ภาวรรณ ธนาเลิศสมบูรณ์ เรื่อง

 กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ

 

จากความเหลื่อมล้ำ สู่ผลกระทบรุนแรง

 

ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำทางรายได้อยู่ในอันดับ 3 ของโลก ช่วง 5 ปีที่ผ่านมารายงานว่า คนรวยที่สุดร้อยละ 1 ของประเทศ  ถือครองทรัพย์สินมากกว่าร้อยละ 58 ของประเทศ ในขณะที่กลุ่มคนที่ยากจนที่สุดร้อยละ 40 มีทรัพย์สินรวมกันเพียงร้อยละ 1.9 จากทั้งหมด

ช่องว่างของรายได้และทรัพย์สินดังกล่าวส่งผลกระทบทอดยาวไปสู่ความเหลื่อมล้ำด้านอื่นๆ ในสังคม หนึ่งในนั้นคือความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา รายงานเรื่องความไม่เสมอภาคทางการศึกษาของคณะกรรมการอิสระเพื่อการปฏิรูปการศึกษา (กอปศ.) เผยสถานการณ์ปัจจุบันว่า

1.ประเทศไทยมีเด็กเยาวชนวัยเรียนการศึกษาขั้นพื้นฐาน (อายุ 3-17 ปี) นอกระบบการศึกษามากกว่า 670,000 คนทั่วประเทศ เพราะปัญหาความยากจน ความด้อยโอกาสทางสังคม ความพิการและปัญหาครอบครัว

2.ระบบการศึกษาไทยจัดสรรเงินอุดหนุนเพื่อนักเรียนยากจนเพียงร้อยละ 0.5 ของงบประมาณด้านการศึกษา นักเรียนยากจนได้รับเงินอุดหนุนเฉลี่ยคนละ 5 บาทต่อคนต่อวัน และจากการที่ระบบการศึกษาไทยยังขาดเครื่องมือในการคัดกรองความยากจนที่มีประสิทธิภาพ ทำให้เด็กเยาวชนยากจนในระบบการศึกษาซึ่งสมัครรับเงินอุดหนุนปัจจัยพื้นฐานอีกกว่า 4 ล้านคนไม่ได้รับเงินอุดหนุน

3.กลุ่มเด็กยากจนยังมีความเหลื่อมล้ำด้านโอกาสการสำเร็จการศึกษาขั้นพื้นฐานและอุดมศึกษาสูงถึง 7 เท่า โดยเด็กจากครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำที่สุดร้อยละ 20 ของประเทศมีโอกาสศึกษาต่อระดับอุดมศึกษาโดยเฉลี่ยเพียงร้อยละ 5 ของประชากรในกลุ่มรายได้เดียวกัน

4.จากการประเมินของอดีตผู้บริหารระดับสูงขององค์การยูเนสโก ความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษานี้สร้างความเสียหายแก่ระบบเศรษฐกิจไทยมากถึง 330,000 ล้านบาทต่อปี หรือเท่ากับร้อยละ 3 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติของไทยในแต่ละปี

5.ความเหลื่อมล้ำทางการศึกษายังทำให้ปัจจุบันประเทศไทยมีกำลังแรงงานที่มีทักษะขั้นสูง (High-skilled Labor) ต่ำกว่าร้อยละ 20 ขณะที่การพัฒนาประเทศออกจากกับดักรายได้ปานกลาง (Middle Income Trap) ตามยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีของรัฐบาล จำเป็นต้องมีกำลังแรงงานที่มีทักษะหรือมีทักษะขั้นสูง ผู้สำเร็จการศึกษาขั้นพื้นฐานหรือการศึกษาระดับอุดมศึกษามากกว่าร้อยละ 50 ของกำลังแรงงานทั้งหมดในประเทศ

ภาพรวมข้างต้นเป็นเหตุให้เราต้องย้อนกลับมาตั้งคำถามว่า การแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาของไทยที่ผ่านมาเป็นอย่างไร และอะไรคือหล่มกับดักที่ทำให้เรายังคงไปไม่ถึงความเสมอภาคที่ควรจะเป็น

 

เมื่อความเสมอภาค เป็นเรื่องยากสำหรับการศึกษา

 

หนึ่งในบทบัญญัติสำคัญของพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 คือ มาตราที่กำหนดให้รัฐมีหน้าที่จัดสรรงบประมาณแผ่นดินให้กับการศึกษาในฐานะสิ่งที่มีความสำคัญสูงสุดต่อการพัฒนาประเทศ โดยต้องจัดสรรเงินอุดหนุนเกี่ยวกับค่าใช้จ่ายรายบุคคลที่เหมาะสมแก่ผู้เรียนการศึกษาภาคบังคับและการศึกษาขั้นพื้นฐานอย่างเท่าเทียมกัน ไม่ว่าการศึกษานั้นจะจัดโดยรัฐหรือเอกชน ที่ผ่านมา สถานศึกษาแต่ละแห่งจึงได้รับงบประมาณการศึกษาตามอัตราเงินอุดหนุนนักเรียนรายบุคคลและจำนวนนักเรียนในโรงเรียน ซึ่งอัตราการอุดหนุนรายหัวจะเพิ่มขึ้นตามระดับชั้นการศึกษาและนักเรียนระดับชั้นเดียวกันย่อมได้รับการอุดหนุนเหมือนกันเพื่อความเป็นธรรมในแนวนอน

