สมคิด พุทธศรี เรื่อง

‘คลื่นความถี่’ นับเป็น ‘ทรัพยากรสาธารณะ’ ที่สำคัญที่สุดของสังคมเศรษฐกิจไทยยุดดิจิทัล วิถีชีวิตแสนสะดวกสบายในปัจจุบัน สิ่งประดิษฐ์สุดล้ำและนวัตกรรมใหม่ที่กำลังจะเกิดขึ้นในอนาคต เช่น อินเทอร์เน็ตแห่งสรรพสิ่ง (Internet of Things – IoT) และบริการขนส่งสาธารณะอย่างรถไฟความเร็วสูง ล้วนแต่ต้องอาศัยคลื่นความถี่ด้วยกันทั้งสิ้น  การจัดสรรคลื่นความถี่แต่ละครั้งจึงไม่ได้มีแต่ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของรัฐและเอกชนมูลค่าหลายหมื่นล้านเป็นเดิมพันเท่านั้น หากมีอนาคตของสังคมเศรษฐกิจไทยซึ่งมิอาจประเมินค่าได้เป็นเดิมพันอีกด้วย

อย่างไรก็ตาม การจัดสรรคลื่นความถี่ไทยกลับเต็มไปด้วยเรื่องราวอันซับซ้อน ซ่อนเงื่อน และยืดยาว ระดับ ‘มหากาพย์’ ซึ่งดูแล้วไม่มีทีท่าว่าจะจบลงแบบง่ายๆ แต่ละ ‘episode’ มีเรื่องราวเฉพาะให้ต้องจับตาและเฝ้าติดตาม ซึ่งล้วนส่งกระทบต่อผลประโยชน์สาธารณะและชีวิตของผู้บริโภคอย่างมหาศาล

เค้าลางของ ‘episode’ ใหม่เริ่มต้นขึ้นเมื่อสัญญาสัมปทานคลื่น 850 MHz และคลื่น1800 MHz ของ dtac กำลังจะสิ้นสุดลงในวันที่ 15 กันยายน 2561

15 มิถุนายน 2561 กสทช. หรือคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ได้จัดให้มีการยื่นซองประมูลคลื่น 1800 MHz แต่กลับไม่มีเอกชนรายใดเข้ายื่นประมูล แม้กระทั่ง dtac

ต่อมา กสทช. ได้ปรับกฎเกณฑ์ในการประมูลคลื่น 1800 MHz ให้ดึงดูดใจเอกชนมากขึ้น เช่น ยอมให้มีการประมูลใบอนุญาตขนาดเล็ก 5 MHz แทนที่จะเป็นใบอนุญาตละ 15 MHz ตามเดิม พร้อมกันนั้นก็ยอมจัดให้มีการประมูลคลื่น 900 MHz จำนวน 5 MHz ด้วย จากเดิมที่ กสทช. เคยให้เหตุผลว่าคลื่นย่านนี้ไม่สามารถนำมาประมูลได้ เพราะอาจเกิดปัญหาคลื่นรบกวนการเดินรถระบบรางของกระทรวงคมนาคม ทำให้ประชาชนไม่ปลอดภัย

นักวิเคราะห์ต่างชี้ว่า การนำคลื่น 900 MHz ออกมาประมูล ซึ่งเดิมถูกกันไว้สำหรับระบบรถไฟความเร็วสูง เป็นการดึงดูดให้ผู้ประกอบการเอกชนอยากลงสนามประมูล โดยเฉพาะรายที่ขาดคลื่นย่านต่ำอย่าง dtac

แต่แล้วเมื่อถึงวันยื่นคำขอเข้าร่วมประมูล 8 สิงหาคม 2561 ปรากฏว่าไม่มีเอกชนรายใดยื่นซองประมูลคลื่น 900 MHz เลย ทั้งที่เป็นคลื่นที่ขาดแคลน มีมูลค่าทางเศรษฐกิจสูง ครอบคลุมพื้นที่ได้มากกว่า และนำไปใช้ประโยชน์ได้มาก (ส่วนคลื่น 1800 MHz มีผู้ยื่นซองสองราย คือ AIS และ dtac ซึ่งผลการประมูลเมื่อวันที่ 19 สิงหาคม 2561 ทั้ง AIS และ dtac ต่างประมูลได้คนละ 1 ใบอนุญาต)

แม้ กสทช. ให้ข่าวว่าเตรียมจัดประมูลคลื่น 900 MHz อีกรอบในเดือนกุมภาพันธ์ 2562 และอาจจะเริ่มกระบวนการทบทวนการจัดสรรคลื่น 900 MHz จำนวน 5 MHz ที่เคยกันไว้สำหรับระบบรถไฟความเร็วสูง เพื่อนำคลื่นคืนมารวมประมูลเป็น 10 MHz ในอนาคต แต่หนทางข้างหน้าก็ยังเต็มไปด้วยสารพัดเงื่อนไขจนห่างไกลจากความชัดเจนแน่นอน

รายงานพิเศษชิ้นนี้พยายามสำรวจประเด็นแวดล้อม ‘คลื่น 900 MHz’ – คลื่นเจ้าปัญหาและระเบิดเวลาลูกใหม่ – ที่สังคมไทยต้องจับตาอย่างใกล้ชิด

คลื่น 900 MHz : ขุมทรัพย์หมื่นล้านและบริการแห่งอนาคต

 

