แม้กระบวนการเปลี่ยนผ่านไปสู่ดิจิทัล (digital transformation) และการเกิดขึ้นของเศรษฐกิจแพลตฟอร์มจะ ‘ดิสรัปต์’ ทุกภาคส่วนของสังคม ทว่า แต่ละภาคส่วนก็ได้รับผลกระทบไม่เท่ากัน น่าเสียดายที่ภาคบริการภาครัฐและสาธารณะ อาทิ ขนส่งสาธารณะ สิ่งแวดล้อม การศึกษา และการบริการสาธารณสุข ซึ่งส่วนใหญ่แล้วเป็นหน้าที่ของรัฐและผูกขาดโดยรัฐมักถูก ‘ดิสรัปต์’ น้อยกว่าที่ควรจะเป็น
บางกิจการที่แม้จะถูกดิสรัปต์แล้วอย่างรุนแรง เช่น ขนส่งสาธารณะ กลับมีปัญหาเรื่องความทั่วถึงและเป็นธรรม ทำให้สังคมไทยยังได้ดอกผลของประโยชน์สาธารณะที่เกิดขึ้นยังไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วยดี
ในแง่นี้ หนึ่งในโจทย์สำคัญยิ่งสำหรับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมไทยในยุคการเปลี่ยนผ่านดิจิทัลคือ การออกแบบระบบนิเวศและนโยบายเพื่อให้ ‘แพลตฟอร์ม’ สามารถสร้างประโยชน์ต่อสาธารณะได้มากและเป็นธรรมที่สุด ‘ชุมชนนโยบายเศรษฐกิจแพลตฟอร์ม’ ซึ่งเป็นโครงการที่เกิดจากการร่วมมือระหว่างศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) และมูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท (Friedrich-Ebert-Stiftung – FES) ประเทศไทย จึงได้เชิญตัวแทนจากภาควิชาการ ภาคเอกชน ภาครัฐ และองค์กรประชาสังคม ที่มีความสนใจในเศรษฐกิจดิจิทัลและเทคโนโลยีแพลตฟอร์ม เข้าแลกเปลี่ยนกันอย่างต่อเนื่องถึงแนวนโยบายที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทยในการใช้ประโยชน์จากแพลตฟอร์มได้อย่างเต็มศักยภาพ
ในฐานะสมาชิกชุมชนนโยบายเศรษฐกิจแพลตฟอร์ม 101 สรุปประเด็นสนทนาจากวงพูดคุยเพื่อชวนสังคมไทยร่วมคิดและออกแบบนโยบายที่ทำให้แพลตฟอร์มสร้างประโยชน์สาธารณะได้อย่างเต็มที่
การใช้แพลตฟอร์มเพื่อประโยชน์สาธารณะ
ในปัจจุบัน เริ่มมีการคิดนโยบายเพื่อนำเทคโนโลยีแพลตฟอร์มเข้าไปใช้ในการสร้างบริการสาธารณะบ้างแล้ว โดยปรากฎให้เห็นในนโยบายการเลือกตั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ในเดือนธันวาคม 2563 และการเลือกตั้งเทศบาลในเดือนมีนาคม 2564 แต่ก็ยังมีปัญหาพื้นฐานอยู่หลายประการ เช่น
ขนส่งสาธารณะ
มีความพยายามในการนำเทคโนโลยีดิจิทัลไปใช้เพื่อออกแบบให้การขนส่งในรูปแบบต่างๆ เชื่อมต่อกัน เช่น ระหว่างรถสองแถวหรือรถสามล้อที่วิ่งในเมือง กับรถตู้ระหว่างเมืองเป็นต้น แต่อุปสรรคสำคัญในการพัฒนาแพลตฟอร์มขนส่งสาธารณะคือ การออกแบบระบบข้อมูลและการเก็บข้อมูล เพราะในปัจจุบันรถบริการสาธารณะยังไม่มีอุปกรณ์ที่จะส่งข้อมูลให้ได้ว่ารถอยู่ตำแหน่งไหน กระทั่งระบบขนส่งในหลายพื้นที่ก็ยังไม่มีตารางเวลาที่แน่นอนด้วยซ้ำว่ารถจะออกเมื่อไร