แต่การสร้างความเท่าเทียมเช่นนี้อาจไม่สามารถยกระดับโอกาสของนักเรียนบางกลุ่ม โดยเฉพาะกลุ่มเด็กยากจน ให้เข้าถึงการศึกษาได้อย่างเสมอภาคกับเด็กกลุ่มอื่น รัฐจึงต้องจัดสรรงบประมาณเพิ่มเติมสำหรับเด็กเหล่านี้ เพื่อให้มั่นใจว่าเยาวชนของชาติจะได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐาน หรือการศึกษาภาคบังคับจำนวน 8 ปีเป็นอย่างน้อย

เนื่องจากนักเรียนไทยกว่าร้อยละ 80 อยู่ภายใต้ระบบการศึกษาของภาครัฐ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ซึ่งมีหน้าที่รับผิดชอบโรงเรียนรัฐราวสามหมื่นแห่งทั่วประเทศจึงกลายเป็นหัวเรือหลักของการจัดทำสถิติจำนวนนักเรียนยากจนทุกปี พร้อมติดตาม ดูแล และแบ่งสันปันส่วนงบประมาณเป็นค่าใช้จ่ายพื้นฐานแก่เด็กยากจนในระดับชั้นประถมศึกษาและมัธยมศึกษาตอนต้น

สำหรับการจัดทำสถิติ สพฐ.ใช้วิธีมอบหมายแก่ทางโรงเรียนให้สำรวจจำนวนนักเรียนยากจนในสังกัดของตน โดยคำว่า ‘ยากจน’ นี้ ระบุถึงนักเรียนที่ผู้ปกครองมีรายได้ต่อครัวเรือนไม่เกิน 40,000 บาทต่อปี หรือประมาณ 3,300 บาทต่อเดือน หลังคัดกรองนักเรียนที่เข้าเกณฑ์ โรงเรียนจะแจ้งจำนวนแก่สพฐ.เพื่อลงข้อมูลในระบบสารสนเทศเพื่อการบริหาร (Data Management Center : DMC) และจัดสรรงบประมาณอุดหนุนแก่สถานศึกษา ให้สถานศึกษานำเงินไปใช้ในลักษณะถัวจ่าย กล่าวคือ เงินก้อนหนึ่งสามารถเป็นได้ทั้งค่าหนังสือและอุปกรณ์การเรียน ค่าเครื่องแต่งกาย ค่าอาหารกลางวัน และค่าเดินทาง โดยโรงเรียนสามารถเลือกได้ว่าจะมอบเป็นเงินสดแก่นักเรียนรายบุคคล หรือเป็นผู้ซื้อหาข้าวของต่างๆ ให้ตามความเหมาะสม

ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 มีรายงานว่า สพฐ.จัดสรรเงินอุดหนุนสำหรับนักเรียนยากจนทั่วประเทศจำนวน 2,313 ล้านบาท แต่วงเงินกลับช่วยเหลือเด็กชั้นประถมศึกษาได้เพียงร้อยละ 40 จากทั้งหมด และมัธยมศึกษาตอนต้นอีกร้อยละ 30 จากทั้งหมดเท่านั้น

การให้เงินช่วยเหลือเด็กยากจนที่ไม่เพียงพอของ สพฐ. ในด้านหนึ่งเป็นผลมาจากวิธีการจัดสรรงบประมาณทางการศึกษาที่ให้เงินอุดหนุนกับเด็กยากจนค่อนข้างน้อย แต่ในอีกด้านหนึ่งเป็นเพราะ ตัวเลขนักเรียนยากจนที่ปรากฏบนฐานข้อมูลของสพฐ.อาจไม่ได้สะท้อนความเป็นจริง โดยการคัดกรองที่ ‘ไม่แม่นยำ’ มีส่วนทำให้ตัวเลขนักเรียนยากจนสูงเกินจริง

 

ความยากจนที่ (อาจจะ) แพร่กระจายทุกหย่อมหญ้า

 

งานวิจัยของชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ และคณะเรื่อง “โครงการพัฒนาระบบสารสนเทศเพื่อหลักประกันโอกาสทางการเรียนรู้”  ได้แสดงให้เห็นถึงตัวเลขนักเรียนยากจนที่ สพฐ. ใช้ว่า ในปี พ.ศ. 2559 นักเรียนยากจนชั้นประถมมีจำนวนกว่า 2 ล้านคนจากนักเรียนทั้งหมด 3.1 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 62.99 ส่วนชั้นมัธยมศึกษาตอนต้นมีมากกว่า 8 แสนคนจาก 1.7 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 50.74

เมื่อเจาะลึกลงไปในรายจังหวัดจะพบว่า แม่ฮ่องสอนเป็นจังหวัดที่มีสัดส่วนนักเรียนยากจนมากที่สุด คือ ร้อยละ 83.81 จากจำนวนนักเรียนชั้นประถมและมัธยมศึกษาตอนต้นทั้งหมดในจังหวัด รองลงมาคือกาฬสินธุ์ ซึ่งมีร้อยละ 82.22 เป็นจำนวนที่อาจกล่าวได้ว่านักเรียนในสองจังหวัดนี้ ‘แทบทุกคน’ มีฐานะขัดสน

ขณะเดียวกัน แม้จังหวัดกรุงเทพมหานครและนนทบุรีจะครองอันดับจังหวัดที่มีสัดส่วนนักเรียนยากจนน้อยที่สุด แต่ก็ยังมีนักเรียนยากจนสูงถึงร้อยละ 18.42 และ 22.50 ตามลำดับ ตัวเลขนี้สะท้อนว่า กระทั่งในเมืองใหญ่ที่พัฒนาที่สุดของประเทศยังคงมีเด็กนักเรียนยากจนกว่า 1 ใน 4 ของนักเรียนประถมและมัธยมต้นทั้งหมด

 

 

