตได้สูงอย่างต่อเนื่อง ก็จะต้องมีนักท่องเที่ยวเพิ่มขึ้น (หรือจ่ายเงินเพิ่มขึ้น) ให้ได้ตลอด ซึ่งถือเป็นความท้าทายอย่างมากต่อธรรมชาติของระบบบริการสาธารณะและโครงสร้างพื้นฐานที่มีขีดจำกัดในเชิงกายภาพ

งานวิจัยนี้ยังพูดถึงประเทศไทยโดยเฉพาะด้วยว่า ที่ผ่านมาเราพึ่งพาการลงทุนจากต่างประเทศ (FDI) มาก จนไม่เกิดการพัฒนาเทคโนโลยีภายในประเทศ ส่งผลให้ยังติดกับดักประเทศรายได้ปานกลางต่อไป แตกต่างจากกลุ่มเสือเอเชียที่พัฒนาเทคโนโลยีภายในประเทศอย่างต่อเนื่อง จึงรักษาการเติบโตสูงได้เป็นระยะยาว และยังเป็นเศรษฐกิจที่เป็นธรรมและมีส่วนร่วม (fair and inclusive) มากกว่า

ต้องทำอย่างไรถึงจะสร้างพลวัตทางเศรษฐกิจได้?

งานวิจัยบอกว่าการสร้างพลวัตทางเศรษฐกิจได้นั้นจะต้องมีการรักษาสมดุลของนโยบาย 3 ด้าน คือ

1. การทุ่มทรัพยากรของรัฐเพื่อสร้างความซับซ้อนและนวัตกรรม

2. การส่งเสริมการเผยแพร่เทคโนโลยีความรู้ และ

3. การสร้างการแข่งขันในเศรษฐกิจ 

นโยบายอุตสาหกรรมของไทยที่ผ่านมามักจะเน้นไปที่การสร้างเขตอุตสาหกรรมที่มีสภาพแวดล้อมธุรกิจเฉพาะตัว และการดึงดูดผู้ลงทุนด้วยมาตรการลดหย่อนภาษีธุรกิจ ซึ่งแก้ไขปัญหาที่เรียกว่า ‘ความล้มเหลวของรัฐ’ (government failure) ได้ดีในระดับหนึ่ง แต่ความล้มเหลวของตลาด (market failure) ในการเริ่มต้นอุตสาหกรรมใหม่จะยังคงอยู่และจะกลายเป็นปัญหาคอขวดหลังจากที่แก้ปัญหาสภาพแวดล้อมอื่นๆ โดยเฉพาะความเสียเปรียบจากการเป็นผู้ลงทุนรายแรก (หรือ first-mover disadvantage) หากกล่าวอีกนัยหนึ่ง รัฐไทยนั้นมักจะโฟกัสไปที่นโยบายด้านที่ 1 และ 2 แต่ก็ยังไม่อาจดำเนินการได้อย่างครบถ้วน

การจะเอาทรัพยากรประเทศไปช่วยเหลือธุรกิจเป็นเรื่องละเอียดอ่อน แต่มีความจำเป็นอย่างยิ่งหากต้องการสร้างอุตสาหกรรมใหม่ โดยอาจใช้เครื่องมือที่ตอบโจทย์ทางเศรษฐศาสตร์จริงๆ ไม่ว่าจะเป็นการให้ประโยชน์ทางภาษีสำหรับอุตสาหกรรมที่มีศักยภาพแบบมีระยะเวลาจำกัด (ไม่ใช่การให้สิทธิประโยชน์อย่างไม่รู้จบแบบที่ทำอยู่) การให้สินเชื่อเพื่อเริ่มลงทุน การการันตี/แบ่งรับความเสี่ยงในการลงทุนของผู้บุกเบิกในอุตสาหกรรมใหม่ หรือแม้แต่การลงทุนเพื่อสร้างแรงงานที่มีทักษะเฉพาะมาป้อนให้กับอุตสาหกรรมบางอย่าง

แต่จุดที่สำคัญอย่างมากก็คือ ‘การมีกลไกเรื่องความรับผิดรับชอบ’ ที่ไม่ทำให้ธุรกิจที่ได้ความช่วยเหลือไปแล้วเฉื่อยชา เกิดภาวะจับกุมภาครัฐ (state capture) หรือใช้สิทธิประโยชน์เป็นเครื่องมือสำหรับการช่วยเหลือพวกพ้อง โดยกลไกหลักที่ว่าก็คือ ‘นโยบายที่ส่งเสริมการแข่งขัน’ ไม่ว่าจะเป็นภายในประเทศหรือแรงกดดันจากการค้าระหว่างประเทศ 