ดังนั้น จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องออกแบบโครงสร้างพื้นฐานด้านข้อมูลของการขนส่งสาธารณะ เช่น การสนับสนุนให้ติดจีพีเอส เป็นต้น หรือในอนาคตอาจจะต้องคิดถึงความเป็นไปได้ที่จะเปิดโอกาสให้แพลตฟอร์มในระดับประเทศ เช่น Grab หรือ Line เข้ามาสร้างแพลตฟอร์มท้องถิ่น
การจัดการขยะ
การจัดการขยะเป็นปัญหาพื้นฐานที่การบริหารท้องถิ่น เพราะขยะถูกผลิตทุกวัน จังหวัดเล็กที่สุดในประเทศไทยผลิตขยะ 70 ตันต่อวัน ในขณะที่จังหวัดใหญ่ผลิตมากเกือบ 1 พันตันต่อวัน (ไม่นับกรุงเทพฯ ที่ผลิตเกือบ 1 หมื่นตันต่อวัน) และกว่า 60% ของขยะที่บ่อขยะนั้นเป็นขยะอินทรีย์ ภายใต้ปริมาณขยะมหาศาลขนาดนี้ เทคโนโลยีถูกคาดหวังว่าจะมาช่วยจัดการขยะให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะการแยกขยะ
โดยหลักการ การแยกขยะต้องทำที่ต้นทางจึงจะมีประสิทธิภาพมากที่สุด เพราะถ้าสามารถแยกขยะอินทรีย์ได้ตั้งแต่ต้นทางปริมาณขยะที่บ่อขยะก็จะลดไปกว่า 60% ทันที ดังนั้น จึงเกิดความพยายามที่จะนำเทคโนโลยีมาใช้เพื่อส่งเสริมการแยกขยะตั้งแต่ระดับต้นทาง เช่น ‘Grab ซาเล้ง’ เป็นแพลตฟอร์มให้ผู้บริการรีไซเคิลขยะมารับขยะตามบ้านได้เพื่อเอาขยะที่แยกจากบ้านไปขายให้กับผู้ประกอบการรายย่อย เป็นต้น
อย่างไรก็ตาม ต้องมีการออกแบบแรงจูงใจอื่นประกอบด้วย เช่น ถ้าต้องการแยกขยะในระดับการจัดเก็บของเทศบาล อาจต้องมีการออกมาตรการลดค่าบริการจัดเก็บขยะหากมีการแยกขยะตั้งแต่ต้นทาง ซึ่งแพลตฟอร์มจะมีประโยชน์อย่างมากในการเข้ามาช่วยเก็บข้อมูลของแต่ละครัวเรือน เช่น น้ำหนักของขยะต่อวันมีกี่ตัน แยกเป็นขยะอินทรีย์ได้กี่ตัน ที่มาที่เป็นแหล่งขยะอินทรีย์มากน้อยแค่ไหน เป็นต้น
ในต่างประเทศ เริ่มมีการใช้ถังขยะอัจริยะกันบ้างแล้ว กล่าวคือถังขยะเต็มเมื่อไร ข้อมูลก็จะถูกส่งไปให้เทศบาลเพื่อเก็บขยะตามจุดนั้นๆ ได้ ซึ่งจะช่วยออกแบบเส้นทางการเก็บขยะให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ช่วยแก้ปัญหาเรื่องขยะตกค้างและอัตราการสิ้นเปลืองของรถขยะ
สิ่งแวดล้อม
ในปัจจุบันมีความพยายามใช้แพลตฟอร์มเพื่อจัดการสิ่งแวดล้อมได้อยู่บ้าง แต่ก็ทำได้อย่างค่อนข้างจำกัด เช่น ข้อมูลพื้นที่สีเขียวบอกถึงปริมาณต้นไม้ในเมืองที่ดูดซับปริมาณคาร์บอนไดออกไซด์ การจัดทำตัวชี้วัดพื้นที่สีเขียว หรือคุณภาพอากาศ เป็นต้น
ในต่างประเทศก็มีความพยายามที่จะออกแบบแพลตฟอร์มเพื่อจูงใจให้คนรักษาสิ่งแวดล้อม เช่น การออกแบบเกมปลูกต้นไม้ ซึ่งเมื่อมีการปลูกต้นไม้ในเกมแล้ว จะมีต้นไม้จริงถูกปลูกขึ้นด้วย อย่างไรก็ตาม แพลตฟอร์มลักษณะนี้ยังอยู่ในช่วงทดลองและพัฒนา ยังคงต้องลองดูว่าผลลัพธ์จะเป็นอย่างไร
รัฐควรเป็นเจ้าของแพลตฟอร์มหรือไม่?
แม้แพลตฟอร์มจะมีศักยภาพสูงในการสร้างผลประโยชน์สาธารณะ แต่คำถามใหญ่ที่ผู้กำหนดนโยบายทั่วโลกต้องตอบคือ รัฐควรสร้างแพลตฟอร์มของตัวเองหรือไม่? เพราะประสบการณ์จากทั่วโลกชี้ว่า รัฐมักล้มเหลวในการสร้างแพลตฟอร์มมากกว่าที่จะประสบความสำเร็จ กระนั้น ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า มีบางกิจการและบางกิจกรรมที่ภาคเอกชนอาจไม่ได้สนใจเข้ามาลงทุนเพื่อสร้างแพลตฟอร์ม โดยเฉพาะ แพลตฟอร์มที่ตอบโจทย์เรื่องผลประโยชน์สาธารณะ
หากมองผ่านแว่นตาของเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก การเกิดขึ้นของแพลตฟอร์มใดๆ มีแนวโน้มที่จะทำให้ประโยชน์ในภาพรวมดีขึ้น เพราะโดยนิยามแล้ว แพลตฟอร์มเกิดขึ้นมากและสร้างประโยชน์ให้กับคนอย่างน้อยสองกลุ่ม เช่น ผู้ขาย-ผู้ขาย คนขับรถ-คนขึ้นรถ พนักงาน-บริษัท คนทำคอนเทนต์-คนบริโภคคอนเทนต์ ฯลฯ ดังนั้น เมื่อแพลตฟอร์มเกิดขึ้นและถูกใช้ นั่นหมายความว่า ประโยชน์กับระบบได้เกิดขึ้นแล้ว
แต่ธุรกรรมในแพลตฟอร์มก็เหมือนกับธุรกรรมในโลกจริงที่อาจสร้างผลกระทบภายนอก (externalities) ซึ่งอาจเป็นบวกหรือลบก็ได้ เช่น แพลตฟอร์มส่งอาหารอาจช่วยให้ร้านค้ารายย่อยเข้าถึงกลุ่มผู้บริโภคได้มากขึ้น แต่ก็อาจทำให้รถติดมากขึ้นด้วยเช่นกัน หรือข้อมูลการรีวิวสินค้าและร้านค้า ก็ถือว่าเป็นผลประโยชน์สาธารณะอย่างหนึ่งได้ เพราะคนที่มาซื้อสินค้าภายหลังได้ประโยชน์จากสิ่งนี้ ดังนั้น เวลาพูดถึงผลประโยชน์สาธารณะจึงควรต้องคิดผลกระทบภายนอกทั้งหมดที่เกิดขึ้นด้วย
ดังนั้น ข้อเสนอแบบเศรษฐศาสตร์กระแสหลักคือ รัฐต้องมีบทบาทอย่างจำกัดว่า ควรหรือไม่ควรทำอะไร แต่ต้องให้ความสำคัญกับการสร้างระบบนิเวศและกำกับดูแลเพื่อส่งเสริมการสร้างแพลตฟอร์มที่ทำให้เกิดผลกระทบภายนอกเชิงบวก และป้องกันไม่ให้เกิดผลกระทบภายนอกเชิงลบ
การเข้าที่รัฐเข้าไปเป็นเจ้าของแพลตฟอร์มเองยิ่งต้องทำอย่างระมัดระวัง เพราะรัฐมีเป้าหมายหลายอย่าง และบ่อยครั้งที่เป้าหมายอาจขัดแย้งกันเอง นักเศรษฐศาสตร์กระแสหลักจะระมัดระวังอย่างยิ่งในการบอกว่า รัฐควรเข้าไปทำอะไร เพราะต่อให้รัฐมีเป้าหมายชัดเจนว่า ต้องการที่จะสร้างผลประโยชน์สูงสุดให้กับทุกคน แต่รัฐไม่มีทางที่จะรู้ได้เลยว่า แต่ละคนมีความต้องการแบบไหน อย่างไร หรือต่อให้รู้ คำถามใหญ่ที่ก็ตามมาคือว่า รัฐมีขีดความสามารถในการสร้างแพลตฟอร์มเทคโนโลยีได้จริงหรือไม่ แค่ไหน และอย่างไร
อีกหนึ่งมุมมองที่เป็นที่ถกเถียงกันมากคือ การมองว่าการเกิดขึ้นของแพลตฟอร์มคือโอกาสในการอุดช่องโหว่การบริการที่ภาครัฐยังทำได้ไม่ดี ผู้สนับสนุนแนวคิดนี้มองว่า ภาครัฐควรต้องยอมรับว่าตนเองทำงานได้ไม่สมบูรณ์และมีช่องว่างในการให้บริการประชาชนอยู่มาก และต้องยอมให้แพลตฟอร์มของภาคเอกชนเข้ามาอุดช่องว่างเหล่านี้ อย่างไรก็ตาม มีข้อโต้แย้งว่า การคิดเช่นนี้เท่ากับเป็นการผลักภาระในสิ่งที่รัฐต้องทำให้เป็นของเอกชน
อย่างไรก็ตาม ในกิจกรรมบางประการที่เกี่ยวข้องกับการทำงานของรัฐโดยตรง รัฐก็ควรที่จะมีแพลตฟอร์มเพื่ออำนวยความสะดวก เช่น การติดต่อหน่วยงานราชการ เป็นแพลตฟอร์มที่ภาครัฐทำได้เลย อาทิ การขอใบอนุญาตออนไลน์ต่างๆ เพียงแต่ทำแล้วต้องใช้ง่ายและใช้ได้จริง รวมถึงมีการเก็บข้อมูลต่างๆ มานำมาพัฒนาระบบต่อไป