จำนวนเด็กนักเรียนยากจนจำนวนมากทำให้เงินอุดหนุนนักเรียนยากไร้ที่สพฐ.จัดสรรให้แต่ละโรงเรียนเองก็อาจไม่เพียงพอต่อจำนวนนักเรียนยากจนในโรงเรียนนั้นๆ ทำให้สถานศึกษาต้องเกลี่ยเงินให้ครบทุกคน เดิมที่สพฐ.ตั้งเป้าช่วยเหลือนักเรียนชั้นประถมศึกษาเป็นเงิน 1,000 บาทต่อคนต่อปี และนักเรียนชั้นมัธยมศึกษาตอนต้นอีกคนละ 3,000 ต่อคนต่อปี จึงกลายเป็นว่านักเรียนแต่ละคนได้รับเงินน้อยลง จนไม่สามารถบรรเทาความลำบากหรือเพิ่มโอกาสทางการศึกษาแต่อย่างใด

นอกจากนี้ สถิติข้างต้นยังอาจประเมินความรุนแรงของความเหลื่อมล้ำต่างจากความเป็นจริง ข้อมูลจากงานวิจัยของชัยยุทธชี้ว่า สถานการณ์ความยากจนของประเทศไทยในปัจจุบันร้ายแรงกกว่าที่ สพฐ. คาดไว้  โดยมีครัวเรือนบางกลุ่ม ‘จน’ เสียยิ่งกว่าเกณฑ์ความยากจนที่ สพฐ. กำหนดไว้เสียอีก โดยครัวเรือนกลุ่มดังกล่าวมีรายได้เฉลี่ยเดือนละ 5,800 บาท แต่มีรายจ่ายกว่า 9,000 บาท ส่วนหนึ่งคือค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาจำนวนกว่า 2,200 บาทต่อบุตรหลานหนึ่งคน เมื่อคำนวณค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาภาคบังคับทั้งหมดในหนึ่งปีการศึกษา พบว่า ครัวเรือนเหล่านี้มีสัดส่วนภาระต้องใช้จ่ายร้อยละ 3.2 ของรายได้ มากกว่าภาระของครัวเรือนกลุ่มร่ำรวยที่สุดถึง 9 เท่า

 

ในทำนองเดียวกัน กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ได้จัดทำข้อมูลบัญชีรายจ่ายการศึกษาแห่งชาติ และเปิดเผยในงานสัมมนา ‘ก้าวต่อไปของการช่วยเหลือนักเรียนยากจนพิเศษ’ เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2562 ว่า หากใช้เกณฑ์เด็กยากจนที่มาจากครอบครัวซึ่งมีรายได้เฉลี่ยไม่ถึง 3,000 บาทต่อเดือน หรือ 36,000 บาทต่อปี ครอบครัวเหล่านี้จะต้องแบกรับรายจ่ายทางการศึกษาคิดเป็นร้อยละ 22 ของรายได้ทั้งหมด

ขณะเดียวกัน เรายังสามารถประมาณการค่าใช้จ่ายที่ครัวเรือนยากจนต้องแบกรับในแต่ละปีการศึกษาจากผลสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน (Socio-Economic Status : SES) โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ ซึ่งสำรวจครัวเรือนที่มีบุตรหลานกำลังศึกษาในโรงเรียนรัฐจำนวน 8.2 ล้านครัวเรือนเมื่อปี พ.ศ. 2558 ทำให้ระบุได้ว่านักเรียนชั้นประถมศึกษามีค่าใช้จ่ายเฉลี่ย 3,267 บาทต่อคนต่อปี ขณะที่ค่าใช้จ่ายของนักเรียนมัธยมศึกษาตอนต้นมีจำนวนสูงกว่าเกือบสองเท่า คือ 6,378 บาทต่อคนต่อปี

ในบรรดาค่าใช้จ่ายหลากหลายด้าน ค่าเดินทางถือเป็นภาระหนักหน่วงที่สุดของนักเรียนทั้งระดับประถมและมัธยมต้น เพราะมีสัดส่วนเกิน 1 ใน 3 ของค่าใช้จ่ายทั้งหมด ยิ่งไปกว่านั้น ครัวเรือนรายได้ต่ำต้องแบกรับค่าเครื่องแบบรวมกับค่าเดินทาง รวมกันเป็นสัดส่วนเกินร้อยละ 60 ของรายจ่ายสำหรับการศึกษาของบุตรหลานอีกด้วย

ผลสรุปจากการสำรวจยังชี้ให้เห็นว่า ค่าใช้จ่ายด้านการศึกษามีแนวโน้มเพิ่มขึ้นทุกปีตั้งแต่ปี พ.ศ. 2554 เป็นต้นมา โดยในปี พ.ศ. 2558 ครัวเรือนมีค่าใช้จ่ายเฉลี่ยทุกระดับการศึกษาเท่ากับ 6,881 บาทต่อคนต่อปี เพิ่มขึ้นจากปี พ.ศ. 2554 ถึงร้อยละ 44 และเมืองหลวงอย่างกรุงเทพมหานครถือเป็นพื้นที่ที่มีค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาสูงที่สุดเมื่อเทียบกับทุกภูมิภาค

การช่วยเหลือนักเรียนยากจนให้มีโอกาสเข้าถึงการศึกษาอย่างเสมอภาคกับนักเรียนกลุ่มอื่นในสถานการณ์ที่ค่าใช้จ่ายด้านต่างๆ รังแต่จะเพิ่มขึ้น แต่เงินอุดหนุนมีปริมาณเท่าเดิมหรือน้อยลง จึงแลดูคล้ายกับภาพฝันอันห่างไกล

