‘องค์กรอิสระ’ เป็นรูปแบบของการออกแบบองค์กรซึ่งเป็นที่รู้จักและมีการขยายตัวเพิ่มขึ้นนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา อาจกล่าวได้ว่าองค์กรในลักษณะนี้คือ ‘นวัตกรรม’ หรือผลงานชิ้นโบแดงของนักกฎหมายมหาชนชั้นนำในห้วงเวลาดังกล่าว
หากพิจารณาในความหมายโดยรวม องค์กรอิสระคือหน่วยงานที่ไม่ได้อยู่ภายใต้อำนาจการสั่งการของระบบราชการตามปกติ อันหมายถึงว่าการแทรกแซงจากนักการเมืองโดยตรงจะกระทำได้ยากลำบาก ดังนั้น บรรดาบุคคลที่จะมาทำหน้าที่เป็นผู้มีอำนาจสูงสุดจะไม่ได้มาจากการแต่งตั้งเฉกเช่นตำแหน่งอธิบดี ปลัดกระทรวง ที่ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของนักการเมืองเป็นสำคัญ
บุคคลที่จะมาเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในองค์กรอิสระมักมาจากการคัดเลือกของคณะกรรมการชุดหนึ่ง (ที่มักอุดมไปด้วยตัวแทนจากหน่วยงานราชการ) โดยมีการกำหนดคุณสมบัติของบุคคลที่จะเข้ามาดำรงตำแหน่งเอาไว้ ด้วยการกำหนดว่าอย่างน้อยต้องมีความรู้ความเชี่ยวชาญกับงานขององค์กรดังกล่าว ทั้งมีการกำหนดสัดส่วนให้มาจากฝ่ายต่างๆ ซึ่งถูกสันนิษฐานว่าจะต้องมีความรู้ความเข้าใจในขอบเขตความรับผิดชอบขององค์กรนั้นๆ หรือไม่ก็มีประสบการณ์เกี่ยวข้องโดยตรง
ด้วยความเป็นอิสระและมีความรู้ความเชี่ยวชาญจึงทำให้คาดหวังกันว่าองค์กรในรูปแบบเช่นนี้จะสามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพมากกว่ากลไกตามระบบราชการ
(อนึ่ง ที่ผ่านมาการจำแนกสถานะขององค์กรอิสระจะมีความเปลี่ยนแปลงไปตามเจตจำนงของรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับ ดังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 กำหนดให้องค์กรอิสระมีความหมายเฉพาะเจาะจงเพียงคณะกรรมการการเลือกตั้ง, ผู้ตรวจการแผ่นดิน, คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ, คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนเท่านั้น อย่างไรก็ตาม สำหรับองค์กรอิสระในที่นี้มีความหมายกว้างกว่าเพียงเท่าที่ถูกกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ)
ภายในความหมายดังกล่าว ศาลรัฐธรรมนูญ, คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.), คณะกรรมการแข่งขันทางการค้า หรือองค์กรอื่นที่มีลักษณะใกล้เคียงก็ล้วนอยู่ในความหมายขององค์กรอิสระที่จะกล่าวถึงต่อไป
แม้จะพยายามออกแบบองค์กรให้มีลักษณะแตกต่างไปจากหน่วยงานในระบบราชการ ด้วยการสร้างความเป็นอิสระ ให้ผลตอบแทนระดับสูง แต่ในชั่วระยะเวลาไม่นานก็จะพบว่าผลการปฏิบัติงานขององค์กรอิสระที่ถูกจัดตั้งขึ้นมากลับห่างไกลไปจากความคาดหวังเป็นอย่างมาก