‘รัฐเปิดเผย’ และ ‘ข้อมูลเปิด’: ทางไปของแพลตฟอร์มภาครัฐ
หนึ่งในศักยภาพของแพลตฟอร์มในการสร้างประโยชน์สาธารณะคือ การอำนวยให้เกิด ‘รัฐเปิดเผย’ (open government) ซึ่งจะช่วยยกระดับการทำงานของภาครัฐให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการทำนโยบายและการจัดการงบประมาณ (participatory budgeting)
มีกรณีศึกษาหลายแห่งที่นำแพลตฟอร์มมาช่วยสร้างรัฐเปิดเผย เช่น เทศบาลเมืองปารีสที่แบ่งงบประมาณ 5% ของเงินลงทุนภาครัฐหรือประมาณ 200 ล้านยูโร ให้คนที่อาศัยในเมืองปารีสทุกคน (ไม่ใช่แค่คนที่มีทะเบียนบ้านเท่านั้น) สามารถนำเสนอโครงการพร้อมงบประมาณได้ และเปิดให้โหวตออนไลน์ หากโครงการใดมีคนโหวตมากก็จะได้รับงบประมาณไป และมีการรายงานผลเพื่อดูว่าโครงการนั้นประสบผลสำเร็จตามเป้าหมายที่วางไว้ หรือไม่อย่างไร
กรณีศึกษาที่อินโดนีเซียเป็นอีกหนึ่งตัวอย่างที่น่าสนใจ เมื่อครั้งสมัยประธานาธิบดีโจโก วิโดโด ยังเป็นผู้ว่าเมืองจาการ์ตา ก็ได้เปิดให้มีการทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วมเช่นกัน โดยออกแบบให้แต่ละประชาคมในเมืองจาการ์ตามาร่วมประชุมว่าในพื้นที่ของตนต้องการอะไร โดยต้องทำข้อมูลจากปัญหาที่มีและพัฒนาเป็นข้อเสนอขึ้นมา ซึ่งปัญหาและข้อเสนอทั้งหมดได้ถูกนำไปเปิดเผยในเว็บไซต์ของเมือง แพลตฟอร์มในลักษณะนี้ถูกเรียกว่าเป็นแบบ ‘ไฮบริด’ ซึ่งเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนในการกำหนดนโยบายและงบประมาณ แม้จะไม่ได้ใช้งบประมาณเองโดยตรงก็ตาม
สิ่งที่เป็นพื้นฐานของการเกิดแพลตฟอร์มภาครัฐได้คือข้อมูลเปิด (open data) เพราะข้อเสนอและโครงการต่างจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อ ประชาชนเห็นข้อมูลเดียวกัน ทำความเข้าใจปัญหาในพื้นที่ และใช้ศักยภาพในคิดวิธีการแก้ปัญหา
สิ่งที่ภาครัฐควรทำคือ การจัดทำข้อมูลที่มีคุณภาพและเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนมาสร้างบริการหรือแพลตฟอร์มโดยอาศัยข้อมูลภาครัฐ ในแง่นี้ข้อมูลจึงมีลักษณะของ ‘สินค้าสาธารณะ’ (public goods) ถือเป็นสิ่งที่ทุกคนควรจะเข้าถึงได้ง่ายและต้นทุนที่ต่ำมาก
หากภาคเอกชนและภาคประชาสังคมสามารถเข้าถึงข้อมูลนี้และสร้างนวัตกรรมหรือแพลตฟอร์มที่เข้ามาตอบโจทย์บริการต่างๆ ที่ช่วยยกระดับผลประโยชน์สาธารณะได้ นอกจากจะช่วยกระจายบริการ-การเข้าถึงบริการภาครัฐแล้ว ยังมีส่วนกระตุ้นเศรษฐกิจหรือสร้าง start-ups ใหม่ๆ โดยอ้อมด้วย
นอกจากการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐแล้ว ในด้านกลับ อีกหนึ่งโจทย์ท้าทายของการใช้แพลตฟอร์ม คือความเป็นไปได้ในการใช้ข้อมูลจากภาคเอกชนเพื่อบริหารกิจการที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ ยกตัวอย่างเช่น กรณีของ AirBnB ที่แชร์ข้อมูลให้กับผู้บริหารเมืองเพื่อนำมาประเมินว่าผลกระทบของธุรกิจส่งผลต่อเมืองอย่างไร เช่น การจัดการขยะ และการจัดการผลกระทบที่มีต่อชุมชน เป็นต้น
เรื่อง: สมคิด พุทธศรี