งานวิจัยพบว่า ความช่วยเหลือของรัฐในอุตสาหกรรมที่มีการแข่งขันสูงจะเห็นผลมากกว่าอุตสาหกรรมที่การแข่งขันน้อยกว่า และในอุตสาหกรรมที่มีการแข่งขันต่ำ ความช่วยเหลือของรัฐจะยิ่งไปลดผลิตภาพและการสร้างนวัตกรรมลงด้วยซ้ำ

การแข่งขันในอุตสาหกรรมจะกระทบกับกำไรของธุรกิจ เป็นแรงกดดันให้เพิ่มผลิตภาพ ตลอดจนแรงจูงใจให้เกิดการลงทุน-ผลิตนวัตกรรมอย่างต่อเนื่อง นอกจากนี้การแข่งขันที่สูงยังช่วยเพิ่มอำนาจต่อรองของแรงงานและอุตสาหกรรมต้นน้ำ ซึ่งช่วยให้เกิดการกระจายผลประโยชน์อย่างเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น

ที่ผ่านมา ภาครัฐไทยมองเรื่องขีดความสามารถในการแข่งขัน การกระจายรายได้ และคุณภาพของการแข่งขันในตลาดเป็นเรื่องแยกขาดจากกัน ซึ่งเป็นแนวคิดที่ผิดถนัด 

ในช่วงที่เศรษฐกิจกำลังเจอปัญหาหลายด้านเช่นนี้ ย่อมเกิดคลื่นของการควบรวมกิจการ ซึ่งลดการแข่งขันในตลาดลง โดยคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.) รายงานว่ามีมูลค่าคำขอรวมธุรกิจในช่วงโควิดถึง 1.46 ล้านล้านบาท 

ดีลใหญ่ๆ ที่เป็นข่าวก็เช่น ธนาคารธนชาต+ทหารไทย, ซีพี+โลตัส, เซ็นทรัล+สยามฟิวเจอร์, บีทีเอส+เจมาร์ท, กัลฟ์+อินทัช, การกว้านซื้อโรงแรมของเจ้าสัวไทยและเทศ, ธนาคารไทยพาณิชย์+บิทคับ จนจบท้ายปีที่ ทรู+ดีแทค นี่ยังไม่รวมถึงดีลร่วมทุนที่เกิดการ X ของธุรกิจใหญ่ๆ อีกหลายเจ้า

น่าสนใจว่าดีลใหญ่เหล่านี้มักจะอยู่ในอุตสาหกรรมภาคบริการที่มักเผชิญการแข่งขันที่น้อยกว่าภาคการผลิตอยู่เป็นทุนเดิมอยู่แล้ว

การควบรวมเหล่านี้มักมีข้ออ้างสำคัญคือ เมื่อควบรวมแล้วจะทำให้ธุรกิจมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น ซึ่งเป็นข้ออ้างที่มีความเป็นไปได้ อย่างไรก็ตาม ด้วยการแข่งขันที่อาจลดลงอย่างมีนัยสำคัญในหลายกรณี ทำให้ไม่มีเครื่องมืออะไรมาการันตีได้ว่า ประสิทธิภาพที่ดีขึ้นนี้จะถูกส่งผ่านไปยังเศรษฐกิจโดยรวมผ่านราคาที่ถูกลง คุณภาพที่ดีขึ้น หรือประโยชน์ต่อตลาดแรงงาน

น่าสนใจว่าเศรษฐกิจไทยกำลังเดินไปในทางตรงข้ามกับที่งานวิจัยเสนอแทบทุกประการ โดยจุดที่สำคัญที่สุดน่าจะเป็นการขาดความสามารถในการสร้างการแข่งขันในธุรกิจ

หากปล่อยไปเช่นนี้เกรงว่าเราจะกลายเป็น ‘ประเทศห้ามพัฒนา’ อย่างสมบูรณ์แบบ

ฉัตร คำแสง policy praxis พลวัตเศรษฐกิจไทย เศรษฐกิจไทย

Print

เรื่อง: ฉัตร คำแสง

ผู้อำนวยการ 101 PUB - 101 Public Policy Think Tank ศูนย์ความรู้นโยบายสาธารณะเพื่อการเปลี่ยนแปลง

ภาพประกอบ: ภาพิมล หล่อตระกูล

กราฟิกดีไซเนอร์ประจำเว็บไซต์ 101 ผู้รักการเล่าเรื่องผ่านภาษาภาพ