หล่มปัญหาระบบคัดกรองของรัฐ

 

ถ้าเราด่วนสรุปว่าการแก้ปัญหาเรื่องความเสมอภาคด้านการศึกษา คือการเพิ่มวงเงินช่วยเหลือให้มากขึ้นจนกว่าจะครอบคลุมจำนวนนักเรียนยากจนทั้งหมดในประเทศไทย ก็อาจเป็นการแก้ปัญหาที่ไม่ตรงเป้า

แต่ถ้าเราลองย้อนกลับมาพิจารณาถึงกระบวนการการคัดกรองนักเรียนยากจนตั้งแต่ต้นทาง ก็จะพบว่าระบบการเก็บข้อมูลของสพฐ.มีปัญหาและข้อจำกัด ทำให้เกิดความคลาดเคลื่อนในการระบุตัวนักเรียนยาก ‘ที่แท้จริง’

งานวิจัยของ ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ และคณะ ในปี พ.ศ. 2559 ซึ่งอยู่ภายใต้โครงการติดตามการใช้จ่ายงบประมาณสำหรับนโยบายเรียนฟรี 15 ปี เผยว่า สถานศึกษามีแนวโน้มรายงานจำนวนนักเรียนยากจนแก่สพฐ. มากกว่าความเป็นจริง เหตุเพราะเกณฑ์การคัดกรองที่มีอยู่ยังขาดความชัดเจน ทำให้ครูหรือผู้บริหารจำเป็นต้องใช้วิจารณญาณประกอบการตัดสินใจว่าเด็กคนหนึ่งมีสถานะยากจนหรือไม่ สร้างความลำบากในการประเมินสถานะทางการเงินหรือรายได้ของครัวเรือน  และอาจสร้างภาระเพิ่มเติมให้แก่สถานศึกษาในการสำรวจหาเด็กยากจน

นอกจากนี้ ระบบการแจ้งข้อมูลแก่สพฐ.ยังเปิดโอกาสให้โรงเรียนกรอกประเภทความด้อยโอกาสของนักเรียนเพียงประเภทเดียวจากทางเลือกทั้งหมด 11 ประเภท เป็นเหตุให้โรงเรียนอาจเลือกแจ้งว่ามีนักเรียนประเภทยากจนมากที่สุด เพราะเป็นความด้อยโอกาสเดียวที่ได้รับงบประมาณอุดหนุนเพิ่มเติม สถิตินักเรียนยากจนจึงสูงกว่าประเภทอื่น ขาดความถูกต้อง และบดบังสภาพปัญหาที่แท้จริงในสังคมสถานศึกษานั้น เมื่อประกอบกับระบบสารสนเทศของสพฐ.ยังมีข้อจำกัดด้านความแม่นยำ และไม่รัดกุมมากพอจะตรวจสอบความซ้ำซ้อนของจำนวนนักเรียน ส่งผลให้นานวันเข้า เด็กที่ขึ้นชื่อว่า ‘ยากจน’ ในระบบมีอยู่อย่างล้นหลาม แต่เงินซึ่งถูกแจกจ่ายออกไปกลับอยู่ในมือของคนอื่น เกิดเหตุการณ์ ‘คนจนจริงไม่ได้เงิน ส่วนคนได้เงินไม่ได้จนจริง’

การแก้ไขปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาของเด็กยากจนด้านหนึ่งจึงต้องเริ่มจากปรับโครงสร้างฐานข้อมูลให้ตรงตามความเป็นจริง โดยกำหนดระบบการคัดกรองแบบใหม่ให้ชัดเจน ควบคู่ไปกับการพัฒนาเทคโนโลยีสารสนเทศให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

 

ค้นหานักเรียนยากจนที่แท้จริง

 

ความผิดพลาดในฐานข้อมูลของสพฐ.บ่งชี้ว่า เกณฑ์นักเรียนยากจนแต่เดิมที่กำหนดไว้เพียงครัวเรือนมีรายได้ไม่เกิน 40,000 บาท ต่อคนต่อปี หรือราว 3,300 บาทต่อคนต่อเดือนยังไม่แม่นยำมากพอสำหรับการคัดกรองนักเรียนที่ต้องการความช่วยเหลือ ด้วยเหตุนี้ ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ และคณะจึงทำวิจัยแนวทางการคัดกรองเด็กและเยาวชนยากจนรูปแบบใหม่ในปี พ.ศ. 2559 เพื่อเสนอแก่สพฐ. และนำไปใช้ต่อไป

แนวทางใหม่นี้จะพิจารณาสภาพความเป็นอยู่ของนักเรียนยากจน 2 ด้าน ได้แก่ รายได้ของครัวเรือน ซึ่งอ้างอิงนิยามและหลักเกณฑ์การวัดครัวเรือนยากจนของกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ว่าต้องมีรายได้ไม่เกิน 3,000 บาทต่อคนต่อเดือน จับคู่กับเงื่อนไขสถานะครัวเรือนที่กำหนดขึ้นใหม่ 4 ประการ คือ หนึ่ง เงื่อนไขด้านภาระพึ่งพิงของครอบครัว มีคนพิการ ผู้สูงอายุ เด็กอายุต่ำกว่า 15 ปี คนว่างงาน หรือเป็นพ่อแม่เลี้ยงเดี่ยวหรือไม่ สอง สภาพที่อยู่อาศัยชำรุดทรุดโทรมหรือไม่ บ้านทำจากวัสดุพื้นบ้านอย่างไม้ไผ่ ใบจาก ของเหลือใช้ หรือเป็นบ้านเช่าหรือไม่ สาม ต้องไม่มีรถยนต์ส่วนตัว และ สี่ หากเป็นเกษตรกร ต้องไม่มีที่ดินทำกินหรือมีไม่เกิน 1 ไร่

