‘ความเหลื่อมล้ำในแต่ละประเทศมันเกิดขึ้นมาเพราะอะไร? ดำรงอยู่เพราะสิ่งใดและจะแก้ได้อย่างไร?’
นั่นคือโจทย์งานวิจัยที่ ดร.วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร นักเศรษฐศาสตร์การเมือง แห่งมหาวิทยาลัย National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) ตั้งโจทย์ขึ้นในการทำวิจัยกับวารสาร Asian Economic Policy Review ซึ่งเป็นโครงการที่ชวนนักวิจัยและนักเศรษฐศาสตร์จากประเทศต่างๆ ทั่วเอเชียมาตั้งโจทย์ร่วมกัน และแม้ว่างานวิจัยเกี่ยวกับความเหลื่อมล้ำจะมีอยู่มาก แต่ในงานชิ้นดังกล่าวได้พูดถึงความเหลื่อมล้ำในมุมเศรษฐศาสตร์สถาบันที่ไม่เคยมีใครมองจากมุมนี้มาก่อน ดังนั้นข้อสรุปที่ได้อาจต่างไปจากเดิม
101 จึงชวน ดร.วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร ย้อนกลับไปดูการเปลี่ยนผ่านของประเทศไทยตั้งแต่อดีตอีกครั้งและมองหาทางเลือกของการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจที่อาจเป็นไปได้มากกว่า
ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจพื้นฐาน – เปลี่ยนภาคเกษตรสู่ภาคอุตสาหกรรม
ดร.วีระยุทธ เล่าย้อนว่าการเปลี่ยนผ่านเชิงโครงสร้างพื้นฐานของทุกประเทศทั่วโลก คือการเปลี่ยนผ่านจากภาคเกษตรไปสู่ภาคบริการและภาคอุตสาหกรรม เพราะประเทศส่วนใหญ่ล้วนเกิดจากการเป็นประเทศเกษตรกรรมทั้งสิ้น การมีประชากรร้อยละ 80 อยู่ในภาคเกษตรไม่ใช่เรื่องแปลก แต่สิ่งที่น่าสนใจคือทุกประเทศ โดยเฉพาะประเทศที่รายได้สูง เช่น สหรัฐอเมริกา เยอรมนี ในเอเชีย เช่น ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ไต้หวัน ล้วนมีการเปลี่ยนผ่านโครงสร้างขั้นพื้นฐานครั้งใหญ่สุดมาก่อน คือถ่ายโอนแรงงานและทรัพยากรจากภาคเกษตรไปสู่ภาคอุตสาหกรรม เพราะภาคเกษตรโดยธรรมชาติจะเจอปัญหาเรื่อง ดิน น้ำ อากาศ ที่ควบคุมไม่ได้ สุดท้ายก็อาจจะเจอทางตัน
ขณะเดียวกัน ภาคอุตสาหกรรมสามารถเพิ่มผลิตภาพให้สูงขึ้นเรื่อยๆ ในบางอุตสาหกรรมยังไม่มีขีดจำกัดด้วยซ้ำ สามารถดูดซับแรงงานจำนวนมาก ประกอบกับความสามารถทางเทคโนโลยีที่ภาคอุตสาหกรรมมีมากกว่าภาคเกษตรโดยเปรียบเทียบ ดังนั้นนี่อาจถือว่าเป็นเส้นทางสากลเลยก็ว่าได้ และเมื่อโยกย้ายไปสู่ภาคอุตสาหกรรม รายได้ต่อหัวจะเพิ่มสูงขึ้นพร้อมกันอีกด้วย
“เรื่องนี้ที่แทบจะเป็นฉันทามติในวงการเศรษฐศาสตร์ว่า ถ้าคุณอยากให้ประเทศก้าวหน้า รายได้ประชากรโดยเฉลี่ยสูงขึ้น คุณต้องเปลี่ยนจากภาคเกษตรไปสู่ภาคอุตสาหกรรมให้ได้ ถ้าเปรียบเปรยเป็นการวิ่งมาราธอน ทุกคนวิ่งอยู่บนลู่วิ่งเดียวกันนี้ ประเทศร่ำรวยอาจจะเรียกได้ว่าไปถึงเส้นชัยแล้วสามารถเปลี่ยนผ่านไปสู่รายได้ประชากรสูงแล้ว แต่ประเทศยากจนยังอยู่กลางทางแต่วิ่งทางเดียวกัน”
กรณีของประเทศไทย พบว่ารายได้ประชากรเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ แต่สัดส่วนภาคเกษตรกลับลดไม่เหมือนประเทศไหนในโลก ซึ่งหากคิดจากรายได้ต่อหัวปัจจุบันประเทศไทยควรจะมีแรงงานภาคเกษตรเหลือเพียง 20-25% แต่ปัจจุบันตัวเลขยังอยู่ที่ 30% คือแรงงาน 1 ใน 3 ยังอยู่ในภาคการเกษตรและไม่สามารถลดปริมาณในภาคการเกษตรลงได้เลย
การมีสัดส่วนแรงงานในภาคการเกษตรสูงจะไม่มีปัญหาหากมูลค่าเพิ่มสูงด้วย เช่น ในแอฟริกาใต้หรือโคลัมเบีย จะเห็นว่าเกษตรกร 1 คนสามารถสร้างมูลค่าเพิ่มได้มาก ขณะที่ไทยแทบจะไม่ขยับเลยตั้งแต่ปี 1990 จนถึงปัจจุบัน เมื่อมูลค่าต่อหัวต่ำ ผลที่ออกมาคือ ‘ความเหลื่อมล้ำ’
เชื่อมโยงกลับไปที่งานวิจัย เราพบว่าแหล่งความเหลื่อมล้ำที่สำคัญ คือภาคเกษตรกรรม เพราะสัดส่วนคนยากจนส่วนใหญ่ 40% ของไทย รวมถึงสังคมสูงวัย (Aging Society) ส่วนใหญ่อยู่ในภาคดังกล่าว ความเปราะบาง เช่น เมื่อเจอปัญหาโควิดแล้วรายได้ลด แรงงานภาคการเกษตรก็ลดลงมากกว่าแรงงานภาคอื่น ดังนั้น ความเปราะบาง ความยากจน ความขาดแคลน สังคมสูงวัย ที่เราพูดว่าเป็นปัญหาซึ่งยึดโยงกับความเหลื่อมล้ำ ล้วนอยู่ในภาคการเกษตรเสียมาก
“ถ้าเกษตรกรส่วนใหญ่สร้างมูลค่าเพิ่มได้และเกษตรกรมีชีวิตอยู่ดีกินดี ไม่เป็นปัญหาแน่นอน แต่ตรงกันข้ามกับของไทยที่รายได้ต่อหัวน้อย มันก็สะท้อนออกมาในมิติของความเหลื่อมล้ำ จึงกลายเป็นปัญหาใหญ่”
ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทย ทำไมถึงล่าช้า?
มาถึงจุดนี้คำถามคือ ทำไมประเทศไทยจึงไม่สามารถลดจำนวนแรงงานภาคการเกษตรให้ต่ำลงเหมือนประเทศอื่นๆ ดร.วีระยุทธ ตอบคำนี้ผ่านปัจจัย 3 ประการ
ประการแรก – การออกนโยบายของรัฐเอื้อให้เกิดการชะลอการเปลี่ยนผ่าน
ถ้าดู Policy Supply หรือนโยบายด้านเกษตรของไทยตั้งแต่ยุค 1950 เป็นต้นมา จะเห็นว่าในช่วงแรก เป็นนโยบายที่พยายามเก็บภาษี ลดแรงจูงใจในการทำเกษตรแปลงใหญ่หรือเพิ่มผลิตภาพ ยุคต่อมาเป็นยุคทหารก็กลับมาพยายามซื้อใจเกษตรกรด้วยการมีเงินสงเคราะห์ (subsidy) ต่างๆ จนกระทั่งถึงยุคเลือกตั้ง ดีเบตสำคัญที่เกิดขึ้นมักพูดว่าจะให้เงินอุดหนุน จำนำหรือจะช่วยเหลือเกษตรกรอย่างไร แต่ไม่เคยมีการดีเบตว่าจะเปลี่ยนผ่านภาคเกษตรอย่างไร
ดังนั้น นโยบายภาคเกษตรของรัฐจึงเป็นส่วนที่เอื้อให้เกิดการชะลอการเปลี่ยนผ่านช้ากว่าที่ควรจะเป็น โดยเฉพาะเมื่อเราวัดจากไม้บรรทัดสากล
ประการที่สอง – เกษตรกรไทยยังอยากอยู่กับภาคเกษตร
เพราะต่อให้ชีวิตด้านอื่นเปราะบาง แต่เกษตรกรก็ยังได้รับการช่วยเหลือ เงินอุดหนุนบางอย่างอยู่ ขณะเดียวกัน ถ้าไปดูงานที่ศึกษาเรื่องสังคมวิทยาหรือการเมืองระยะหลัง พบว่าชาวนามีอำนาจต่อรองทางการเมืองมากขึ้น เมื่อชาวนามีอำนาจต่อรองทางการเมืองมากขึ้นก็มีแนวโน้มที่จะใช้อำนาจต่อรองนั้นเรียกร้องงบประมาณจากภาครัฐให้ผันมาสู่ท้องถิ่นมากขึ้น แปลว่ามี Policy Demand อยู่ เนื่องจากชีวิตของเกษตรกรไทยลำบากและการคุ้มครองทางสังคม (Social Protection) ไม่ค่อยมี เงินช่วยเหลือผู้สูงอายุก็น้อยเกินไป
ดังนั้น ต้องบอกว่าชาวนาไทยมีเหตุผลที่จะเรียกร้องสิ่งเหล่านี้จากรัฐ เป็นความชอบธรรมและเป็นการเรียกร้องเชิงยุทธศาสตร์ที่มีเหตุมีผล แต่พอรวมเข้าด้วยกันทั้ง Policy Supply และ Policy Demand แล้ว ดุลยภาพที่เกิดขึ้นเป็นการชะลอการเปลี่ยนผ่านนี้ให้ดำรงอยู่ต่อไป
ประการที่สาม – ปัจจัยแรงดึงดูดในการเปลี่ยนผ่านมีไม่มากพอ
รายได้เฉลี่ยต่อหัวต่อเดือนของภาคเกษตรไทย 10 ปีหลังมานี้ค่อนข้างนิ่ง ขณะที่รายได้นอกภาคเกษตรโตขึ้น แม้ไม่เยอะแต่ก็โตพอๆ กับการเติบโต GDP ของไทย ซึ่งถ้ามองด้วยสายตาแบบเศรษฐศาสตร์กระแสหลักที่มองว่า ‘แรงงานควรปรับตัว’ คำถามก็คือ ถ้าแรงงานในภาคเกษตรเห็นช่องว่างขนาดนี้ ทำไมเขาถึงไม่ออกไป?
คำตอบคือแรงดึงดูดไม่มากพอ – ออกไปแล้วจะการันตีได้ไหมว่าชีวิตเขาจะดีกว่า? เขาพบว่าความเสี่ยงไม่ได้น้อยลงเลยแต่เขาจะสูญเสียที่นา ซึ่งในแง่นี้มีมิติทางสังคมวัฒนธรรมด้วย ผนวกกับว่าเขาจะไม่ได้รับความช่วยเหลือในฐานะเกษตรกรอีกต่อไป และไม่ใช่ว่าเมื่อเดินออกมา จะเปลี่ยนงานมุ่งหน้าสู่ภาคอุตสาหกรรมได้ทันที การเปลี่ยนผ่านมีต้นทุนและกระบวนการอยู่ ซึ่งเกิดขึ้นไม่ได้ถ้าตลาดหรือรัฐไม่ช่วย
“ถ้ามองในมิติตลาดทั้งฝั่ง Supply กับฝั่ง Demand จะมีดุลยภาพที่ชะลอเปลี่ยนผ่านอยู่ แต่ในขณะเดียวกันก็ต้องรู้ด้วยว่ามิติที่ดึงคนออกไปจากภาคเกษตรมันไม่ได้ดึงดูด มันไม่ได้ดูมั่นคงและไม่ได้ดูว่าจะการันตีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นแน่นอนเสมอไป ตลาดแรงงานไม่ได้ตอบโจทย์ในมิตินี้เช่นกัน จึงสามารถเข้าใจได้ว่าทำไมเกษตรกรถึงไม่ออกจากภาคเกษตรกรรม”
ย้อนดูการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ ก่อนยุคต้มยำกุ้ง
ดร.วีระยุทธเล่าว่า เศรษฐกิจเอเชียมีหมุดหมายสำคัญ (Milestone) ตอนวิกฤตต้มยำกุ้ง ช่วงปี 1960-1997 เป็นช่วงที่แต่ละประเทศในเอเชียพยายามเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจของตัวเอง โยกย้ายแรงงานภาคเกษตรไปสู่ภาคอุตสาหกรรม และส่วนใหญ่รัฐจะเข้ามีบทบาทในการกำหนด แต่เมื่อทำไประดับหนึ่ง รัฐกลับเป็นตัวปัญหาเองและเป็นเกือบทุกประเทศ
“จากรัฐที่เคยเป็นตัวชี้นำและผลักดันเศรษฐกิจ กลับกลายเป็นปัญหาเพราะระหว่างทางรัฐก็ใหญ่ขึ้น มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับทุนมากขึ้น เริ่มนำไปสู่การคอร์รัปชัน อีกแง่หนึ่ง รัฐอาจจะเก็บภาษีได้อย่างไม่ยุติธรรม แล้วรัฐส่วนใหญ่ก็ใหญ่เกินไปจนต้องเกิดการกระจายอำนาจ (Decentralized)”
ปี 1997 จึงเป็นหมุดหมายที่ทุกรัฐสามารถปรับตัวได้ โดยเฉพาะรัฐที่อยู่ในระบบประชาธิปไตย เป็นการปรับตัวครั้งใหญ่ที่เรียกกันว่า Regulatory transformation หรือการเปลี่ยนแปลงเชิงกฎระเบียบการกำกับดูแล และกลายเป็นประเด็นหลักของการจัดการเศรษฐกิจหลังปี 1997 ว่ารัฐจะทำอย่างไรและจะปฏิรูปโครงสร้างรัฐอย่างไร โดยประกอบด้วย 4 มิติ
1. ระบบงบประมาณ – จะทันสมัยได้มากขึ้นอย่างไร?
2. การกระจายอำนาจ – รัฐจะกระจายอำนาจได้หรือไม่? เพราะถ้าไม่กระจายอำนาจก็จะมีปัญหาการกระจุกตัวของความเจริญ
3. Taxation – ต้องเปลี่ยนจุดสมดุลหรือไม่? จากเศรษฐกิจประเทศจนแล้วรวยขึ้นแล้ว มีคนรวยอยู่กลุ่มหนึ่ง รัฐจะปรับระบบภาษีอย่างไรให้ตอบสนองต่อสังคมมากขึ้น แน่นอนถ้าไม่ปรับตรงนี้ความไม่ยุติธรรมก็จะดำรงอยู่
4. การแข่งขัน (Competition) พอทุนใหญ่ขึ้นแล้วเผชิญปัญหาเรื่องโลกาภิวัตน์ที่ทุนต่างชาติเข้ามา เราต้องจัดการกับมันโดยมีโจทย์สำคัญคือรัฐจะรักษาเศรษฐกิจให้ดำรงต่อไปโดยให้มีการแข่งขันอยู่อย่างไร
อีกหนึ่งหัวใจสำคัญของการเปลี่ยนแปลงเชิงกฎระเบียบการกำกับดูแลดังกล่าว คือการพลิกมุมมองว่ารัฐไม่ใช่พระเอกของทุกเรื่อง เพราะทั้ง 4 มิตินั้นประกอบด้วยความสัมพันธ์ของตัวรัฐเอง ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่นคือเรื่อง ‘การกระจายอำนาจ’ ความสัมพันธ์เรื่องรัฐกับประชาชนคือ ‘Taxation’ และความสัมพันธ์เรื่องรัฐกับธุรกิจคือ ‘การแข่งขัน’ ที่ต้องทำเสริมทั้งหมดหลังปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจเพื่อให้เกิดความยืดหยุ่นและไปต่อได้ในศตวรรษที่ 21
ดร.วีระยุทธ สะท้อนว่าสถานการณ์ของไทยตอนนี้คือเราไม่เพียงแต่ปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ (Structural transformation) ไม่สำเร็จ ทว่ายังเผชิญปัญหาเรื่องการเปลี่ยนแปลงเชิงกฎระเบียบการกำกับดูแล (Regulatory transformation) ด้วย ทำให้พัฒนาไปพร้อมกันยาก แต่ก็ต้องทำ และต้องปรับเศรษฐกิจไทยตั้งแต่ขั้นพื้นฐาน เพื่อไม่ให้เกิดปัญหาคาราคาซังอื่นๆ
“กลับมาปรับโครงสร้างภาคการเกษตรกันเถอะ เพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ เพื่อแก้ปัญหาเรื่องความยากจน เรื่องสังคมสูงวัย ปัจจุบันยังคาราคาซังในขั้นต้นอยู่เลย ทำให้ปรับเปลี่ยนขั้น Regulatory transformation ยากขึ้น เราอาจคิดว่าทำไม Taxation ของไทยปฏิรูปยาก ถ้าไปคุยกับเกษตรกรหรือคนยากจน เราจะเข้าใจว่าเขาเผชิญชีวิตแบบนี้ จะไปจัดการเรื่อง Taxation ได้จริงจังเหรอ”
รัฐสวัสดิการ คือพื้นฐานของการเปลี่ยนผ่าน
‘ทางรอดของคนตกขบวน’
การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทยต้องขัดใจทุกฝ่ายตั้งแต่ Demand กับ Supply เพราะเราต่างมีความเคยชินกับภาวะแบบนี้ที่เกษตรกรส่วนใหญ่รายได้น้อย แล้วหลายฝ่ายก็ใช้นโยบายช่วยเหลือแข่งขันกัน อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนผ่านต้องไม่ใช่การบังคับว่าต้องไป แต่ต้องใช้แรงดึงดูดที่น่าสนใจพอ เพราะแต่ละคนมีสิทธิ์ตัดสินใจด้วยเหตุผล ด้วยวัฒนธรรมและด้วยคุณค่าที่ตัวเองให้ แรงงานอาจจะอยู่ในภาคการเกษตรก็ได้ แต่การสร้างปัจจัยดึงดูดเป็นหน้าที่ของรัฐว่ามีความน่าดึงดูด มีความปลอดภัย มีความมั่นคงต่อชีวิตหรือสอดคล้องกับชีวิตของเขาในอนาคตมากกว่าอย่างไร
นอกจากนี้ ในกระบวนการเปลี่ยนผ่าน ดร.วีระยุทธเสนอให้รัฐต้องสนับสนุน 2 สิ่งที่จำเป็น ได้แก่
หนึ่ง – สวัสดิการขั้นพื้นฐาน
เพราะหากไม่มีสวัสดิการขั้นพื้นฐาน ทุกคนจะเอาตัวรอด สิ่งที่ทำให้การเปลี่ยนผ่านราบรื่น ด้านหนึ่งต้องมีสวัสดิการพื้นฐานที่เพียงพอให้ประชาชนเพื่อทำให้เขารู้สึกปลอดภัยในชีวิต และกล้าตัดสินใจก้าวไปข้างหน้า
สอง – Reskill
อีกมิติหนึ่งคือถ้าแรงงานพร้อมจะพัฒนาทักษะใหม่ เรามีพื้นที่มีกลไกรองรับเขาหรือไม่? เวลาพูดถึงรัฐสวัสดิการมักมีมิติหนึ่งที่ไม่ได้พูดถึงในสังคมไทย คือมิติเรื่อง Re-skilling รัฐสวัสดิการในประเทศอื่น เช่น เดนมาร์ก ระบบสำคัญซึ่งเป็นหัวใจของการขับเคลื่อนเศรษฐกิจไปพร้อมกับสวัสดิการ คือ ระบบ Reskill โดยถ้าบริษัทอยากโยกย้ายแรงงาน เปลี่ยนธุรกิจหรือเปลี่ยนไปลงทุนกับประเทศอื่น บริษัทอยากจะปลดแรงงานก็ได้แต่จะมีรัฐเข้าไปโอบอุ้มและ Reskill คนว่าเขาอยากไปสู่อุตสาหกรรมใหม่ด้านไหน
“ดังนั้นสวัสดิการพื้นฐานต้องมี มันจะทำให้คนกล้าเสี่ยง กล้าตัดสินใจเป็นผู้ประกอบการแต่อีกขาหนึ่งก็ต้องมีกลไกที่สนับสนุน อันนี้คิดว่าการเปลี่ยนผ่านเลยเป็นเรื่องใหญ่ ต้องเข้าใจมนุษย์ด้วยไม่ใช่เปลี่ยนแบบรัฐบังคับ ต้องมีแรงจูงใจและกลไกรองรับที่เพียงพอ”
ภาพถ่าย: กมลชนก คัชมาตย์