ในประเทศไทย คลื่นความถี่ที่ได้รับการจัดสรรเพื่อใช้ในกิจการโทรคมนาคมอย่างโทรศัพท์มือถือ แบ่งอย่างง่ายได้เป็น 2 กลุ่ม คือ คลื่นย่านความถี่ต่ำ (low band spectrum) และคลื่นย่านความถี่สูง (high band spectrum)

คลื่นย่านความถี่ต่ำ ได้แก่คลื่น 850 MHz และ 900 MHz ซึ่งมีคุณสมบัติสำคัญคือ กระจายสัญญาณได้อย่างกว้างขวาง โดยไม่จำเป็นต้องวางเสาสัญญาณจำนวนมาก มีอำนาจในการทะลุทะลวงสูง สามารถทะลุอาคารและชั้นใต้ดินได้ดี (good building penetration) แต่มีจุดอ่อนคือ ส่งผ่านข้อมูลได้น้อยทำให้บริการอินเทอร์เน็ตได้ช้า

ส่วนคลื่นย่านความถี่สูง ได้แก่คลื่น 1800 MHz, 2100 MHz และ 2300 MHz ซึ่งสามารถส่งผ่านข้อมูลได้เป็นจำนวนมากและเร็ว แต่กระจายสัญญาณได้แคบ ต้องลงทุนวางเสาสัญญาณเป็นจำนวนมากเพื่อให้บริการได้อย่างครอบคลุม กระนั้นก็ยังมีจุดอับสัญญาณเกิดขึ้นเสมอ โดยเฉพาะบนอาคารและชั้นใต้ดิน เพราะคลื่นมีอำนาจทะลุทะลวงต่ำ

โดยทั่วไป ผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคมจะใช้ทั้งคลื่นย่านความถี่ต่ำและสูงประกอบกันในการกระจายสัญญาณโทรศัพท์ให้กับผู้บริโภค คลื่นย่านความถี่สูงจะถูกใช้กระจายสัญญาณในเมืองที่มีอาคารและประชากรหนาแน่น โดยใช้คลื่นย่านความถี่ต่ำเป็นส่วนสนับสนุนสำหรับบริเวณจุดอับสัญญาณ ส่วนในพื้นที่ชนบทห่างไกลจะใช้งานคลื่นย่านความถี่ต่ำเป็นสำคัญ

นอกจากกิจการโทรคมนาคมแล้ว คลื่นย่านความถี่ต่ำยังนิยมนำไปใช้กับระบบอาณัติสัญญาณรถไฟด้วย ยุโรปใช้คลื่น 900 MHz เป็นคลื่นมาตรฐานในการวางระบบอาณัติสัญญาณรถไฟในระบบ GSM-R (เทคโนโลยี 2G) จนกลายเป็นมาตรฐานที่ทั่วโลกนิยมใช้

สำหรับประเทศไทย คลื่น 900 MHz เป็นทรัพยากรที่มีความจำกัดยิ่ง เพราะเหลือคลื่นว่างเพียงแค่ 10 MHz เท่านั้น โดยเป็นคลื่นที่จะได้รับคืนมาจากการหมดสัญญาสัมปทานของ dtac ในเดือนกันยายน 2561 อันที่จริง คลื่นที่กำลังจะหมดสัญญาสัมปทานเป็นคลื่น 850 MHz แต่ กสทช. นำมากำหนดและจัดสรรคลื่นความถี่ใหม่ (refarming) เป็นคลื่นย่าน 900 MHz

สำหรับคลื่น 900 MHz ที่ว่างอยู่จำนวน 10 MHz นั้น กสทช. แบ่งเป็น 2 ล็อต โดยล็อตแรก 5 MHz กสทช. กันไว้สำหรับระบบอาณัติสัญญาณรถไฟความเร็วสูง ตามคำขอของกระทรวงคมนาคม ส่วนล็อตที่สอง นำมาจัดสรรให้กับกิจการโทรคมนาคม แต่ไม่มีผู้ประกอบการรายใดสนใจยื่นซองประมูลเมื่อเดือนสิงหาคม 2561 เลย

ทำไมเอกชนไม่ยื่นประมูลคลื่น 900 MHz

การที่ไม่มีผู้ประกอบการรายใดสนใจยื่นซองประมูลเลยคงไม่ใช่เรื่องปกติธรรมดา เพราะสำหรับกิจการโทรคมนาคม คลื่นความถี่เป็นปัจจัยการผลิตที่สำคัญที่สุด เป็นทรัพยากรเชิงกลยุทธ์ที่ชี้ขาดความสามารถในการแข่งขันของผู้ประกอบการ ใครมีคลื่นความถี่มากย่อมสามารถวางกลยุทธ์เชิงธุรกิจและให้บริการลูกค้าได้ดีกว่า  ถ้าราคาเหมาะสม ผู้ให้บริการย่อมต้องการสะสมคลื่นความถี่ไว้ในมือ

สำหรับสถานการณ์ในปัจจุบัน ตลาดคาดการณ์ว่า dtac น่าจะต้องการคลื่น 900 MHz มากกว่ารายอื่น เนื่องจาก ในปัจจุบัน AIS และ true มีใบอนุญาตคลื่น 900 MHz อยู่ในมือแล้ว จากการประมูลในปี 2558 และ 2559 นอกจากนี้ true ยังมีคลื่น 850 MHz จากการทำสัญญากับบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (CAT) ในปี 2554 ด้วย ในขณะที่ สัญญาสัมปทานคลื่น 850 MHz ของ dtac กำลังจะหมดลง

“ไม่น่าแปลกใจที่ไม่มีเอกชนรายไหนเข้าร่วมการประมูลเลย ปัจจัยหลักน่าจะเป็นเรื่องราคาตั้งต้นที่สูงเกินไปและเงื่อนไขการประมูลอื่นๆ เช่น การกำหนดให้ผู้ชนะประมูลต้องติดตั้งตัวกรองสัญญาณรถไฟความสูง ซึ่งมีความไม่ชัดเจนในรายละเอียดหลายเรื่อง ทำให้เกิดความไม่แน่นอน ผู้ประกอบการไม่สามารถคาดการณ์ทางธุรกิจได้” ผศ.ดร.พรเทพ เบญญาอภิกุล อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และอดีตหัวหน้าโครงการจับตานโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch) ของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) วิเคราะห์เหตุผล

ดร.พรเทพ ชี้ปัญหาเรื่องราคาตั้งต้นเพิ่มเติมว่า ในการประมูลคลื่น 900 MHz รอบนี้ กสทช.กำหนดราคาตั้งต้นไว้สูง เท่ากับราคาเฉลี่ยต่อใบอนุญาตเมื่อครั้งที่ true และ JAS ชนะประมูลเมื่อปี 2558 แต่หลังจากนั้น JAS ทิ้งใบอนุญาตเพราะไม่สามารถหาเงินมาจ่ายได้ จน AIS เข้ามารับใบอนุญาตต่อในปี 2559 โดยยอมรับราคาที่ JAS เคาะไว้

การกำหนดราคาตั้งต้นเช่นนี้ไม่สอดคล้องกับหลักการพื้นฐานของการประมูล เพราะการประมูลเป็นการค้นหาราคาที่เหมาะสม โดยเชื่อว่าตลาดเป็นผู้กำหนดราคา “ถ้าตลาดมีความต้องการสูง ราคาคลื่นก็จะสูงเอง หน้าที่ของ กสทช. คือ การออกแบบและจัดการประมูลเพื่อดึงดูดให้ผู้ประกอบการเข้ามาแข่งขันกันมากๆ ไม่ใช่กำหนดราคาตั้งต้นจากการประมูลในอดีต อย่าลืมว่าสินค้าตัวเดียวกัน ขายคนละเวลาในสภาพเศรษฐกิจและเงื่อนไขอุตสาหกรรมที่ต่างกัน ราคาก็ควรจะต่างกัน ราคาควรเป็นตัวสะท้อนตลาดในขณะนั้น”

ส่วนเหตุผลที่ไม่เข้าร่วมประมูลของ dtac ซึ่งถูกจับตามองเป็นพิเศษ ให้น้ำหนักส่วนใหญ่ไปที่เงื่อนไขการประมูลที่กำหนดให้ผู้ชนะการประมูลต้องรับภาระในการติดตั้งระบบป้องกันคลื่นสัญญาณรบกวนทั้งหมด ให้ระบบรถไฟความเร็วสูงจากจีนและให้กับผู้ให้บริการรายอื่นด้วย

นายราจีฟ บาวา รองประธานเจ้าหน้าที่บริหาร กลุ่มกิจการองค์กรและพัฒนาธุรกิจของ dtac ชี้แจงว่า ค่าใช้จ่ายในการดำเนินการติดตั้งวงจรกรองสัญญาณ (filter) น่าจะสูงกว่าจำนวนเงิน 2,000 ล้านบาทที่ กสทช. ลดราคาตั้งต้นของการประมูลให้ นอกจากนั้น ยังมีปัญหาในทางปฏิบัติและในทางเทคนิคอีกหลายประการ เช่น ยังไม่มีข้อมูลที่ชัดเจนของระบบคมนาคมขนส่งทางรางของกระทรวงคมนาคม 4 โครงการ จำนวนสถานีฐานที่ต้องติดตั้ง การเข้าพื้นที่ไปติดตั้ง filter ในสถานีฐานของผู้ให้บริการรายเดิม เป็นต้น รวมถึงการที่ กสทช. สงวนสิทธิ์ที่จะปรับเปลี่ยนการใช้คลื่นความถี่ในกรณีที่จำเป็น ซึ่งผู้ชนะประมูลจะต้องรับภาระติดตั้ง filter เพิ่มเติมอีก

ภาระในการติดตั้งระบบป้องกันคลื่นสัญญาณรบกวนของผู้ชนะประมูลตามเงื่อนไขข้อกำหนดการประมูลของ กสทช. ซึ่งเต็มไปด้วยความไม่แน่นอน ดูจะเป็นอุปสรรคสำคัญของการจัดสรรคลื่น 900 MHz ไปใช้ประโยชน์

ดร.สุพจน์ เธียรวุฒิ ผู้อำนวยการโครงการ CU Transformations จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ให้ความเห็นว่า โดยปกติ แนวทางปฏิบัติในระดับสากลคือ ผู้ได้รับใบอนุญาตในการใช้คลื่นความถี่มีหน้าที่ต้องดูแลระบบป้องกันคลื่นสัญญาณรบกวนของตัวเอง ในกรณีที่ผู้ประกอบการสองรายใช้คลื่นในย่านใกล้เคียงกัน ทั้งสองฝ่ายจะต้องร่วมมือแก้ปัญหาร่วมกัน ไม่ใช่กำหนดให้เป็นภาระของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ดังนั้น ข้อกำหนดของ กสทช. จึงเป็นภาระที่เกินควรของผู้ชนะการประมูล

ในขณะที่ นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา หนึ่งใน กสทช. ด้านกิจการโทรคมนาคม มองว่า ในทางปฏิบัติ การประเมินต้นทุนที่แท้จริงของการติดตั้งตัวกรองสัญญาณให้กับรถไฟความเร็วสูงไม่สามารถทำได้เลยในปัจจุบัน เพราะ “ตอนนี้ยังไม่มีใครรู้เลยว่าเส้นทางของระบบรถไฟฟ้าจะเป็นอย่างไร ต้องติดตั้ง filter สำหรับกี่ขบวน กี่สถานี ระยะทางเท่าไหร่ เพราะรายละเอียดยังไม่ออกมาเลย”

ส่วน ดร.พรเทพ เบญญาอภิกุล อธิบายเพิ่มเติมในประเด็นนี้ว่า “กสทช. มีสิทธิกำหนดเงื่อนไขต่างๆ ได้หมด แต่หัวใจสำคัญคือ ต้องประกาศกฎเกณฑ์ให้ผู้ประกอบการรับรู้ล่วงหน้า โดยผู้ประกอบการควรได้รับข้อมูลครบถ้วนว่า เมื่อชนะการประมูลจะต้องทำอะไรบ้าง จึงสามารถคำนวนต้นทุนที่จะเกิดขึ้นจริงได้ อันที่จริง ไม่ใช่แค่เรื่องการติดตั้ง filter นี้เท่านั้นที่เต็มไปด้วยความไม่แน่นอน ที่ผ่านมามีอีกหลายกรณีที่ กสทช. ชอบเปลี่ยนหรือกำหนดเงื่อนไขการประมูลโดยที่ผู้ประกอบการไม่ได้เตรียมตัว ไม่ได้รับรู้ล่วงหน้า”  

“เมื่อความไม่แน่นอนสูง ผู้ประกอบการคาดการณ์ไม่ได้ การลงทุนก็ไม่เกิด อุตสาหกรรมโทรคมนาคมก็พัฒนาช้ากว่าที่ควรจะเป็น”

ซิมดับ การเยียวยา และผลประโยชน์สาธารณะ

 

สิทธิการใช้คลื่นความถี่ในย่าน 850 MHz และ 1800 MHz ของ dtac กำลังจะหมดลงตามการสิ้นสุดอายุของสัญญาสัมปทาน  ในอดีต เมื่อเกิดกรณีที่ไม่สามารถจัดสรรคลื่นความถี่ใหม่ได้เสร็จเรียบร้อยทันเวลาที่สัมปทานหมดลง และการโอนย้ายผู้ใช้บริการออกจากระบบไม่สามารถทำได้ทั้งหมดทันวันสิ้นสุดสัญญาสัมปทาน จนส่งผลกระทบต่อผลประโยชน์ของผู้ใช้บริการ  กสทช. จะคุ้มครองผู้ใช้บริการให้ได้รับบริการที่ต่อเนื่อง ผ่านกลไกที่เรียกว่า ‘มาตรการเยียวยา’ ตามประกาศ กสทช. เรื่องมาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการเป็นการชั่วคราวในกรณีสิ้นสุดการอนุญาต สัมปทาน หรือสัญญาการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ พ.ศ. 2556

สาระสำคัญของ ‘มาตรการเยียวยา’ คือ การอนุญาตให้ผู้ประกอบการสามารถให้บริการบนคลื่นความถี่ที่หมดอายุสัมปทานได้ต่อไปชั่วคราว  โดยในระหว่างการเยียวยา ผู้ประกอบการจะต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขที่ กสทช. กำหนด อาทิ การไม่มีสิทธิรับผู้ขอใช้บริการรายใหม่ การรักษาคุณภาพของการบริการให้สม่ำเสมอ และ ‘รายได้หลังหักค่าใช้จ่าย’ ทั้งหมดต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน กล่าวอย่างเคร่งครัดก็คือ ผู้ประกอบการมีสิทธิใช้คลื่นต่อเพื่อให้บริการลูกค้าชั่วคราวจนกว่าการจัดประมูลใหม่จะแล้วเสร็จ แต่ไม่มีสิทธิทำกำไรจากการให้บริการในระยะชั่วคราวนั้น มาตรการนี้มีเป้าหมายเพื่อคุ้มครองผู้บริโภคเป็นสำคัญ ไม่ให้เกิดเหตุการณ์ ‘ซิมดับ’ (No Service) ซึ่งผู้บริโภคมิอาจใช้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ได้อีกต่อไป

ในกรณีของ dtac หากพ้นวันที่ 15 กันยายน 2561 โดยที่ dtac ไม่ได้เข้าสู่กลไกการเยียวยาใดๆ ผู้ใช้บริการ dtac จำนวนหลายแสนคนจะเผชิญปัญหา ‘ซิมดับ’  ข้อมูลของ dtac ประมาณการว่า (1) หากไม่ได้เข้าสู่แผนเยียวยาสำหรับคลื่นย่าน 850 MHz จะมีซิมดับประมาณ  122,000 เลขหมาย (2) หากไม่ได้เข้าสู่แผนเยียวยาสำหรับคลื่นย่าน 1800 MHz จะมีซิมดับประมาณ 308,000 เลขหมาย และ (3) หากไม่ได้เข้าสู่แผนเยียวยาในคลื่นใดเลยจะมีซิมดับประมาณ 430,000 เลขหมาย

ย้อนกลับไปในเดือนมิถุนายน 2561 หลังจากไม่มีผู้ประกอบการสักรายเข้ายื่นซองประมูลคลื่น 1800 MHz  กสทช. ออกมาให้ความเห็นว่า dtac อาจจะไม่ได้รับสิทธิในการเยียวยา เพราะเงื่อนไขในครั้งนี้แตกต่างจากที่ผ่านมา กล่าวคือ ในอดีต การเยียวยาเกิดขึ้นเพราะ กสทช. ไม่สามารถจัดประมูลคลื่นความถี่ได้ทัน แต่ครั้งนี้ กสทช. จัดประมูลก่อนหมดสัญญาสัมปทานแล้ว แต่เอกชนตัดสินใจไม่ยอมเข้าประมูลเอง จึงไม่ควรได้รับสิทธิในการเยียวยา

ต่อมา ที่ประชุม กสทช. เมื่อวันที่ 18 กรกฎาคม 2561 มีมติว่า หากผู้รับสัมปทานหรือบริษัทในเครือไม่เข้าร่วมการประมูลคลื่นความถี่ ย่อมไม่สามารถได้รับสิทธิเข้าสู่มาตรการเยียวยา โดยยืนยันว่า dtac ต้องเข้าร่วมประมูลคลื่น 900 MHz และ 1800 MHz เท่านั้น จึงจะได้รับสิทธิเข้าสู่มาตรการเยียวยา “เนื่องจากเป็นกรณีที่บริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) แสดงความประสงค์จะใช้คลื่นความถี่ดังกล่าวเพื่อให้บริการแก่ลูกค้าให้เกิดความต่อเนื่องในการให้บริการ และเป็นการคุ้มครองผู้ใช้บริการให้ได้รับบริการให้สามารถใช้บริการได้อย่างต่อเนื่อง”

ไล่หลังมติที่ประชุม กสทช. สื่อหลายสำนักต่างพาดหัวทำนองว่า ‘กสทช. กำลังขู่ dtac ให้เข้าร่วมการประมูล’

กระนั้น ความเห็นอีกด้านหนึ่งของนักวิชาการ เช่น ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ชี้ว่า เหตุที่เอกชนไม่สนใจเข้าร่วมประมูลคลื่น 1800 MHz นั้น ปัญหาอยู่ที่ กสทช. กำหนดราคาประมูลตั้งต้นไว้สูงเกินไปต่างหาก

“ถ้า กสทช. จะไม่ให้สิทธิเยียวยา ก็ควรเปลี่ยนราคาตั้งต้นในการประมูลให้สมเหตุสมผล อธิบายได้ทางวิชาการ ซึ่งหากคราวนี้ dtac ยังไม่เข้าร่วมประมูลอีก แล้วปล่อยให้ซิมดับเพื่อหวังจะเข้าสู่มาตรการเยียวยาแบบผู้ประกอบการอีกสองราย กสทช. ก็จะมีความชอบธรรมมากขึ้นที่จะไม่ให้สิทธิเยียวยา การกำกับดูแลนั้นไม่ใช่ว่าจะเอาแต่ใช้อำนาจอย่างเดียว มันต้องมีความชอบธรรม และต้องอธิบายความชอบธรรมในการใช้อำนาจด้วย นี่คือสิ่งที่ กสทช. ขาดมาตลอด” ดร.สมเกียรติ เคยให้สัมภาษณ์ The101.world เมื่อต้นเดือนสิงหาคม 2561 ก่อนหน้าการประมูลคลื่น 1800 MHz รอบสองที่มาพร้อมคลื่น 900 MHz เพียงแค่ไม่กี่วัน

ความเห็นดังกล่าวสอดคล้องกับข้อเขียนของ ดร.สมเกียรติ ก่อนหน้านี้ที่เรียกแนวทางการเยียวยาของ กสทช. ว่า “การเยียวยาตามใจตน” และอาจทำให้ กสทช. ถูกมองได้ว่า “เลือกปฏิบัติกับผู้ประกอบการอย่างเลือกที่รักมักที่ชัง”

คำถามเฉพาะหน้าที่ผู้คนสนใจกันอาจจะเป็น “dtac ควรได้รับสิทธิเยียวยาหรือไม่” หรือ “กสทช. เลือกปฏิบัติหรือไม่”  แต่ลึกลงไปกว่านั้น คำถามที่สังคมควรพิเคราะห์กันต่อน่าจะเป็น “กลไกการเยียวยาสะท้อนปัญหาอะไรในอุตสาหกรรมโทรคมนาคมไทย”

เยียวยาเพื่อใคร : ผู้ประกอบการ ผู้บริโภค หรือ กสทช.?

คำตอบของ ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ต่อคำถามของ The101.world ในบทสัมภาษณ์ มหากาพย์คลื่นความถี่ไทย ได้ให้หลักในการตอบโจทย์ “เยียวยาเพื่อใคร?” ได้อย่างน่าสนใจ

ในกระบวนการจัดสรรคลื่นความถี่ ‘มาตรการเยียวยา’ คือการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าที่ปลายเหตุ ซึ่งหลีกเลี่ยงได้ตั้งแต่ต้น หากมีการบริหารจัดการคลื่นความถี่และกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพ เช่น มีโร้ดแมปการจัดสรรคลื่นความถี่ มีการจัดประมูลคลื่นความถี่ล่วงหน้าอย่างเหมาะสม และมีการออกแบบกฎกติกาการประมูล เช่น การกำหนดราคาตั้งต้นที่เหมาะสม การกำหนดหลักเกณฑ์ที่ส่งเสริมการแข่งขันในการประมูลอย่างเต็มที่ เป็นต้น เช่นนี้แล้ว ปัญหาเรื่องรอยต่อการใช้คลื่นก็จะไม่เกิด ผู้บริโภคก็สามารถใช้บริการได้อย่างต่อเนื่อง โดยไม่ต้องหยิบเรื่องมาตรการเยียวยามาถกเถียงกันแต่อย่างใด

“ผมเชื่อในการจัดสรรคลื่นล่วงหน้าก่อนที่สัมปทานจะสิ้นสุด เพื่อที่ไม่ให้เกิดในช่องว่างของการให้บริการ ผมยืนยันมาตลอดว่า ถ้าเราวางแผนการจัดประมูลขึ้นล่วงหน้า มีการทำแผนการจัดสรรคลื่นความถี่ (Spectrum Roadmap) ที่ชัดเจน และดำเนินการให้ทันกับเหตุการณ์ เรื่องก็จะจบ” นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา กสทช. ยืนยันหลักการที่ควรจะเป็นเช่นเดียวกัน

แต่เมื่อภาพฝันของ ดร.สมเกียรติ และ นพ.ประวิทย์ ไม่ได้เกิดขึ้นจริง การจัดการปัญหาในโลกแห่งความจริงตรงหน้าควรทำอย่างไร

นพ.ประวิทย์ ชี้ว่า หลักการกำกับดูแลที่สำคัญคือ การไม่เลือกปฏิบัติ ต้องดูว่าที่ผ่านมา กสทช. เคยให้มาตรการเยียวยากับผู้ประกอบการรายอื่นหรือไม่ อย่างไร ในเงื่อนไขใด จำเป็นต้องพิจารณาความเหมือนและความต่างในแต่ละกรณี  สำหรับกรณีการประมูลคลื่น 900 MHz นั้น แม้ กสทช. จะจัดประมูลได้ก่อนที่สัญญาสัมปทานจะหมด แต่ถ้าดูจากระยะเวลาแล้ว เอกชนที่ชนะประมูลมีเวลาเตรียมตัวเพียงแค่ 90 วันในการหาเงินมาชำระค่าคลื่น ซึ่งไม่ใช่ระยะเวลาที่เหมาะสม เพราะต่อให้การประมูลเกิดขึ้นได้จริง สัมปทานก็สิ้นสุดลงก่อนที่เอกชนจะนำเงินมาจ่ายอยู่ดี หมายความว่า ช่องว่างการใช้คลื่นก็ยังคงมีอยู่

“การประมูลที่เหมาะสมควรเกิดขึ้น 6 เดือน หรือ 12 เดือนก่อนสิ้นสุดสัญญาสัมปทานเป็นอย่างน้อย จริงๆ แล้วปัญหาในขณะนี้คือปัญหาที่ต้องแก้ตั้งแต่เมื่อ 12 เดือนก่อน แต่ในเมื่อการใช้วิธีการที่ดีที่สุดผ่านเลยไปแล้ว ก็ต้องมาพิจารณาว่าทางเลือกที่สองในการลดผลกระทบเฉพาะหน้าได้มากที่สุดคืออะไร” นพ.ประวิทย์ กล่าว

ในขณะที่ ดร.สุพจน์ เธียรวุฒิ เห็นว่า แม้ กสทช. จะอ้างความแตกต่างของสถานการณ์ในอดีตกับปัจจุบัน แต่การพิจารณาเรื่องนี้จำเป็นต้องกลับไปที่บทบาทหน้าที่ของ กสทช. ในฐานะองค์กรกำกับดูแล ซึ่งมีหน้าที่่รับผิดชอบหลักคือ การรับผิดชอบให้คลื่นความถี่ที่ว่างอยู่ถูกนำมาใช้ประโยชน์ และการคุ้มครองผู้บริโภค

“ในทางเทคนิค เราสามารถจัดการให้ผู้บริโภคใช้บริการคลื่นอย่างต่อเนื่องได้อยู่แล้ว ดังนั้น ผู้บริโภคจึงไม่ควรต้องมีส่วนเกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ ความรับผิดชอบสูงสุดควรอยู่ที่ กสทช. ซึ่งก็คือต้องเยียวยาให้กับผู้ใช้คลื่นเดิมนั่นเอง เพื่อให้ผู้บริโภคสามารถใช้บริการได้ต่อเนื่อง” ดร.สุพจน์ เน้นย้ำบทบาทและความรับผิดชอบของ กสทช. ในด้านการคุ้มครองผู้บริโภค

แม้มาตรการเยียวยาจะมีเป้าหมายเพื่อคุ้มครองผู้บริโภคเป็นสำคัญ แต่ก็อาจส่งผลเสียต่ออุตสาหกรรมในระยะยาวได้ ดร.พรเทพ เบญญาอภิกุล ชี้ว่า การใช้มาตรการเยียวยาอาจสร้าง ‘นิสัยเสีย’ ให้กับทั้งผู้ประกอบการและ กสทช. โดยผู้ประกอบการอาจคิดว่า ในอนาคตไม่ว่าจะเกิดอะไรขึ้น กสทช.จะต้องเยียวยาผู้บริโภคเสมอ ดังนั้น จึงผนวกเอาเงื่อนไขนี้เข้ามาใช้ในกลยุทธ์ธุรกิจของตน ส่วน กสทช. ก็อาจจะอ้างผู้บริโภคในการออกมาตรการเยียวยาตามอำเภอใจได้ ดังนั้น ในระยะยาวจำเป็นต้องมีกลไกที่ทำให้ กสทช. ต้องรับผิดชอบ หากไม่สามารถจัดการประมูลได้ จนทำให้เกิดสถานการณ์ต้องมาเยียวยากันอีก

