“ด้านความมั่นคงทางพลังงานนั้น ด้วยความที่ไทยและกัมพูชาต้องนำเข้าเชื้อเพลิงธรรมชาติทุกปี เราจึงได้มีการหารือและตกลงกันว่าจะกระชับความร่วมมือทางความมั่นคงด้านพลังงาน ในการนี้เราได้ตกลงที่จะหารือกันต่อไปเพื่อให้สามารถใช้ประโยชน์จากแหล่งปิโตรเลียมในพื้นที่ทับซ้อนของสองประเทศ ในเวลาเดียวกัน เราให้ความสำคัญกับการปักปันเขตแดนทางทะเลและตกลงที่จะหารือในประเด็นนี้ไปพร้อมๆ กับการพัฒนาแหล่งทรัพยากรไฮโดรคาร์บอน ในการนี้ ผมจะได้สั่งการให้กระทรวงการต่างประเทศไปหารือกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวมถึงกระทรวงพลังงาน และกองทัพเรือ ในประเด็นดังกล่าวเพื่อดำเนินการเจรจากับฝ่ายกัมพูชาต่อไป”
เศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรีไทย แถลงข่าวร่วมกับนายกรัฐมนตรีกัมพูชา ฮุน มาเนต
7 กุมภาพันธ์ 2024 กรุงเทพมหานคร
ถ้อยแถลงดังกล่าวได้ไขข้อข้องใจบางประการที่เกิดขึ้นหลังจากที่มีกระแสเรียกร้องให้ไทยและกัมพูชาหวนคืนสู่การเจรจาหาทางยุติข้อพิพาทในการอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกันเพื่อที่จะได้มีโอกาสนำทรัพยากรปิโตรเลียมใต้ท้องทะเลอ่าวไทยขึ้นมาใช้ประโยชน์ร่วมกันเสียที พร้อมๆ กับมีเสียงท้วงติงว่าให้ดำเนินการด้วยความระมัดระวัง อย่ามุ่งหวังแต่จะหาทรัพยากรใต้พื้นพิภพ-ใต้บาดาล มาสร้างประโยชน์ทางเศรษฐกิจแต่อย่างเดียว ให้คำนึงถึงอำนาจอธิปไตยและบูรณภาพแห่งดินแดนเหนือท้องทะเลในอ่าวไทยด้วย
สิ่งที่นายกรัฐมนตรีเศรษฐาแถลง บอกให้รู้ว่าทั้งไทยและกัมพูชาเห็นพ้องต้องกันว่าความจำเป็นทางความมั่นคงด้านพลังงานเป็นปัจจัยสำคัญที่จะผลักดันให้ทั้งสองฝ่ายหันหน้าเข้าหากันและนั่งลงคุยกันเสียทีว่า จะนำเอาธาตุไฮโดรคาร์บอนในพื้นที่ซึ่งต่างฝ่ายต่างก็อ้างว่าเป็นของตัวเองขึ้นมาใช้ประโยชน์ร่วมกันอย่างไร แต่ประเด็นสำคัญที่นายกรัฐมนตรีของไทยไม่ลืมจะเน้นย้ำ คือ ทั้งสองฝ่ายตกลงกันเป็นมั่นเป็นเหมาะอย่างเป็นลายลักษณ์อักษร โดยลงลายมือชื่อใน ‘บันทึกความเข้าใจว่าด้วยพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน ตั้งแต่วันที่ 18 มิถุนายน 2001’ แล้วว่า จะต้องเจรจา “แบ่งเขตแดนทางทะเลไปพร้อมๆ กับการร่วมกันพัฒนาแหล่งทรัพยากรปิโตรเลียม” พร้อมกับสำทับไปด้วยว่า ให้กระทรวงการต่างประเทศ เป็นผู้ดำเนินการ
แต่ก็เป็นที่ทราบกันมาระยะหนึ่งแล้วว่า การเจรจาตกลงปักปันเขตแดนไม่ว่าจะเป็นทางบกหรือทางน้ำล้วนแล้วแต่เป็นสิ่งที่ยากลำบากและกินเวลายาวนาน ด้วยว่าประเทศในภูมิภาคนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งไทยและกัมพูชา ตกอยู่ในกับดักของ ‘วาทกรรมเสียดินแดน’ ของชนชั้นนำมานานจนยากจะหาทางออกได้ ซึ่งส่งผลให้การเจรจาเพื่อทำความตกลงเรื่องอำนาจอธิปไตยเหนือดินแดนหรือพื้นน้ำเกือบจะเป็นไปไม่ได้เลย เนื่องจากต่างฝ่ายต่างก็มีเป้าหมายที่จะไม่ยอมเสียพื้นที่ไปแม้แต่ตารางนิ้วเดียวด้วยกันทั้งนั้น
ดังนั้น เมื่อมีการนำเอาเรื่องการแบ่งเขตแดนมาผูกเอาไว้กับการแบ่งปันผลประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียมในพื้นที่ที่อ้างสิทธิทับซ้อนกันเช่นนี้ ย่อมทำให้เกิดความวิตกกังวลกันโดยทั่วไปว่า การเจรจาเรื่องเขตแดนจะกลายเป็นตัวฉุดรั้งไม่ให้การเจรจาแบ่งปันผลประโยชน์ในพื้นที่ส่วนที่จะต้องจัดการระบอบพัฒนาร่วมมีความก้าวหน้าหรือแม้แต่อาจจะหยุดชะงักไปเลยก็เป็นได้
