ถ้าให้ผมลองยกตัวอย่างสักประเทศที่กระจายอำนาจได้ก้าวหน้าอย่างมาก อินโดนีเซียคงเป็นตัวอย่างแรกๆ ที่นึกถึงในฐานะประเทศซึ่งอาศัยการกระจายอำนาจเป็นตัวเร่งหนึ่งของปฏิรูปการเมือง ภายหลังการล้มครืนของระบอบซูฮาร์โตในปี ค.ศ. 1998
ในยุคสมัยที่ประเทศปกครองแบบอำนาจนิยมเบ็ดเสร็จหรือกึ่งเผด็จการ ดังเช่นยุคประชาธิปไตยแบบชี้นำ (Guided Democracy) ระหว่าง ค.ศ. 1959-1965 และยุคระเบียบใหม่ (New Order) ช่วงปี ค.ศ. 1965-1998 อินโดนีเซียมีสภาพเป็นรัฐรวมศูนย์และตัวผู้นำกับรัฐบาลส่วนกลางมีอำนาจมาก จนแทบไม่ปล่อยให้ท้องถิ่นได้บริหารกิจการของตนเองได้ แต่เมื่ออินโดนีเซียอยู่ภายใต้ประชาธิปไตย ดังช่วงแรกภายหลังได้รับเอกราชภายใต้รัฐบาลประธานาธิบดีซูการ์โน ปี 1945-1959 และโดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคปฏิรูป นับตั้งแต่ปี 1998 เรื่อยมา จึงได้เห็นพัฒนาการของการกระจายอำนาจที่แจ่มชัดมาก[1]
ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในแต่ละยุคสมัยมีปัจจัยสำคัญเข้ามาเกี่ยวข้องที่แตกต่างกันไป กล่าวคือในยุคที่ฮอลันดายังปกครองอินโดนีเซียอยู่มีการกระจายอำนาจอย่างจำกัด เพื่อลดภาระทางการคลังของส่วนกลาง ส่วนในยุคที่ญี่ปุ่นเข้ามาปกครองก็ใช้การรวมศูนย์อำนาจเพื่อประโยชน์ในยามสงคราม เมื่อได้รับเอกราชแล้วซูการ์โนดำเนินนโยบายกระจายอำนาจ แต่รัฐบาลของเขากลับต้องพบกับอุปสรรคและปัญหาต่างๆ จนทำให้การปกครองไม่สามารถเป็นไปได้อย่างราบรื่นและเป็นผลให้เขาตัดสินใจรวบอำนาจเข้าหาตนเอง ส่วนซูฮาร์โตนั้นเข้ามาปกครองประเทศโดยต้องการแก้ปัญหาที่เคยรุมเร้าอินโดนีเซียให้หมดไปจึงได้ยึดหลักการปกครองแบบอำนาจนิยมรวมศูนย์ เพื่อปราบปรามกลุ่มพลังที่เป็นศัตรูกับรัฐบาล ส่วนอินโดนีเซียในยุคปฏิรูปนั้นหันมาใช้แนวทางการกระจายอำนาจ โดยสาเหตุส่วนหนึ่งมาจากความต้องการของประชาชนที่จะถอนรากถอนโคนระบอบซูฮาร์โต[2]
สรุปสั้นๆ เงื่อนไขของการเมืองระดับชาติส่งผลต่อการเมืองท้องถิ่น กล่าวคือเมื่อการเมืองใหญ่เป็นประชาธิปไตย การเมืองเล็กย่อมเบ่งบานตาม กอปรกับการกระจายอำนาจถูกรัฐบาลนำมาใช้เป็นยุทธศาสตร์เพื่อลดความรุนแรงของกระแสแบ่งแยกดินแดนที่กำลังมีแนวโน้มก่อตัวขึ้นในหลายพื้นที่ของประเทศ พูดให้เจาะจงคือกรณีติมอร์ตะวันออกทำให้อินโดนีเซียต้องคิดใคร่ครวญจนได้นำเอานโยบายกระจายอำนาจมาใช้ สืบเนื่องจากสถานการณ์ความรุนแรงยืดเยื้อจนทำให้สหประชาชาติต้องเข้ามาแทรกแซงผ่านการจัดให้มีการลงประชามติเอกราชเมื่อปี 1999 โดยผลของการลงประชามติครั้งนั้นชี้ว่าคนส่วนใหญ่มากถึง 78.5% ไม่ยอมรับว่าตนเองเป็นส่วนหนึ่งของอินโดนีเซียอีกต่อไป และนำไปสู่การได้รับเอกราชโดยสมบูรณ์ในปี 2002
กระจายอำนาจแบบอินโดนีเซีย
อินโดนีเซียเร่งรัดกระจายอำนาจในทุกมิติ หากยกตัวอย่างให้เห็นอย่างเป็นรูปธรรมคือการประกาศใช้กฎหมายสำคัญสองฉบับคือกฎหมายที่ 22/1999 ว่าด้วยการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น และกฎหมายที่ 25/1999 ว่าด้วยการจัดสรรงบประมาณระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่น
ในทางการเมืองมีการกำหนดให้ตำแหน่งผู้บริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งจากสภาท้องถิ่น เปลี่ยนจากเดิมที่เคยมาจากการแต่งตั้งโดยส่วนกลาง อีกทั้งยังเปลี่ยนบทบาทของผู้นำเหล่านี้จากเคยเพียงแค่รับผิดชอบต่อเบื้องบนและหันมารับผิดชอบต่อประชาชนผู้เลือกตั้งที่อยู่ข้างล่าง
หลายอย่างที่ผมเคยเห็นผ่านสายตาจากข่าวบ่งชี้ถึงความเป็นอิสระ (autonomy) ขั้นสูงของการเมืองท้องถิ่นที่อินโดนีเซียซึ่งมีทั้งด้านบวกและด้านลบ
– ยอกยาการ์ตา (Yogyakarta Province) ถือเป็นเขตปกครองพิเศษ (Special Region) กล่าวคือผู้ว่าการไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรง แต่กลับยึดจากระบบสืบทอดทางสายเลือดโดยมี ‘สุลต่าน’ เป็นผู้ว่าการจังหวัด ทั้งจากเหตุผลทางประวัติศาสตร์และเป็นไปตามความต้องการของประชาชนในยอกยาการ์ตา (ทั้งที่อินโดนีเซียเป็นสาธารณรัฐหรือไม่ใช่สหพันธรัฐแบบมาเลเซีย)
– อาเจะห์ (Aceh Province) เขตการปกครองพิเศษอีกแบบหนึ่ง (Special Autonomy) เป็นจังหวัดเดียวที่ยอมให้นำกฎหมายชารีอะห์มาใช้บังคับ ซึ่งกฎหมายฉบับดังกล่าวมีข้อห้ามเข้มงวดและบทลงโทษรุนแรง (แตกต่างจากพื้นที่ส่วนอื่นของประเทศ) เช่น การมีความสัมพันธ์นอกสมรสและพฤติกรรมรักเพศเดียวกันถือเป็นความผิดและต้องถูกลงโทษด้วยการเฆี่ยนประจานในที่ชุมนุมชน อาเจะห์ได้รับสิทธิพิเศษนี้ตามข้อยินยอมกับรัฐบาลที่ตกลงกันไว้
– บาหลี (Bali Province) ผู้ว่าราชการจังหวัดประกาศใช้ข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ 97/2018 ห้ามการใช้ถุงพลาสติก (ชนิดใช้ครั้งเดียวทิ้ง) โฟม และหลอดพลาสติกบนเกาะ อีกทั้งยังเปลี่ยนพื้นที่ฝังกลบขยะขนาดใหญ่ที่สุดของเกาะเป็นสวนสาธารณะเชิงนิเวศและโรงไฟฟ้าจากพลังงานขยะ
นอกจากนี้การบริหารยังกำหนดให้ยุบหรือถ่ายโอนหน่วยงานรัฐจำนวนมากที่เคยขึ้นกับรัฐบาลกลางให้ย้ายมาอยู่ในความดูแลของท้องถิ่น พนักงานของรัฐจำนวนถึง 2.1 ล้านคน (กว่าครึ่งหนึ่งของจำนวนดังกล่าวเป็นครู) ถูกโอนย้ายมาอยู่ภายใต้การบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ยิ่งไปกว่านั้นกฎหมายยังเขียนรับรองให้ท้องถิ่นมีอำนาจอย่างกว้างขวาง เว้นเสียแต่ว่าจะมีกฎหมายออกมาสงวนให้อำนาจในเรื่องนั้นเป็นของส่วนกลางโดยเฉพาะ
จากทั้งหมดที่เล่ามาส่งผลสะเทือนให้รัฐส่วนกลางของอินโดนีเซียหดเล็กไปเป็นอันมาก
‘การเลือกตั้งท้องถิ่น’ แบบอินโดนีเซีย
ชาวอินโดนีเซียเพิ่งจะมีโอกาสเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงเมื่อปี 2005 อีกความน่าทึ่งของการเมืองท้องถิ่นอินโดนีเซียซึ่งผมเองได้รู้ในวันแห่งความรักเมื่อ 14 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมาคือ อินโดนีเซียจัดเลือกตั้งระดับประเทศกับการเลือกตั้งระดับท้องถิ่นพร้อมกันในวันเดียวทั้งประเทศ โดยชาวอินโดนีเซียสามารถเข้าคูหาและกาบัตรเลือกตั้ง 5 ใบรวดในทีเดียว ดังนี้
ระดับชาติ
(1) ประธานาธิบดี/รองประธานาธิบดี
(2) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (DPR)
(3) สมาชิกวุฒิสภา (DPD)
ระดับท้องถิ่น
(4) สมาชิกสภาจังหวัด (DPRD Provinsi)
(5) สมาชิกสภาเมือง (DPRD) ได้แก่ City (Kota) หรือ Regency (Kabupaten)
การเลือกตั้งในลักษณะดังกล่าวไม่ได้เพิ่งเกิดขึ้นเป็นครั้งแรก แต่ถูกใช้มาแล้ว 2 ครั้ง โดยครั้งแรกจัดไปเมื่อ 17 เมษายน 2019 เหตุผลสำคัญไม่พ้นการประหยัดงบประมาณและทรัพยากรอื่น และเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการการเลือกตั้ง ข้อสำคัญอยู่ที่การกระตุ้นความตื่นตัวทางการเมืองของประชาชนและลดความเหนื่อยหน่ายของสังคมต่อการเลือกตั้งบ่อยครั้ง
ผลสำเร็จของการเปลี่ยนแปลงครั้งนี้เห็นได้จากสัดส่วนของผู้ออกมาใช้สิทธิเลือกตั้งในช่วงต้นปีที่ผ่านมา มีสัดส่วนที่สูงมากถึง 81.78% กล่าวคือมีผู้ออกมาใช้สิทธิ 200 ล้านกว่าคน หากลองมองย้อนการเลือกตั้งนายก อบจ. ของไทยในรอบปีนี้ (ผ่านไปแล้ว 20 แห่งจาก 25 แห่ง) เฉลี่ยแล้วอยู่ที่เพียง 54.86%
คำถามคือ อินโดนีเซียจัดเลือกตั้งทุกระดับ/ประเภท (บัตรเลือกตั้ง 5 ใบ) พร้อมกันได้อย่างไร?
หลักการสำคัญที่สุดที่อินโดนีเซียใช้คือ การยอมให้สิทธิเลือกตั้งอย่างเปิดกว้างและไม่ได้สร้างเงื่อนไขหยุมหยิม โดยมีคุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งทุกระดับต้องเหมือนกันและมีเพียง 2 ข้อ เท่านั้น ประกอบด้วย
(1) อายุ 17 ปี หรือแต่งงานแล้ว
(2) ต้องลงทะเบียนกับคณะกรรมการเลือกตั้งมาแล้ว 1 ครั้ง
เขตเลือกตั้งจึงขึ้นอยู่กับความประสงค์ของผู้ใช้สิทธิ (ไม่ใช่กฎหมายกำหนดให้) โดยไม่ดูว่ามีชื่อในทะเบียนบ้าน หรือทำงาน/เรียนอยู่ในพื้นที่นั้นจริงหรือไม่ แต่ถ้าเลือกที่แห่งนั้นแล้วก็ต้องเลือก ณ ที่นั่นไปเรื่อยๆ จนกว่าจะลงทะเบียนครั้งต่อไปเพื่อเปลี่ยนแปลง
ยิ่งไปกว่านั้นในวันที่ 27 พฤศจิกายน 2024 อินโดนีเซียเพิ่งจัดการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นพร้อมกันทั่วประเทศ 545 แห่ง (ยกเว้นจาการ์ตากับยอกยาการ์ตา) ถือว่าเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ที่ กกต.อินโดนีเซียประเมินสถิติผู้ออกมาใช้สิทธิเลือกตั้งทั่วประเทศอย่างไม่เป็นทางการอยู่ที่ราวกว่าร้อยละ 70
ปรากฎการณ์ข้างต้นเป็นผลพวงมาจากการผ่านกฎหมายที่ 10/2016 ว่าด้วยการเลือกตั้งท้องถิ่นในปี 2016 โดยกำหนดให้การเลือกตั้งระดับท้องถิ่นที่จะจัดในปี 2024 จะต้องเกิดขึ้นในวันเดียวกัน มาตรการที่ถูกนำมาใช้เพื่อให้วาระของผู้บริหารท้องถิ่นทุกแห่งสิ้นสุดลงพร้อมกัน (คราวละ 5 ปี)
สำหรับผู้บริหารท้องถิ่นที่ได้รับเลือกตั้งในปี 2017 และ 2018 ซึ่งครบวาระก่อน ผู้บริหารท้องถิ่นกลุ่มนี้จะถูกแทนที่โดยเจ้าหน้าที่ที่ได้รับแต่งตั้งจนกว่าจะถึงการเลือกตั้งในปี 2024 ในทางกลับกันหากผู้บริหารท้องถิ่นที่ได้รับเลือกตั้งในปี 2020 จะดำรงตำแหน่งไม่ครบวาระเต็มโดยมีระยะเวลาตั้งแต่ 3-4 ปี
ผู้บริหารท้องถิ่นในที่นี้ ได้แก่
(1) ผู้ว่าการจังหวัด (Governor)
(2) นายกเทศมนตรี (Mayor หรือ Regency Chief)
ทั้งนี้ในการสมัครรับเลือกตั้งครั้งนี้ ผู้สมัครต้องลงคู่กับรองผู้บริหารท้องถิ่น การกำหนดดังกล่าวสะท้อนว่าหากผู้บริหารท้องถิ่นมีอันต้องพ้นจากตำแหน่งก่อนครบวาระจากนี้ไป ไม่ว่าจะเป็นการตาย การลาออก การปฏิบัติหน้าที่ไม่ได้ หรือด้วยเหตุอื่นใด รองผู้บริหารท้องถิ่นจะขึ้นรับช่วงตำแหน่งต่อไปจนครบวาระเดิมโดยไม่มีการเลือกตั้งใหม่ มาตรการดังกล่าวเป็นมาตรการหนึ่งที่ทำให้การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นครั้งถัดไปสามารถจัดขึ้นในวันเดียวกันได้
ข้อดีของการจัดการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นกับการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นแยกกันคนละคราว โดยให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาก่อน (14 กุมภาพันธ์ 67) แล้วค่อยเลือกผู้บริหาร (27 พฤศจิกายน 67) ช่วยลดปัญหาการเมืองแบบผูกขาดอำนาจทั้งในฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภา และหวังให้กลไกตรวจสอบในสภาทำงานได้จริง
ผมเขียนเล่าถึงประเด็นนี้อีกครั้ง [3] ด้วยความรู้สึกว่าอินโดนีเซียยังทำได้ แล้วทำไมไทยจะทำบ้างไม่ได้ หรือเป็นเพราะการเมืองชาติเรายังไม่เปลี่ยนแปลง
[1] ภาณุวัฒน์ พันธุ์ประเสริฐ, “ประวัติศาสตร์ของการกระจายอานาจในอินโดนีเซีย,” ใน รวมบทความวิชาการและงานวิจัย (Proceedings) การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติ ครั้งที่ 14 วันที่ 27 28 พฤศจิกายน พ.ศ.2556 ณ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี, หน้า 1,388.
[2] สรุปจาก เรื่องเดียวกัน, หน้า 1,381-1,392.
[3] บทความชิ้นนั้นชื่อ “เลือกตั้งท้องถิ่นพร้อมเลือกตั้งใหญ่ดีกว่าไหม?,” the101.world (5 มิถุนายน 2566), https://www.the101.world/local-election-and-national-election-day/