“การใช้มาตรการเยียวยาจึงควรใช้ในกรอบระยะเวลาที่จำเป็นเท่านั้น ซึ่งผู้ประกอบการและ กสทช. ต้องมาหารือร่วมกันว่า กรอบที่เหมาะสมสำหรับการดูแลผู้บริโภคควรมีระยะเวลายาวนานแค่ไหน” ดร.พรเทพ กล่าวถึงหลักการในการออกมาตรการเยียวยา

การเยียวยากับการให้เอกชนใช้คลื่นฟรี

 

ที่ผ่านมา กสทช. เคยประกาศใช้มาตรการเยียวยาแล้ว กับผู้ประกอบการสองราย คือ true และ AIS

กรณีของ true คือการเยียวยาเมื่อครั้งหมดสัญญาสัมปทานคลื่น 1800 MHz  (ตั้งแต่วันที่ 16 กันยายน 2556 ถึงวันที่ 3 ธันวาคม 2558 รวมประมาณ 26 เดือน) ส่วนกรณีของ AIS คือการเยียวยาเมื่อครั้งหมดสัญญาสัมปทานคลื่น 900 MHz (ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2558 ถึงวันที่ 30 มิถุนายน 2559 รวม 9 เดือน) แต่จนถึงวันนี้ รัฐยังไม่ได้รับเงินเยียวยาจากผู้ประกอบการทั้งสองรายเลย เนื่องจากเกิดข้อพิพาทระหว่างผู้ประกอบการกับ กสทช. ที่ประเมินรายได้นำส่งรัฐไม่ตรงกัน

ประเด็นดังกล่าวนี้ทำให้มีคนตั้งคำถามต่อมาตรการเยียวยาของ กสทช. ค่อนข้างมาก และแสดงความเป็นกังวลว่าจะเกิดเหตุการณ์ซ้ำรอยเดิมอีกหรือไม่

“ต่อให้เอกชนบอกว่าพร้อมที่จะจ่ายค่าเยียวยา แต่ตราบใดที่ กสทช. ยังไม่สามารถกำหนดหลักเกณฑ์ที่แน่ชัดในการคำนวณ ก็เป็นไปได้ยากที่จะเกิดการจ่ายเงิน หัวใจในการแก้ปัญหาเรื่องนี้ก็คือ กสทช. ซึ่งเป็นตัวกลางและเป็นผู้กำกับดูแล แต่ผู้ประกอบการก็ต้องให้ข้อมูลเกี่ยวข้องที่จำเป็นด้วย” ดร.สุพจน์ เธียรวุฒิ เน้นย้ำความสำคัญของการกำหนดหลักเกณฑ์การคำนวณเงินส่งรัฐที่ชัดเจนแน่นอน

เมื่อถามว่าเอกชนจะแสดงความจริงใจในการจ่ายเงินเข้ารัฐภายใต้มาตรการเยียวยาอย่างไร นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา ให้ความเห็นว่า ที่ผ่านมา บัญชีที่เอกชนจัดเก็บในช่วงที่อยู่ภายใต้มาตรการเยียวยานั้นไม่สามารถตรวจสอบความถูกต้องได้เลย อาจจะพออ้างได้ว่าเป็นกรณีแรกๆ แต่ตอนนี้ เอกชนควรจะต้องมีวิธีการเก็บบัญชีที่ชัดเจนและรัดกุมขึ้นว่าต้องนำส่งเงินเป็นรายได้แผ่นดินเท่าไหร่

นอกจากชำระสะสางยอดที่เอกชนต้องนำส่งแล้ว  กสทช. ก็ต้องแจ้งมูลหนี้ไป ถ้าเอกชนไม่ยอมจ่าย ก็ต้องนำคดีขึ้นสู่ศาล แต่ถ้า กสทช. ไม่เรียกเก็บหนี้เลยตั้งแต่ต้น เอกชนก็จะไม่เห็นความจำเป็นที่จะต้องจ่าย

“ผมไม่กังวลเรื่องเอกชนจะไม่ยอมจ่าย แต่กังวลว่า กสทช. จะไม่ยอมเรียกเก็บหนี้มากกว่า” นพ.ประวิทย์กล่าวทิ้งท้าย

คลื่นความถี่ต้องใช้ อย่าทิ้งไว้เปล่าประโยชน์

สำหรับสถานการณ์ล่าสุดภายหลังการจัดสรรคลื่น 900 MHz และคลื่น 1800 MHz ในปี 2561 ซึ่งยากจะเรียกได้ว่าประสบความสำเร็จนั้น คลื่นความถี่ 900 MHz จำนวน 5 MHz ยังไม่มีเอกชนสนใจเข้าร่วมประมูล ส่วนคลื่น 1800 MHz สุดท้ายมีการปรับหลักเกณฑ์บางเรื่อง โดยเฉพาะการลดขนาดใบอนุญาตให้เล็กลงจาก 15 MHz เป็น 5 MHz จนมีผู้ประกอบการเข้าร่วมประมูลสองราย คือ dtac และ AIS แต่ก็รับใบอนุญาตกันรายละ 1 ใบอนุญาตเท่านั้น

นักวิเคราะห์ต่างพูดกันว่าการประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz เมื่อเดือนสิงหาคม 2561 เป็นการประมูลเพื่อ ‘ซื้อประกันความเสี่ยง’ และช่วยรักษาหน้า กสทช. เสียมากกว่า

โจทย์ใหญ่ของ กสทช. ก็คือ จะดำเนินการจัดสรรคลื่นความถี่ที่เหลืออยู่ ทั้งคลื่น 900 MHz และคลื่น 1800 MHz ต่อไปอย่างไร เพื่อให้คลื่นความถี่ถูกนำออกมาใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ

สำหรับคลื่น 900 MHz นั้น กสทช. แสดงท่าทีว่าจะปรับหลักเกณฑ์การประมูลเพื่อสร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการเข้ามาประมูลแข่งขันกันมากขึ้น อีกทั้งเริ่มพิจารณาทบทวนการจัดสรรคลื่นความถี่ให้กับระบบรถไฟความเร็วสูง ซึ่งยังเต็มไปด้วยความไม่แน่นอน

นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา ให้ความเห็นว่า การแก้ปัญหาเรื่องการจัดสรรคลื่น 900 MHz สามารถทำได้ 2 แนวทาง  แนวทางที่ง่ายที่สุด กสทช. ควรพิจารณายกเลิกข้อกำหนดเรื่องการติดตั้งวงจรกรองสัญญาณ (filter) ซึ่งเป็นต้นทุนที่ไม่จำเป็นและมีความเสี่ยงในการดำเนินการสูงเกินไป โดยอาจกำหนดให้ผู้ถือใบอนุญาตต้องติดตั้ง filter เฉพาะกับคลื่นของตัวเอง ซึ่งตรงกับแนวปฏิบัติทั่วไป

แต่ทางเลือกที่น่าพิจารณาอย่างยิ่งคือ การย้ายคลื่นรถไฟความเร็วสูงจากคลื่น 900 MHz ไปบนคลื่น 450 MHz เพราะในปัจจุบัน เทคโนโลยีรถไฟความเร็วสูงมาตรฐาน GSM-R ที่ใช้คลื่น 900 MHz กลายเป็นเทคโนโลยีเก่าที่กำลังจะตกยุคแล้ว แม้จะใช้เทคโนโลยี GSM ซึ่งเป็นเทคโนโลยีดิจิทัลมาดัดแปลงให้เหมาะสมกับกิจการรถไฟ แต่ก็เป็นเทคโนโลยียุค 2G ซึ่งอุตสาหกรรมจะผลิตอุปกรณ์รองรับไม่เกินปี 2573 นับวันอุปกรณ์ก็จะยิ่งหายากและมีราคาสูง กระทั่งประเทศในยุโรปก็ยังเริ่มมีแผนจะทยอยย้ายออกจาก GSM-R ตั้งแต่ปี 2565 เช่น สวิตเซอร์แลนด์และเนเธอร์แลนด์

“ถ้าประเทศไทยสร้างรถไฟความเร็วสูงภายใต้มาตรฐาน GSM-R ถึงทำเสร็จภายใน 2-3 ปีนี้ แต่เทคโนโลยีรถไฟไทยก็จะตกยุคในอีกแค่ 10 ปีเท่านั้นเอง” นพ.ประวิทย์กล่าวถึงความเสี่ยงในการจัดสรรคลื่น 900 MHz ให้กับกิจการรถไฟความเร็วสูง ซึ่งควรจะต้องทบทวน

ในปัจจุบัน แม้ยังไม่ชัดเจนว่าเทคโนโลยีใหม่ที่จะเข้ามาทดแทนระบบ GSM-R จะเป็นเทคโนโลยีใด แต่หลายประเทศได้พยายามพัฒนาเทคโนโลยีของตนขึ้นมา แม้กระทั่งจีนซึ่งเป็นผู้ลงทุนสร้างรถไฟความเร็วสูงให้ไทยก็พัฒนาระบบใหม่ด้วยเทคโนโลยี LTE ซึ่งเป็นเทคโนโลยี 4G บนคลื่น 450 MHz

ที่ผ่านมา การจัดสรรคลื่นให้กับระบบรถไฟความเร็วสูงของไทยอยู่บนฐานคิดว่าต้องใช้คลื่น 900 MHz เท่านั้น แต่ความก้าวหน้าของเทคโนโลยีทำให้เรามีทางเลือกมากกว่าหนึ่งทางในการจัดสรรคลื่นความถี่ให้กับระบบรถไฟความเร็วสูง

กสทช. จำเป็นต้องวิเคราะห์และพิจารณาทางเลือกที่ดีที่สุดที่ทำให้คนไทยสามารถใช้บริการทั้งกิจการรถไฟและกิจการโทรคมนาคมได้อย่างเหมาะสมและคุ้มค่าที่สุด

หัวใจหลักของการจัดสรรคลื่นความถี่คือ การนำคลื่นมาใช้ประโยชน์ตามมูลค่าและศักยภาพที่ควรจะเป็น การที่คลื่นไม่ได้รับการจัดสรรเพื่อใช้สร้างประโยชน์ ทั้งๆ ที่ตลาดมีความต้องการใช้คลื่น ย่อมส่งผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะในหลายมิติ ไม่ว่าจะเป็นการสูญเสียเม็ดเงินที่ควรจะเข้ารัฐเพื่อใช้พัฒนาประเทศในด้านต่างๆ การสูญเสียโอกาสในการลงทุนของภาคเอกชนเพื่อพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ รวมถึงการสูญเสียโอกาสที่ผู้บริโภคจะได้ใช้ประโยชน์จากบริการและเทคโนโลยีใหม่ด้วย

หากสถานการณ์การจัดสรรคลื่นยังคงหยุดในจุดที่นิ่งอยู่  กสทช. คงปฏิเสธความรับผิดชอบไม่ได้

คลื่น 900 MHz การเยียวยา สมคิด พุทธศรี การจัดสรรคลื่นความถี่ กสทช. การกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคม