fbpx
ไขรหัสความเหลื่อมล้ำการศึกษาไทย เหตุใดความช่วยเหลือไปไม่ถึงเด็กยากจน

ไขรหัสความเหลื่อมล้ำการศึกษาไทย เหตุใดความช่วยเหลือไปไม่ถึงเด็กยากจน

ภาวรรณ ธนาเลิศสมบูรณ์ เรื่อง

 กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ

 

จากความเหลื่อมล้ำ สู่ผลกระทบรุนแรง

 

ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำทางรายได้อยู่ในอันดับ 3 ของโลก ช่วง 5 ปีที่ผ่านมารายงานว่า คนรวยที่สุดร้อยละ 1 ของประเทศ  ถือครองทรัพย์สินมากกว่าร้อยละ 58 ของประเทศ ในขณะที่กลุ่มคนที่ยากจนที่สุดร้อยละ 40 มีทรัพย์สินรวมกันเพียงร้อยละ 1.9 จากทั้งหมด

ช่องว่างของรายได้และทรัพย์สินดังกล่าวส่งผลกระทบทอดยาวไปสู่ความเหลื่อมล้ำด้านอื่นๆ ในสังคม หนึ่งในนั้นคือความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา รายงานเรื่องความไม่เสมอภาคทางการศึกษาของคณะกรรมการอิสระเพื่อการปฏิรูปการศึกษา (กอปศ.) เผยสถานการณ์ปัจจุบันว่า

1.ประเทศไทยมีเด็กเยาวชนวัยเรียนการศึกษาขั้นพื้นฐาน (อายุ 3-17 ปี) นอกระบบการศึกษามากกว่า 670,000 คนทั่วประเทศ เพราะปัญหาความยากจน ความด้อยโอกาสทางสังคม ความพิการและปัญหาครอบครัว

2.ระบบการศึกษาไทยจัดสรรเงินอุดหนุนเพื่อนักเรียนยากจนเพียงร้อยละ 0.5 ของงบประมาณด้านการศึกษา นักเรียนยากจนได้รับเงินอุดหนุนเฉลี่ยคนละ 5 บาทต่อคนต่อวัน และจากการที่ระบบการศึกษาไทยยังขาดเครื่องมือในการคัดกรองความยากจนที่มีประสิทธิภาพ ทำให้เด็กเยาวชนยากจนในระบบการศึกษาซึ่งสมัครรับเงินอุดหนุนปัจจัยพื้นฐานอีกกว่า 4 ล้านคนไม่ได้รับเงินอุดหนุน

3.กลุ่มเด็กยากจนยังมีความเหลื่อมล้ำด้านโอกาสการสำเร็จการศึกษาขั้นพื้นฐานและอุดมศึกษาสูงถึง 7 เท่า โดยเด็กจากครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำที่สุดร้อยละ 20 ของประเทศมีโอกาสศึกษาต่อระดับอุดมศึกษาโดยเฉลี่ยเพียงร้อยละ 5 ของประชากรในกลุ่มรายได้เดียวกัน

4.จากการประเมินของอดีตผู้บริหารระดับสูงขององค์การยูเนสโก ความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษานี้สร้างความเสียหายแก่ระบบเศรษฐกิจไทยมากถึง 330,000 ล้านบาทต่อปี หรือเท่ากับร้อยละ 3 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติของไทยในแต่ละปี

5.ความเหลื่อมล้ำทางการศึกษายังทำให้ปัจจุบันประเทศไทยมีกำลังแรงงานที่มีทักษะขั้นสูง (High-skilled Labor) ต่ำกว่าร้อยละ 20 ขณะที่การพัฒนาประเทศออกจากกับดักรายได้ปานกลาง (Middle Income Trap) ตามยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีของรัฐบาล จำเป็นต้องมีกำลังแรงงานที่มีทักษะหรือมีทักษะขั้นสูง ผู้สำเร็จการศึกษาขั้นพื้นฐานหรือการศึกษาระดับอุดมศึกษามากกว่าร้อยละ 50 ของกำลังแรงงานทั้งหมดในประเทศ

ภาพรวมข้างต้นเป็นเหตุให้เราต้องย้อนกลับมาตั้งคำถามว่า การแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาของไทยที่ผ่านมาเป็นอย่างไร และอะไรคือหล่มกับดักที่ทำให้เรายังคงไปไม่ถึงความเสมอภาคที่ควรจะเป็น

 

เมื่อความเสมอภาค เป็นเรื่องยากสำหรับการศึกษา

 

หนึ่งในบทบัญญัติสำคัญของพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 คือ มาตราที่กำหนดให้รัฐมีหน้าที่จัดสรรงบประมาณแผ่นดินให้กับการศึกษาในฐานะสิ่งที่มีความสำคัญสูงสุดต่อการพัฒนาประเทศ โดยต้องจัดสรรเงินอุดหนุนเกี่ยวกับค่าใช้จ่ายรายบุคคลที่เหมาะสมแก่ผู้เรียนการศึกษาภาคบังคับและการศึกษาขั้นพื้นฐานอย่างเท่าเทียมกัน ไม่ว่าการศึกษานั้นจะจัดโดยรัฐหรือเอกชน ที่ผ่านมา สถานศึกษาแต่ละแห่งจึงได้รับงบประมาณการศึกษาตามอัตราเงินอุดหนุนนักเรียนรายบุคคลและจำนวนนักเรียนในโรงเรียน ซึ่งอัตราการอุดหนุนรายหัวจะเพิ่มขึ้นตามระดับชั้นการศึกษาและนักเรียนระดับชั้นเดียวกันย่อมได้รับการอุดหนุนเหมือนกันเพื่อความเป็นธรรมในแนวนอน

แต่การสร้างความเท่าเทียมเช่นนี้อาจไม่สามารถยกระดับโอกาสของนักเรียนบางกลุ่ม โดยเฉพาะกลุ่มเด็กยากจน ให้เข้าถึงการศึกษาได้อย่างเสมอภาคกับเด็กกลุ่มอื่น รัฐจึงต้องจัดสรรงบประมาณเพิ่มเติมสำหรับเด็กเหล่านี้ เพื่อให้มั่นใจว่าเยาวชนของชาติจะได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐาน หรือการศึกษาภาคบังคับจำนวน 8 ปีเป็นอย่างน้อย

เนื่องจากนักเรียนไทยกว่าร้อยละ 80 อยู่ภายใต้ระบบการศึกษาของภาครัฐ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ซึ่งมีหน้าที่รับผิดชอบโรงเรียนรัฐราวสามหมื่นแห่งทั่วประเทศจึงกลายเป็นหัวเรือหลักของการจัดทำสถิติจำนวนนักเรียนยากจนทุกปี พร้อมติดตาม ดูแล และแบ่งสันปันส่วนงบประมาณเป็นค่าใช้จ่ายพื้นฐานแก่เด็กยากจนในระดับชั้นประถมศึกษาและมัธยมศึกษาตอนต้น

สำหรับการจัดทำสถิติ สพฐ.ใช้วิธีมอบหมายแก่ทางโรงเรียนให้สำรวจจำนวนนักเรียนยากจนในสังกัดของตน โดยคำว่า ‘ยากจน’ นี้ ระบุถึงนักเรียนที่ผู้ปกครองมีรายได้ต่อครัวเรือนไม่เกิน 40,000 บาทต่อปี หรือประมาณ 3,300 บาทต่อเดือน หลังคัดกรองนักเรียนที่เข้าเกณฑ์ โรงเรียนจะแจ้งจำนวนแก่สพฐ.เพื่อลงข้อมูลในระบบสารสนเทศเพื่อการบริหาร (Data Management Center : DMC) และจัดสรรงบประมาณอุดหนุนแก่สถานศึกษา ให้สถานศึกษานำเงินไปใช้ในลักษณะถัวจ่าย กล่าวคือ เงินก้อนหนึ่งสามารถเป็นได้ทั้งค่าหนังสือและอุปกรณ์การเรียน ค่าเครื่องแต่งกาย ค่าอาหารกลางวัน และค่าเดินทาง โดยโรงเรียนสามารถเลือกได้ว่าจะมอบเป็นเงินสดแก่นักเรียนรายบุคคล หรือเป็นผู้ซื้อหาข้าวของต่างๆ ให้ตามความเหมาะสม

ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 มีรายงานว่า สพฐ.จัดสรรเงินอุดหนุนสำหรับนักเรียนยากจนทั่วประเทศจำนวน 2,313 ล้านบาท แต่วงเงินกลับช่วยเหลือเด็กชั้นประถมศึกษาได้เพียงร้อยละ 40 จากทั้งหมด และมัธยมศึกษาตอนต้นอีกร้อยละ 30 จากทั้งหมดเท่านั้น

การให้เงินช่วยเหลือเด็กยากจนที่ไม่เพียงพอของ สพฐ. ในด้านหนึ่งเป็นผลมาจากวิธีการจัดสรรงบประมาณทางการศึกษาที่ให้เงินอุดหนุนกับเด็กยากจนค่อนข้างน้อย แต่ในอีกด้านหนึ่งเป็นเพราะ ตัวเลขนักเรียนยากจนที่ปรากฏบนฐานข้อมูลของสพฐ.อาจไม่ได้สะท้อนความเป็นจริง โดยการคัดกรองที่ ‘ไม่แม่นยำ’ มีส่วนทำให้ตัวเลขนักเรียนยากจนสูงเกินจริง

 

ความยากจนที่ (อาจจะ) แพร่กระจายทุกหย่อมหญ้า

 

งานวิจัยของชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ และคณะเรื่อง “โครงการพัฒนาระบบสารสนเทศเพื่อหลักประกันโอกาสทางการเรียนรู้”  ได้แสดงให้เห็นถึงตัวเลขนักเรียนยากจนที่ สพฐ. ใช้ว่า ในปี พ.ศ. 2559 นักเรียนยากจนชั้นประถมมีจำนวนกว่า 2 ล้านคนจากนักเรียนทั้งหมด 3.1 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 62.99 ส่วนชั้นมัธยมศึกษาตอนต้นมีมากกว่า 8 แสนคนจาก 1.7 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 50.74

เมื่อเจาะลึกลงไปในรายจังหวัดจะพบว่า แม่ฮ่องสอนเป็นจังหวัดที่มีสัดส่วนนักเรียนยากจนมากที่สุด คือ ร้อยละ 83.81 จากจำนวนนักเรียนชั้นประถมและมัธยมศึกษาตอนต้นทั้งหมดในจังหวัด รองลงมาคือกาฬสินธุ์ ซึ่งมีร้อยละ 82.22 เป็นจำนวนที่อาจกล่าวได้ว่านักเรียนในสองจังหวัดนี้ ‘แทบทุกคน’ มีฐานะขัดสน

ขณะเดียวกัน แม้จังหวัดกรุงเทพมหานครและนนทบุรีจะครองอันดับจังหวัดที่มีสัดส่วนนักเรียนยากจนน้อยที่สุด แต่ก็ยังมีนักเรียนยากจนสูงถึงร้อยละ 18.42 และ 22.50 ตามลำดับ ตัวเลขนี้สะท้อนว่า กระทั่งในเมืองใหญ่ที่พัฒนาที่สุดของประเทศยังคงมีเด็กนักเรียนยากจนกว่า 1 ใน 4 ของนักเรียนประถมและมัธยมต้นทั้งหมด

 

จังหวัดที่มีสัดส่วนนักเรียนยากจนมากที่สุดและน้อยที่สุด 5 จังหวัด

 

จำนวนเด็กนักเรียนยากจนจำนวนมากทำให้เงินอุดหนุนนักเรียนยากไร้ที่สพฐ.จัดสรรให้แต่ละโรงเรียนเองก็อาจไม่เพียงพอต่อจำนวนนักเรียนยากจนในโรงเรียนนั้นๆ ทำให้สถานศึกษาต้องเกลี่ยเงินให้ครบทุกคน เดิมที่สพฐ.ตั้งเป้าช่วยเหลือนักเรียนชั้นประถมศึกษาเป็นเงิน 1,000 บาทต่อคนต่อปี และนักเรียนชั้นมัธยมศึกษาตอนต้นอีกคนละ 3,000 ต่อคนต่อปี จึงกลายเป็นว่านักเรียนแต่ละคนได้รับเงินน้อยลง จนไม่สามารถบรรเทาความลำบากหรือเพิ่มโอกาสทางการศึกษาแต่อย่างใด

นอกจากนี้ สถิติข้างต้นยังอาจประเมินความรุนแรงของความเหลื่อมล้ำต่างจากความเป็นจริง ข้อมูลจากงานวิจัยของชัยยุทธชี้ว่า สถานการณ์ความยากจนของประเทศไทยในปัจจุบันร้ายแรงกกว่าที่ สพฐ. คาดไว้  โดยมีครัวเรือนบางกลุ่ม ‘จน’ เสียยิ่งกว่าเกณฑ์ความยากจนที่ สพฐ. กำหนดไว้เสียอีก โดยครัวเรือนกลุ่มดังกล่าวมีรายได้เฉลี่ยเดือนละ 5,800 บาท แต่มีรายจ่ายกว่า 9,000 บาท ส่วนหนึ่งคือค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาจำนวนกว่า 2,200 บาทต่อบุตรหลานหนึ่งคน เมื่อคำนวณค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาภาคบังคับทั้งหมดในหนึ่งปีการศึกษา พบว่า ครัวเรือนเหล่านี้มีสัดส่วนภาระต้องใช้จ่ายร้อยละ 3.2 ของรายได้ มากกว่าภาระของครัวเรือนกลุ่มร่ำรวยที่สุดถึง 9 เท่า

 

ภาระค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาภาคบังคับของครัวเรือนต่อปีการศึกษา

ในทำนองเดียวกัน กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ได้จัดทำข้อมูลบัญชีรายจ่ายการศึกษาแห่งชาติ และเปิดเผยในงานสัมมนา ‘ก้าวต่อไปของการช่วยเหลือนักเรียนยากจนพิเศษ’ เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2562 ว่า หากใช้เกณฑ์เด็กยากจนที่มาจากครอบครัวซึ่งมีรายได้เฉลี่ยไม่ถึง 3,000 บาทต่อเดือน หรือ 36,000 บาทต่อปี ครอบครัวเหล่านี้จะต้องแบกรับรายจ่ายทางการศึกษาคิดเป็นร้อยละ 22 ของรายได้ทั้งหมด

ขณะเดียวกัน เรายังสามารถประมาณการค่าใช้จ่ายที่ครัวเรือนยากจนต้องแบกรับในแต่ละปีการศึกษาจากผลสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน (Socio-Economic Status : SES) โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ ซึ่งสำรวจครัวเรือนที่มีบุตรหลานกำลังศึกษาในโรงเรียนรัฐจำนวน 8.2 ล้านครัวเรือนเมื่อปี พ.ศ. 2558 ทำให้ระบุได้ว่านักเรียนชั้นประถมศึกษามีค่าใช้จ่ายเฉลี่ย 3,267 บาทต่อคนต่อปี ขณะที่ค่าใช้จ่ายของนักเรียนมัธยมศึกษาตอนต้นมีจำนวนสูงกว่าเกือบสองเท่า คือ 6,378 บาทต่อคนต่อปี

ในบรรดาค่าใช้จ่ายหลากหลายด้าน ค่าเดินทางถือเป็นภาระหนักหน่วงที่สุดของนักเรียนทั้งระดับประถมและมัธยมต้น เพราะมีสัดส่วนเกิน 1 ใน 3 ของค่าใช้จ่ายทั้งหมด ยิ่งไปกว่านั้น ครัวเรือนรายได้ต่ำต้องแบกรับค่าเครื่องแบบรวมกับค่าเดินทาง รวมกันเป็นสัดส่วนเกินร้อยละ 60 ของรายจ่ายสำหรับการศึกษาของบุตรหลานอีกด้วย

ผลสรุปจากการสำรวจยังชี้ให้เห็นว่า ค่าใช้จ่ายด้านการศึกษามีแนวโน้มเพิ่มขึ้นทุกปีตั้งแต่ปี พ.ศ. 2554 เป็นต้นมา โดยในปี พ.ศ. 2558 ครัวเรือนมีค่าใช้จ่ายเฉลี่ยทุกระดับการศึกษาเท่ากับ 6,881 บาทต่อคนต่อปี เพิ่มขึ้นจากปี พ.ศ. 2554 ถึงร้อยละ 44 และเมืองหลวงอย่างกรุงเทพมหานครถือเป็นพื้นที่ที่มีค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาสูงที่สุดเมื่อเทียบกับทุกภูมิภาค

การช่วยเหลือนักเรียนยากจนให้มีโอกาสเข้าถึงการศึกษาอย่างเสมอภาคกับนักเรียนกลุ่มอื่นในสถานการณ์ที่ค่าใช้จ่ายด้านต่างๆ รังแต่จะเพิ่มขึ้น แต่เงินอุดหนุนมีปริมาณเท่าเดิมหรือน้อยลง จึงแลดูคล้ายกับภาพฝันอันห่างไกล

หล่มปัญหาระบบคัดกรองของรัฐ

 

ถ้าเราด่วนสรุปว่าการแก้ปัญหาเรื่องความเสมอภาคด้านการศึกษา คือการเพิ่มวงเงินช่วยเหลือให้มากขึ้นจนกว่าจะครอบคลุมจำนวนนักเรียนยากจนทั้งหมดในประเทศไทย ก็อาจเป็นการแก้ปัญหาที่ไม่ตรงเป้า

แต่ถ้าเราลองย้อนกลับมาพิจารณาถึงกระบวนการการคัดกรองนักเรียนยากจนตั้งแต่ต้นทาง ก็จะพบว่าระบบการเก็บข้อมูลของสพฐ.มีปัญหาและข้อจำกัด ทำให้เกิดความคลาดเคลื่อนในการระบุตัวนักเรียนยาก ‘ที่แท้จริง’

งานวิจัยของ ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ และคณะ ในปี พ.ศ. 2559 ซึ่งอยู่ภายใต้โครงการติดตามการใช้จ่ายงบประมาณสำหรับนโยบายเรียนฟรี 15 ปี เผยว่า สถานศึกษามีแนวโน้มรายงานจำนวนนักเรียนยากจนแก่สพฐ. มากกว่าความเป็นจริง เหตุเพราะเกณฑ์การคัดกรองที่มีอยู่ยังขาดความชัดเจน ทำให้ครูหรือผู้บริหารจำเป็นต้องใช้วิจารณญาณประกอบการตัดสินใจว่าเด็กคนหนึ่งมีสถานะยากจนหรือไม่ สร้างความลำบากในการประเมินสถานะทางการเงินหรือรายได้ของครัวเรือน  และอาจสร้างภาระเพิ่มเติมให้แก่สถานศึกษาในการสำรวจหาเด็กยากจน

นอกจากนี้ ระบบการแจ้งข้อมูลแก่สพฐ.ยังเปิดโอกาสให้โรงเรียนกรอกประเภทความด้อยโอกาสของนักเรียนเพียงประเภทเดียวจากทางเลือกทั้งหมด 11 ประเภท เป็นเหตุให้โรงเรียนอาจเลือกแจ้งว่ามีนักเรียนประเภทยากจนมากที่สุด เพราะเป็นความด้อยโอกาสเดียวที่ได้รับงบประมาณอุดหนุนเพิ่มเติม สถิตินักเรียนยากจนจึงสูงกว่าประเภทอื่น ขาดความถูกต้อง และบดบังสภาพปัญหาที่แท้จริงในสังคมสถานศึกษานั้น เมื่อประกอบกับระบบสารสนเทศของสพฐ.ยังมีข้อจำกัดด้านความแม่นยำ และไม่รัดกุมมากพอจะตรวจสอบความซ้ำซ้อนของจำนวนนักเรียน ส่งผลให้นานวันเข้า เด็กที่ขึ้นชื่อว่า ‘ยากจน’ ในระบบมีอยู่อย่างล้นหลาม แต่เงินซึ่งถูกแจกจ่ายออกไปกลับอยู่ในมือของคนอื่น เกิดเหตุการณ์ ‘คนจนจริงไม่ได้เงิน ส่วนคนได้เงินไม่ได้จนจริง’

การแก้ไขปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาของเด็กยากจนด้านหนึ่งจึงต้องเริ่มจากปรับโครงสร้างฐานข้อมูลให้ตรงตามความเป็นจริง โดยกำหนดระบบการคัดกรองแบบใหม่ให้ชัดเจน ควบคู่ไปกับการพัฒนาเทคโนโลยีสารสนเทศให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

 

ค้นหานักเรียนยากจนที่แท้จริง

 

ความผิดพลาดในฐานข้อมูลของสพฐ.บ่งชี้ว่า เกณฑ์นักเรียนยากจนแต่เดิมที่กำหนดไว้เพียงครัวเรือนมีรายได้ไม่เกิน 40,000 บาท ต่อคนต่อปี หรือราว 3,300 บาทต่อคนต่อเดือนยังไม่แม่นยำมากพอสำหรับการคัดกรองนักเรียนที่ต้องการความช่วยเหลือ ด้วยเหตุนี้ ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ และคณะจึงทำวิจัยแนวทางการคัดกรองเด็กและเยาวชนยากจนรูปแบบใหม่ในปี พ.ศ. 2559 เพื่อเสนอแก่สพฐ. และนำไปใช้ต่อไป

แนวทางใหม่นี้จะพิจารณาสภาพความเป็นอยู่ของนักเรียนยากจน 2 ด้าน ได้แก่ รายได้ของครัวเรือน ซึ่งอ้างอิงนิยามและหลักเกณฑ์การวัดครัวเรือนยากจนของกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ว่าต้องมีรายได้ไม่เกิน 3,000 บาทต่อคนต่อเดือน จับคู่กับเงื่อนไขสถานะครัวเรือนที่กำหนดขึ้นใหม่ 4 ประการ คือ หนึ่ง เงื่อนไขด้านภาระพึ่งพิงของครอบครัว มีคนพิการ ผู้สูงอายุ เด็กอายุต่ำกว่า 15 ปี คนว่างงาน หรือเป็นพ่อแม่เลี้ยงเดี่ยวหรือไม่ สอง สภาพที่อยู่อาศัยชำรุดทรุดโทรมหรือไม่ บ้านทำจากวัสดุพื้นบ้านอย่างไม้ไผ่ ใบจาก ของเหลือใช้ หรือเป็นบ้านเช่าหรือไม่ สาม ต้องไม่มีรถยนต์ส่วนตัว และ สี่ หากเป็นเกษตรกร ต้องไม่มีที่ดินทำกินหรือมีไม่เกิน 1 ไร่

หลังจากทดลองจับคู่รายได้กับเงื่อนไขประเภทต่างๆ หลายรูปแบบและใช้คำนวณนักเรียนยากจนทั่วประเทศ ผลปรากฏว่านักเรียนยากจนที่ผ่านเกณฑ์มีน้อยกว่าจำนวนที่ระบุไว้ในฐานข้อมูลของสพฐ.ทุกแบบ ยิ่งไปกว่านั้น หากปรับขนาดครัวเรือนโดยใช้จำนวนผู้ใหญ่เทียบเท่า (Adult Equivalence) หรือถ่วงน้ำหนักรายได้ต่อคนตามสัดส่วนการบริโภคตามช่วงอายุของสมาชิกครัวเรือน ร่วมกับการพิจารณาตามเงื่อนไข ยิ่งสามารถคัดกรองกลุ่มนักเรียนยากจนให้น้อยลงและแม่นยำมากขึ้น

คณะผู้วิจัยจึงได้เสนอแนวทางว่า ให้ใช้เกณฑ์พิจารณารายได้ของครัวเรือนไม่เกิน 3,000 บาทต่อคนต่อเดือน โดยปรับให้ขนาดครัวเรือนเป็นจำนวนผู้ใหญ่เทียบเท่า คู่กับการพิจารณาสภาพที่อยู่อาศัยเพียงเงื่อนไขเดียว เพราะมีลักษณะสังเกตได้ชัดเจนที่สุด อีกทั้งเงื่อนไขอื่น เช่น ภาระพึ่งพิงในครัวเรือน ยังมีสวัสดิการอย่างเบี้ยยังชีพคนชรา เบี้ยยังชีพคนพิการ หรือสิทธิประโยชน์จากกองทุนประกันสังคมช่วยเหลือได้

เมื่อคัดกรองนักเรียนยากจนด้วยเกณฑ์ข้างต้น ก่อนแจ้งจำนวนแก่สพฐ.ต้องมีกระบวนรับรองความถูกต้องของข้อมูลจากครูในสถานศึกษาและอาสาสมัครสาธารณสุขตำบล ผู้ใหญ่บ้าน หรือผู้นำชุมชน เพื่อความรอบคอบรัดกุม รวมถึงสร้างระบบการทำงานแบบบูรณาการร่วมกันระหว่างโรงเรียนและหน่วยงานท้องถิ่น

นอกจากการพิจารณานักเรียนยากจนผ่านรายได้และเงื่อนไขดังกล่าว ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ และคณะ ยังเสนอให้ใช้วิธีการทางสถิติ คือ แนวคิดการประมาณการรายได้โดยอ้อม หรือ Proxy Means Test (PMT) เป็นอีกหนึ่งตัวเลือกในการคัดกรองเด็กยากจน เพราะการสอบถามรายได้โดยตรงจากนักเรียนหรือผู้ปกครองอาจไม่แม่นยำ ตรวจสอบความถูกต้องยาก บางครัวเรือนมีรายได้ไม่เป็นทางการ ไม่แน่นอนสม่ำเสมอตลอดทั้งเดือนหรือทั้งปี ผู้ตอบจดจำไม่ได้ หรือเลี่ยงการให้ข้อมูลตามจริง ดังนั้น วิธี PMT จึงมีบทบาทสำคัญสำหรับการเก็บข้อมูลที่ถูกต้อง ชัดเจน เนื่องจากเป็นวิธีประเมินรายได้ครัวเรือนจากการวัดระดับการใช้จ่าย โดยสังเกตจากตัวชี้วัดที่ตรวจสอบได้ ยากต่อการตบตา เช่น สภาพบ้าน น้ำกินน้ำใช้ ไฟฟ้า  ฯลฯ ควบคู่กับการเก็บข้อมูลที่สำรวจได้ง่ายอย่างอายุหัวหน้าครอบครัว จำนวนเด็กเรียน จำนวนตู้เย็น โทรทัศน์ เครื่องซักผ้า และอื่นๆ มาใช้ประมวลผลทางสถิติ รวมถึงสร้างระดับคะแนนความยากจนต่อไป

ข้อดีของวิธี PMT คือสามารถถ่วงน้ำหนักเงื่อนไขสถานะครัวเรือนให้เหมาะสมกับบริบทของแต่ละพื้นที่ที่เก็บข้อมูล และสามารถเรียงลำดับนักเรียนยากจนที่จำเป็นต้องได้รับความช่วยเหลืออย่างเร่งด่วนจากการคำนวณเป็นระดับคะแนน  อย่างไรก็ตาม จากการทดลองประมาณการจำนวนนักเรียนยากจนด้วยวิธีดังกล่าวในจังหวัดนำร่อง พบว่ายังมีความคลาดเคลื่อนอยู่บ้าง ซึ่งความคลาดเคลื่อนนี้สามารถเกิดขึ้นได้ 2 กรณี คือ Exclusion Error หรือความคลาดเคลื่อนที่ทำให้ได้สัดส่วนครัวเรือนยากจนต่ำกว่าความเป็นจริง เพราะผลของการประมาณรายได้สูงกว่าเกณฑ์ที่ถือว่ายากจน และ Inclusion Error หรือความคลาดเคลื่อนที่ทำให้มีสัดส่วนครัวเรือนยากจนสูงกว่าความเป็นจริง เพราะผลของการประมาณรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ยากจนมาก

ปัจจุบัน PMT จึงถือเป็นทางเลือกที่ใช้ประมาณการจำนวนนักเรียนยากจน ร่วมกับการเก็บข้อมูลตัวเลขจริงจากแบบคัดกรอง และอยู่ในขั้นพัฒนาเพื่อความสมบูรณ์แม่นยำมากขึ้นในอนาคต

 

สำรวจข้อจำกัดและสัมผัสการทำงานในพื้นที่จริง

 

ภายหลังการเสนอเงื่อนไขคัดกรองนักเรียนยากจน คณะผู้วิจัยของชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ได้ลงพื้นที่ติดตามการทดลองเก็บข้อมูลเบื้องต้นใน 10 จังหวัดทุกภูมิภาค ได้แก่ จังหวัดแม่ฮ่องสอน เชียงราย น่าน ในภาคเหนือ นครพนม นครราชสีมา อุดรธานี ตัวแทนจากภาคตะวันออกเฉียงเหนือ  กาญจนบุรี จันทบุรี ที่ภาคกลาง และภาคใต้ คือ ภูเก็ตกับตรัง

ผลลัพธ์คือเงื่อนไขด้านสภาพที่อยู่อาศัยสามารถคัดกรองนักเรียนยากจนได้มากที่สุดดังคาด แต่การเก็บข้อมูลดังกล่าว จำเป็นต้องถ่ายภาพประกอบ จึงเกิดปัญหาเรื่องการเดินทางไปเยี่ยมบ้านนักเรียน โดยเฉพาะในพื้นที่ห่างไกลหรือบนเขาบนดอยนั้นมีความยากลำบาก และน่ากังวลเรื่องความปลอดภัยของครู อีกทั้งบางกรณี สภาพบ้านอาจไม่สามารถสะท้อนความยากจนของตัวนักเรียนได้ เพราะมีนักเรียนบางกลุ่มอาศัยกับญาติที่มีบ้านหลังใหญ่โต หรือมีปัจจัยด้านวัฒนธรรมอย่างชนเผ่าม้งที่นิยมสร้างบ้านด้วยไม้ไผ่และวัสดุธรรมชาติ ทำให้แม้สอดคล้องกับเงื่อนไข แต่ไม่ได้มีสถานะยากจนจริง

นอกจากปัญหาข้างต้น ยังมีรายละเอียดอื่นๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการใช้สภาพที่อยู่อาศัยเป็นเงื่อนไขคัดกรอง เป็นต้นว่า ภาพถ่ายบ้านของนักเรียนใหญ่โตทันสมัย แต่เลือกกรอกข้อมูลว่ามีสภาพทรุดโทรม สภาพความทรุดโทรมของบ้านไม่สะท้อนรายได้ของครอบครัว บางภาพถ่ายไม่เห็นลักษณะบ้านชัดเจน ทำให้ผู้วิจัยเลือกปรับปรุงเกณฑ์พิจารณาใหม่ โดยหันมาใช้เงื่อนไขอีก 3 ด้าน ซึ่งได้แก่ ภาระพึ่งพิงของครอบครัว การถือครองยานพาหนะ และเป็นเกษตรกรมีที่ดินน้อย พร้อมข้อมูลการวัดรายได้มาคัดกรองร่วมด้วย จนพบว่ามีประสิทธิภาพในการคัดกรองไม่แพ้กัน

การลงพื้นที่ยังทำให้เราพบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับปัญหาด้านการทำงานของสถานศึกษาแต่ละแห่ง ประการแรกคือ สัญญาณอินเทอร์เน็ตไม่เสถียรหรือเข้าไม่ถึงโรงเรียนที่อยู่บนดอยอย่างในจังหวัดเชียงราย น่าน แม่ฮ่องสอน ทำให้ระบบการแจ้งข่าวและส่งข้อมูลเป็นไปอย่างยากลำบาก

ประการที่สอง ไม่มีระบบการตรวจสอบข้อมูลจากทางโรงเรียนก่อนกรอกในระบบ เกิดความคลาดเคลื่อน ไม่สมบูรณ์ของข้อมูล รวมถึงความเข้าใจผิดระหว่างทางการและโรงเรียน

ประการที่สาม บุคลากรในโรงเรียนบางแห่งไม่สามารถจัดสรรเวลาไปเยี่ยมบ้านนักเรียนยากจน หรือเลือกใช้วิธีสอบถามจากนักเรียนแทน เพื่อให้กรอกรายละเอียดเสร็จทันตามกำหนด ข้อมูลที่ได้จึงไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง

ประการที่สี่ ครูผู้ทำหน้าที่คัดกรองนักเรียนส่วนหนึ่งไม่มีความชำนาญด้านการใช้เทคโนโลยี ทำให้ต้องไหว้วานครูหรือบุคลากรคนอื่นกรอกข้อมูลแทน เมื่อต้องทำการตรวจสอบหรือยืนยันข้อมูลจากผู้คัดกรองโดยตรงจึงอาจทำได้ยาก

และประการสุดท้าย นักเรียนส่วนหนึ่งอาศัยอยู่ในหอพักหรือมูลนิธิ ซึ่งบางแห่งไม่ประสงค์ขอรับเงินช่วยเหลือเด็กยากจน จึงไม่ให้ความร่วมมือในการสอบถามข้อมูลจากนักเรียน เป็นเหตุให้มีเด็กบางกลุ่ม ‘ตกสำรวจ’ จนข้อมูลคลาดเคลื่อนไป

ปัญหาข้างต้นสะท้อนให้เห็นว่ากระบวนการช่วยเหลือนักเรียนยากจนที่มีประสิทธิภาพอาจไม่ได้จบลงแค่การออกแบบเกณฑ์คัดกรอง หรือยกระดับระบบสารสนเทศของรัฐ แต่ยังมีอีกหลายมิติให้พัฒนาไปด้วยกัน ทั้งโครงสร้างขั้นพื้นฐาน การสร้างองค์ความรู้แก่คนทำงาน รวมถึงสร้างความร่วมมือกับภาคเอกชนหรือองค์กรอิสระในท้องถิ่น

สิ่งที่น่าสนใจเพิ่มเติมหลังผู้วิจัยได้สัมผัสวิถีชุมชนแต่ละแห่ง คือมิติด้านภูมิประเทศและวัฒนธรรมมีส่วนสำคัญต่อโอกาสทางการศึกษาของเด็กยากจนเช่นกัน จากการสังเกตพฤติกรรมนักเรียน ณ โรงเรียนชายขอบหรือโรงเรียนที่มีบริเวณติดชายแดนประเทศเพื่อนบ้านพบว่า เด็กต่างชาติอย่างพม่าและลาวประสบปัญหาค่าใช้จ่ายเรื่องการเดินทางข้ามฝั่งมาเรียนที่ไทย บางครั้งต้องหยุดเรียนเพื่อกลับบ้านไปช่วยผู้ปกครองทำงานหาเงิน เช่นเดียวกับนักเรียนบนดอย ที่จำเป็นต้องขาดเรียนไปช่วยงานครอบครัวเมื่อถึงฤดูเพาะปลูกหรือฤดูเก็บเกี่ยว

ขณะเดียวกัน ประเพณีของชนเผ่า เช่น ม้ง ซึ่งมีประเพณีฉุดหญิงสาวไปเป็นภรรยา ทำให้นักเรียนบางคนต้องออกจากโรงเรียนกลางคัน หรือเทศกาลกินวอของหลายชนเผ่า ก็ส่งผลให้เด็กขาดเรียนติดต่อกันหลายวันจนกระทบต่อสิทธิ์เข้าสอบของตัวเด็กและกลายเป็นปัญหาของโรงเรียน

หากเราตั้งเป้าหมายว่าต้องการเพิ่มโอกาสทางการศึกษาแก่เด็กยากไร้ในทุกๆ กลุ่มให้เสมอภาคกัน เรื่องเหล่านี้ก็อาจกลายเป็นโจทย์สำคัญที่รัฐต้องหันมาทบทวนและค้นหาแนวทางการช่วยเหลือในอนาคต

 

บทสรุปการค้นหา มอบอนาคตทางการศึกษาอย่างเสมอภาค

 

บทสรุปของชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ และคณะ หลังผ่านการศึกษาวิจัย ลงพื้นที่ และประมวลผลหลากหลายขั้นตอน คือการกลับมาประเมินจำนวนนักเรียนยากจน ‘ที่แท้จริง’ ทั่วทั้งประเทศในระบบฐานข้อมูลของสพฐ. ผ่านเกณฑ์คัดกรอง 9 แบบ ซึ่งเป็นทั้งการคัดกรองโดยใช้รายได้เพียงอย่างเดียว และใช้รายได้จับคู่กับเงื่อนไขแบบต่างๆ ผสมผสานกัน

ผลปรากฏว่า เกณฑ์รายได้ไม่เกิน 3,000 บาทต่อคนต่อเดือน และสถานะครัวทั้ง 4 เงื่อนไขสามารถคัดกรองนักเรียนยากจนได้มากที่สุด จากจำนวนกว่า 1.4 ล้านคนในระบบ เหลือเพียง 115,203 คน คิดเป็นร้อยละ 2.3 ของนักเรียนทั้งหมดในระดับประถมและมัธยมศึกษาตอนต้น แน่นอนว่าถ้าลดเงื่อนไขลง เหลือเพียง 3 หรือ 2 หรือผ่านเงื่อนไขใดเงื่อนไขหนึ่งโดยไม่กำหนด จะยิ่งทำให้มีสัดส่วนนักเรียนยากจนมากขึ้น ตามลำดับ

ขณะเดียวกัน ถ้าเลือกใช้รายได้พิจารณาร่วมกับเงื่อนไข 1 ด้านอย่างเจาะจง ผลคือเกณฑ์รายได้และสภาพที่อยู่อาศัยสามารถคัดกรองนักเรียนยากจนให้เหลือเพียง 465,433 คน คิดเป็นร้อยละ 9.5 ของนักเรียนทั้งหมด ตรงกันข้าม การใช้เงื่อนไขถือครองยานพาหนะจะคัดกรองได้น้อยที่สุด เหลือนักเรียนยากจนถึงร้อยละ 20.6 จากทั้งหมด ใกล้เคียงกับผลของการใช้เกณฑ์รายได้พิจารณาอย่างเดียว คือร้อยละ 33.1

 

ประมาณการจำนวนนักเรียนยากจนทั่วประเทศ สังกัดสพฐ. ตามเกณฑ์ทั้ง 9 แบบ

 

อย่างไรก็ดี เกณฑ์การคัดกรองแต่ละแบบล้วนมีความสามารถในการจำแนกความยากจนแตกต่างกันไปในแต่ละจังหวัด ดังนั้น ทางสพฐ.และโรงเรียนแต่ละแห่งอาจจะต้องทำความเข้าใจ กำหนดเกณฑ์ร่วมกัน เพื่อให้เหมาะสมกับสังคมนักเรียนยากจนในสังกัดของตน รวมถึงให้ความสำคัญกับการช่วยเหลือกลุ่มที่ด้อยโอกาสมากที่สุดก่อน

การช่วยเหลือเหล่านั้นอาจหนีไม่พ้นวิธีการมอบเงินอุดหนุนอย่างที่เคยทำมา แต่หลังจากที่เราเห็นว่าเงินมูลค่ากว่า 2.3 พันล้านสามารถดูแลเด็กยากจนได้ไม่ถึงครึ่ง อีกทั้งยังเป็นการมอบเงินให้ผิดคน ผิดวัตถุประสงค์  คณะผู้วิจัยของชัยยุทธจึงเสนออัตราเงินอุดหนุนนักเรียนยากจนแบบใหม่ ซึ่งแบ่งออกเป็น อัตราเงินอุดหนุนขั้นสูงและขั้นต่ำ

สำหรับขั้นสูง รัฐจะมอบเงินเป็นค่าใช้จ่ายทางการศึกษา 4 ด้าน ได้แก่ ค่าเล่าเรียนหรือค่าบำรุงการศึกษา ค่าเครื่องแบบ ค่าหนังสือ อุปกรณ์การเรียนต่างๆ และค่าเดินทางไปเรียน นอกจากนี้ ยังสนับสนุนค่าอาหารเช้าสำหรับนักเรียนชั้นประถม มื้อละ 10 บาท และค่าอาหารกลางวันสำหรับนักเรียนชั้นมัธยมศึกษาตอนต้นอีกมื้อละ 20 บาท จำนวน 200 วัน ด้านอัตราเงินอุดหนุนขั้นต่ำ จะมอบเงินแค่ค่าเดินทางและค่าอาหารเช้าหรือกลางวันเท่านั้น

เมื่อคำนวณค่าใช้จ่ายออกมา พบว่า นักเรียนชั้นประถมศึกษาจะได้รับเงินราว 2,700 ต่อปีตามอัตราอุดหนุนขั้นต่ำ และอีก 4,092 บาทต่อปีหากใช้อัตราอุดหนุนขั้นสูง ในทำนองเดียวกัน นักเรียนชั้นมัธยมต้นจะได้รับเงินตามอัตราขั้นต่ำประมาณ 5,620 บาทต่อปี ขั้นสูงเป็นเงิน 7,974 บาทต่อปี

และถ้าอ้างอิงข้อมูลจำนวนนักเรียนที่ได้จากการคัดกรองด้วยเกณฑ์ใหม่ จะทำให้งบประมาณช่วยเหลือเด็กยากจนทั้งหมดเริ่มต้นที่ 563 ล้านบาท เมื่อใช้อัตราอุดหนุนขั้นสูง และ 380 ล้านบาท หากใช้อัตราอุดหนุนขั้นต่ำ น้อยกว่าจำนวนงบประมาณเดิมเกือบ 4 เท่าตัว

ทั้งนี้ ผู้วิจัยยังเสนอว่าสพฐ.ควรหาวิธีมอบเงินแก่ผู้เรียนโดยตรง ผ่านระบบ e-payment เพื่อการลดความเหลื่อมล้ำอย่างมีประสิทธิภาพ และควรพิจารณาแนวทางการให้เงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไข (Conditional Cash Transfers : CCT) ที่กำหนดว่าผู้รับเงินต้องปฏิบัติตามข้อตกลงใดบ้างจึงจะได้รับเงินกรณีของเงินช่วยเหลือทางการศึกษาอาจเป็นการกำหนดจำนวนเวลาเข้าเรียนของนักเรียน เพื่อเป็นหลักประกันว่าเด็กเหล่านี้จะเข้าถึงการศึกษาที่ควรได้รับ และเพื่อลดปัญหาการขาดเรียนของเด็กที่ต้องออกไปทำงานหารายได้กลางคัน โดยจากตัวอย่างในต่างประเทศ เช่น เม็กซิโก ฮอนดูรัส บังคลาเทศ กัมพูชา หรือปากีสถาน แสดงให้เห็นว่า CCT สามารถทำให้เด็กเข้าเรียนเพิ่มขึ้นจริง และการที่เด็กเล็กอย่างชั้นประถมเข้าเรียนอย่างสม่ำเสมอ จะมีการพัฒนาทักษะการเรียนรู้ พฤติกรรม และอารมณ์ได้ดียิ่งขึ้น

การมอบเงินช่วยเหลือเป็นเพียงจุดเริ่มต้นการลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาที่ตรงไปตรงมาและเป็นรูปธรรม ทว่า ในท้ายที่สุดแล้ว หัวใจสำคัญของการแก้ไขความเหลื่อมล้ำ ย่อมเป็นการยกระดับคุณภาพชีวิตของครัวเรือนไทย การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานอย่างการคมนาคม เครือข่ายการสื่อสาร การเติบโตทางเศรษฐกิจและอื่นๆ จึงเป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้สำหรับการมอบโอกาสทางการศึกษาที่ยั่งยืนอย่างแท้จริง

 


ผลงานชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของความร่วมมือระหว่าง กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) และ The101.world

อ้างอิง

ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ และคณะ.  โครงการพัฒนาระบบสารสนเทศเพื่อหลักประกันโอกาสทางการเรียนรู้.  ศูนย์บริการวิชาการเศรษฐศาสตร์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

คณะกรรมการอิสระเพื่อการปฏิรูปการศึกษา (กอปศ.).  รายงานเฉพาะเรื่องที่ 2 ความไม่เสมอภาคทางการศึกษา. เข้าถึงได้ ที่นี่ 

 

MOST READ

Spotlights

14 Aug 2018

เปิดตา ‘ตีหม้อ’ – สำรวจตลาดโสเภณีคลองหลอด

ปาณิส โพธิ์ศรีวังชัย พาไปสำรวจ ‘คลองหลอด’ แหล่งค้าประเวณีใจกลางย่านเมืองเก่า เปิดปูมหลังชีวิตหญิงค้าบริการ พร้อมตีแผ่แง่มุมเทาๆ ของอาชีพนี้ที่ถูกซุกไว้ใต้พรมมาเนิ่นนาน

ปาณิส โพธิ์ศรีวังชัย

14 Aug 2018

Social Issues

27 Aug 2018

เส้นทางที่เลือกไม่ได้ ของ ‘ผู้ชายขายตัว’

วรุตม์ พงศ์พิพัฒน์ พาไปสำรวจโลกของ ‘ผู้ชายขายบริการ’ ในย่านสีลมและพื้นที่ใกล้เคียง เปิดปูมหลังชีวิตของพนักงานบริการในร้านนวด ร้านคาราโอเกะ ไปจนถึงบาร์อะโกโก้ พร้อมตีแผ่แง่มุมลับๆ ที่ยากจะเข้าถึง

กองบรรณาธิการ

27 Aug 2018

Social Issues

21 Nov 2018

เมื่อโรคซึมเศร้าทำให้อยากจากไป

เรื่องราวการรับมือกับความคิด ‘อยากตาย’ ผ่านประสบการณ์ของผู้ป่วยโรคซึมเศร้า คนเคียงข้าง และบทความจากจิตแพทย์

ศุภาวรรณ คงสุวรรณ์

21 Nov 2018

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save