หลังจากทดลองจับคู่รายได้กับเงื่อนไขประเภทต่างๆ หลายรูปแบบและใช้คำนวณนักเรียนยากจนทั่วประเทศ ผลปรากฏว่านักเรียนยากจนที่ผ่านเกณฑ์มีน้อยกว่าจำนวนที่ระบุไว้ในฐานข้อมูลของสพฐ.ทุกแบบ ยิ่งไปกว่านั้น หากปรับขนาดครัวเรือนโดยใช้จำนวนผู้ใหญ่เทียบเท่า (Adult Equivalence) หรือถ่วงน้ำหนักรายได้ต่อคนตามสัดส่วนการบริโภคตามช่วงอายุของสมาชิกครัวเรือน ร่วมกับการพิจารณาตามเงื่อนไข ยิ่งสามารถคัดกรองกลุ่มนักเรียนยากจนให้น้อยลงและแม่นยำมากขึ้น

คณะผู้วิจัยจึงได้เสนอแนวทางว่า ให้ใช้เกณฑ์พิจารณารายได้ของครัวเรือนไม่เกิน 3,000 บาทต่อคนต่อเดือน โดยปรับให้ขนาดครัวเรือนเป็นจำนวนผู้ใหญ่เทียบเท่า คู่กับการพิจารณาสภาพที่อยู่อาศัยเพียงเงื่อนไขเดียว เพราะมีลักษณะสังเกตได้ชัดเจนที่สุด อีกทั้งเงื่อนไขอื่น เช่น ภาระพึ่งพิงในครัวเรือน ยังมีสวัสดิการอย่างเบี้ยยังชีพคนชรา เบี้ยยังชีพคนพิการ หรือสิทธิประโยชน์จากกองทุนประกันสังคมช่วยเหลือได้

เมื่อคัดกรองนักเรียนยากจนด้วยเกณฑ์ข้างต้น ก่อนแจ้งจำนวนแก่สพฐ.ต้องมีกระบวนรับรองความถูกต้องของข้อมูลจากครูในสถานศึกษาและอาสาสมัครสาธารณสุขตำบล ผู้ใหญ่บ้าน หรือผู้นำชุมชน เพื่อความรอบคอบรัดกุม รวมถึงสร้างระบบการทำงานแบบบูรณาการร่วมกันระหว่างโรงเรียนและหน่วยงานท้องถิ่น

นอกจากการพิจารณานักเรียนยากจนผ่านรายได้และเงื่อนไขดังกล่าว ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ และคณะ ยังเสนอให้ใช้วิธีการทางสถิติ คือ แนวคิดการประมาณการรายได้โดยอ้อม หรือ Proxy Means Test (PMT) เป็นอีกหนึ่งตัวเลือกในการคัดกรองเด็กยากจน เพราะการสอบถามรายได้โดยตรงจากนักเรียนหรือผู้ปกครองอาจไม่แม่นยำ ตรวจสอบความถูกต้องยาก บางครัวเรือนมีรายได้ไม่เป็นทางการ ไม่แน่นอนสม่ำเสมอตลอดทั้งเดือนหรือทั้งปี ผู้ตอบจดจำไม่ได้ หรือเลี่ยงการให้ข้อมูลตามจริง ดังนั้น วิธี PMT จึงมีบทบาทสำคัญสำหรับการเก็บข้อมูลที่ถูกต้อง ชัดเจน เนื่องจากเป็นวิธีประเมินรายได้ครัวเรือนจากการวัดระดับการใช้จ่าย โดยสังเกตจากตัวชี้วัดที่ตรวจสอบได้ ยากต่อการตบตา เช่น สภาพบ้าน น้ำกินน้ำใช้ ไฟฟ้า  ฯลฯ ควบคู่กับการเก็บข้อมูลที่สำรวจได้ง่ายอย่างอายุหัวหน้าครอบครัว จำนวนเด็กเรียน จำนวนตู้เย็น โทรทัศน์ เครื่องซักผ้า และอื่นๆ มาใช้ประมวลผลทางสถิติ รวมถึงสร้างระดับคะแนนความยากจนต่อไป

ข้อดีของวิธี PMT คือสามารถถ่วงน้ำหนักเงื่อนไขสถานะครัวเรือนให้เหมาะสมกับบริบทของแต่ละพื้นที่ที่เก็บข้อมูล และสามารถเรียงลำดับนักเรียนยากจนที่จำเป็นต้องได้รับความช่วยเหลืออย่างเร่งด่วนจากการคำนวณเป็นระดับคะแนน  อย่างไรก็ตาม จากการทดลองประมาณการจำนวนนักเรียนยากจนด้วยวิธีดังกล่าวในจังหวัดนำร่อง พบว่ายังมีความคลาดเคลื่อนอยู่บ้าง ซึ่งความคลาดเคลื่อนนี้สามารถเกิดขึ้นได้ 2 กรณี คือ Exclusion Error หรือความคลาดเคลื่อนที่ทำให้ได้สัดส่วนครัวเรือนยากจนต่ำกว่าความเป็นจริง เพราะผลของการประมาณรายได้สูงกว่าเกณฑ์ที่ถือว่ายากจน และ Inclusion Error หรือความคลาดเคลื่อนที่ทำให้มีสัดส่วนครัวเรือนยากจนสูงกว่าความเป็นจริง เพราะผลของการประมาณรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ยากจนมาก

ปัจจุบัน PMT จึงถือเป็นทางเลือกที่ใช้ประมาณการจำนวนนักเรียนยากจน ร่วมกับการเก็บข้อมูลตัวเลขจริงจากแบบคัดกรอง และอยู่ในขั้นพัฒนาเพื่อความสมบูรณ์แม่นยำมากขึ้นในอนาคต

 

สำรวจข้อจำกัดและสัมผัสการทำงานในพื้นที่จริง

 

ภายหลังการเสนอเงื่อนไขคัดกรองนักเรียนยากจน คณะผู้วิจัยของชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ได้ลงพื้นที่ติดตามการทดลองเก็บข้อมูลเบื้องต้นใน 10 จังหวัดทุกภูมิภาค ได้แก่ จังหวัดแม่ฮ่องสอน เชียงราย น่าน ในภาคเหนือ นครพนม นครราชสีมา อุดรธานี ตัวแทนจากภาคตะวันออกเฉียงเหนือ  กาญจนบุรี จันทบุรี ที่ภาคกลาง และภาคใต้ คือ ภูเก็ตกับตรัง

ผลลัพธ์คือเงื่อนไขด้านสภาพที่อยู่อาศัยสามารถคัดกรองนักเรียนยากจนได้มากที่สุดดังคาด แต่การเก็บข้อมูลดังกล่าว จำเป็นต้องถ่ายภาพประกอบ จึงเกิดปัญหาเรื่องการเดินทางไปเยี่ยมบ้านนักเรียน โดยเฉพาะในพื้นที่ห่างไกลหรือบนเขาบนดอยนั้นมีความยากลำบาก และน่ากังวลเรื่องความปลอดภัยของครู อีกทั้งบางกรณี สภาพบ้านอาจไม่สามารถสะท้อนความยากจนของตัวนักเรียนได้ เพราะมีนักเรียนบางกลุ่มอาศัยกับญาติที่มีบ้านหลังใหญ่โต หรือมีปัจจัยด้านวัฒนธรรมอย่างชนเผ่าม้งที่นิยมสร้างบ้านด้วยไม้ไผ่และวัสดุธรรมชาติ ทำให้แม้สอดคล้องกับเงื่อนไข แต่ไม่ได้มีสถานะยากจนจริง

นอกจากปัญหาข้างต้น ยังมีรายละเอียดอื่นๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการใช้สภาพที่อยู่อาศัยเป็นเงื่อนไขคัดกรอง เป็นต้นว่า ภาพถ่ายบ้านของนักเรียนใหญ่โตทันสมัย แต่เลือกกรอกข้อมูลว่ามีสภาพทรุดโทรม สภาพความทรุดโทรมของบ้านไม่สะท้อนรายได้ของครอบครัว บางภาพถ่ายไม่เห็นลักษณะบ้านชัดเจน ทำให้ผู้วิจัยเลือกปรับปรุงเกณฑ์พิจารณาใหม่ โดยหันมาใช้เงื่อนไขอีก 3 ด้าน ซึ่งได้แก่ ภาระพึ่งพิงของครอบครัว การถือครองยานพาหนะ และเป็นเกษตรกรมีที่ดินน้อย พร้อมข้อมูลการวัดรายได้มาคัดกรองร่วมด้วย จนพบว่ามีประสิทธิภาพในการคัดกรองไม่แพ้กัน

การลงพื้นที่ยังทำให้เราพบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับปัญหาด้านการทำงานของสถานศึกษาแต่ละแห่ง ประการแรกคือ สัญญาณอินเทอร์เน็ตไม่เสถียรหรือเข้าไม่ถึงโรงเรียนที่อยู่บนดอยอย่างในจังหวัดเชียงราย น่าน แม่ฮ่องสอน ทำให้ระบบการแจ้งข่าวและส่งข้อมูลเป็นไปอย่างยากลำบาก

ประการที่สอง ไม่มีระบบการตรวจสอบข้อมูลจากทางโรงเรียนก่อนกรอกในระบบ เกิดความคลาดเคลื่อน ไม่สมบูรณ์ของข้อมูล รวมถึงความเข้าใจผิดระหว่างทางการและโรงเรียน

ประการที่สาม บุคลากรในโรงเรียนบางแห่งไม่สามารถจัดสรรเวลาไปเยี่ยมบ้านนักเรียนยากจน หรือเลือกใช้วิธีสอบถามจากนักเรียนแทน เพื่อให้กรอกรายละเอียดเสร็จทันตามกำหนด ข้อมูลที่ได้จึงไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง

ประการที่สี่ ครูผู้ทำหน้าที่คัดกรองนักเรียนส่วนหนึ่งไม่มีความชำนาญด้านการใช้เทคโนโลยี ทำให้ต้องไหว้วานครูหรือบุคลากรคนอื่นกรอกข้อมูลแทน เมื่อต้องทำการตรวจสอบหรือยืนยันข้อมูลจากผู้คัดกรองโดยตรงจึงอาจทำได้ยาก

และประการสุดท้าย นักเรียนส่วนหนึ่งอาศัยอยู่ในหอพักหรือมูลนิธิ ซึ่งบางแห่งไม่ประสงค์ขอรับเงินช่วยเหลือเด็กยากจน จึงไม่ให้ความร่วมมือในการสอบถามข้อมูลจากนักเรียน เป็นเหตุให้มีเด็กบางกลุ่ม ‘ตกสำรวจ’ จนข้อมูลคลาดเคลื่อนไป

