ความน่าสนใจของประวัติศาสตร์คือ หากเราย้อนมองอดีตและไล่เรียงมาถึงเรื่องราวในปัจจุบัน จะทำให้เราเข้าใจถึงที่มาที่ไป เหตุผลหรือแนวคิดในการเกิดขึ้นของสิ่งใดสิ่งหนึ่งเพิ่มมากขึ้น และยังสามารถมองเห็นแนวทางในการสร้างสรรค์สิ่งใหม่ให้เกิดขึ้นได้จากข้อมูลในอดีต
สำหรับนโยบายสาธารณะอย่างรัฐสวัสดิการที่มีแนวคิดในการจัดสรรสวัสดิการให้แก่ประชาชนนั้น หากเราย้อนดูเรื่องราวในอดีตจะพบว่ามีปัจจัยที่น่าสนใจมากมายทางประวัติศาสตร์ ทั้งเรื่องการเกิดขึ้นของปฏิวัติอุตสาหกรรม สงครามโลก การลุกขึ้นสู้ของแรงงาน ปัญหาเศรษฐกิจตกต่ำหรือแนวความคิดจากนักวิชาการในยุคสมัยต่างๆ
บทความชิ้นนี้จึงขอย้อนเวลาไปสำรวจถึงจุดเริ่มต้นของรัฐสวัสดิการในโลกตะวันตก ซึ่งนับเป็นต้นแบบโมเดลที่ทั่วโลกนำไปศึกษา ปรับใช้ ค้นหาที่มาของแนวคิด นิยามความหมาย รูปแบบของรัฐสวัสดิการในแต่ละประเทศ ข้อถกเถียงถึงข้อดีข้อเสียของสังคมในแต่ละช่วง และเรื่องราวมากมายกว่าจะเป็นนโยบายที่ดูแลประชาชนอย่างถ้วนหน้าในปัจจุบัน
รัฐสวัสดิการคืออะไร?
ก่อนจะเล่าถึงเรื่องราวในอดีต ขอแนะนำให้ทุกคนรู้จักความหมายของรัฐสวัสดิการ จากคำนิยามของ ดร.เดชรัต สุขกำเนิด นักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์ ที่ให้นิยามไว้ว่า “การที่รัฐจัดหาสวัสดิการพื้นฐานที่จำเป็นให้ประชาชน เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงโอกาสด้านต่าง ๆ โดยใช้เงินจากภาษีที่เก็บจากประชาชนเป็นหลัก” หากสรุปง่ายๆ รัฐสวัสดิการคือรัฐที่ประชาชนจ่ายภาษีสูงเพื่อแลกกับการจัดสรรสวัสดิการที่ดูแลประชาชนทั้งชีวิต ทั้งเงินเลี้ยงดูบุตร ค่าเล่าเรียน ค่ารักษา เงินบำนาญ ฯลฯ
เมื่อกล่าวถึงรัฐสวัสดิการ ผู้คนส่วนใหญ่มักจะนึกถึงรัฐสวัสดิการของประเทศแถบสแกนดิเนเวียที่จัดสรรให้ประชาชนทุกคน แต่ความเป็นจริงแล้วรัฐสวัสดิการนั้นมีหลายรูปแบบ โดย กุสตา เอสปิง แอน-เดอร์สัน (Gøsta Esping-Andersen) นักวิชาการชาวเดนมาร์ก ผู้เขียนหนังสือ ‘โลกสามใบของทุนนิยมสวัสดิการ’ (The Three Worlds of Welfare Capitalism) ได้ทำการศึกษานโยบายรัฐสวัสดิการของประเทศต่างๆ ในโลกตะวันตกเพื่อที่จะค้นหาปัจจัยที่ทำให้เกิดรัฐสวัสดิการในรูปแบบที่แตกต่างกัน
ตัวชี้วัดหลักที่กุสตา เอสปิง แอน-เดอร์สัน ใช้ คือระดับการทำให้ไม่เป็นสินค้าของประชาชน (de-commodification) หมายถึง การที่ประชาชนเป็นอิสระ ไม่ต้องพึ่งพิงระบบตลาดในระบบทุนนิยม ไม่ต้องขายแรงงานของตัวเองเพื่อนำเงินมาซื้อสวัสดิการ ยกตัวอย่าง ในประเทศที่ประชาชนได้รับสวัสดิการค่ารักษาพยาบาลจากรัฐแบบถ้วนหน้า นับว่าเป็นประเทศที่มีระดับ de-commodification สูง ในทางตรงกันข้าม ประเทศที่ประชาชนต้องทำงานและหาเงินมาซื้อประกันจากเอกชนเพื่อจะได้รับสิทธิค่ารักษา ถือว่ามีระดับ de-commodification ต่ำ เพราะประชาชนต้องพึ่งพาระบบตลาดในการรับสวัสดิการ
การศึกษาดังกล่าว ทำให้สามารถแบ่งประเภทขอรัฐสวัสดิการได้สามแบบ ดังนี้
1. เสรีนิยม (Liberal) ใช้กลไกการตลาดทำหน้าที่จัดสรรสวัสดิการ โดยรัฐจัดสรรให้แค่สวัสดิการพื้นฐานเท่านั้น ไม่ได้จัดสรรให้ทุกคนอย่างทั่วถึง หากรอยากได้สวัสดิการเพิ่มขึ้นก็ต้องซื้อประกันของเอกชน ประเทศที่ใช้ระบบนี้คือ สหรัฐฯ อังกฤษ ออสเตรเลีย รวมถึงประเทศไทยในปัจจุบัน (มี de-commodification ในระดับต่ำ)