บทความนี้จะชวนสำรวจและวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของการเจรจาเพื่อหาทางออกให้กับข้อพิพาทเรื่องพื้นที่ที่อ้างสิทธิทับซ้อนกันดังกล่าว โดยอาศัยกรอบของความตกลงที่ปรากฎอยู่ในบันทึกความเข้าใจฉบับเดือนมิถุนายน 2001 เป็นพื้นฐานสำคัญ
บันทึกความเข้าใจอะไรกันบ้าง
บันทึกความเข้าใจว่าด้วยพื้นที่ที่มีการอ้างสิทธิทับซ้อนกัน ซึ่งทำขึ้นในปี 2001 ร่วมลงนามโดย สุรเกียรติ เสถียรไทย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของไทยในสมัยนั้น และ ซก อัน รัฐมนตรีอาวุโส ประธานการปิโตรเลียมแห่งชาติกัมพูชา ความจริงตำแหน่งของผู้แทนของแต่ละฝ่ายนั้นบอกให้รู้โดยชัดแจ้งแล้วว่าไทยต้องการเคลียร์ปัญหาเรื่องเขตแดนทางทะเล ในขณะที่กัมพูชาต้องการจะเน้นการเจรจาเพื่อร่วมกันพัฒนาแหล่งทรัพยากรปิโตรเลียมเป็นสำคัญ
เนื้อหาสาระของบันทึกความเข้าใจนี้กำหนดให้ดำเนินการใน 2 ส่วนใหญ่ๆ ดังนี้
- ให้เร่งดำเนินการเจรจาใน 2 เรื่องสำคัญ คือ
- ให้จัดทำความตกลงสำหรับการพัฒนาร่วมทรัพยากรปิโตรเลียม ซึ่งอยู่ในพื้นที่พัฒนาร่วม
- ให้ตกลงแบ่งเขตซึ่งสามารถยอมรับได้ร่วมกันสำหรับทะเลอาเณาเขต ไหล่ทวีป และเขตเศรษฐกิจจำเพาะในพื้นที่ต้องแบ่งเขต
- เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ทั้ง 2 เรื่องข้างต้น บันทึกความเข้าใจฉบับนี้กำหนดให้มีการตั้งคณะกรรมการร่วมทางด้านเทคนิค ซึ่งมีขอบเขตอำนาจหน้าที่ คือ
- กำหนดเงื่อนไขที่ตกลงร่วมกันของสนธิสัญญาการพัฒนาร่วม รวมถึงพื้นฐานที่ยอมรับร่วมกันในการแบ่งปันค่าใช้จ่ายและผลประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียมในพื้นที่พัฒนาร่วม
- การแบ่งเขต ทะเลอาณาเขต ไหล่ทวีป และเขตเศรษฐกิจจำเพาะระหว่างเขตที่แต่ละฝ่ายอ้างเขตอยู่ในพื้นที่ ต้องแบ่งเขตตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศที่ใช้บังคับ
ในการนี้ ได้มีการวาดแผนผังประกอบกำหนดให้พื้นที่ประมาณ 10,000 ตารางกิโลเมตรเหนือเส้นละติจูด 11 องศาเหนือ เป็นพื้นที่ซึ่งต้องแบ่งเขตกัน และพื้นที่ 16,000 ตารางกิโลเมตรใต้เส้นละติจูด 11 องศาเหนือเป็นพื้นที่ซึ่งต้องพัฒนาร่วมกัน
ประเด็นปัญหาที่ก่อให้เกิดข้อห่วงกังวลและข้อถกเถียงในประเทศไทยมาโดยตลอดคือ บันทึกความเข้าใจนี้ก่อให้เกิดหรือให้การยอมรับสิทธิใดๆ ของคู่กรณีทั้งสองฝ่ายแล้วหรือยัง โดยเฉพาะอย่างยิ่งฝ่ายไทยเองที่เห็นว่ากัมพูชากำหนดไหล่ทวีปของตัวเองโดยปราศจากพื้นฐานทางกฎหมายระหว่างประเทศใดๆ ทั้งสิ้น กินพื้นที่มากกว่าสิทธิที่พึงมีพึงได้ และประการสำคัญคือเรียกร้องสิทธิเหนือเกาะกูด ซึ่งฝ่ายไทยเข้าใจว่าเป็นของไทยที่ได้ทำการครอบครองอยู่แล้ว
บันทึกความเข้าใจฉบับนี้ได้เขียนเอาไว้โดยชัดแจ้งในข้อ 5 ความว่า “ภายใต้เงื่อนไขการมีผลใช้บังคับการแบ่งเขตสำหรับการอ้างสิทธิทางทะเลของภาคีผู้ทำสัญญาในพื้นที่ที่ต้องมีการแบ่งเขต บันทึกความเข้าใจนี้และการดำเนินการทั้งหลายตามบันทึกความเข้าใจนี้จะไม่มีผลกระทบต่อการอ้างสิทธิทางทะเลของแต่ละภาคีผู้ทำสัญญา”