ปัญหาข้างต้นสะท้อนให้เห็นว่ากระบวนการช่วยเหลือนักเรียนยากจนที่มีประสิทธิภาพอาจไม่ได้จบลงแค่การออกแบบเกณฑ์คัดกรอง หรือยกระดับระบบสารสนเทศของรัฐ แต่ยังมีอีกหลายมิติให้พัฒนาไปด้วยกัน ทั้งโครงสร้างขั้นพื้นฐาน การสร้างองค์ความรู้แก่คนทำงาน รวมถึงสร้างความร่วมมือกับภาคเอกชนหรือองค์กรอิสระในท้องถิ่น

สิ่งที่น่าสนใจเพิ่มเติมหลังผู้วิจัยได้สัมผัสวิถีชุมชนแต่ละแห่ง คือมิติด้านภูมิประเทศและวัฒนธรรมมีส่วนสำคัญต่อโอกาสทางการศึกษาของเด็กยากจนเช่นกัน จากการสังเกตพฤติกรรมนักเรียน ณ โรงเรียนชายขอบหรือโรงเรียนที่มีบริเวณติดชายแดนประเทศเพื่อนบ้านพบว่า เด็กต่างชาติอย่างพม่าและลาวประสบปัญหาค่าใช้จ่ายเรื่องการเดินทางข้ามฝั่งมาเรียนที่ไทย บางครั้งต้องหยุดเรียนเพื่อกลับบ้านไปช่วยผู้ปกครองทำงานหาเงิน เช่นเดียวกับนักเรียนบนดอย ที่จำเป็นต้องขาดเรียนไปช่วยงานครอบครัวเมื่อถึงฤดูเพาะปลูกหรือฤดูเก็บเกี่ยว

ขณะเดียวกัน ประเพณีของชนเผ่า เช่น ม้ง ซึ่งมีประเพณีฉุดหญิงสาวไปเป็นภรรยา ทำให้นักเรียนบางคนต้องออกจากโรงเรียนกลางคัน หรือเทศกาลกินวอของหลายชนเผ่า ก็ส่งผลให้เด็กขาดเรียนติดต่อกันหลายวันจนกระทบต่อสิทธิ์เข้าสอบของตัวเด็กและกลายเป็นปัญหาของโรงเรียน

หากเราตั้งเป้าหมายว่าต้องการเพิ่มโอกาสทางการศึกษาแก่เด็กยากไร้ในทุกๆ กลุ่มให้เสมอภาคกัน เรื่องเหล่านี้ก็อาจกลายเป็นโจทย์สำคัญที่รัฐต้องหันมาทบทวนและค้นหาแนวทางการช่วยเหลือในอนาคต

 

บทสรุปการค้นหา มอบอนาคตทางการศึกษาอย่างเสมอภาค

 

บทสรุปของชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ และคณะ หลังผ่านการศึกษาวิจัย ลงพื้นที่ และประมวลผลหลากหลายขั้นตอน คือการกลับมาประเมินจำนวนนักเรียนยากจน ‘ที่แท้จริง’ ทั่วทั้งประเทศในระบบฐานข้อมูลของสพฐ. ผ่านเกณฑ์คัดกรอง 9 แบบ ซึ่งเป็นทั้งการคัดกรองโดยใช้รายได้เพียงอย่างเดียว และใช้รายได้จับคู่กับเงื่อนไขแบบต่างๆ ผสมผสานกัน

ผลปรากฏว่า เกณฑ์รายได้ไม่เกิน 3,000 บาทต่อคนต่อเดือน และสถานะครัวทั้ง 4 เงื่อนไขสามารถคัดกรองนักเรียนยากจนได้มากที่สุด จากจำนวนกว่า 1.4 ล้านคนในระบบ เหลือเพียง 115,203 คน คิดเป็นร้อยละ 2.3 ของนักเรียนทั้งหมดในระดับประถมและมัธยมศึกษาตอนต้น แน่นอนว่าถ้าลดเงื่อนไขลง เหลือเพียง 3 หรือ 2 หรือผ่านเงื่อนไขใดเงื่อนไขหนึ่งโดยไม่กำหนด จะยิ่งทำให้มีสัดส่วนนักเรียนยากจนมากขึ้น ตามลำดับ

ขณะเดียวกัน ถ้าเลือกใช้รายได้พิจารณาร่วมกับเงื่อนไข 1 ด้านอย่างเจาะจง ผลคือเกณฑ์รายได้และสภาพที่อยู่อาศัยสามารถคัดกรองนักเรียนยากจนให้เหลือเพียง 465,433 คน คิดเป็นร้อยละ 9.5 ของนักเรียนทั้งหมด ตรงกันข้าม การใช้เงื่อนไขถือครองยานพาหนะจะคัดกรองได้น้อยที่สุด เหลือนักเรียนยากจนถึงร้อยละ 20.6 จากทั้งหมด ใกล้เคียงกับผลของการใช้เกณฑ์รายได้พิจารณาอย่างเดียว คือร้อยละ 33.1

 

 

อย่างไรก็ดี เกณฑ์การคัดกรองแต่ละแบบล้วนมีความสามารถในการจำแนกความยากจนแตกต่างกันไปในแต่ละจังหวัด ดังนั้น ทางสพฐ.และโรงเรียนแต่ละแห่งอาจจะต้องทำความเข้าใจ กำหนดเกณฑ์ร่วมกัน เพื่อให้เหมาะสมกับสังคมนักเรียนยากจนในสังกัดของตน รวมถึงให้ความสำคัญกับการช่วยเหลือกลุ่มที่ด้อยโอกาสมากที่สุดก่อน

การช่วยเหลือเหล่านั้นอาจหนีไม่พ้นวิธีการมอบเงินอุดหนุนอย่างที่เคยทำมา แต่หลังจากที่เราเห็นว่าเงินมูลค่ากว่า 2.3 พันล้านสามารถดูแลเด็กยากจนได้ไม่ถึงครึ่ง อีกทั้งยังเป็นการมอบเงินให้ผิดคน ผิดวัตถุประสงค์  คณะผู้วิจัยของชัยยุทธจึงเสนออัตราเงินอุดหนุนนักเรียนยากจนแบบใหม่ ซึ่งแบ่งออกเป็น อัตราเงินอุดหนุนขั้นสูงและขั้นต่ำ

สำหรับขั้นสูง รัฐจะมอบเงินเป็นค่าใช้จ่ายทางการศึกษา 4 ด้าน ได้แก่ ค่าเล่าเรียนหรือค่าบำรุงการศึกษา ค่าเครื่องแบบ ค่าหนังสือ อุปกรณ์การเรียนต่างๆ และค่าเดินทางไปเรียน นอกจากนี้ ยังสนับสนุนค่าอาหารเช้าสำหรับนักเรียนชั้นประถม มื้อละ 10 บาท และค่าอาหารกลางวันสำหรับนักเรียนชั้นมัธยมศึกษาตอนต้นอีกมื้อละ 20 บาท จำนวน 200 วัน ด้านอัตราเงินอุดหนุนขั้นต่ำ จะมอบเงินแค่ค่าเดินทางและค่าอาหารเช้าหรือกลางวันเท่านั้น

เมื่อคำนวณค่าใช้จ่ายออกมา พบว่า นักเรียนชั้นประถมศึกษาจะได้รับเงินราว 2,700 ต่อปีตามอัตราอุดหนุนขั้นต่ำ และอีก 4,092 บาทต่อปีหากใช้อัตราอุดหนุนขั้นสูง ในทำนองเดียวกัน นักเรียนชั้นมัธยมต้นจะได้รับเงินตามอัตราขั้นต่ำประมาณ 5,620 บาทต่อปี ขั้นสูงเป็นเงิน 7,974 บาทต่อปี

และถ้าอ้างอิงข้อมูลจำนวนนักเรียนที่ได้จากการคัดกรองด้วยเกณฑ์ใหม่ จะทำให้งบประมาณช่วยเหลือเด็กยากจนทั้งหมดเริ่มต้นที่ 563 ล้านบาท เมื่อใช้อัตราอุดหนุนขั้นสูง และ 380 ล้านบาท หากใช้อัตราอุดหนุนขั้นต่ำ น้อยกว่าจำนวนงบประมาณเดิมเกือบ 4 เท่าตัว

ทั้งนี้ ผู้วิจัยยังเสนอว่าสพฐ.ควรหาวิธีมอบเงินแก่ผู้เรียนโดยตรง ผ่านระบบ e-payment เพื่อการลดความเหลื่อมล้ำอย่างมีประสิทธิภาพ และควรพิจารณาแนวทางการให้เงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไข (Conditional Cash Transfers : CCT) ที่กำหนดว่าผู้รับเงินต้องปฏิบัติตามข้อตกลงใดบ้างจึงจะได้รับเงินกรณีของเงินช่วยเหลือทางการศึกษาอาจเป็นการกำหนดจำนวนเวลาเข้าเรียนของนักเรียน เพื่อเป็นหลักประกันว่าเด็กเหล่านี้จะเข้าถึงการศึกษาที่ควรได้รับ และเพื่อลดปัญหาการขาดเรียนของเด็กที่ต้องออกไปทำงานหารายได้กลางคัน โดยจากตัวอย่างในต่างประเทศ เช่น เม็กซิโก ฮอนดูรัส บังคลาเทศ กัมพูชา หรือปากีสถาน แสดงให้เห็นว่า CCT สามารถทำให้เด็กเข้าเรียนเพิ่มขึ้นจริง และการที่เด็กเล็กอย่างชั้นประถมเข้าเรียนอย่างสม่ำเสมอ จะมีการพัฒนาทักษะการเรียนรู้ พฤติกรรม และอารมณ์ได้ดียิ่งขึ้น

การมอบเงินช่วยเหลือเป็นเพียงจุดเริ่มต้นการลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาที่ตรงไปตรงมาและเป็นรูปธรรม ทว่า ในท้ายที่สุดแล้ว หัวใจสำคัญของการแก้ไขความเหลื่อมล้ำ ย่อมเป็นการยกระดับคุณภาพชีวิตของครัวเรือนไทย การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานอย่างการคมนาคม เครือข่ายการสื่อสาร การเติบโตทางเศรษฐกิจและอื่นๆ จึงเป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้สำหรับการมอบโอกาสทางการศึกษาที่ยั่งยืนอย่างแท้จริง

 


ผลงานชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของความร่วมมือระหว่าง กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) และ The101.world

อ้างอิง

ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ และคณะ.  โครงการพัฒนาระบบสารสนเทศเพื่อหลักประกันโอกาสทางการเรียนรู้.  ศูนย์บริการวิชาการเศรษฐศาสตร์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

คณะกรรมการอิสระเพื่อการปฏิรูปการศึกษา (กอปศ.).  รายงานเฉพาะเรื่องที่ 2 ความไม่เสมอภาคทางการศึกษา. เข้าถึงได้ ที่นี่ 

 

Author

Bhawan Thanalerdsomboon

ภาวรรณ ธนาเลิศสมบูรณ์ - จบการศึกษาคณะนิเทศศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เป็นนักอ่านและนักเขียนที่ชอบใช้เวลาว่างวาดรูป และค้นหาเรื่องราวใหม่ๆ มาบอกเล่าแก่คนอื่นๆ