2. อนุรักษ์นิยม (Conservative) ใช้อาชีพของบุคคลเป็นตัวกำหนดในการจัดสรรสวัสดิการ โดยเงินที่ใช้จะมาจากเงินสมทบของประชาชนในกลุ่มอาชีพต่างๆ เช่น การเป็นสมาชิกในสมาคมวิชาชีพของกลุ่มข้าราชการ แพทย์ นักบัญชี ฯลฯ โดยยิ่งจ่ายเงินสมทบสูงก็ได้รับสวัสดิการสูง ส่วนอาชีพอื่นที่ไม่ได้สังกัดสมาคมวิชาชีพก็จะไม่ได้รับสวัสดิการ ประเทศที่ใช้ระบบนี้คือ เยอรมนี อิตาลี สเปน และฝรั่งเศส (มี de-commodification ในระดับกลาง)
3. สังคมนิยมประชาธิปไตย (Social Democratic) รัฐทำหน้าที่จัดสรรสวัสดิการให้ประชาชนทุกคนแบบถ้วนหน้า โดยจัดสรรให้ประชาชนทุกคนเท่ากันโดยไม่มีเงื่อนไข แตกต่างกับแบบเสรีนิยมและอนุรักษ์นิยมที่มีการกำหนดเงื่อนไขในการรับสิทธิ แต่รูปแบบนี้ต้องแลกกับการที่ประชาชนเสียภาษีในอัตราที่สูง ประเทศที่ใช้ระบบนี้คือ กลุ่มประเทศนอร์ดิก (ฟินแลนด์ ไอซ์แลนด์ เดนมาร์ก นอร์เวย์ และสวีเดน) (มี de-commodification ในระดับสูง)
การแบ่งประเภทของรัฐสวัสดิการจะทำให้เราเข้าใจรูปแบบความหลากหลายของรัฐสวัสดิการในโลกตะวันตกมากขึ้น เข้าใจระดับความเข้มข้นของการจัดสรรสวัสดิการให้ประชาชนที่รัฐบาลแต่ละประเทศเลือกใช้ และทำให้ประเทศอื่นๆ สามารถศึกษาถึงข้อดี-ข้อเสีย และนำมาวางปรับใช้ในการจัดรัฐสวัสดิการให้ประชาชนต่อไป
เมื่อรู้จักกับความหมายของรัฐสวัสดิการแล้ว เราขอย้อนอดีตไปค้นหาที่มาของแนวคิดนี้กันที่ประเทศอังกฤษ เมื่อ 400 ปีที่แล้ว
กฎหมายคนจน ดูแลคนยากไร้ แต่ไม่ทั่วถึง
สำหรับเรื่องรัฐสวัสดิการนั้น หากย้อนไปในอดีตนั้นมีจุดเริ่มต้นจากแนวคิดสังคมสงเคราะห์ที่มาจากความเห็นอกเห็นใจเพื่อนมนุษย์ด้วยกัน และแนวคิดเรื่องศาสนาที่มีคำสอนให้ช่วยเหลือคนที่ขาดโอกาสในชีวิต การช่วยเหลือในช่วงแรกจึงเป็นการบริจาคอาหาร เสื้อผ้าให้แก่คนยากจน คนไร้บ้าน
จากแนวคิดเรื่องสังคมสงเคราะห์ได้นำมาสู่การออกกฎหมายอย่างเป็นรูปธรรม โดยในปี 1601 ประเทศอังกฤษมีการออกกฎหมายสำหรับคนจน (the Elizabethan Poor Law) ซึ่งนอกจากต้องการช่วยเหลือคนจนแล้ว ยังต้องการจัดระเบียบสังคมไม่ให้เกิดปัญหาที่มาจากความยากจน คนเร่ร่อน เช่น ปัญหาอาชญากรรม ปัญหาเรื่องโรคติดต่อ ปัญหาความวุ่นวายทางการเมืองที่อาจมาจากการรวมตัวกันของกลุ่มคนจน ด้วยเหตุนี้ทำให้รัฐบาลออกกฎหมายเพื่อช่วยเหลือบุคคล 3 ประเภท ได้แก่ 1.คนที่มีร่างกายแข็งแรงทำงานได้ ให้ส่งกลับบ้านเกิดและหางานให้ทำ ถ้าปฏิเสธการทำงานก็จะถูกลงโทษ 2.คนที่ยากจนที่ไม่สามารถทำงานได้ จะถูกส่งไปโรงทาน และ 3.เด็กกำพร้าไม่มีคนเลี้ยงดู จะถูกนำไปอยู่โรงทานเช่นกัน
ต่อมาในปี 1803 ที่เดนมาร์กได้ออกกฎหมายสำหรับคนจนเช่นกัน มีการจัดตั้งกองทุนส่วนกลางเพื่อนำเงินมาช่วยเหลือคนจน โดยจำกัดสิทธิไว้สำหรับคนจนที่สมควรแก่การช่วยเหลือเพียงเท่านั้น
จะเห็นว่าแม้การออกกฎหมายคนจนจะมีจุดประสงค์เพื่อกำจัดความยากจน แต่การช่วยเหลือก็ถูกจำกัดสิทธิไว้เฉพาะคนบางกลุ่มเท่านั้น มีเสียงวิจารณ์ว่ากฎหมายฉบับนี้ไม่สามารถทำให้ทุกคนเท่าเทียม และไม่สามารถแก้ไขปัญหาความยากจนลงได้
ในเวลาต่อมา เวลาก็พิสูจน์ให้เห็นว่า กฎหมายคนจนไม่สามารถรับมือปัญหาได้จริง เมื่อเกิดเหตุการณ์สำคัญที่เปลี่ยนแปลงวิถีชีวิตของมนุษย์
ปฏิวัติอุตสาหกรรม เมื่อแรงงานปะทะนายทุน
ในช่วงปี 1760 -1830 ที่ประเทศอังกฤษ มนุษย์เริ่มคิดค้นนำเครื่องจักรและเทคโนโลยีมาใช้ในการผลิตสินค้า เช่น เครื่องปั่นด้ายที่ใช้ในอุตสาหกรรมสิ่งทอ เครื่องจักรไอน้ำที่ใช้ในอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ ส่งผลให้สามารถผลิตสินค้าได้จำนวนมากภายในระยะเวลารวดเร็ว การปฏิวัติอุตสาหกรรม (Industrial Revolution) ในยุคสมัยดังกล่าวก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงวิถีการทำงานของมนุษย์ไปอย่างสิ้นเชิง
เมื่ออุตสาหกรรมเริ่มขยายตัว ระบบการทำงานของมนุษย์ก็เปลี่ยนไป เกิดวัฒนธรรมการทำงานใหม่ของมนุษย์ เริ่มมีการกำหนดเวลาเข้า-ออกทำงานที่ชัดเจน เหล่าแรงงานที่เคยทำงานในภาคเกษตรกรรมในชนบทต่างย้ายเข้ามาทำงานเขตเมืองตามโรงงานอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ที่ถูกกำหนดกฎระเบียบอย่างเคร่งครัดจากนายทุน
การทำงานภายใต้กฎระเบียบของนายจ้าง ทำให้เกิดปัญหาความขัดแย้งตามมาอีกมากมาย แรงงานถูกเอารัดเอาเปรียบจากนายจ้างบ่อยครั้ง ไม่ว่าจะเป็นการมีชั่วโมงการทำงานที่ยาวนานเกินมาตรฐานของมนุษย์ (มากกว่า 10 ชั่วโมงต่อวัน) การได้รับค่าจ้างที่ต่ำ เพราะนายจ้างอยากได้กำไรมากขึ้น การต้องทนทำงานในสภาพแวดล้อมที่ย่ำแย่ในโรงงานอุตสาหกรรม รวมไปถึงการใช้แรงงานเด็กและคนชรา
ปัญหาเหล่านี้ทำให้แรงงานทั้งหลายตื่นตัวออกมาเรียกร้องต่อสู้เพื่อความเป็นธรรมตามแนวคิดของสังคมนิยมที่ต้องการให้ผู้คนในสังคมมีความเท่าเทียมและลดความเหลื่อมล้ำ เช่น การรวมกลุ่มกันก่อตั้งสหภาพแรงงาน เพื่อเพิ่มอำนาจต่อรองกับนายจ้าง การหยุดงานประท้วง ฯลฯ การลุกขึ้นสู้กับความอยุติธรรมของกลุ่มแรงงาน ทำให้นายจ้างบางแห่งต้องยอมขึ้นค่าแรงและลดชั่วโมงการทำงานให้น้อยลง
การไม่ยอมจำนนของกลุ่มแรงงานในยุโรปไม่ได้เกิดผลเฉพาะแค่เรื่องการต่อรองค่าจ้างในที่ทำงานเพียงเท่านั้น แต่ยังส่งผลกระทบไปถึงระบบการจัดสรรสวัสดิการของโลกในเวลาต่อมา
เกิดประกันสังคม เพราะกลัวการต่อต้าน
การปฏิวัติอุตสาหกรรมทำให้ระบบสังคมสงเคราะห์และกฎหมายคนจนแบบเก่าไม่สามารถแก้ปัญหาความยากจนได้อีกต่อไป เพราะทำให้เกิดปัญหาที่ซับซ้อนขึ้นทั้งเรื่องค่าแรงและความไม่เป็นธรรมในการจ้างงาน การจะจัดกลุ่มว่าคนจนกลุ่มไหนควรได้รับสิทธิก็ทำได้ยากขึ้น มนุษย์จึงเริ่มคิดค้นระบบประกันสังคม (Social Insurance) ขึ้นมาเพื่อช่วยดูแลคุณภาพชีวิตของแรงงานให้ดีขึ้น โดยใช้การร่วมทุกข์ร่วมสุข ให้แรงงานสมัครเป็นสมาชิกในระบบหรือเรียกว่า ‘ผู้ประกันตน’ หากจะรับสิทธิประโยชน์ได้ก็ต่อเมื่อจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุน ซึ่งมีรัฐบาลและนายจ้างช่วยกันจ่ายเงินสมทบเพิ่มเติม เพื่อนำเงินมาจัดสรรสวัสดิการในตอนที่ชีวิตเดือดร้อน เช่น ตกงาน เจ็บป่วย เสียชีวิต ฯลฯ
ระบบประกันสังคมเกิดขึ้นครั้งแรกที่ประเทศเยอรมนี (ปรัสเซียในขณะนั้น) ในปี 1883 โดยนายกรัฐมนตรี ออตโต ฟอน บิสมาร์ค (Otto von Bismarck) ที่ออกกฎหมายต่อต้านสังคมนิยมขึ้นมา เพื่อต้องการลดกระแสการเรียกร้องของแรงงานและต่อต้านอุดมการณ์สังคมนิยมที่ต้องการให้เกิดสังคมที่เท่าเทียมขึ้นในขณะนั้น แม้จุดประสงค์ในการก่อตั้งจะมาจากฝั่งอนุรักษ์นิยมเพื่อรักษาอำนาจเอาไว้ แต่ระบบนี้ก็สร้างประโยชน์ให้แรงงานมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นและหลายประเทศก็นำระบบประกันสังคมไปปรับใช้ เช่น สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ญี่ปุ่น ฯลฯ
จากจุดเริ่มต้นของประกันสังคมที่ต้องการลดการต่อต้านของแรงงาน กลับกลายเป็นผลตรงข้าม เมื่อโลกเริ่มมีสวัสดิการด้านอื่นๆ เกิดขึ้นตามมา
จากประกันสังคม สู่สวัสดิการที่ครอบคลุม
ในช่วงปลายศตวรรษที่ 19 เมื่อประเทศเยอรมนีใช้ระบบประกันสังคมเป็นที่แรก ประเทศอื่นก็นำระบบสวัสดิการไปปรับใช้ เพราะเห็นความสำคัญในการดูแลคุณภาพชีวิตแรงงาน ซึ่งเป็นหัวใจหลักสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ จากข้อมูลจะพบว่าเพียง 3 ปีหลังจากเยอรมันมีระบบประกันสังคมด้านสุขภาพ (Health) ประเทศอิตาลีก็นำระบบประกันสังคมไปใช้ในปี 1886 ตามมาด้วยประเทศออสเตรียในปี 1888 และกระจายไปทั่วทั้งโลก นอกจากระบบประกันสังคมด้านสุขภาพแล้ว ระบบบำนาญ (pensions) เงินประกันการว่างงาน (unemployment) เงินสงเคราะห์ครอบครัว (family allowances) ฯลฯ ที่ออกแบบมาเพื่อเป็นตาข่ายรองรับความปลอดภัยให้แก่แรงงาน ก็เริ่มมีหลายประเทศ โดยเฉพาะในยุโรปริเริ่มและนำมาใช้กันอย่างแพร่หลาย
เมื่อเกิดความคิดริเริ่มในการออกแบบระบบที่ดูแลคุณภาพชีวิตของแรงงานในยุคอุตสาหกรรมมากขึ้น โลกก็ต้องเจอกับวิกฤตครั้งใหญ่ที่กระตุ้นให้เกิดการก่อร่างสร้างรัฐสวัสดิการขึ้นมา
สงครามโลก วิกฤตเศรษฐกิจ และสิทธิสวัสดิการที่ขาดไม่ได้
ในปี 1914 สงครามโลกครั้งที่ 1 เริ่มต้นขึ้นจากความขัดแย้งในทวีปยุโรประหว่างฝ่ายสัมพันธมิตร (ฝรั่งเศส รัสเซียและอังกฤษ) และฝ่ายมหาอำนาจกลาง (เยอรมนี ออสเตรีย-ฮังการีและอิตาลี) สงครามที่ยืดเยื้อกว่า 4 ปี ทำให้มีทหารเสียชีวิตในสนามรบไปกว่า 8.5 ล้านคน มีประชาชนบาดเจ็บกว่า 21 ล้านคน ก่อให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจมหาศาล นอกจากนั้น หลังสงครามยังเกิดไข้หวัดสเปนระบาดครั้งใหญ่ในปี 1918-19 จากการวิเคราะห์ของนักประวัติศาสตร์เชื่อว่ามีผู้ติดเชื้อสูงถึง 50-100 ล้านคน
จากปัญหาสงครามและโรคระบาด ส่งผลกระทบต่อเนื่องไปสู่ภาวะวิกฤตเศรษฐกิจตกต่ำในปี 1929 หรือที่รู้จักกันในนาม The Great Depression อันเนื่องมาจากทั้งปัญหาค่าแรงถูกเนื่องจากจำนวนแรงงานมีจำนวนมากเกินความต้องการ ผลผลิตทางการเกษตรตกต่ำเพราะผลิตออกมาล้นเกิน รวมทั้งปัญหาที่สถาบันการเงินปล่อยเงินกู้จำนวนมากเพื่อหวังกระตุ้นเศรษฐกิจ แต่ผู้กู้ไม่สามารถใช้หนี้ได้ จนทำให้เกิดหนี้เสียจำนวนมากจนสถาบันทางการเงินต้องปิดตัวลง
จากวิกฤตครั้งใหญ่ที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องและส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศ ภาคเอกชนต่างได้รับผลกระทบจนไม่มีเงินทุนประกอบธุรกิจต่อ ส่งผลให้แรงงานต้องตกงานจำนวนมาก ทำให้จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์ (John Maynard Keynes) นักเศรษฐศาสตร์ชาวอังกฤษ ได้เสนอแนวคิดที่แนะนำให้รัฐบาลเข้ามาแทรกแซงระบบเศรษฐกิจ ด้วยการใช้นโยบายทางการเงินและการคลังเข้ามาช่วยเหลือภาคธุรกิจและประชาชน
อิทธิพลจากแนวคิดของเคนส์ทำให้รัฐบาลเลือกการใช้จ่ายเงินของรัฐบาล (government spending) เพื่อนำมากระตุ้นเศรษฐกิจ เช่น ลงทุนให้เกิดการจ้างงานในโครงการสร้างโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ ทั้งลงทุนทำถนน สร้างสะพาน เพื่อส่งเสริมให้มีการจ้างงานจำนวนมาก และอีกการลงทุนที่สำคัญคือการดูแลคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยใช้รายจ่ายสาธารณะเพื่อสังคม (public social spending) เพื่อจัดสรรเงินสวัสดิการ เยียวยาประชาชนที่ขาดรายได้ ทั้งค่าเล่าเรียน ค่ารักษาพยาบาล เงินบำนาญ ฯลฯ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มเงินให้ประชาชนสามารถใช้จ่ายหมุนเวียนให้เศรษฐกิจเติบโตในช่วงวิกฤต
หากเราย้อนดูสถิติข้อมูลรายจ่ายสาธารณะเพื่อสังคมของประเทศในยุโรปและอเมริกาจะพบว่าช่วงปี 1930 หรือหลังวิกฤตเศรษฐกิจหนึ่งปี รัฐบาลเริ่มมีการใช้จ่ายเพื่อจัดสรรสวัสดิการให้ประชาชนเพิ่มสูงขึ้นอย่างเห็นได้ชัด และมีการใช้จ่ายสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องในช่วงปี 1940-1980 นับเป็นช่วงเวลาที่รัฐสวัสดิการเริ่มเกิดขึ้นอย่างเป็นระบบในหลายประเทศ
กำเนิดรัฐสวัสดิการ หลากหลายตามอุดมการณ์
หลังการลุกขึ้นต่อสู้ของแรงงาน บวกกับวิกฤตมากมายทั้งสงคราม โรคระบาดและวิกฤตเศรษฐกิจ ทำให้รัฐบาลประเทศมหาอำนาจอย่างสหรัฐอเมริกา อังกฤษ เยอรมนี และประเทศกลุ่มสแกนดิเนเวียต่างหันมาพัฒนาสวัสดิการอย่างเป็นระบบ เพื่อดูแลคุณภาพชีวิตของแรงงานและเป้าหมายในการพัฒนาเศรษฐกิจให้เจริญเติบโต ซึ่งในช่วงปี 1930-1980 นับเป็นยุคที่รัฐสวัสดิการเกิดขึ้นอย่างเป็นทางการ
แต่เนื่องจากรูปแบบของรัฐสวัสดิการที่หลากหลาย จึงขอนำเสนอเรื่องการเกิดขึ้นของรัฐสวัสดิการทั้ง 3 รูปแบบตามการแบ่งประเภทของกุสตา เอสปิง แอน-เดอร์สัน เพื่อให้ทุกคนได้เข้าใจความเป็นมาและปัจจัยที่มีส่วนให้แต่ละประเทศเลือกใช้รูปแบบของรัฐสวัสดิการที่แตกต่างกัน ดังนี้
สหรัฐฯ และอังกฤษ: รัฐสวัสดิการแบบเสรีนิยม
เริ่มจากประเทศสหรัฐอเมริกาในปี 1933 ประธานาธิบดี แฟลงกลิน ดี. รูสเวลท์ (Franklin D. Roosvelt) ประกาศใช้นโยบาย New Deal เพื่อสร้างความหวังให้แก่ประชาชนหลังเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ วางระบบคุ้มครองทางสังคมให้แก่ประชาชน โดยออกกฎหมายระบบประกันสังคมในปี1935 ให้บำนาญถ้วนหน้าแก่ประชาชนในยามเกษียณ มีระบบประกันการว่างงานหากถูกเลิกจ้าง การศึกษาฟรีของรัฐ ให้เงินช่วยเหลือค่าน้ำค่าไฟ และมีโครงการที่อยู่อาศัยราคาถูก ซึ่งกลายเป็นจุดเริ่มต้นของสวัสดิการสังคมของสหรัฐอเมริกาในเวลาต่อมา
ส่วนที่ประเทศอังกฤษ ในปี 1942 นักเศรษฐศาสตร์ เซอร์วิลเลียม เบเวอริดจ์ (Sir William Beveridge) ได้เสนอแผนปฏิรูปสังคมเศรษฐกิจ ที่เสนอให้รัฐบาลสร้างระบบสวัสดิการขึ้น โดยมีมุมมองว่าหากคนจนได้รับสวัสดิการแล้วจะเป็นแรงจูงใจให้อยากทำงานเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ จึงเสนอเรื่องการพัฒนาคุณภาพชีวิตประชาชนในเรื่องปัจจัยพื้นฐาน ทั้งที่อยู่อาศัย การศึกษา สิทธิแรงงาน การเลี้ยงดูบุตร ฯลฯ รวมทั้งเสนอให้จัดตั้งระบบประกันสุขภาพระดับชาติที่ใช้หลักการเดียวกับการประกันสังคม
หลังจากนั้น ด้วยแรงผลักดันจากประชาชนทั้งกลุ่มแรงงาน นักวิชาการ นักเขียน นักเคลื่อนไหวทางสังคม รัฐบาลอังกฤษก็ประกาศเปิดตัวระบบบริการสาธารณสุขแห่งชาติ หรือ NHS ในปี 1948 เป็นผลสำเร็จ โดยจัดสรรสวัสดิการให้ประชาชนทุกคน โดยไม่มีการแบ่งชั้นวรรณะ
แต่ต่อมา ทั้งสองประเทศก็ปรับเปลี่ยนมาใช้รัฐสวัสดิการในรูปแบบเสรีนิยมในช่วงทศวรรษ 1980
ในช่วงทศวรรษที่ 1970 การเกิดขึ้นของวิกฤตราคาน้ำมัน และการเริ่มเสื่อมลงของแนวคิดสังคมนิยม กลุ่มนักวิชาการจึงเสนอแนวคิดเสรีนิยมใหม่ (neoliberalism) ขึ้นมา คือต้องการลดบทบาทของรัฐและปล่อยให้กลไกลตลาดทำงานเต็มที่ ลดกฎระเบียบต่างๆ ในการเคลื่อนย้ายเงินทุน (deregulation) ลดงบประมาณด้านสวัสดิการสังคม การแปรรูปกิจการรัฐและบริการสาธารณะให้กลายเป็นของเอกชน (privatization) เพื่อส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันในตลาดอย่างเต็มที่ พร้อมกับโจมตีการให้สวัสดิการแก่ประชาชนว่าเป็นนโยบายที่สิ้นเปลืองเงินงบประมาณ ทำให้คนขี้เกียจทำงาน หวังแต่พึ่งพาสวัสดิการจากรัฐอย่างเดียว
ผู้นำจากสองประเทศมหาอำนาจเห็นด้วยกับแนวคิดนี้ ทั้งโรนัลด์ เรแกน ประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกาที่ดำรงตำแหน่งในปี 1981 มีนโยบายลดภาษีให้คนรวย ด้วยเหตุผลว่าจะสามารถสร้างแรงจูงใจให้คนรวยอยากลงทุนทำธุรกิจเพิ่มขึ้น เมื่อมีธุรกิจเพิ่ม การจ้างงานก็เพิ่ม เศรษฐกิจก็ดีขึ้น พร้อมกับตัดงบเงินอุดหนุนสำหรับคนยากไร้ เช่น งบด้านที่อยู่อาศัย เพราะอยากกระตุ้นให้คนขยันทำงานและพึ่งพาตนเองมากขึ้น
ส่วนที่อังกฤษ มากาเร็ต แธตเชอร์ (1979-1990) จากพรรคอนุรักษ์นิยม มีนโยบายคล้ายกัน คือลดภาษีให้ผู้มีรายได้สูง ตัดงบสวัสดิการของประชาชน และส่งเสริมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามแนวทางของเสรีนิยมใหม่ แม้จะยังคงระบบ NHS ไว้
นโยบายดังกล่าวแม้จะมีเสียงต่อต้านจากแรงงานจำนวนมาก ว่าก่อให้เกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำที่สูงขึ้น แต่แรงต้านก็ไม่เข้มแข็งพอที่จะต้านทานแนวคิดเสรีนิยมใหม่ของทั้งสองประเทศได้ โดย วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร นักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์การเมือง ได้เสนอแนวคิดว่า ในประเทศที่ระบบการเมืองเป็นระบบสองพรรคใหญ่ เช่นในสหรัฐและอังกฤษ ความขัดแย้งระหว่าง ‘นายทุนกับแรงงาน’ เป็นปัญหาสำคัญ ซึ่งจะมีหนึ่งพรรคเลือกข้างทุน (อนุรักษนิยม) และอีกหนึ่งพรรคเลือกฝั่งแรงงาน ซึ่งชนชั้นกลางไม่มีพรรคที่เป็นตัวแทนจึงมักจะเลือกอยู่ฝั่งพรรคอนุรักษ์นิยมมากกว่า เพราะแม้จะไม่ได้รับสวัสดิการเพิ่ม แต่ก็ไม่ต้องเสียภาษีสูง กลับกันถ้าเลือกอยู่ฝั่งแรงงาน แม้จะได้สวัสดิการที่สูงขึ้นเล็กน้อย แต่ก็ต้องยอมเสียภาษีที่สูงขึ้น
ด้วยเหตุปัจจัยเหล่านี้จึงทำให้ทั้งสองประเทศยังคงระบบสวัสดิการแบบเสรีนิยมจนถึงปัจจุบัน
เยอรมนี: รัฐสวัสดิการแบบอนุรักษ์นิยม
สำหรับประเทศต้นแบบประกันสังคมอย่างเยอรมนี มีเหตุปัจจัยการเลือกใช้รัฐสวัสดิการแบบอนุรักษ์นิยม ดังนี้
ย้อนกลับไปที่ช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เยอรมนีเริ่มต้นร่างรัฐธรรมนูญฉบับหลังสงครามในปี 1949 โดยมีการระบุหลัก ‘หลักสังคมรัฐ’ (Sozialstaatsprinzip) ในรัฐธรรมนูญว่า รัฐไม่ได้มีหน้าที่เพียงคุ้มครองและรักษาประโยชน์ในทางเศรษฐกิจของประชาชนเท่านั้น หากจะต้องวางแผนควบคุมทิศทางและแบ่งทรัพยากรโดยคำนึงถึงความสัมพันธ์ในสังคม ซึ่งเป็นผลมาการที่ประเทศผ่านความบอบช้ำมามากมาย ทั้งวิกฤตเศรษฐกิจ สงคราม คนนับล้านตกงาน เกิดความเหลื่อมล้ำเกิดขึ้นมากมายในสังคม จนทำให้รัฐธรรมนูญต้องให้ความสำคัญในเรื่องการดูแลสิทธิสวัสดิการของประชาชน
หลักประกันสังคมคือหลักการสำคัญที่เยอรมันเลือกใช้ คนเยอรมันส่วนใหญ่ร้อยละ 90 ได้รับการคุ้มครองในระบบประกันสังคม โดยกฎหมายระบุชัดเจนว่าคนทำงานในระบบทุกคนต้องมีหน้าที่เสียภาษีเข้ากองทุนประกันสังคม เพื่อนำเงินมาจัดสรรสวัสดิการต่อไป แต่สิทธิการได้รับจะแบ่งแยกตามกลุ่มอาชีพ เช่น ข้าราชการ ทนาย สัตว์แพทย์ นักบัญชี ฯลฯ ที่จะได้รับสิทธิประโยชน์มากกว่าผู้ที่ทำงานอิสระหรือไม่ได้อยู่ในระบบประกันสังคม ส่วนผู้ประกอบอาชีพอิสระ สามารถเลือกทำประกันสังคมแบบสมัครใจ โดยรัฐบาลจะไม่บังคับแต่ถ้าอยากได้สวัสดิการที่ดีขึ้นก็ต้องยอมจ่ายเงินเข้ากองทุน
ปัจจัยสำคัญอีกเรื่องที่สนับสนุนให้เยอรมันเลือกการใช้สวัสดิการแบบอนุรักษ์นิยม คือ การครองอำนาจยาวนานกว่า 20 ปี 1949-1969 ของรัฐบาลผสมที่นำโดยพรรค CDU หรือ พรรคสหภาพประชาธิปไตยคริสเตียนแห่งเยอรมนี โดยพรรคมีจุดขายอยู่ที่การวางนโยบายให้ครอบคลุมต่อความต้องการของกลุ่มทางสังคมที่หลากหลาย (catch-all) เน้นแก้ปัญหาทางปฏิบัติ การวางตัวแบบนี้ทำให้พรรค CDU สามารถชนะใจประชาชนที่เหนื่อยหน่ายกับความขัดแย้งจนได้รับการเลือกตั้งเป็นรัฐบาลหลายสมัย อีกทั้งพรรคยังมีมุมมองที่เชื่อในระบบเศรษฐกิจแบบตลาดเพื่อสังคม (social market economy) หรือการกระตุ้นให้ประชาชนขยันมีความรับผิดชอบในหน้าที่ และสนับสนุนหลักประกันพื้นฐานในชีวิตมากกว่าจะจัดสรรรัฐสวัสดิการให้ทุกคน ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อระบบเศรษฐกิจแบบตลาดเพื่อสังคมออกดอกออกผลจนเกิดปรากฏการณ์ ‘ปาฏิหาริย์ทางเศรษฐกิจ’ (economic miracle: Wirtschaftswunder) ช่วงทศวรรษที่ 1960 จึงทำให้แนวทางดังกล่าวกลายเป็นฉันทมติของทุกรัฐบาล ไม่ว่าจะมาจากพรรคใดก็ตามในเวลาต่อมา และทำให้เยอรมันยังคงอนุรักษ์ไว้ซึ่งระบบประกันสังคมที่แบ่งสวัสดิการตามช่วงอาชีพเช่นในปัจจุบัน
กลุ่มประเทศสแกนดิเนเวีย: รัฐสวัสดิการแบบสังคมนิยมประชาธิปไตย
สำหรับประเทศในแถบสแกนดิเนเวียอย่างสวีเดน เดนมาร์ก นอร์เวย์ ที่ใช้รัฐสวัสดิการแบบถ้วนหน้า จัดสรรให้ทุกคนโดยไม่ต้องผ่านระบบกลไกตลาดและต้องพิสูจน์สิทธิความยากจนเหมือนแบบเสรีนิยมของประเทศสหรัฐฯ และอังกฤษ มีรัฐสวัสดิการขึ้นมาได้จากการต่อสู้ผลักดันของกลุ่มสหภาพแรงงานที่มีความเข้มแข็งมาตั้งแต่ก่อนสงครามโลก และพรรคการเมืองที่เป็นตัวแทนของชนชั้นแรงงานชนะเลือกตั้งได้เป็นรัฐบาล (พรรคสังคมนิยมประชาธิปไตยในเดนมาร์กปี 1924 สวีเดนปี 1932 พรรคแรงงานในนอร์เวย์ปี 1945)
เมื่อพรรคการเมืองที่ยึดถือผลประโยชน์ของแรงงานมีอำนาจบริหารประเทศและเลือกใช้แนวทางการประนีประนอมกับนายทุนผู้ทำธุรกิจ เพื่อหาแนวทางในการอยู่ร่วมกันในสังคม ทำให้ประชาชนในประเทศยอมเสียภาษีในอัตราที่สูงเพื่อแลกกับการมีคุณภาพชีวิตที่ดี สิ่งเหล่านี้จึงทำให้ประเทศแถบสแกนดิเนเวียสามารถจัดสวัสดิการสังคมแบบถ้วนหน้าและทั่วถึง ทั้งระบบการศึกษาฟรี ประกันสุขภาพที่รักษาฟรี สวัสดิการสำหรับเด็กเล็ก การเพิ่มเงินบำนาญให้ผู้สูงอายุ หลักประกันการว่างงานให้ประชาชนมีรายได้ ฯลฯ นโยบายรัฐสวัสดิการจึงกลายเป็นฉันทมติร่วมของสังคม และทำให้สแกนดิเนเวียมีรัฐสวัสดิการในรูปแบบที่คนทั่วโลกคุ้นเคยกันในชื่อ ‘นอร์ดิกโมเดล’ มาจนถึงปัจจุบัน
จากรูปแบบของรัฐสวัสดิการทั้ง 3 รูปแบบ จะเห็นได้ว่ารายละเอียดของนโยบายเรื่องการจัดสรรสวัสดิการให้ประชาชนก็แตกต่างกันไปตามบริบทของแต่ละประเทศ ทั้งอุดมการณ์และระบบทางการเมือง นโยบายของรัฐบาล รายได้และรายจ่ายของรัฐบาล ความคิดเห็นของประชาชนในช่วงเวลาต่างๆ ฯลฯ
จากสงเคราะห์สู่สิทธิสวัสดิการ
เมื่อย้อนดูเส้นทางจุดเริ่มต้นของรัฐสวัสดิการแล้ว จะพบว่ามีหลายปัจจัยมากมายที่ทำให้เกิดการก่อร่างสร้างรัฐสวัสดิการในเวลาต่อมา เริ่มต้นจากแนวคิดสังคมสงเคราะห์ที่เห็นอกเห็นใจเพื่อนมนุษย์ด้วยกัน จนกระทั่งเกิดการปฏิวัติอุตสาหกรรมที่ทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมระหว่างนายทุนและแรงงาน การลุกขึ้นต่อสู้ของแรงงานสามารถสร้างแรงกดดันให้ผู้มีอำนาจต้องคิดค้นระบบประกันสังคมขึ้นมาเพื่อดูแลชีวิตแรงงานจนกระทั่งเกิดวิกฤติครั้งใหญ่ทั้งสงครามโลกและเศรษฐกิจตกต่ำ รัฐสวัสดิการจึงถือกำเนิดขึ้น และต้องเจอกับการมาของแนวคิดเสรีนิยมใหม่ที่โจมตีข้อเสียของรัฐสวัสดิการในเวลาต่อมา
สำหรับคนที่ใฝ่ฝันว่า สักวันนึงประเทศของเราจะพัฒนาระบบรัฐสวัสดิการให้ดีขึ้นกว่าเดิมนั้น การได้เรียนรู้ความเป็นมาและการจัดแบ่งประเภทของรัฐสวัสดิการในโลกตะวันตกนั้น จะทำให้เข้าใจนโยบายสิทธิสวัสดิการทีเกี่ยวข้องกับชีวิตประชาชนมากขึ้น เข้าใจและรู้เท่าทันพรรคการเมืองต่าง ๆ ที่ใช้แนวคิดนี้ในการหาเสียง รวมไปถึงร่วมมือกันผลักดันนโยบายนี้ให้เกิดผลสำเร็จ เพื่อผลประโยชน์ของประชาชนคนส่วนใหญ่ของประเทศอย่างแท้จริง
อ้างอิง
The Welfare State: A Very Short Introduction โดย David W. Garland
Beyond the Welfare State?: The New Political Economy of Welfare (1991) โดย Christopher Pierson
รัฐสวัสดิการ: ทางเลือกสู่การสร้างคนให้เท่ากันในสังคม?
The first Industrial Revolution
The Weimar Republic: The Fragility of Democracy
จากไข้หวัดสเปนถึงโควิด-19: บทเรียนจากโรคระบาดและสงครามโลกครั้งที่ 1
NHS สหราชอาณาจักร รัฐสวัสดิการจากอุดมการณ์สังคมนิยม
บทเรียน “หนี้สาธารณะของสหรัฐอเมริกา” จาก “New Deal” ของ Roosevelt สู่ “ปัญหาหนี้สาธารณะ” ในปัจจุบัน
What is Neoliberalism?‘เสรีนิยมใหม่’ บนความหมายที่เลื่อนไหล
“The Great Depression” เศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ที่สุดในประวัติศาสตร์
หนังสือชุดสังคมประชาธิปไตย เล่มที่ 3 รัฐสวัสดิการกับ สังคมประชาธิปไตย โดย อเล็กซานเดอร์ เพทริง และคณะ
รัฐธรรมนูญเยอรมันกับความผูกพันในเรื่องสิทธิสวัสดิการ
หนังสือเศรษฐกิจสามสี เศรษฐกิจแห่งอนาคต โดย วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร
การสร้างระบอบประชาธิปไตยของอังกฤษ ฝรั่งเศส และเยอรมนี โดย สมเกียรติ วันทะนะ
เรื่อง: โกษม โกยทอง
