‘คนมีความสามารถ’ หรือ ‘คนของใคร’? : ‘บอร์ดรัฐวิสาหกิจ’ กับโจทย์เก่าและใหม่ในการกำกับดูแล

 [หมายเหตุผู้เขียน: บทความชิ้นนี้ปรับปรุงจากเนื้อหาที่เขียนเป็นส่วนหนึ่งของหนังสือ “มรดกทางความคิดและการทำงานของ ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์” พฤศจิกายน 2567 ดาวน์โหลดได้จากเว็บไซต์ TDRI]

หากพูดถึง ‘หลักการกำกับดูแลกิจการที่ดี’ (good governance) ของรัฐวิสาหกิจ คนทั่วไปอาจนึกไม่ค่อยออกว่าคำศัพท์ที่ฟังดูเป็นนามธรรมคำนี้หมายถึงอะไร แต่ถ้าถามว่า ท่านคิดว่ารัฐวิสาหกิจทำเพื่อประโยชน์สาธารณะหรือเงินในกระเป๋าสตางค์ของกลุ่มบุคคลมากกว่ากัน คงมีคนไม่น้อยที่ตอบว่า รัฐวิสาหกิจบางแห่งดูเหมือนจะสนใจจ่ายค่าตอบแทนสูงๆ ให้กับพนักงานและผู้บริหาร มากกว่ามุ่งเน้นการดำเนินงานเพื่อประโยชน์สาธารณะและพัฒนาประสิทธิภาพอย่างต่อเนื่อง

ส่วนคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ เมื่อกวาดตาอ่านรายชื่อแล้ว หลายคนก็สงสัยขึ้นมาทันทีว่า ตำแหน่งเหล่านี้อาจเป็น ‘สมบัติผลัดกันชม’ หรือ ‘ตำแหน่งต่างตอบแทน’ ของนักการเมืองในอำนาจ มากกว่าจะเน้นความรู้ความสามารถของบุคคลที่ตั้งมาเป็นกรรมการ ใช่หรือไม่

รัฐวิสาหกิจนับเป็นส่วนสำคัญของระบอบเศรษฐกิจ มีบทบาทที่ขาดไม่ได้ในการพัฒนาสังคมและขับเคลื่อนนโยบายรัฐ ดังนั้นจึงได้รับอภิสิทธิ์ต่างๆ จากรัฐมากมาย แต่หลายแห่งก็แข่งขันกับภาคเอกชน (อย่างไม่ค่อยเป็นธรรมกับเอกชนนัก) และการแต่งตั้งกรรมการรัฐวิสาหกิจบ่อยครั้งก็มักถูกสาธารณะเพ่งเล็งและมองอย่างฉงนสนเท่ห์ว่า คนคนนี้ได้รับตำแหน่งเพราะมีความรู้คู่ควรกับงาน หรือเพราะมีนักการเมืองส่งมาแทรกแซงเพื่อหาช่องฉวยประโยชน์ หรือมอบตำแหน่งเป็นรางวัลตอบแทน

ตลอดหลายปีที่ผ่านมา เจ้าหน้าที่รัฐ นักการเมือง และนักวิชาการที่เห็นแก่ประโยชน์สาธารณะจำนวนไม่น้อยพยายามเสนอกลไกเชิงสถาบันเพื่อช่วยพัฒนารัฐวิสาหกิจให้มีความเข้มแข็งและดำเนินงานภายใต้หลักการกำกับกิจการที่ดี ปลอดการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองให้ได้มากที่สุด กลไกล่าสุดที่เป็นความหวังในประเด็นนี้คือพระราชบัญญัติการพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2562 (“พ.ร.บ. การกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ”) ซึ่งกำหนดให้มีคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (คนร.) โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน

ภายใต้กฎหมายฉบับนี้ คนร. จะแต่งตั้งคณะกรรมการกลั่นกรองกรรมการรัฐวิสาหกิจ ขึ้นมาดำเนินการคัดเลือกบุคคลที่ไม่ใช่กรรมการโดยตำแหน่ง มาเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจ ซึ่งในการประชุม คนร. ครั้งที่ 2/2566 เมื่อวันที่ 25 ตุลาคม 2566 ก็ได้มีมติแต่งตั้งคณะกรรมการกลั่นกรองกรรมการรัฐวิสาหกิจ และมีมติเห็นชอบสมรรถนะหลัก (Skill Matrix) และแนวทางการแต่งตั้งกรรมการรัฐวิสาหกิจ เพื่อใช้ในการพิจารณาสรรหาบุคคลที่จะเสนอแต่งตั้งเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจ โดยได้กำหนดสมรรถนะหลักสำหรับตำแหน่งดังกล่าวจำนวน 5 ด้าน ได้แก่ ด้านการเงิน ด้านการบัญชี ด้านกฎหมาย ด้านเทคโนโลยีสารสนเทศ และสมรรถนะด้านอื่น