เรื่องเกาะกูดนั้นมีความคลุมเครืออยู่ก่อนหน้าที่จะมีบันทึกความเข้าใจในปี 2001 กล่าวคือ ในเอกสารการประกาศไหล่ทวีปของกัมพูชาหลายฉบับไม่ตรงกัน ตามแผนที่แนบท้ายการประกาศเขตไหล่ทวีปในวันที่ 1 กรกฎาคม 1972 นั้นปรากฏว่า มีการลากเส้นผ่านกลางเกาะกูด เป็นการแสดงเจตนาอ้างอำนาจอธิปไตยเหนือบางส่วนของเกาะกูด แต่เอกสารอื่นของฝรั่งเศส ซึ่งเป็นผู้กำหนดอาณาเขตของกัมพูชาดั้งเดิมนั้นกลับไม่ได้ลากเส้นผ่านเกาะกูด อีกทั้งสนธิสัญญาสยาม-ฝรั่งเศส ฉบับลงวันที่ 23 มีนาคม ปี 1907 ระบุเอาไว้ชัดเจนในข้อ 2 ความว่า “รัฐบาลฝรั่งเศสยอมยกดินแดนเมืองด่านซ้ายแลเมืองตราษกับเกาะทั้งหลายที่อยู่ภายใต้แหลมสิงลงไปจนถึงเกาะกูดนั้นให้แก่กรุงสยามตามกำหนดเขตแดนดังว่าไว้ในข้อ 2 ของสัญญาว่าด้วยปักปันเขตรแดนดังกล่าวมาแล้ว”[1]
อย่างไรก็ตาม ในระหว่างการเจรจาเพื่อจัดทำบันทึกความเข้าใจในปี 2001 นั้น เจ้าหน้าที่ฝ่ายกัมพูชาได้อ้างกับฝ่ายไทยเนืองๆ ว่าเกาะกูดเป็นของกัมพูชาครึ่งหนึ่ง แต่ทว่าในแผนผังแนบท้ายบันทึกความเข้าใจกลับได้มีการเว้นเส้นที่กัมพูชาอ้างว่าเป็นเขตแดนทางทะเลในลักษณะที่เป็นครึ่งวงกลมหรือตัว U เว้าอ้อมเกาะกูด ทำให้ฝ่ายไทยตีความว่า กัมพูชาไม่ได้อ้างสิทธิในอำนาจอธิปไตยเหนือเกาะกูดแล้ว แต่เรื่องนี้อาจจะเกิดข้อโต้แย้งได้อีก เพราะฝ่ายกัมพูชาอาจจะตีความว่า นั่นเป็นเพียงการเว้นพื้นที่ซึ่งเป็นปัญหาเอาไว้เท่านั้น ไม่มีความตกลงใดที่ปรากฎเป็นลายลักษณ์อักษรที่จะยืนยันว่า ฝ่ายกัมพูชาได้สละข้อเรียกร้องนั้นไปแล้ว
การที่บันทึกความเข้าใจดังกล่าวระบุเอาไว้โดยชัดแจ้งว่า การเจรจาแบ่งเขตและพัฒนาทรัพยากรร่วมกันจะต้อง “ทำไปพร้อมกัน” ในลักษณะที่ “ไม่อาจจะแบ่งแยกได้” ทำให้เกิดคำถามว่าทำไมจึงต้องผูกมัดเรื่องการแบ่งพื้นที่ทางทะเลและพื้นที่ซึ่งจะต้องพัฒนาร่วมกันเอาไว้ด้วยกันอย่างแน่นหนาขนาดนั้น
ต่อเรื่องนี้ สุรเกียรติ เสถียรไทย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ (ขณะนั้น) ซึ่งเป็นผู้ลงนามในบันทึกความเข้าใจปี 2001 ได้อธิบายเอาไว้ว่า นั่นเป็นวัตถุประสงค์ของฝ่ายไทยตั้งแต่ต้นอยู่แล้ว ที่จะใช้ความต้องการของกัมพูชาที่อยากได้ผลประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียมในพื้นที่ทับซ้อนไปกดดันกัมพูชาเองให้ต้องโอนอ่อนผ่อนปรนหรือรอมชอมในการเจรจาเรื่องการแบ่งเขตทางทะเล เพราะถ้าหากการเจรจาพื้นที่ในส่วนที่ต้องแบ่งเขตไม่มีความคืบหน้าก็จะไม่มีทางเจรจาเรื่องการแบ่งปันผลประโยชน์กันได้เลย[2] ดังนั้นถ้ากัมพูชาต้องการให้ได้ผลประโยชน์จากเรื่องการร่วมพัฒนาทรัพยากรปิโตรเลียมเร็วๆ ก็ต้องเร่งรัดให้การเจรจาเรื่องการแบ่งเขตทางทะเลให้ได้โดยเร็วเช่นกัน
แต่เรื่องนี้จะทำให้เกิดประเด็นปัญหาที่ซับซ้อนมากขึ้น ตรงที่ผู้แสดงท่าทีร้อนรนอยากได้ผลประโยชน์ทางพลังงานในยุคสมัยปัจจุบันกลับกลายเป็นฝ่ายไทยเอง เพราะเหตุที่ก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยเริ่มหร่อยหลอลงไป อีกทั้งอัตราการบริโภคก๊าซธรรมชาติทั้งเพื่อผลิตพลังงานไฟฟ้าและในอุตสาหกรรมปิโตรเคมีของไทยก็มากมายกว่ากัมพูชาหลายเท่าตัว ทำให้รัฐมนตรีพลังงาน พีระพันธุ์ สาลีรัฐวิภาค ถึงกับออกมาสร้างกระแสหลายเดือนก่อนหน้านี้ว่า ถ้าเอาเรื่องเขตแดนมาเป็นเงื่อนไขไม่มีทางที่จะเจรจาเรื่องนี้กันได้จบ เขาจึงเสนอให้ปรับแนวทางในการเจรจาเสียใหม่โดยให้เน้นเรื่องพื้นที่พัฒนาร่วมเพื่อหาทางเอาทรัพยากรขึ้นมาใช้โดยเร็วให้ทันกับสถานการณ์ทางด้านพลังงาน โดยที่รัฐมนตรีพลังงานซึ่งเป็นนักกฎหมายรู้ดีอยู่แล้วว่านั่นเป็นสิ่งที่ขัดกับบันทึกความเข้าใจที่ทั้งสองประเทศได้ทำกันเอาไว้เมื่อ 22 ปีก่อน