การควบรวมกิจการจนกลายเป็นยักษ์ใหญ่ไม่ถูกพิจารณาว่าเป็นการครอบงำตลาดจากองค์กรที่ต้องสนับสนุนการแข่งขันทางการค้า, การควบรวมกิจการของกิจการโทรศัพท์มือถือจนเหลือรายใหญ่เพียงสองรายก็ไม่ถือว่ากระทบต่อผู้บริโภค, การจัดการเลือกตั้งในวันที่ทำให้ผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งน้อยลงโดยคณะกรรมการการเลือกตั้ง, การตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญที่ให้ความสำคัญกับสถาบันตามจารีตมากกว่าสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ เป็นต้น
ที่กล่าวมาเป็นส่วนหนึ่งของยอดภูเขาน้ำแข็งที่โผล่มาปรากฏให้เห็นอย่างชัดเจนต่อสาธารณชน มีอีกเป็นจำนวนมากซึ่งอยู่ในวงจำกัดแต่ไม่ได้เป็นที่รับรู้กันอย่างกว้างขวาง
อะไรคือปัญหาที่ทำให้องค์กรอิสระซึ่งเคยถูกคาดหมายว่าจะเป็นองค์กรอันทรงประสิทธิภาพเหนือกว่าระบบกลไกตามปกติของระบบราชการ กลายสภาพมาเป็นองค์กรที่หลงเหลือความน่าเชื่อถืออยู่ในระดับที่ไม่ต่างจากหน่วยงานราชการทั่วไป
หากลองกลับไปพิจารณาถึงการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรอิสระในระยะเวลาเริ่มต้นภายหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ใช้บังคับ จะพบว่าองค์กรอิสระหลายแห่งต่างสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างเข้มแข็งและได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวาง คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนและคณะกรรมการการเลือกตั้ง คือตัวอย่างอันดีที่แสดงให้เห็นว่าองค์กรในลักษณะดังกล่าวได้ทำให้เกิดความไว้วางใจเป็นอย่างมากในระยะเริ่มต้น
ส่วนหนึ่งของการยอมรับที่มีต่อองค์กรสืบเนื่องมาจากคุณสมบัติของบุคคลที่เข้าสู่ตำแหน่ง แทบทั้งหมดคือผู้ที่มีความสนใจ มีประสบการณ์การทำงาน มีความรอบรู้ ซึ่งเป็นที่ยอมรับกันในแวดวงนั้นๆ จึงส่งผลให้การทำงานสามารถสร้างความร่วมมือและอยู่บนหลักการขององค์กรได้เป็นอย่างดี
อย่างไรก็ตาม เมื่อเป็นที่ตระหนักว่าองค์กรอิสระเป็นหน่วยงานที่มีความสำคัญและมีบทบาทอย่างมากในทางการเมืองก็เป็นผลให้การคัดเลือกบุคคลที่เข้ามาสู่องค์กรอิสระมีความบิดเบี้ยวเกิดขึ้น โดยไม่ต้องพูดถึงการปรับเปลี่ยนเชิงโครงสร้างที่แตกต่างไปเป็นอย่างมากนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 สืบเนื่องมาถึงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560
เมื่อลองไล่เรียงเข้าไปในองค์กรแต่ละแห่ง รายชื่อของบุคคลที่ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระที่เห็นก็คือ คนที่แทบไม่มีความรู้ คนที่ไม่มีประสบการณ์ หรือคนที่ไม่เคยเกี่ยวข้องกับภาระหลักขององค์กรนั้นๆ แน่นอนว่าอาจมีคนที่มีความรู้หรือประสบการณ์อยู่บ้าง (เฉพาะอย่างยิ่งภาคประชาสังคมหรือภาคประชาชน) แต่ก็จะเป็นเพียงเสียงส่วนน้อยที่ไม่สามารถกำหนดแนวทางขององค์กรได้เลย
(หากลองดูเฉพาะ กสทช. ที่ต้องดูแลกิจการคลื่นวิทยุ โทรทัศน์และโทรศัพท์มือถือ ไม่เชื่อก็ต้องเชื่อว่าตั้งแต่ตั้งองค์กรมาเมื่อ พ.ศ. 2554 กรรมการจำนวนมากก็มาจากผู้ที่มียศเป็นนายพลนายพัน ไม่สงสัยกันบ้างหรือว่าคนที่มียศดังกล่าวมีความรู้ความเชี่ยวชาญอะไรสัมพันธ์กับงานด้านกิจการคลื่นความถี่ นอกจากการผูกขาดเป็นเจ้าของด้วยอำนาจมาอย่างยาวนาน)
กล่าวให้ชัดเจนมากขึ้นสำหรับองค์กรอิสระแทบทั้งหมด บุคคลที่มาดำรงตำแหน่งจะประกอบด้วยสามกลุ่มสำคัญ กล่าวคือ กลุ่มข้าราชการเกษียณ กลุ่มทหาร และกลุ่มทุนใหญ่
สำหรับคนสองกลุ่มแรกจะปรากฏให้เห็นอยู่ในองค์กรอิสระที่มุ่งเน้นการกำกับหรือการตัดสินชี้ขาดข้อขัดแย้งทางการเมืองโดยจะเป็นสัดส่วนเสียงข้างมาก ข้าราชการพลเรือนและข้าราชการฝ่ายความมั่นคงระดับสูงคือเสาหลักในองค์กรอิสระนี้ ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานที่ทำงานตรวจสอบ ควบคุม หรือกำกับการทำงานในทางการเมือง บุคคลที่มาทำงานก็ล้วนแต่แล้วแต่เป็นอดีตอำมาตย์ ถ้าพวกเขามีความสามารถในการปฏิบัติงานอย่างจริงจังก็น่าจะสามารถทำให้ระบบราชการของไทยก้าวไปข้างหน้าได้มาก่อนหน้า
ส่วนบุคคลที่มาจากกลุ่มทุนใหญ่จะเข้ามามีบทบาทในองค์กรอิสระที่มีความสัมพันธ์กับการตัดสินใจในแง่มุมทางการค้าหรือการกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม บุคคลที่เข้ามามีบทบาทในองค์กรอิสระประเภทนี้อาจไม่ได้ปรากฏให้เห็นอย่างชัดเจนในระดับบุคคลที่มีอำนาจสูงสุดในการตัดสินใจ แต่อาจซ่อนอยู่ในรูปของอนุกรรมการ (ผู้เชี่ยวชาญระดับศาสตราจารย์หลายคนเป็นลูกจ้างของธุรกิจเอกชนและเข้ามาดำรงตำแหน่งอนุกรรมการ) หรืออาจเป็นการให้การสนับสนุนในทางอ้อมต่อองค์กร จนทำให้เกิดความเกรงใจ/เกรงกลัว หากต้องปฏิบัติหน้าที่อย่างตรงไปตรงมา
จึงไม่ต้องแปลกใจว่าทำไมคำวินิจฉัยขององค์กรอิสระเหล่านี้จึงได้แปลกประหลาดพิกลกว่าความเข้าใจที่รับรู้กันทั่วไป
ปฏิเสธไม่ได้ว่าการพังทลายขององค์กรอิสระอย่างต่อเนื่องและกว้างขวางในชั่วระยะเวลามากกว่าสองทศวรรษที่ผ่านมามีปัจจัยเป็นจำนวนมากมายที่เอื้อให้เกิดขึ้น จนทำให้กลายเป็นองค์กรที่ไร้น้ำยาในการปฏิบัติหน้าที่ของตนเอง องค์กรอิสระกลับไปมุ่งเน้นปกป้องสถานะที่เป็นอยู่ (status quo) ไม่ว่าจะในด้านของระบอบการเมืองและระบอบเศรษฐกิจ
บทความสั้นชิ้นนี้ไม่มีข้อเสนออันเป็นรูปธรรมต่อการแก้ไขความยุ่งยากที่เกิดขึ้นเพราะเป็นประเด็นที่ต้องการการทำความเข้าใจในหลากหลายมิติ แต่อย่างน้อยที่สุดที่ต้องการชี้ให้เห็นก็คือ ปัญหาที่เกิดขึ้นในห้วงเวลาปัจจุบันเป็นเพียงเสี้ยวเล็กๆ อันหนึ่งขององค์กรอิสระที่มีอยู่อย่างดาษดื่น จึงจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับองค์กรอิสระในแง่มุมที่ใหญ่ขึ้นและเป็นประเด็นสำคัญไม่น้อยไปกว่าความยุ่งยากที่เกิดขึ้นกับบางองค์กรในขณะนี้
