การคว่ำบาตรต่อ ‘คิวบา’ ของสหรัฐฯ เป็นนโยบายที่ถกเถียงกันมาอย่างยาวนานในแวดวงต่างประเทศของสหรัฐอเมริกาและของโลก ในขณะที่รัฐบาลสหรัฐอเมริกาดำเนินนโยบายนี้มาอย่างต่อเนื่องกว่า 60 ปี นับตั้งแต่ประกาศใช้ครั้งแรกในปี 1962 ประชาคมโลกกลับเริ่มตั้งคำถามถึงความชอบธรรมในการใช้นโยบายนี้มากขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะในยุคหลังสงครามเย็น
สาระสำคัญของนโยบายคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจต่อคิวบาคือการห้ามไม่ให้บริษัทสัญชาติอเมริกันทำการค้า ‘ทุกรูปแบบ’ กับคิวบาโดยเด็ดขาด และยังปรามไม่ให้ประเทศที่สามที่เป็นพันธมิตรกับสหรัฐฯ ทำการค้ากับคิวบาด้วย เป้าหมายสำคัญของนโยบายนี้คือการสร้างแรงกดดันทางเศรษฐกิจเพื่อนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงรัฐบาลและระบอบการปกครองคอมมิวนิสต์ของฟิเดล คาสโตร
แม้ในเอกสารทางการ สหรัฐอเมริกาจะเรียกนโยบายนี้ว่าเป็นเพียงการ ‘ห้ามส่งออกสินค้า’ (embargo) ซึ่งเป็นเอกสิทธิ์ของแต่ละประเทศในการดำเนินนโยบายต่างประเทศ แต่ในทางปฏิบัติ (และสำหรับ คิวบา) มีข้อถกเถียงว่า มาตรการดังกล่าวเป็นการ ‘ปิดกั้น’ (blockade) กล่าวคือ มีการใช้อำนาจทางทหารและการเมืองในการกีดกันไม่ให้ประเทศอื่นทำการค้ากับคิวบาด้วย ซึ่งมาตรการลักษณะนี้มักจะใช้ในภาวะสงครามเท่านั้น (เช่น การคว่ำบาตรทางการค้ารัสเซียในกรณีสงครามระหว่างรัสเซียกับยูเครน เป็นต้น)
นับตั้งแต่ปี 1992 เป็นต้นมา ที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ (UNGA) ได้มีมติให้สหรัฐอเมริกายกเลิกมาตรการคว่ำบาตรทางการค้าต่อคิวบามาโดยตลอด 30 ครั้งติดต่อกันจนถึงการโหวตครั้งล่าสุดในปี 2022 และในการโหวตครั้งนี้ คะแนนเสียงก็เป็นไปอย่างท่วมท้นด้วยเสียง 185–2 โดยมีเพียงสหรัฐอเมริกาและอิสราเอลเท่านั้นที่โหวตไม่เห็นด้วย กระทั่งยูเครน ซึ่งอยู่ในภาวะสงครามและต้องพึ่งพิงสหรัฐฯ ก็ยังเลือกงดออกเสียง (อีกประเทศหนึ่งที่งดออกเสียงคือบราซิล)
ที่ประชุม UNGA เห็นว่า มาตรการตัดสินใจต่อคิวบาขัดต่อกฎหมายระหว่างประเทศ อีกทั้งยังขัดกับหลักการและจุดมุ่งหมายของสหประชาชาติด้วย โดยเฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับความเสมอภาค การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพส่วนบุคคล และการแทรกแซงกิจการภายในประเทศ ไม่ใช่แค่เสียงจากประชาคมโลกเท่านั้น นักวิชาการในมหาวิทยาลัยอเมริกันชั้นนำก็เห็นว่า นโยบายคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจนั้นผิด ‘หลักการ’ (principal) ที่ควรจะเป็นของนโยบายต่างประเทศอเมริกัน
หากมองว่ามาตรการคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกาต่อคิวบาผิดกฎหมายระหว่างประเทศจริง นั่นหมายความว่า มาตรการนี้คือนโยบายต่างประเทศแบบเอกภาคี (unilateralism) ที่ดำเนินการแบบผิดกฎหมายอย่างยาวนานที่สุดในประวัติศาสตร์โลกสมัยใหม่
อย่างไรก็ตาม เหตุผลสำคัญที่สุดที่ประชาคมโลกเห็นว่าสหรัฐอเมริกาควรยกเลิกมาตรการคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจต่อคิวบา คือเศรษฐกิจคิวบาได้รับความเสียหายอย่างรุนแรงจากมาตรการนี้ และผู้ที่ได้รับกระทบมากที่สุดคือประชาชนชาวคิวบาหลายล้านคน องค์การสหประชาชาติประเมินว่า คิวบาได้รับความเสียหายจากการคว่ำบาตรมากถึง 130,000 ล้านเหรียญสหรัฐฯ ตลอดระยะ 60 ปีของการดำเนินนโยบาย นอกจากนี้ การคว่ำบาตรยังส่งผลให้เกิดภาวะขาดแคลนอาหาร น้ำสะอาด และยาคุณภาพดีภายในคิวบาด้วย โดยเฉพาะในกลุ่มเปราะบางอย่างผู้หญิงและเด็ก
Helen Yaffe นักประวัติศาสตร์เศรษฐกิจและสังคมแห่งมหาวิทยาลัย Glasglow ปัญญาชนฝ่ายซ้ายผู้เขียนหนังสือ We are Cuba วิจารณ์นโยบายมาตรการคว่ำบาตรอย่างรุนแรง โดยบอกว่า นโยบายนี้ล้มเหลวอย่างสินเชิงในการโค่นล้มรัฐบาลปฏิวัติของฟิเดล คาสโตร (Fidel Castro) ซึ่งเป็นเป้าหมายเริ่มแรก ทว่านโยบายนี้กลับมีผลต่อคิวบาไม่ต่างจากการทำสงคราม (act of war) โดยเฉพาะในแง่ของการทำลายความปรารถนาและความเป็นไปได้ของชาวคิวบาในการพัฒนา ซึ่งเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่สุดประการหนึ่งของมนุษย์
อันที่จริง สหรัฐอเมริกาเริ่มมีท่าทีที่อ่อนลงบ้างในสมัยประธานาธิบดีบารัค โอบามา (Barack Obama) โดยมีการผ่อนปรนให้มีการทำธุรกิจระหว่างกันได้บ้าง และอนุญาตให้มีไฟลต์บินตรงระหว่างสหรัฐอเมริกาและคิวบาเป็นครั้งแรก แต่นโยบายเหล่านี้ก็ถูกยกเลิกไปทันทีเมื่อประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ (Donald Trump) เข้าสู่ตำแหน่ง และเมื่อเข้าสู่สมัยประธานาธิบดีโจ ไบเดน (Joe Biden) นั้น แม้เขาจะเคยประกาศว่า ต้องการกลับไปดำเนินนโยบายเหมือนสมัยโอบามา (ซึ่งเขาเป็นรองประธานาธิบดี) แต่จนถึงปัจจุบันก็ยังไม่มีนโยบายรูปธรรมอะไรที่ชัดเจน
ในห้วงเวลาที่ระเบียบการเมืองโลกกำลังเปลี่ยนแปลง นักวิชาการและผู้เชี่ยวชาญด้านการเมืองเริ่มหันมา ‘คิดใหม่’ โดยเห็นว่า นโยบายคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจต่อคิวบาเป็นนโยบายที่ ‘ล้าสมัย’ ไปแล้วในบริบทการเมืองโลกในปัจจุบันที่คู่แข่งหลักในเวทีระหว่างประเทศของสหรัฐอเมริกาไม่ใช่ ‘คอมมิวนิสต์’ (แม้จีนจะยังบอกกับโลกว่าตัวเองเป็นคอมมิวนิสต์ก็ตาม) และคิวบาไม่ใช่ ‘ความเสี่ยงที่น่ากังวลยิ่ง’ ของสหรัฐอเมริกาอีกต่อไป
ในสายตาของผู้เชี่ยวชาญ การยกเลิกการคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจต่อคิวบา มิได้หมายความว่า สหรัฐอเมริกาจะกลายมาเป็น ‘พันธมิตร’ กัน การมองเช่นนั้นนับเป็นการเมืองการเมืองแบบไร้เดียงสา เพราะประวัติศาสตร์ความขัดแย้งที่ดำเนินต่อเนื่องกันมาต่อเนื่องกว่าครึ่งศตวรรษย่อมไม่สามารถลบเลือนง่ายๆ ด้วยการค้าและการลงทุน ไม่พักต้องพูดถึงว่า ในเวทีระหว่างประเทศ รัฐบาลคิวบาที่นำโดยประธานาธิบดีดิแอซ แคแนล (Díaz-Canel) ก็ยังแสดงจุดยืนเป็นปฏิปักษ์ชัดเจนกับสหรัฐอเมริกา เช่น ในกรณีสงครามระหว่างรัสเซียและยูเครน เป็นต้น
แต่ถึงกระนั้น การยกเลิกมาตรการคว่ำบาตรก็ยังเป็นประโยชน์ต่อสหรัฐอเมริกาในบริบทการเมืองโลกปัจจุบันอยู่หลายประการ ประการแรก การเสริมสร้างความสัมพันธ์กับคิวบาจะมีส่วนสำคัญอย่างยิ่งในการในการสร้างความมั่นคงและสันติภาพในภูมิภาคลาตินอเมริกาได้ แม้จะเป็นการยากที่สหรัฐฯ และคิวบาจะยกระดับความสัมพันธ์ด้านการทหารต่อกัน แต่ทั้งสองประเทศสามารถส่งเสริมการร่วมมือในหลายด้านสำคัญได้ เช่น การต่อต้านยาเสพติด การต่อต้านการก่อการร้าย การแก้ไขปัญหาด้านสิ่งแวดล้อม และการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของโลก ซึ่งล้วนแต่เป็นปัญหาสำคัญที่ส่งผลต่อความมั่นคงในภูมิภาคลาตินอเมริกาอย่างมีนัยสำคัญ
ประการที่สอง ในสหรัฐอเมริกามีประชาชนเชื้อสายคิวบาอยู่จำนวนไม่น้อย ข้อมูลจากสำมะโนประชากรในปี 2022 ระบุว่า มีชาวอเมริกันเชื้อสายคิวบาอยู่ราวประมาณ 2,850,000 คน คิดเป็น 3.5% ของคนอเมริกันเชื้อสายลาติน และเป็น 0.58% ของประชากรอเมริกันทั้งหมด การยกเลิกการคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจจะช่วยให้ ‘ประชาชน’ ระหว่างทั้งสองประเทศกลับมาเชื่อมต่อระหว่างประชาชนได้มากขึ้น (ทั้งทางเศรษฐกิจ การศึกษา และวัฒนธรรม) การเชื่อมต่อนี้จะช่วยลดช่องว่างทางประวัติศาสตร์และความขัดแย้งระหว่างทั้งสองประเทศ ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญในการกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐอเมริกาและคิวบาในอนาคตระยายาว
ประการที่สาม นโยบายความบาตรทางเศรษฐกิจไม่ได้ส่งผลเฉพาะต่อเศรษฐกิจคิวบาเท่านั้น แต่ยังส่งผลเสียต่อเศรษฐกิจสหรัฐฯ ด้วย หอการค้าสหรัฐอเมริกาเคยประเมินว่า ต้นทุนของนโยบายคว่ำบาตรฯ อาจสูงถึงปีละ 1,200 ล้านเหรียญ แม้ตัวเลขดังกล่าวจะยังคงน้อยเมื่อเทียบกับขนาดเศรษฐกิจสหรัฐฯ ทั้งหมด แต่คิวบายังมีโอกาสและศักยภาพในการพัฒนาประเทศอีกมาก การยกเลิกการคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจต่อคิวบา จึงเป็นการสร้างตลาดใหม่ในอนาคตให้กับสินค้าและบริการของสหรัฐอเมริกา
ประการที่สี่ การยกเลิกการคว่ำบาตรต่อคิวบาเป็นการดำเนินนโยบายต่างประเทศตาม ‘คุณค่าแบบเสรีนิยม’ (liberal values) ไม่ว่าจะเป็นการให้ความสำคัญกับหลักสิทธิมนุษยชน เสรีภาพในทางเศรษฐกิจ และเสรีภาพในการพัฒนา ซึ่งจะช่วยฟื้นฟูสถานะนำของสหรัฐอเมริกาบนเวทีระหว่างประเทศให้เข้มแข็งมากยิ่งขึ้น
ประการสุดท้าย นโยบายคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจเป็นนโยบายที่ล้มเหลวในการเปลี่ยนระบอบการปกครองของรัฐบาลพรรคคอมมิวนิสต์ในคิวบา แม้ในที่สุด หากวอชิงตันยังคงต้องการให้เกิดการเปลี่ยนแปลงภายในคิวบา ก็ควรหันไปเลือกนโยบายอื่นที่สร้างประโยชน์ หรืออย่างน้อยก็ไม่สร้างความเสียหายให้กับประชาชนชาวคิวบา
ปฏิเสธไม่ได้ว่า การคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจต่อคิวบาเป็นนโยบายที่ดำเนินการต่อเนื่องมาอย่างยาวนานและมีความเป็นการเมืองสูง การขยับปรับเปลี่ยนแนวนโยบายเหล่านี้จึงมิอาจทำได้โดยง่าย จำเป็นต้องคิดอย่างรอบคอบ และมียุทธศาสตร์ในการดำเนินนโยบายที่ชัดเจน ในขณะเดียวกัน ‘ความรอบคอบ’ ก็มิใช่การนิ่งเฉยไม่ทำอะไร เพราะถึงที่สุดแล้ว คนที่เสียประโยชน์มากที่สุดจากนโยบายนี้คือ ประชาชนทั้งชาวสหรัฐอเมริกาและชาวคิวบา
หมายเหตุ: ผู้เขียนบังเอิญได้อ่านข้อถกเถียงเรื่องการยกเลิกมาตรการการคว่ำบาตรของสหรัฐอเมริกาต่อคิวบา จึงเกิดแรงบาลดันใจที่จะเอามาเล่าต่อเพื่อชวนคิดถึงกฎหมายและนโยบายจำนวนมากของไทยที่ใช้กันมาต่อเนื่องหลายสิบปีและไม่มีการเปลี่ยนแปลง ทั้งที่เป็นนโยบายที่ล้มเหลว ต้นทุนสูง และไม่เหมาะกับบริบทโลกที่เปลี่ยนไป