ในขณะที่วุฒิสมาชิกในสายอนุรักษ์นิยมผู้ซึ่งห่วงกังวลเรื่องอำนาจอธิปไตยและการเสียดินแดน อีกทั้งไม่ต้องการแบ่งปันผลประโยชน์อะไรให้กับกัมพูชามากนัก รีบเข้ามาท้วงติงและเสนอว่า ให้ทำการเจรจาเรื่องพื้นที่ที่จะต้องแบ่งกันคือเรื่องเขตแดนทางทะเลให้เสร็จสิ้นเสียก่อน แล้วค่อยจัดสรรผลประโยชน์ในพื้นที่ที่อ้างสิทธิทับซ้อนกัน ด้วยคาดหวังว่าถ้าทำให้กัมพูชาปรับปรุงเส้นที่ขีดอ้างเขตไหล่ทวีปเสียใหม่แล้วจะทำให้ไทยได้พื้นที่มากขึ้นและเหลือพื้นที่ในเขตทับซ้อนที่จะต้องพัฒนาร่วมกันน้อยลงจนทำให้กัมพูชาได้ผลประโยชน์น้อยลงไปด้วย เรื่องจะง่ายดายขนาดนั้นหรือไม่ก็ไม่อาจจะทราบได้ แต่นั่นคือข้อเสนอให้กลับไปนับหนึ่งกันใหม่
22 ปีแห่งความว่างเปล่า?
หลังจากไทยและกัมพูชาได้ลงนามในบันทึกความเข้าใจในเดือนมิถุนายน 2001 แล้ว เกิดผลผูกพันในการใช้บังคับเอกสารนั้นขึ้นทั้งสองฝ่าย คณะรัฐมนตรีไทยในสมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร เห็นชอบวันที่ 18 กันยายน 2001 ให้จัดตั้งคณะกรรมการร่วมด้านเทคนิค (ฝ่ายไทย) (Joint Technical Committee – JTC) เพื่อเจรจาการแบ่งเขตแดนทางทะเลและเงื่อนไขในส่วนการพัฒนาร่วม โดยเฉพาะการแบ่งปันผลประโยชน์ในพื้นที่พัฒนาร่วม โดยให้สุรเกียรติ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศในขณะนั้นเป็นประธาน มีผู้อำนวยการกองกฎหมาย กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย เป็นกรรมการและเลขานุการ และมีกรรมการอื่นอีก 10 คน
จากนั้นวันที่ 7 ธันวาคมปีเดียวกัน ได้มีการประชุมคณะกรรมการด้านเทคนิคร่วมไทย-กัมพูชาแบบเต็มคณะเป็นครั้งแรก ผลการประชุมยังไม่ได้มีอะไรมากไปกว่าการวางแนวทางที่จะดำเนินการเจรจากันต่อไป โดยการดำเนินการเริ่มจะปรากฎผลเป็นรูปธรรมในอีกหลายเดือนต่อมา เมื่อคณะกรรมการร่วมทางด้านเทคนิคไทย-กัมพูชา ประชุมกันเป็นครั้งที่ 2 วันที่ 24 พฤษภาคม 2002 ได้เห็นชอบให้มีการจัดตั้งคณะอนุกรรมการร่วมทางด้านเทคนิค (sub-joint technical committee) จากนั้นคณะอนุกรรมการได้จัดตั้งคณะทำงานร่วมอีก 3 ชุด คือ คณะทำงานว่าด้วยระบอบพัฒนาร่วม คณะทำงานว่าด้วยการแบ่งเขตทางทะเล และคณะผู้เชี่ยวชาญด้านเทคนิคร่วมไทย-กัมพูชา
แต่ยังไม่ทันที่จะได้เริ่มการเจรจาเข้าสู่เนื้อหาใดๆ ได้มีการปรับปรุงองค์ประกอบของคณะกรรมการร่วมและคณะทำงานภายใต้คณะอนุกรรมการด้านเทคนิคในเดือนเมษายน 2003 โดยให้อธิบดีกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติเป็นกรรมการ แทนอธิบดีกรมทรัพยากรธรณี อันเป็นผลสืบเนื่องจากพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ที่ออกมาก่อนหน้านั้น
นับแต่นั้นเป็นต้นมา สถานการณ์ทางการเมืองภายในของไทยส่งผลกระทบต่อการเจรจาและการดำเนินการตามบันทึกความเข้าใจมาโดยตลอด เริ่มจากความเปลี่ยนแปลงในรัฐบาลทักษิณเอง ทำให้ฝ่ายไทยต้องเปลี่ยนประธานคณะกรรมการร่วมด้านเทคนิค จากรัฐมนตรีต่างประเทศ สุรเกียรติ เป็น วิเศษ จูภิบาล รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน ในเดือนกุมภาพันธ์ ปี 2003 นัยว่าต้องการให้ความสำคัญกับเรื่องการร่วมพัฒนาพลังงานปิโตรเลียมเหนือเรื่องเขตแดน ประธานร่วมฯ คนใหม่ของไทยคือวิเศษ ได้มีโอกาสพบกับคู่ตำแหน่งของเขาคือ ซก อัน อย่างไม่เป็นทางการเป็นครั้งแรกในเดือนสิงหาคม 2006 แต่ไม่ได้เจรจาตกลงอะไรกัน รัฐบาลทักษิณถูกรัฐประหารโค่นล้มในเดือนกันยายนปี 2006
แต่ความพยายามที่จะเจรจาเรื่องผลประโยชน์ในพื้นที่ทับซ้อนไม่ได้หยุดลง รัฐบาลที่มีทหารหนุนหลังของพลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ มอบหมายให้นักการทูตมืออาชีพดำเนินการเจรจากับฝ่ายกัมพูชาต่อไป คณะทำงานว่าด้วยระบอบพัฒนาร่วม ได้ประชุมกันเมื่อ วันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2007 พิจารณาข้อเสนอของฝ่ายไทยให้แบ่งพื้นที่พัฒนาร่วมซึ่งเป็นพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนบริเวณที่อยู่ใต้เส้นละติจูด 11° เหนือ ออกเป็น 3 เขต โดยให้สัดส่วนการแบ่งผลประโยชน์ ไทย : กัมพูชา สำหรับพื้นที่ตรงกลางเป็น 50:50 เขตที่อยู่ใกล้ฝั่งของแต่ละฝ่าย นั้นฝ่ายไทยเสนอ 60:40 แต่กัมพูชาเสนอแย้งเป็น 90:10 แต่ทั้งสองฝ่ายยังไม่สามารถตกลงกันได้จนรัฐบาลชุดนั้นหมดวาระไปเสียก่อน
การดำเนินการภายใต้รัฐบาลสมัคร สุนทรเวช ที่มาจากการเลือกตั้งยิ่งประสบปัญหามาก เพราะมวลชนฝ่ายอนุรักษ์นิยมเริ่มสร้างกระแสชาตินิยมแบบล้าหลังด้วยการคัดค้านการขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลก และเริ่มสร้างข้อกล่าวหาเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนในพื้นที่พิพาทในอ่าวไทยขึ้นมาเป็นประเด็นโจมตีรัฐบาล ด้วยวัตถุประสงค์ที่จะโค่นล้มรัฐบาลในเครือข่ายของทักษิณให้จงได้
นพดล ปัทมะ รัฐมนตรีต่างประเทศของรัฐบาลสมัคร ได้มีโอกาสพบปะหารือกับ ซกอัน รองนายกรัฐมนตรีกัมพูชา วันที่ 14 พฤษภาคม 2008 ในระหว่างการเข้าร่วมพิธีเปิดเส้นทางหมายเลข 48 (เกาะกง-สแรอัมเบิล) ของกัมพูชาที่จังหวัดเกาะกง พร้อมทั้งแถลงข่าวต่อสื่อมวลชนว่า ทั้งสองฝ่ายได้มีการหารือเรื่องพื้นที่ไหล่ทวีปที่ทั้งสองฝ่ายอ้างสิทธิทับซ้อนกัน ฝ่ายไทยยืนยันว่าจะต้องบรรลุความตกลงในเรื่องการแบ่งเขตทางทะเลและการจัดทำพื้นที่พัฒนาร่วมไปพร้อมกันโดยแบ่งแยกไม่ได้ แต่ก็ไม่ได้มีการดำเนินการอะไรมากไปกว่านั้น จนกระทั่งนพด ถูกกดดันให้ลาออกและรัฐบาลของสมัครก็ต้องมีอันเป็นไปเพราะตัวนายกรัฐมนตรีถูกศาลรัฐธรรมนูญพิพากษาว่าขาดคุณสมบัติการเป็นรัฐมนตรี
แม้ว่ารัฐบาลชุดใหม่ถัดมาภายใต้การนำของอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ จะแสดงความเป็นปรปักษ์ต่อกัมพูชาอย่างรุนแรง แต่ก็ยังมีความพยายามจะดำเนินการเจรจาเรื่องพื้นที่พิพาทในอ่าวไทย โดยคณะรัฐมนตรีสมัยนั้นได้เห็นชอบเมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2009 ตามที่กระทรวงต่างประเทศเสนอให้ สุเทพ เทือกสุบรรณ รองนายกรัฐมนตรี เป็นประธานคณะกรรมการร่วมด้านเทคนิค (ฝ่ายไทย) แต่หลังจากนั้นสุเทพและพลเอกประวิตร วงษ์สุวรรณ รัฐมนตรีกลาโหม ก็พยายามติดต่อกับฝ่ายกัมพูชาแต่ล้มเหลวในการหาทางเปิดการเจรจาเรื่องนี้เพราะบรรยากาศทางการเมืองไม่เอื้ออำนวย มวลชนฝ่ายอนุรักษ์นิยมกดดันให้รัฐบาลชุดนั้นตัดช่องทางผลประโยชน์และอิทธิพลของทักษิณในทุกทีทุกโอกาส
วันที่ 10 พฤศจิกายน 2009 คณะรัฐมนตรีจึงมีมติให้บอกเลิกบันทึกความเข้าใจฉบับปี 2001 โดยมีความขัดแย้งเรื่องปราสาทพระวิหารประกอบกับความไม่พอใจที่ ‘ฮุน เซน’ นายกรัฐมนตรีกัมพูชาแต่งตั้งทักษิณเป็นที่ปรึกษา ซึ่งเป็นมูลเหตุจูงใจสำคัญในการเพิกถอน แต่เนื่องจากไม่ได้มีการขอมติจากรัฐสภาตามบทบัญญัติมาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญ ปี 2007 (พ.ศ.2550) และมิได้บอกกล่าวกับฝ่ายกัมพูชาอย่างเป็นทางการตามกำหนด การบอกเลิกดังกล่าวจึงไม่มีผลทางกฎหมาย
ดังนั้นเมื่อพรรคเพื่อไทยชนะการเลือกตั้งในปี 2011 ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี ได้แสดงเจตนาว่าจะดำเนินการเจรจาเรื่องพื้นที่ทับซ้อนทางทะเลต่อ จึงมีมติเมื่อวันที่ 13 กันยายน 2011 ปรับองค์ประกอบคณะกรรมการร่วมทางเทคนิค (ฝ่ายไทย) ตามที่กระทรวงการต่างประเทศเสนอ โดยให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศเวลานั้นคือ สุรพงษ์ โตวิจักษ์ชัยกุล เป็นประธาน
ยิ่งลักษณ์ได้เดินทางเยือนกัมพูชาในเวลาต่อมาเพื่อหารือกับนายกรัฐมนตรี ฮุน เซน ได้เห็นพ้องที่จะให้มีการเจรจาเรื่องพื้นที่ทับซ้อนทางทะเลอย่างเป็นทางการและเปิดเผย เพื่อไม่ให้เกิดข้อครหา ฝ่ายไทยเองต้องมีการดำเนินการตามรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับอยู่ในเวลานั้นสำหรับการจัดทำกรอบเจรจาดังกล่าวก่อนที่จะมีการเจรจาอย่างเป็นทางการ
สุรพงษ์ รัฐมนตรีต่างประเทศ พร้อมด้วย พิชัย นริพทะพันธุ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน เดินทางเยือนกัมพูชาวันที่ 29-30 ธันวาคม 2011 หารือกับ ฮอร์ นัมฮง รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของกัมพูชา พร้อมด้วย ซก อัน รองนายกรัฐมนตรี และประธานการปิโตรเลียมแห่งชาติกัมพูชา เห็นพ้องกันว่า ไทยและกัมพูชาจะเร่งเจรจาพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลโดยเร็ว ทั้งนี้เพื่อผลประโยชน์ด้านพลังงานที่ทั้งสองฝ่ายจะสามารถนำมาพัฒนาร่วมกัน
รัฐบาลยิ่งลักษณ์น่าจะอยู่ในฐานะที่จะดำเนินการเจรจากับกัมพูชาได้อย่างราบรื่นเพราะมีความสัมพันธ์อันดีกับรัฐบาลในกรุงพนมเปญ แต่บรรยากาศและสถานการณ์การเมืองภายในกลับกลายเป็นอุปสรรคฉุดรั้งอีกเช่นเคย ในที่สุดรัฐบาลนั้นถูกประท้วงต่อต้านอย่างรุนแรงในช่วงปลายปี 2013 และถูกโค่นล้มในการรัฐประหารในเดือนพฤษภาคม 2014
แต่รัฐบาลพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา ซึ่งยึดอำนาจมาจากยิ่งลักษณ์ ดูเหมือนว่าจะทำให้เวลาที่ควรจะได้ดำเนินการเจรจาเรื่องพื้นที่ที่ทับซ้อนเสียไปเปล่าๆ เกือบ 10 ปี อย่างไร้สาเหตุ คณะรัฐมนตรีของประยุทธ์เพิ่งจะหยิบยกเรื่องนี้ขึ้นมาพิจารณาก็ต่อเมื่อรัฐบาลที่อยู่ในอำนาจมาอย่างยาวนานจวนเจียนจะหมดวาระในช่วงปลายปี 2021 นี่เอง พลเอกประวิตร ซึ่งรับทราบเรื่องนี้มาตลอด เพิ่งจะได้มีโอกาสเป็นประธานที่ประชุมคณะกรรมการร่วมด้านเทคนิคไทย-กัมพูชา (ฝ่ายไทย) วันที่ 1 ตุลาคม 2021 เพื่อพิจารณาร่างกรอบการเจรจากับฝ่ายกัมพูชา ในการพัฒนาพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน พร้อมทั้งพิจารณาแต่งตั้ง คณะทำงานไทย-กัมพูชา ว่าด้วยการแบ่งเขตทางทะเล (ฝ่ายไทย) และ คณะทำงานไทย-กัมพูชา เกี่ยวกับระบอบพัฒนาร่วม (ฝ่ายไทย)
โครงสร้างคณะกรรมาการและคณะทำงานนั้นไม่มีโอกาสได้ทำงานอะไรเป็นชิ้นเป็นอัน เจ้าหน้าที่จากกรมสนธิสัญญาและกฎหมายของกระทรวงต่างประเทศมีโอกาสพบปะทำความรู้จักและคุ้นเคยกับฝ่ายกัมพูชาเพียง 2-3 ครั้ง รัฐบาลประยุทธ์ก็หมดวาระไป เรื่องทั้งหมดจึงค้างคากันอยู่แค่นั่น จนบัดนี้ก็ยังไม่มีอะไรคืบหน้าไปถึงไหนเลย
ฉากทัศน์และทางเลือก
นายกรัฐมนตรีเศรษฐา และ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ปานปรีย์ พหิทธานุกร แถลงตรงกันว่า การเจรจาเรื่องพื้นที่ที่อ้างสิทธิทับซ้อนกับกัมพูชานั้นจะต้องทำทั้งสองเรื่องไปพร้อมกัน คือ เรื่องการแบ่งเขตทางทะเลและระบอบการพัฒนาร่วม จะละทิ้งเรื่องใดเรื่องหนึ่งมิได้ แต่ทั้งสองคนไม่ได้บอกว่าจะทำอย่างไรจึงจะเกิดขึ้นได้ สิ่งที่ปานปรีย์ลั่นวาจาไว้คือ ให้ได้ “ผลประโยชน์ในทรัพยากรปิโตรเลียมมากที่สุดโดยที่ไม่ต้องเสียดินแดนไปแม้แต่ตารางนิ้วเดียว”
หากยึดมั่นอยู่ในกรอบของบันทึกความเข้าใจปี 2001 แล้ว รัฐบาลทั้งสองฝ่ายจะต้องตั้งคณะกรรมการร่วมทางด้านเทคนิคซึ่งมีคณะทำงานด้านเทคนิค 2 คณะคู่กัน คือคณะทำงานทางด้านการแบ่งเขต (นำโดยกระทรวงการต่างประเทศ) และคณะทำงานด้านระบอบพัฒนาร่วม (นำโดยกระทรวงพลังงาน) ซึ่งจะต้องประกอบไปด้วยผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายทะเล เขตแดน แผนที่ วิศวกรรมพลังงาน และการจัดการธุรกิจพลังงาน ร่วมกันเจรจาหาทางออกกัน ในที่นี้จะลองนำเสนอว่า ฉากทัศน์ในการเจรจาที่จะอาจจะเกิดขึ้นได้มีดังต่อไปนี้ คือ
ฉากทัศน์ที่ 1 การเจรจาพื้นที่ขนาด 10,000 ตารางกิโลเมตร เหนือเส้นละติจูด 11 องศาเหนือ มีเกาะกูดเป็นเดิมพัน ฝ่ายไทยมีจุดมุ่งหมายอันชัดเจนให้กัมพูชาปรับเส้นที่อ้างไหล่ทวีปให้พ้นเกาะกูดให้ได้ โดยใช้หลักเขตที่ 73 เป็นเกณฑ์ลากเส้นไปทางตะวันตกแล้วกดปลายเส้นนั้นให้ต่ำลงไปทางใต้พอประมาณ (โปรดสังเกตเส้นประในแผนผังประกอบ) เพื่อให้ข้อพิพาทเรื่องอำนาจอธิปไตยเหนือเกาะกูดหมดไป นั่นเท่ากับว่าจะมีการแบ่งสัดส่วนพื้นที่ที่อ้างสิทธิส่วนนั้นราว 65: 35 โดยไทยอาจจะยอมได้น้อยกว่าเพียง 3,500 ตารางกิโลเมตร (แต่ได้เกาะกูดแน่นอน) และกัมพูชาจะได้มากถึง 6,500 ตารางกิโลเมตร ซึ่งอาจจะทำให้กัมพูชาพอใจและยอมตกลงด้วยง่ายกว่า หรือ ถ้าหากมีความสามารถในการเจรจาอาจจะสามารถปรับเส้นประที่ว่านั้นให้แบ่งพื้นที่ได้สัดส่วน 50:50 โดยกดเส้นประให้ลงชิดเส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือ ไทยก็จะได้เกาะกูดเช่นกัน แต่กัมพูชาจะรู้สึกว่าสูญเสียมากกว่าจึงอาจจะไม่ยอมง่ายๆ มีความจำเป็นต้องหาสิ่งชดเชยมาแลกเปลี่ยน (ดังที่กล่าวในฉากทัศน์ที่ 3)
ฉากทัศน์ที่ 2 จะเกิดขึ้นต่อเนื่อง เมื่อมีการปรับปรุงเส้นที่อ้างไหล่ทวีปด้านเหนือเส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือได้แล้ว จะกำหนดให้เส้นใหม่ที่ตกลงร่วมกันหรือเป็นที่พอใจกันทั้งสองฝ่ายนี้ส่งอิทธิพลต่อพื้นที่ซึ่งอยู่ด้านล่างซึ่งต้องทำการพัฒนาร่วมกันนั้นมากเพียงใด ถ้าให้ส่งผล 100 เปอร์เซ็นต์ นั่นคือปรับพื้นที่ด้านล่างให้ลดขนาดลง 1 เท่าตัว ถ้าน้อยกว่านี้ เช่น 50 หรือ 30 เปอร์เซ็นต์ ก็จะทำให้พื้นที่ซึ่งจะต้องพัฒนาร่วมกันมีขนาดเปลี่ยนแปลงไปตามสัดส่วนนั้นเช่นกัน ก็จะก่อให้เกิดผลกระทบต่อการแบ่งปันผลประโยชน์ไปด้วยตามสัดส่วน ปัญหายุ่งยากในการเจรจาคือ คณะทำงานจะต้องรอปรับสัดส่วนพื้นที่และการแบ่งปันผลประโยชน์เพื่อให้สอดคล้องกัน ก็จะทำให้การเจรจายืดเยื้อ และถ้ามีสถานการณ์ทางการเมืองแทรกซ้อนการเจรจาอาจจะหยุดชะงักได้เหมือนเช่นที่ผ่านมา