สำหรับการกำหนดสาขาความรู้ความเชี่ยวชาญ ‘ด้านอื่น’ นั้น ให้ผู้บริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจพิจารณากำหนดเท่าที่จำเป็นหรือเท่าที่รัฐวิสาหกิจต้องการ ซึ่งจะต้องสอดคล้องกับบทบาทและภารกิจขององค์กร กฎหมายจัดตั้ง แผนพัฒนารัฐวิสาหกิจ และแผนต่างๆ ขององค์กร เพื่อเสนอกระทรวงเจ้าสังกัดพิจารณาให้ความเห็นชอบ รวมถึงให้รัฐวิสาหกิจมีการทบทวนการกำหนดสมรรถนะหลัก ‘ด้านอื่น’ อย่างน้อยปีละหนึ่งครั้ง ถ้าทบทวนแล้วเห็นควรให้มีการปรับปรุง ก็ให้เสนอกระทรวงเจ้าสังกัดพิจารณาให้ความเห็นชอบ เพื่อเสนอ คนร. ต่อไป

พ.ร.บ. การกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ นับเป็นอีกก้าวสำคัญของความพยายามที่จะยกระดับการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจให้ได้มาตรฐานสูงขึ้น โปร่งใสยิ่งขึ้น และปลอดการแทรกแซงของฝ่ายการเมือง หลังจากที่ก่อนหน้านี้ใน พ.ศ. 2551 มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติ คุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2518 กำหนดเป็นครั้งแรกให้รัฐวิสาหกิจต้องมีกรรมการจากบัญชีรายชื่อกรรมการที่กระทรวงการคลังจัดทำขึ้น (director’s pool) ไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจำนวนกรรมการที่ไม่ใช่กรรมการโดยตำแหน่ง

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนเห็นว่าแม้กลไกต่างๆ รวมถึง พ.ร.บ. การกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2562 จะช่วยสร้างความก้าวหน้าในบางระดับ แต่ในทางปฏิบัติ ณ สิ้นปี 2567 กลไกเหล่านี้ยังไม่สามารถ ‘ปฏิรูป’ กระบวนการแต่งตั้ง การจ่ายค่าตอบแทน และการประเมินผลงานของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ ในทางที่ขจัดความกังวลและกังขาของสาธารณะได้อย่างมีนัยสำคัญ โดยผู้เขียนอยากยกตัวอย่าง 3 กรณี ดังต่อไปนี้

กรณีแรก ณ สิ้นเดือนสิงหาคม 2567 หรือ 10 ปี หลังรัฐประหาร 2557 พบว่าจากจำนวนรัฐวิสาหกิจทั้งหมด 52 แห่งนั้น มีอยู่ 12 แห่ง (คิดเป็นร้อยละ 23 ของรัฐวิสาหกิจทั้งหมด) ที่มีสัดส่วนกรรมการรัฐวิสาหกิจที่รับราชการทหารหรือตำรวจในปัจจุบันค่อนข้างสูง โดยมีสัดส่วนอยู่ที่อย่างน้อย 1 ใน 5 (20% ขึ้นไป) ของกรรมการทั้งหมด (ดูตารางด้านล่างประกอบ) และมีรัฐวิสาหกิจอีก 19 แห่ง ที่มีกรรมการเป็นทหารหรือตำรวจอย่างน้อย 1 คน (ร้อยละ 36.5) ส่วนรัฐวิสาหกิจที่เหลืออีก 21 แห่ง ไม่มีกรรมการเป็นทหารหรือตำรวจเลย คิดเป็นส่วนน้อยคือร้อยละ 40 ของรัฐวิสาหกิจทั้งหมด

หมายเหตุ:  ข้อมูลรวบรวมโดยผู้เขียนจากเว็บไซต์ทางการของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง ณ 31 สิงหาคม 2567

ผู้เขียนเห็นว่า การที่รัฐวิสาหกิจบางแห่งมีทหารหรือตำรวจเป็นสัดส่วนสูงนั้น ดู ‘มีเหตุมีผล’ เมื่อคำนึงว่าพันธกิจของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ มีความเกี่ยวข้องโดยตรงกับงานของสำนักงานตำรวจแห่งชาติหรือกองทัพ เช่น โรงพิมพ์ตำรวจ (มีตำรวจเป็นกรรมการร้อยละ 54.5 ของกรรมการทั้งหมด) หรือบริษัท อู่กรุงเทพ จำกัด (มีทหารเป็นกรรมการร้อยละ 54.5) อย่างไรก็ดี เหตุผลดังกล่าวใช้ไม่ได้กับรัฐวิสาหกิจหลายแห่งที่พันธกิจไม่เกี่ยวข้องกับตำรวจหรือกองทัพ แต่ยังมีกรรมการเป็นตำรวจหรือทหารในสัดส่วนที่สูง อาทิ สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล (มีตำรวจและทหารเป็นกรรมการร้อยละ 36.3) องค์การสะพานปลา (ร้อยละ 33.3) องค์การสวนพฤกษศาสตร์ (ร้อยละ 33.3) การยาสูบแห่งประเทศไทย (ร้อยละ 28.6) และการประปานครหลวง (ร้อยละ 23.1) เป็นต้น

นอกจากนี้ กรรมการรัฐวิสาหกิจบางรายที่รับราชการเป็นทหารหรือตำรวจในเวลาเดียวกัน ยังได้รับการแต่งตั้งเป็นประธานกรรมการ หรือมาในฐานะผู้แทนองค์กรที่ดูไม่มีความเกี่ยวข้องใดๆ กับหน้าที่ความรับผิดชอบหลักในฐานะทหารหรือตำรวจ ยกตัวอย่างเช่น พ.ต.อ.พัฒน์เชษฐ์ อุ่นอนันต์ ได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการองค์การตลาดเพื่อเกษตรกร (อ.ต.ก.) ในฐานะ “ผู้แทนสถาบันเกษตรกร” และ พ.ต.อ.อดิศร บุญประทีป ได้รับแต่งตั้งเป็นประธานกรรมการองค์การคลังสินค้า เป็นต้น

ตัวอย่างเหล่านี้สะท้อนว่า คนร. ควรมีการประเมินกระบวนการแต่งตั้งทหารหรือตำรวจมาดำรงตำแหน่งกรรมการรัฐวิสาหกิจ ว่าสอดคล้องกับสมรรถนะหลัก (Skill Matrix) และแนวทางที่กำหนดไว้หรือไม่ อย่างไร รวมถึงควรมีการทบทวนองค์ประกอบและคุณสมบัติของ ‘กรรมการโดยตำแหน่ง’ ของรัฐวิสาหกิจทุกแห่ง (ไม่อยู่ในเงื่อนไข director pool และสมรรถนะหลัก ซึ่งใช้กับกรรมการคนนอกเท่านั้น) ว่ายังมีความเหมาะสมกับพันธกิจและสภาพแวดล้อมการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ อยู่หรือไม่

กรณีที่สอง การแต่งตั้ง ‘กรรมการอิสระ’ ของรัฐวิสาหกิจบางแห่ง ผ่านกระบวนการตรวจสอบแต่เพียงว่า กรรมการรายนั้นๆ ไม่มีคุณสมบัติต้องห้าม แต่ขาดกระบวนการพิจารณาอย่างจริงจังว่า กรรมการรายนั้นจะสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างเป็นอิสระ ไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อนใดๆ จริงหรือไม่

ตัวอย่างกรณีนี้ที่ผู้เขียนเห็นว่าน่าสนใจคือการแต่งตั้ง ผยง ศรีวณิช กรรมการผู้จัดการใหญ่ธนาคารกรุงไทย เป็นกรรมการอิสระ บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) และต่อมาได้รับแต่งตั้งเป็น ประธานกรรมการการสรรหา ปตท. เพิ่มอีกหนึ่งตำแหน่ง ในเดือนตุลาคม 2566

ทั้งสองหน่วยงานในข่าวคือ ธนาคารกรุงไทย และ บมจ. ปตท. เป็นหน่วยงานที่รัฐเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ทั้งคู่ (แม้ว่าธนาคารกรุงไทยจะได้รับการวินิจฉัยจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในปี 2563 ว่าพ้นสภาพการเป็นรัฐวิสาหกิจ

คำถามที่เกิดขึ้นทันทีคือ เป็นไปได้อย่างไรที่ผู้บริหารระดับกรรมการผู้จัดการใหญ่ของธนาคารขนาดใหญ่ จะสามารถปฏิบัติหน้าที่ ประธานกรรมการสรรหา (แน่นอนว่ารวมถึงการสรรหาผู้มาดำรงตำแหน่งผู้บริหารสูงสุดด้วย) ของบริษัทมหาชนขนาดใหญ่ซึ่งเป็นลูกค้าหลักของธนาคาร ได้อย่างเป็น ‘อิสระ’ และปราศจากผลประโยชน์ทับซ้อนอย่างแท้จริง

ผู้เขียนเห็นว่า กรณีนี้สะท้อน ‘ช่องว่าง’ ของกลไกการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจว่า กลไกต่างๆ เน้นการประเมินความรู้ความสามารถหรือการกำหนดคุณสมบัติของกรรมการ โดยขาดกระบวนการประเมินความเสี่ยงที่จะเกิดการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ระหว่าง ‘สถานะ’ ต่างๆ ของผู้ดำรงตำแหน่งกรรมการ ซึ่งอาจก่อให้เกิดผลกระทบไม่แพ้การขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนตน กับประโยชน์ส่วนรวม

กรณีที่สามและสุดท้าย กลไกและแนวปฏิบัติต่างๆ ในการกำกับดูแลคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจโดยรวมยังไม่ครอบคลุมไปถึงบริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจเหล่านั้น หรือบริษัทที่รัฐวิสาหกิจถือหุ้นใหญ่สุด จึงยังเปิดช่องให้เกิดการแทรกแซงจากภาคการเมือง ส่งคนไปรับตำแหน่งกรรมการในลักษณะ ‘ต่างตอบแทน’ ได้

ตัวอย่างที่อาจเข้าข่ายกรณีนี้คือ บริษัท ไออาร์พีซี จำกัด (มหาชน) (ปตท. ถือหุ้นร้อยละ 45) แจ้งต่อตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย (ตลท.) เมื่อวันที่ 21 สิงหาคม 2567 ว่า ที่ประชุมคณะกรรมการบริษัทมีมติแต่งตั้งกรรมการทดแทนตำแหน่งที่ว่างและกรรมการที่ลาออก รวดเดียว 5 คน

ในบรรดากรรมการใหม่ 5 คนนี้ มี 2 คนที่สาธารณชนตั้งข้อสังเกต คือ 1) พล.ต.ท.นพ.โสภณรัชต์ สิงหจารุ ได้รับแต่งตั้งเป็น กรรมการอิสระ และกรรมการตรวจสอบ โดย พล.ต.ท.นพ.โสภณรัชต์ โด่งดังในหน้าสื่อในฐานะ ‘แพทย์ใหญ่โรงพยาบาลตำรวจ’ ที่คอยอธิบายและแถลงเรื่องอาการป่วยของอดีตนายกฯ ทักษิณ ชินวัตร ที่ย้ายจากโรงพยาบาลราชทัณฑ์มารักษาตัวที่ชั้น 14 โรงพยาบาลตำรวจ นานถึง 6 เดือน ต่อสื่อเป็นระยะๆ และ 2) นายเสกสกล อัตถาวงศ์ ได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการอิสระและกรรมการกำกับดูแลกิจการที่ดีและความยั่งยืน นายเสกสกลโด่งดังในสมญา ‘แรมโบ้อีสาน’ และผู้ประพันธ์เพลง ‘กตัญญูทักษิณ’ จากนั้นกลายเป็น ‘องครักษ์ลุงตู่’ ผู้ก่อตั้งพรรครวมไทยสร้างชาติ ก่อนที่ล่าสุดจะลาออกจากพรรคในเดือนตุลาคม 2566

หลังจากที่ตกเป็นเป้าการวิพากษ์วิจารณ์ นายเสกสกลก็ลาออกจากตำแหน่งนี้ มีผลวันที่ 9 กันยายน 2567 เท่ากับเป็นกรรมการอิสระของบริษัทได้ไม่ถึง 1 เดือน

ทั้งสามกรณีที่ผู้เขียนยกตัวอย่างสะท้อนว่า การกำกับดูแลคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจให้ได้มาตรฐาน มีความเป็นมืออาชีพ และขจัดข้อครหาจากสังคมนั้น ปัจจุบันยังคงมีทั้งโจทย์เก่าและโจทย์ใหม่ให้เราขบคิด หาทางปิดช่องว่าง รวมถึงคิดค้นกลไกใหม่ๆ เพื่อเพิ่มพลังภาคประชาชนและผู้ถือหุ้นรายย่อย ในการเรียกร้องความเป็นมืออาชีพของกรรมการรัฐวิสาหกิจไทย และขจัดการใช้ตำแหน่งเหล่านี้เป็นช่องทาง ‘ต่างตอบแทน’ ของนักการเมืองในอำนาจ

สฤณี อาชวานันทกุล รัฐวิสาหกิจ บอร์ดรัฐวิสาหกิจ

Print

เรื่อง: สฤณี อาชวานันทกุล

กรรมการผู้จัดการแห่ง ‘ป่าสาละ’ บริษัทปลูกธุรกิจยั่งยืนแห่งแรกของประเทศไทย และ Climate Finance Network Thailand (CFNT) สฤณีเป็นนักเขียน นักแปล และนักอ่าน มีผลงานตีพิมพ์มากกว่า 70 เล่ม โดยเฉพาะหนังสือด้านเศรษฐกิจการเมือง และธุรกิจยั่งยืน

ภาพประกอบ: ณัฐพล อุปฮาด

ฝันอยากวาดภาพประกอบให้เข้าถึงคนมากๆ