ฉากทัศน์ที่ 3 คณะทำงานทางด้านเทคนิคเจรจาทั้งสองเรื่องไปพร้อมกัน แต่มีอิสระจากกันโดยสัมพัทธ์ (relative autonomy) หมายความว่า การเจรจาแบ่งเขตทางทะเลในพื้นที่ที่ต้องแบ่งเขตเหนือเส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือนั้นกระทำได้โดยอิสระ และให้ส่งอิทธิพลต่อการปรับพื้นที่ด้านล่างในส่วนที่จะต้องร่วมพัฒนาเป็น 0 เปอร์เซ็นต์ พูดง่ายๆ คือให้ล็อกพื้นที่ส่วนที่พัฒนาร่วมเอาไว้ที่ 16,000 ตารางกิโลเมตรตามเดิม แล้วใช้ผลผลิตหรือผลประโยชน์ที่จะเกิดจากพื้นที่พัฒนาร่วมมาชดเชยในกรณีที่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งจะต้องเสียพื้นที่ด้านบนไป ต่อเมื่อใช้ประโยชน์ไประยะหนึ่งเช่น 50 ปี หรือจนเป็นที่พอใจกันทั้งสองฝ่ายแล้วจึงค่อยเจรจาแบ่งพื้นที่นี้ให้เบ็ดเสร็จเด็ดขาดเพื่อไม่ให้มีพื้นที่ทับซ้อนอีกต่อไป
ฉากทัศน์ที่ 4 แก้ไขปรับปรุงบันทึกความเข้าใจ 2001 ให้สามารถพักการเจรจาแบ่งเขตทางทะเลเอาไว้ก่อนจนกว่าจะสามารถบรรลุข้อตกลงในการร่วมพัฒนาในพื้นที่ ซึ่งจะต้องพัฒนาร่วมกันหรือในระยะเวลาที่กำหนด เช่น กรณีไทย-มาเลเซีย คือ 50 ปี (ปัจจุบันมีการต่อออกไปอีก 10 ปี) เพื่อให้ได้ใช้ประโยชน์ในทรัพยากรปิโตรเลียมร่วมกันจนพอใจ แล้วค่อยดำเนินการเจรจาเพื่อแบ่งเขตทางทะเลกันให้เด็ดขาดในภายหลัง
ฉากทัศน์ที่ 5 ยกเลิกบันทึกความเข้าใจ 2001 และตกลงให้กลไกระหว่างประเทศ เช่น ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice) หรือ ศาลประจำอนุญาโตตุลาการ (Permanent Court of Arbitration) เข้ามาตัดสินชี้ขาดข้อพิพาทเหนือพื้นที่ที่มีการอ้างสิทธิทับซ้อนกันทั้งหมด แนวทางนี้อาจจะใช้เวลาน้อยกว่า แต่จะมีปัญหาในขั้นตอนการใช้บังคับคำพิพากษาของศาลหรืออนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศนั้นๆ ดังเช่นในกรณีปราสาทพระวิหารเป็นต้น เพราะคู่ความฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งหรือทั้งสองฝ่ายไม่พอใจผลการตัดสินเรื่องจะยังคงคาราคาซังกันต่อไป
วิธีที่ดีที่สุดในการระงับข้อพิพาทระหว่างประเทศคือ ‘การเจรจา’ แต่การพูดคุยเจรจาจะไม่มีทางเกิดขึ้นได้เลยหากปราศจากการประนีประนอมรอมชอมกัน ในกรณีนี้ ความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างสองประเทศจะช่วยให้บรรยากาศการพูดคุยของตัวแทนระหว่างสองประเทศผ่อนคลาย ไม่ตึงเครียดมากนัก แต่สิ่งหนึ่งที่จะต้องตระหนักไว้เป็นพื้นฐานอันสำคัญคือผลประโยชน์ร่วมกันทั้งสองฝ่ายที่เป็นธรรม ดังนั้นทั้งสองฝ่ายจะต้องมีท่าทียืดหยุ่น ประนีประนอม ถ้อยทีถ้อยอาศัย มีให้และมีรับ วาทกรรมประเภทจะทำให้ได้ประโยชน์สูงสุดของฝ่ายตนโดยไม่ยอมเสียอะไรไปเลยแม้แต่น้อยคืออุปสรรคอันใหญ่หลวงของการเจรจาเพื่อแสวงหาประโยชน์ร่วมกันของสองประเทศ
[1] ชาญวิทย์ เกษตรศิริ ประมวลสนธิสัญญา อนุสัญญา ความตกลง บันทึกความเข้าใจและแผนที่ระหว่างสยามประเทศไทยกับประเทศอาเซียนเพื่อนบ้าน กัมพูชา ลาว พม่า มาเลเซีย (กรุงเทพฯ : มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2554) หน้า 117
[2] สุรเกียรติ เสถียรไทย กฎหมายและผลประโยชน์ของไทยในอ่าวไทย: กรณีศึกษาบันทึกความเข้าใจไทย-กัมพูชาเรื่องการเจรจาสิทธิในอ่าวไทย (กรุงเทพฯ: สยามเอ็มแอนด์บี พับลิชิ่ง, 2553) หน้า 39-40
เรื่อง: สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี
