ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา ความขัดแย้งในหลายพื้นที่ของโลกได้ปะทุขึ้นกลายเป็นสงครามและการสู้รบ ภาพเศษซากจากการทำลายล้างด้วยอาวุธที่ไหลเวียนอยู่ตามหน้าสื่อ สะท้อนอย่างชัดเจนว่าการทำสงครามและการใช้กำลังทางทหารยังคงเป็นส่วนหนึ่งของภูมิทัศน์การเมืองโลกในศตวรรษที่ 21 และผลกระทบของมันก็ไม่เพียงจำกัดอยู่แค่ในสนามรบ แต่ยังสั่นสะเทือนชีวิตผู้คนนับไม่ถ้วน
ในสภาวะที่ต่างฝ่ายต่างจับอาวุธเข้าห้ำหั่นกัน ในวันที่ความรุนแรงปะทุขึ้นจนเหมือนโลกกำลังถอยร่นเข้าสู่ภาวะใกล้อนาธิปไตย ไร้ซึ่งสิ่งควบคุม ความสูญเสียและความเสียหายย่อมเกิดขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ‘กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ’ (International Humanitarian Law: IHL) หรือที่หลายคนเรียกขานว่า ‘กฎหมายสงคราม’ จึงมีขึ้นเพื่อย้ำเตือนว่า แม้ในห้วงเวลาแห่งความโกลาหลที่สุด ก็ยังคงมีกฎเกณฑ์ที่มนุษย์ต้องเคารพและปฏิบัติตาม กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศจึงเป็นเสมือนแนวกันชนสุดท้ายที่ย้ำเตือนว่าความเป็นมนุษย์ไม่อาจถูกลบเลือนไป แม้ในห้วงเวลาที่คนจับอาวุธขึ้นสู้กัน
เหตุการณ์ปะทะตามแนวชายแดนไทย–กัมพูชาที่ปะทุขึ้นเมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม ซึ่งส่งผลให้มีผู้บาดเจ็บ เสียชีวิต บ้านเรือนและโครงสร้างพื้นฐานพังเสียหาย และส่งผลให้ประชาชนจำนวนมากในพื้นที่ชายแดนของทั้งสองประเทศต้องอพยพออกจากพื้นที่ เหตุการณ์นี้ทำให้สังคมไทยหันกลับมาตั้งคำถามอีกครั้งว่า ท่ามกลางความเปราะบางในสถานการณ์ความขัดแย้ง อะไรคือกรอบกติกาที่จะช่วยคุ้มครองพลเรือนและจำกัดความสูญเสียไม่ให้บานปลาย
ในวันที่ความขัดแย้งยังคงปะทุขึ้นทั่วโลก และย้ำเตือนเราว่าสงครามอาจไม่ใช่เรื่องไกลตัว วันโอวันพาไปเจาะลึกความสำคัญและข้อท้าทายของกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ กับ จิรัตต์ จิตต์วราวงษ์ ที่ปรึกษากฎหมาย คณะกรรมการกาชาดระหว่างประเทศ (ICRC)
รากฐานและแก่นแท้ของกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ
คงไม่เกินจริงนักหากจะกล่าวว่าในสายธารประวัติศาสตร์อันยาวนานของมนุษยชาติ ไม่เคยมียุคใดที่โลกว่างเว้นจากสงคราม ความเสียหายและการสูญเสียจากการสู้รบได้ทิ้งบาดแผลลึกไว้กับผู้คนและสังคมซ้ำแล้วซ้ำเล่า จนสังคมโลกต่างพยายามเสาะหาแนวทางไม่ให้สงครามเกิดขึ้นอีก แต่ความจริงที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ คือสงครามไม่เคยเลือนหายไปจากโลก เพียงแต่เปลี่ยนรูปแบบและวิธีการสู้รบไปตามยุคสมัย
เมื่อสงครามสามารถปะทุขึ้นได้เสมอ คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่า “จะหยุดมันอย่างไร” แต่คือ “เมื่อสงครามเกิดขึ้นแล้ว จะทำอย่างไรให้ความสูญเสียไม่ลุกลาม” ซึ่งนี่คือความสำคัญของการมีอยู่ของกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ ที่ย้ำเตือนว่าแม้ในสถานการณ์ที่ดูไร้ซึ่งกฎเกณฑ์ใดจะควบคุมได้ ก็ยังมีมาตรฐานขั้นต่ำหรือกฎเกณฑ์พื้นฐานที่ทุกฝ่ายต้องเคารพปฏิบัติ เพื่อรักษาความเป็นมนุษย์ไม่ให้สูญหายไปท่ามกลางเสียงปืนและระเบิด
การถือกำเนิดกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศมีรากฐานย้อนกลับไปมากว่า 160 ปี บนซากปรักหักพังของสงครามประกาศอิสรภาพของอิตาลี ในสมรภูมิซอลเฟริโน (Battle of Solferino) ภาพอันน่าสะเทือนใจของทหารที่บาดเจ็บล้มตายเกลื่อนสนามรบถูกสัมผัสโดย อ็องรี ดูน็อง (Henry Dunant) ซึ่งเขานำมาถ่ายทอดผ่านหนังสือ ‘ความทรงจำแห่งโซลเฟริโน’ ที่มีอิทธิพลต่อการสร้างแนวปฏิบัติในยามสงครามและนำไปสู่การถือกำเนิดขึ้นของกลุ่มองค์กรกาชาด โดยเริ่มจากการก่อตั้ง คณะกรรมการกาชาดระหว่างประเทศ หรือ ICRC ในปี 1863
ต่อมาในปี 1864 ตัวแทนรัฐบาลของหลายประเทศในยุโรปได้เข้าร่วมการประชุมทางการทูต เพื่อร่างและรับรองอนุสัญญาเพื่อให้ผู้บาดเจ็บในกองทัพในสนามรบมีสภาวะดีขึ้น (Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded in Armies in the Field) ซึ่งวางหลักการสำคัญว่าด้วยการให้ความช่วยเหลือแก่ผู้บาดเจ็บโดยไม่เลือกสัญชาติ การรับรองความเป็นกลางและความคุ้มครองของบุคลากรทางการแพทย์และสถานพยาบาล รวมถึงการใช้สัญลักษณ์กาชาดบนพื้นหลังสีขาวเป็นเครื่องหมายคุ้มครอง หลักการเหล่านี้กลายเป็นรากฐานของกฎหมายมนุษยธรรมสืบต่อมา
จากจุดเริ่มต้นในสนามรบ เมื่อศตวรรษที่ 19 กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศมีพัฒนาอย่างต่อเนื่อง เพื่อมุ่งคุ้มครองผู้ได้รับผลกระทบจากสงครามอย่างรอบด้าน จนเมื่อปี 1949 ประชาคมโลกได้ร่วมกันจัดทำ ‘อนุสัญญาเจนีวา’ (Geneva Conventions) ขึ้น ซึ่งต้องทำความเข้าใจก่อนว่า IHL ที่เราใช้กันในปัจจุบัน ประกอบขึ้นจากสนธิสัญญาต่างๆ หลายฉบับ และกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศที่ได้รับการยอมรับและปฏิบัติสืบต่อกันมา โดยมีอนุสัญญาเจนีวาและพิธีสารเพิ่มเติมเป็นแกนหลัก
อนุสัญญาเจนีวา ปี 1949 มีทั้งหมด 4 ฉบับ ได้แก่
- ฉบับที่ 1 (Geneva Convention for the Amelioration of the Condition for the Wounded and Sick in Armed Forces in the Field): คุ้มครองทหารที่บาดเจ็บหรือเจ็บป่วยในสนามรบบนบก
- ฉบับที่ 2 (Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of Wounded, Sick and Shipwrecked Members of Armed Forces an Sea): คุ้มครองทหารที่บาดเจ็บ เจ็บป่วย หรือเรืออับปางในทะเล
- ฉบับที่ 3 (Geneva relative to the Treatment of Prisoners of War): คุ้มครองเชลยศึก ให้ได้รับการปฏิบัติด้วยมนุษยธรรม ได้รับปัจจัยพื้นฐาน สิทธิในการติดต่อครอบครัว และการปล่อยตัวเมื่อการสู้รบสิ้นสุดลง
- ฉบับที่ 4 (Geneva Convention relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War): คุ้มครองพลเรือนที่ตกอยู่ในอำนาจของคู่ขัดแย้ง รวมถึงในพื้นที่ยึดครอง
ต่อมามีการจัดทำพิธีสารเพิ่มเติม (Additional Protocols) อีก 3 ฉบับ ได้แก่
- พิธีสารที่ 1 (1977): ขยายการคุ้มครองผู้เสียหายในกรณีการขัดกันทางอาวุธระหว่างประเทศ
- พิธีสารที่ 2 (1977): ขยายการคุ้มครองในกรณีการขัดกันทางอาวุธที่ไม่ใช่ระหว่างประเทศ (เช่น สงครามกลางเมือง)
- พิธีสารที่ 3 (2005): เพิ่มสัญลักษณ์พิเศษ ‘Red Crystal’ เป็นทางเลือกควบคู่กับสัญลักษณ์กาชาดและเสี้ยววงเดือนแดง
กล่าวให้เข้าใจง่าย กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศมีบทบาทหลักๆ ในการคุ้มครองผู้ที่ไม่ได้มีส่วนร่วมในการสู้รบ หรือไม่สามารถสู้รบได้อีกต่อไป ไม่ว่าจะเป็นพลเรือน เจ้าหน้าที่ทางการแพทย์ ผู้ให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม ผู้บาดเจ็บ ผู้ป่วย ลูกเรืออับปาง เชลยศึก หรือผู้ถูกกักขัง รวมถึงการกำหนดขอบเขตและข้อจำกัดของสงคราม เพื่อป้องกันไม่ให้ความรุนแรงบานปลายเกินจำเป็น เช่น การห้ามใช้อาวุธที่มีอานุภาพทำลายล้างรุนแรงเกินความจำเป็น หรือก่อให้เกิดความทุกข์ทรมานโดยไม่จำเป็น
หลักการเหล่านี้จึงเป็นเสมือนสัญญาที่ประชาคมโลกให้ไว้ร่วมกันว่าแม้ในห้วงเวลาที่ความรุนแรงถูกใช้เป็นเครื่องมือเพื่อชัยชนะหรือเพื่อช่วงชิงบางสิ่ง หลักการทางมนุษยธรรมจะต้องไม่ถูกลบเลือน
มนุษยธรรมไปด้วยกันได้กับผลประโยชน์แห่งชาติ
หนึ่งในข้อถกเถียงที่มักเกิดขึ้นในยามสงคราม หรือสถานการณ์ที่เรียกว่าการขัดกันทางอาวุธ (armed conflict) คือคำถามทำนองว่าการเคารพและปฏิบัติตามกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศอาจทำให้รัฐเสียเปรียบในการสู้รบ เนื่องจาก IHL กำหนดวิธีปฏิบัติที่เข้มงวด อย่างการคำนึงถึงสัดส่วนของการโจมตี หรือการห้ามใช้อาวุธที่สร้างความทุกข์ทรมานเกินจำเป็น ซึ่งวิธีปฏิบัติเหล่านี้อาจจำกัดทางเลือกทางทหารไม่มากก็น้อย
ข้อจำกัดเหล่านี้ถูกมองจากคนบางกลุ่มว่าทำให้กองทัพไม่สามารถใช้ยุทธวิธีที่รวดเร็วและรุนแรงที่สุดเพื่อปกป้องสิ่งที่ถือเป็นผลประโยชน์สูงสุดของรัฐอย่างบูรณภาพแห่งดินแดนได้ จึงมีข้อถกเถียงอยู่เสมอว่าการยึดมั่นในหลักมนุษยธรรมสามารถเดินเคียงคู่ไปกับการรักษาผลประโยชน์แห่งชาติได้จริงหรือไม่
จิรัตต์ชวนมองว่าหลักการด้านมนุษยธรรมกับผลประโยชน์แห่งชาติไม่ได้เป็นสิ่งที่ขัดแย้งกัน ตรงกันข้าม การเคารพกฎหมายมนุษยธรรมและกฎหมายระหว่างประเทศกลับเป็นการเสริมสร้างความมั่นคงและเกียรติภูมิของรัฐในระยะยาว และท้ายที่สุดแล้ว การปฏิบัติตามหลักการสากลเหล่านี้ย่อมสะท้อนกลับมาเป็นผลประโยชน์ของประเทศเอง ทั้งในแง่ความชอบธรรม ความน่าเชื่อถือ และการยืนหยัดอยู่ในประชาคมโลกอย่างมีศักดิ์ศรี
ในห้วงเวลาที่ประเทศอยู่ในภาวะปกติ หลักกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศอาจดูเป็นเรื่องไกลตัว โดยเฉพาะสำหรับรัฐที่ไม่ค่อยเผชิญการสู้รบ ทว่าในความเป็นจริงแล้ว ทุกประเทศยังคงมี ‘เสียง’ อยู่บนเวทีระหว่างประเทศ และปฏิเสธไม่ได้ว่าวันหนึ่งประเทศนั้นๆ อาจต้องพึ่งพา IHL ไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง ตัวอย่างเช่น อาจมีกรณีที่พลเรือนของประเทศหนึ่งตกอยู่ในการควบคุมของฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดในความขัดแย้ง การเข้าใจและปฏิบัติตาม IHL ได้อย่างถูกต้องจึงเป็นเครื่องมือสำคัญในการปกป้องสิทธิพลเรือนของรัฐด้วยเช่นกัน
หากจะกล่าวให้เข้าใจง่าย สมมติว่ารัฐเลือกที่จะหาข้อยกเว้นหรือไม่ปฏิบัติตามหลักการบางข้อ เช่น การคุ้มครองพลเรือน โดยคิดว่าผลลัพธ์ของการไม่ปฏิบัติตามคงไม่ร้ายแรง แต่เมื่อถึงวันที่ความขัดแย้งปะทุขึ้นในแผ่นดินตัวเอง หรือมีพลเมืองของตนได้รับผลกระทบจากความขัดแย้งนั้น รัฐนั้นก็อาจกลายเป็นฝ่ายที่ต้องการให้หลักการเหล่านี้ถูกยึดถือและบังคับใช้อย่างเคร่งครัดเพื่อปกป้องพลเมืองของตนเอง สุดท้ายแล้ว ทุกประเทศล้วนมีโอกาสที่ต้องนำหลักการเหล่านี้มาใช้ ไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม
ทหารจะยังรบได้ไหม ถ้าต้องปฏิบัติการภายใต้กติกาของมนุษยธรรม?
เมื่อพูดถึงสงคราม ตัวแสดงสำคัญที่ไม่อาจมองข้ามได้คือทหารและกองทัพ ซึ่งเป็นผู้ถืออาวุธและผู้ตัดสินใจในปฏิบัติการบนสนามรบ ทุกคำสั่ง ทุกยุทธวิธีที่กองทัพเลือกใช้ ย่อมส่งผลโดยตรงต่อทิศทางของความขัดแย้งว่าจะยืดเยื้อ รุนแรง หรือยุติลงได้เร็วเพียงใด
ในความขัดแย้งใดก็ตามที่การสู้รบเริ่มขยายวงและส่งผลกระทบเป็นวงกว้าง มักมีเสียงเรียกร้องจากคนบางกลุ่มให้ทหารใช้กำลังอย่างเด็ดขาด เพื่อเร่งให้ได้มาซึ่งชัยชนะและยุติความขัดแย้งโดยเร็ว ทว่าการมีอยู่ของกฎเกณฑ์อันเป็นสากลย่อมไม่ปล่อยให้การรบตามอำเภอใจเช่นนั้นเกิดขึ้น คำถามสำคัญที่ตามมาคือ การยึดถือกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศจะเป็นการจำกัดทางเลือกทางทหารหรือไม่ และหลักการเหล่านี้จะปฏิบัติได้จริงในความโกลาหลของสนามรบมากน้อยแค่ไหน
หากย้อนมองจากประวัติศาสตร์สงครามที่ผ่านมา จะเห็นว่าทหารเองรับรู้ถึงข้อจำกัดบางอย่างในการใช้กำลัง บ่อยครั้งข้อจำกัดเหล่านี้มีรากจากวัฒนธรรม คำสอนทางศาสนา หรือข้อตกลงระหว่างรัฐ ที่ทำให้กองกำลังต้องยับยั้งการกระทำที่เกินความจำเป็น และหากย้อนมองพัฒนาการของกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ จะเห็นว่าอนุสัญญาหรือสนธิสัญญาต่างๆ ไม่ได้เป็นเพียงการตกลงของนักการเมืองหรือพลเรือน แต่มีเสียงและประสบการณ์ตรงของทหารร่วมกำหนดอยู่ด้วยเสมอ
เพราะฉะนั้น กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศจึงเป็นกติกาที่ผ่านการยอมรับจากผู้ที่อยู่ในสมรภูมิจริง ซึ่งการยอมรับขอบเขตในการรบเช่นนี้ เป็นการสร้างสมดุลระหว่างความมีประสิทธิภาพทางทหารกับข้อคำนึงทางหลักมนุษยธรรม และเป็นการกำหนดกรอบปฏิบัติที่ทำให้การใช้กำลังยังคง ‘มีความหมาย’ ทางยุทธศาสตร์ โดยไม่ปล่อยให้การทำลายล้างทุกสิ่งอย่างกลายเป็นบรรทัดฐาน
หนึ่งในหลักฐานแรกๆ ของความพยายามสร้างขอบเขตในการรบปรากฏอยู่ในคำประกาศเซนต์ปีเตอร์สเบิร์ก (St. Petersburg Declaration, 1868) ซึ่งเป็นข้อตกลงอย่างเป็นทางการฉบับแรกของโลกที่ห้ามการใช้อาวุธบางชนิดในสงคราม จุดเริ่มต้นมาจากการที่กองทัพรัสเซียคิดค้นกระสุนชนิดหนึ่งขึ้นในปี 1863 ซึ่งสามารถระเบิดได้เมื่อกระทบกับวัตถุแข็ง โดยมีจุดประสงค์หลักเพื่อทำลายเกวียนบรรทุกกระสุน แต่ต่อมาในปี 1867 กระสุนถูกดัดแปลงจนสามารถระเบิดได้แม้เมื่อกระทบกับวัตถุอ่อน (เช่น ผิวหนังมนุษย์) ดังนั้น กระสุนปืนชนิดนี้จึงถูกมองว่าเป็นอาวุธสงครามที่ไร้มนุษยธรรม รัฐบาลรัสเซียซึ่งตระหนักถึงความร้ายแรงของอาวุธดังกล่าวไม่ต้องการใช้กระสุนปืนเองและไม่ต้องการให้ประเทศอื่นใช้ประโยชน์จากกระสุนปืน จึงเสนอให้มีการตกลงระหว่างประเทศเพื่อห้ามการใช้งาน คำประกาศเซนต์ปีเตอร์สเบิร์กยังถือเป็นการยืนยันหลักจารีตประเพณีที่ห้ามใช้อาวุธ วัตถุระเบิด หรือยุทโธปกรณ์ใดๆ อันก่อให้เกิด ‘ความทุกข์ทรมานโดยไม่จำเป็น’
เนื้อหาในส่วนอารัมภบท (preamble) ของคำประกาศนี้ ยังระบุไว้ชัดว่าวัตถุประสงค์ทางทหารที่ชอบธรรม (legitimate military objective) คือการทำให้ขีดความสามารถของกองทัพฝ่ายตรงข้ามอ่อนแอลง ดังนั้น หากการกระทำใดๆ ไม่ได้มีผลช่วยลดความสามารถทางทหารของฝ่ายตรงข้ามหรือไม่ได้มีส่วนช่วยให้บรรลุเป้าหมายทางยุทธศาสตร์ การกระทำนั้นจึงไม่อาจถือว่าเป็นวัตถุประสงค์ที่ชอบธรรม ตัวอย่างที่ชัดเจนคือการโจมตีพลเรือนซึ่งมิได้ส่งผลต่อขีดความสามารถของกองกำลังฝ่ายตรงข้าม
แม้คำประกาศเซนต์ปีเตอร์สเบิร์กจะจัดทำขึ้นตั้งแต่ศตวรรษที่ 19 แต่หลักการที่กองทัพต้องชั่งน้ำหนักกันระหว่างความจำเป็นทางทหาร (military necessity) และหลักมนุษยธรรม (humanity) ยังคงมีอิทธิพลและถูกยืนยันอย่างต่อเนื่องในกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศจนถึงปัจจุบัน
กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศยังมีพัฒนาการที่วางรากฐานการปฏิบัติใช้ให้มีทั้งกลไกป้องกัน (prevention) และกลไกปราบปราม (repression)
สำหรับกลไกการป้องกันภายใต้ IHL ในแง่มุมที่เกี่ยวข้องกับการทหาร เช่น ในพิธีสารเพิ่มเติมของอนุสัญญาเจนีวา ได้กำหนดให้กองทัพต้องมี ‘ที่ปรึกษากฎหมายประจำกองทัพ’ เพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบว่าปฏิบัติการทางทหารที่ดำเนินอยู่นั้นสอดคล้องกับหลักการของ IHL หรือไม่ ถ้าเปรียบกับบริบทของไทยก็อาจเทียบได้กับบทบาทของ ‘นายทหารพระธรรมนูญ’ ที่คอยให้คำแนะนำด้านกฎหมายในกองทัพ หรือในพิธีสารเพิ่มเติมฉบับที่ 1 ระบุไว้ชัดว่าหากรัฐได้อาวุธใหม่มา ไม่ว่าจะจากการจัดซื้อ การได้รับความช่วยเหลือจากตัวแสดงอื่น หรือผลิตขึ้นเอง รัฐมีหน้าที่ต้องทบทวน (review) อาวุธนั้นว่ามีความเหมาะสมเพียงใด สามารถนำไปใช้ในสถานการณ์ใดจึงจะชอบด้วยกฎหมาย และในสถานการณ์ใดที่การใช้อาวุธนั้นจะละเมิด IHL การทบทวนนี้จึงเป็นเหมือนกลไกป้องกันไม่ให้เกิดการใช้อาวุธที่ขัดต่อกฎหมายตั้งแต่ต้นทาง
ส่วนตัวอย่างของกลไกปราบปราม นอกจาก IHL จะกำหนดให้มีการลงโทษผู้กระทำผิดด้วยกระบวนการศาลภายในประเทศ ยังมีหลักการที่เรียกว่า ‘ความรับผิดชอบของผู้บังคับบัญชา’ (command responsibility) ซึ่งกำหนดให้ผู้บังคับบัญชามีหน้าที่ใช้อำนาจของตนเองเพื่อให้แน่ใจว่าผู้ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติตามกฎหมาย หากเกิดการละเมิดขึ้นมา ไม่ว่าจะเป็นเพราะผู้บังคับบัญชาออกคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือเพราะผู้ใต้บังคับบัญชาทำละเมิดโดยที่ผู้บังคับบัญชารู้แต่ไม่ห้ามปราม หรือแม้แต่เพิกเฉยโดยไม่ใช้ความระมัดระวัง ผู้บังคับบัญชาก็อาจต้องรับผิดด้วย
กลไกนี้สะท้อนว่า IHL ไม่ได้ฝากความรับผิดชอบไว้กับระดับนโยบายเพียงอย่างเดียว แต่ยังเน้นการบังคับใช้ผ่านระบบกฎหมายภายในของแต่ละรัฐ ไม่ว่าจะเป็นการดำเนินคดีในศาล หรือในบางกรณีที่ไม่ถึงขั้นเป็นความผิดร้ายแรงก็อาจใช้มาตรการทางวินัยทหารเพื่อป้องกันไม่ให้การละเมิดเกิดซ้ำอีก
ความท้าทายเชิงโครงสร้างและเชิงปฏิบัติในการบังคับใช้ IHL
ในสงครามที่ปะทุขึ้นในหลายพื้นที่ตลอดหลายปีที่ผ่านมา เรายังคงเห็นความสูญเสียของผู้บริสุทธิ์และผู้ที่ไม่ได้มีส่วนร่วมในการสู้รบเกิดซ้ำแล้วซ้ำเล่า ภาพเหล่านี้ทำให้เกิดคำถามสำคัญว่า เหตุใดกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศจึงไม่อาจจำกัดหรือป้องกันความสูญเสียได้อย่างที่ควรจะเป็น จิรัตต์ชวนมองว่าแนวโน้มซึ่งเป็นที่น่ากังวลดังกล่าวเป็นผลมาจากความท้าทายเชิงโครงสร้างและเชิงปฏิบัติอย่างน้อยสามประการ
ประการแรก คือการตีความและการบังคับใช้กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศที่เบี่ยงเบนไปจากเจตนารมณ์ดั้งเดิม IHL นั้นถูกออกแบบมาเพื่อจำกัดความสูญเสียและผลกระทบจากสงคราม โดยย้ำว่าความจำเป็นทางทหารยังคงมีอยู่ แต่ต้องเดินคู่ไปกับการธำรงไว้ซึ่งหลักมนุษยธรรม แต่บ่อยครั้งในทางปฏิบัติ รัฐกลับให้ความสำคัญกับ ‘เป้าหมายทางทหาร’ เป็นอันดับแรก และลดทอนน้ำหนักของผลกระทบด้านมนุษยธรรมลง
ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือกรณีการทรมาน แม้ทั้ง IHL และกฎหมายสิทธิมนุษยชนจะห้ามการกระทำดังกล่าวอย่างชัดเจน แต่เมื่อมีรายงานว่ามีการทรมานเกิดขึ้น รัฐจำนวนไม่น้อย เมื่อปฏิเสธไม่ได้ว่าเกิดขึ้นจริง ก็มักอ้างข้อยกเว้นหรือเหตุผลทางกฎหมายเพื่อให้การทรมานดูเหมือนเป็นสิ่งที่ชอบด้วยกฎหมาย
การอ้างข้อยกเว้นเช่นนี้ไม่เพียงสะท้อนถึงการใช้กฎหมายโดยไม่สุจริต หากแต่ยังเป็นเรื่องที่น่ากังวลอย่างยิ่ง เพราะท้ายที่สุดแล้ว ผู้ที่ตกเป็นเหยื่อก็คือพลเรือนและบุคคลที่ IHL มีเจตนาจะคุ้มครองโดยตรง
ประการที่สอง คือความมุ่งมั่นและเจตจำนงของรัฐ แม้กฎเกณฑ์ของ IHL จะถูกกำหนดไว้ชัดเจนแล้ว แต่สิ่งที่จะทำให้กฎหมายเหล่านี้คุ้มครองผู้คนได้จริง คือการที่รัฐเลือกจะนำมาปฏิบัติใช้ เพราะหากรัฐไม่มีความตั้งใจที่จะนำมาบังคับใช้จริง กฎหมายหรืออนุสัญญาต่างๆ ก็เป็นเพียงตัวอักษรที่ไร้พลัง
อนุสัญญาเจนีวาทั้งสี่ฉบับต่างเริ่มต้นด้วยบทบัญญัติที่เหมือนกันหรือเรียกว่ามาตราร่วม โดยมาตราแรกของทุกฉบับระบุว่า รัฐภาคีมีพันธกรณีที่จะต้อง “เคารพ และประกันให้มีการเคารพ” (respect and ensure respect) ต่ออนุสัญญาเหล่านี้
คำว่า ‘เคารพ’ หมายถึง รัฐต้องไม่ละเมิดกฎหมายด้วยตนเอง แต่คำว่า ‘ประกันให้เคารพ’ มีนัยที่กว้างกว่านั้น เพราะไม่ได้หมายความเพียงแค่รัฐจะไม่ทำผิด แต่ยังรวมถึงการสร้างระบบ กลไก และมาตรการภายในที่จะป้องกันไม่ให้เกิดการละเมิดขึ้นตั้งแต่แรก หากรัฐมีความมุ่งมั่นที่จะปฏิบัติใช้จริงๆ ก็ต้องสะท้อนออกมาผ่านนโยบายที่เป็นรูปธรรม เช่น การบรรจุหลักการของ IHL ไว้ในหลักสูตรการฝึกทหารและนโยบายกองทัพ เพราะหากทหารไม่เคยทำความเข้าใจเรื่องนี้ หลักการเหล่านี้ก็ย่อมไม่ถูกนำไปใช้ในสนามรบ และความเสี่ยงต่อการละเมิดก็จะเกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่า
ดังนั้น ความมุ่งมั่นในการบังคับใช้ IHL จึงไม่ได้จบลงเพียงแค่รัฐลงนามเป็นภาคี แต่ต้องลงลึกไปถึงการทำให้พันธกรณีที่รับไว้เกิดผลในกฎหมายภายใน และสร้างระบบที่ทำให้การเคารพกฎหมายกลายเป็นวัฒนธรรมการปฏิบัติจริงในระดับปฏิบัติการ ขณะเดียวกัน รัฐยังต้องเข้าร่วมเป็นภาคีในสนธิสัญญา IHL ฉบับอื่นๆ เพื่อยืนยันความพร้อมที่จะยึดถือกติกาสากลอย่างต่อเนื่อง
ประการสุดท้าย คือความท้าทายในการเตรียมการในยามสงบ แม้ว่า IHL จะถูกกำหนดให้บังคับใช้ในยามสงคราม แต่ข้อเท็จจริงสำคัญที่มักถูกมองข้ามคือบางบทบัญญัติของกฎหมาย โดยเฉพาะในอนุสัญญาเจนีวา กำหนดให้รัฐต้องปฏิบัติแม้ในยามสงบ ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ หน้าที่ในการเผยแพร่และถ่ายทอดหลักการของ IHL ให้แก่ทั้งกำลังพลและประชากรโดยทั่วไป เพราะหากไม่เตรียมความพร้อมตั้งแต่ยามปกติ เมื่อสงครามเกิดขึ้นจริง ย่อมสายเกินไปที่จะสร้างความเข้าใจหรือปลูกฝังวินัยทางกฎหมายได้
ในแง่ของกองทัพ หาก IHL ไม่ถูกบรรจุไว้ในหลักสูตรการฝึกและนโยบายทางทหาร ก็แทบเป็นไปไม่ได้ที่จะคาดหวังว่ากฎหมายเหล่านี้จะถูกนำมาใช้ได้จริงเมื่อถึงคราวจำเป็น ขณะเดียวกัน การเผยแพร่หลักปฏิบัติให้แก่ประชาชนทั่วไปก็เป็นเรื่องสำคัญ เพราะเมื่อใดที่พลเรือนคนใดหยิบอาวุธขึ้นมาเข้าร่วมการสู้รบและโจมตีเป้าหมายที่เป็นพลเรือนฝ่ายตรงข้าม การกระทำนั้นย่อมเข้าข่ายเป็น ‘อาชญากรรมสงคราม’ ได้เช่นกัน การสร้างความรู้และความเข้าใจเรื่อง IHL จึงไม่ใช่หน้าที่ที่รัฐต้องทำเฉพาะกับกองทัพ แต่คือพันธกรณีที่ครอบคลุมถึงสังคมทั้งหมด
นอกจากการสร้างความตระหนักรู้และความเข้าใจเกี่ยวกับกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ (IHL) ในยามสงบแล้ว ยังมีสิ่งที่แม้กฎหมายจะไม่ได้เขียนชัดเจนว่าต้องทำในช่วงที่ไม่มีสงคราม แต่หากไม่เตรียมการไว้ล่วงหน้า เมื่อสงครามเกิดขึ้นจริงก็ยากที่จะปฏิบัติได้ทันเวลา ตัวอย่างสำคัญคือการจัดตั้ง National Information Bureau (NIB) ซึ่งมีหน้าที่รวบรวมข้อมูลของผู้ที่ถูกควบคุมหรือจับกุม ไม่ว่าจะเป็นกรณีที่ถูกจับเป็นเชลยหรือกรณีที่พบร่างจากพื้นที่ที่ถูกยึดครอง โดยข้อมูลเหล่านี้ต้องถูกรวบรวมและส่งต่อผ่านตัวกลางไปยังคู่ขัดแย้ง เพื่อให้อีกฝ่ายสามารถรู้ความเป็นไปของประชากรตนได้ ไม่ว่าจะเป็นข่าวดีหรือข่าวร้าย สมาชิกในครอบครัวของคนที่ถูกจับมีสิทธิได้รับทราบความจริงเกี่ยวกับคนที่อยู่ในความควบคุมของอีกฝ่ายหนึ่ง
ความท้าทายเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่า การบังคับใช้และการปฏิบัติตามกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ มิได้ขึ้นอยู่กับการปฏิบัติในห้วงสงครามเพียงอย่างเดียว หากยังเกี่ยวข้องกับการลงทุนเชิงนโยบายและโครงสร้างในยามสงบด้วย หากรัฐไม่วางรากฐานและเตรียมความพร้อมตั้งแต่เนิ่นๆ เมื่อสงครามปะทุขึ้น หลักการที่ถูกบัญญัติไว้ในกฎหมายก็ย่อมไม่อาจทำหน้าที่คุ้มครองประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ
เมื่อสมรภูมิเปลี่ยนโฉม กฎหมายมนุษยธรรมยังเป็นเกราะกำบังได้หรือไม่?
ทุกวันนี้ ความขัดแย้งและการสู้รบไม่ได้จำกัดอยู่แค่บนสมรภูมิทางกายภาพหรือเป็นสิ่งที่รัฐกระทำต่อต่อรัฐอีกต่อไป แต่กำลังเปลี่ยนโฉมหน้าไปอย่างสิ้นเชิง ปัจจุบันนี้ โลกมีทั้งกองกำลังติดอาวุธที่มิใช่รัฐ กลุ่มทหารรับจ้างที่เข้ามามีบทบาท ไปจนถึงภัยคุกคามรูปแบบใหม่อย่างการโจมตีทางไซเบอร์ และการใช้อาวุธอัตโนมัติที่ทำงานได้เองโดยไม่ต้องอาศัยมนุษย์ควบคุม สมรภูมิยุคใหม่จึงซับซ้อนและยากจะคาดเดามากขึ้น ท่ามกลางความเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ คำถามสำคัญจึงตามมาว่า หลักกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศซึ่งถูกวางรากฐานมานานหลายทศวรรษ จะยังคงเป็น ‘เกราะกำบัง’ ที่มีประสิทธิภาพในการคุ้มครองผู้คนท่ามกลางรูปแบบการสงครามที่เปลี่ยนไปได้หรือใหม่
จากประเด็นนี้ จิรัตต์มองว่ากรอบกฎหมายระหว่างประเทศในปัจจุบันโดยรวมยังเพียงพอที่จะรองรับความท้าทายใหม่ๆ หลายประการ สิ่งที่เป็นความท้าทายใหญ่คือการนำหลักการที่มีอยู่แล้วไปใช้กับตัวแสดงหรือเทคโนโลยีการรบที่เปลี่ยนไปเสียมากกว่า ซึ่งในการนำไปใช้ยังต้องการการชี้แจงและแนวทางปฏิบัติเพิ่มเติม
ยกตัวอย่างตัวแสดงในสนามรบที่เปลี่ยนไป เช่น การปรากฏตัวของทหารรับจ้าง (mercenary) คำว่า mercenary ตามนิยามของ IHL มีความหมายค่อนข้างจำกัดและต้องเข้าเกณฑ์หลายประการตามพิธีสาร ทำให้มีหลายกลุ่มที่อาจไม่เข้าเกณฑ์การเป็นทหารรับจ้าง แต่หากพิจารณาในกรอบของหน่วยงานเอกชนให้บริการทางทหาร (private military and security companies: PMSC) จะครอบคลุมได้กว้างกว่า ในประเด็นนี้ มีแนวปฏิบัติที่สำคัญคือ Montreux Document ซึ่งแม้จะไม่ใช่สนธิสัญญาที่มีผลผูกพัน แต่ก็ให้แนวทางว่ารัฐที่ใช้ PMSC ควรคำนึงถึงประเด็นใดบ้างเพื่อป้องกันการละเมิด IHL
นอกจากนั้น การสู้รบในปัจจุบันยังมีตัวแสดงหลากหลายฝ่ายมากขึ้น โดยเฉพาะกลุ่มติดอาวุธที่เพิ่มจำนวนขึ้น ในปี 2024 ICRC ประมาณการว่ามีกลุ่มติดอาวุธที่สามารถใช้ความรุนแรงจนส่งผลกระทบทางมนุษยธรรมได้ไม่ต่ำกว่า 450 และมีประชากรกว่า 83 ล้านคนอาศัยอยู่ในพื้นที่ที่กลุ่มเหล่านี้ควบคุมอยู่ ขณะเดียวกันก็มีรัฐต่างๆ ที่เข้ามามีบทบาทในการขัดกันทางอาวุธ ทั้งทางตรงและทางอ้อม ทำให้รัฐเหล่านั้นมีพันธกรณีตามกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ แม้จะไม่ได้เป็นคู่ขัดแย้งโดยตรงก็ตาม
ส่วนประเด็นว่าด้วยพื้นที่การสู้รบที่เปลี่ยนไป เช่น พื้นที่ไซเบอร์ จิรัตต์กล่าวว่า ICRC และหลายรัฐเห็นตรงกันว่า IHL สามารถนำไปใช้กับปฏิบัติการทางไซเบอร์ได้ เมื่อการโจมตีทางไซเบอร์นั้นเกิดขึ้นในบริบทของการขัดกันทางอาวุธ ในทางปฏิบัติ การประยุกต์ใช้ IHL กับโลกไซเบอร์อาจเริ่มจากการตั้งคำถามเชิงปฏิบัติ เช่น หากเซิร์ฟเวอร์หรือโครงสร้างพื้นฐานทางไซเบอร์ที่ต้องการโจมตีมีการใช้งานร่วมกันทั้งหน่วยงานทางทหารและพลเรือน จะพิจารณาว่าเป็นเป้าหมายทางทหารได้หรือไม่ ผลกระทบต่อพลเรือนขนาดใดที่ถือว่าอยู่ในกรอบ หรือเมื่อการโจมตีไซเบอร์ส่งผลกระทบต่อบริการสาธารณะสำคัญ จะต้องชั่งน้ำหนักอย่างไรระหว่างผลลัพธ์ทางทหารกับความเสี่ยงต่อพลเรือน
อย่างไรก็ตาม ยังมีความเปลี่ยนแปลงใหม่ๆ ที่สะท้อนว่า IHL ยังมีข้อจำกัด เช่นการเกิดขึ้นของระบบอาวุธอัตโนมัติ (Autonomous Weapon Systems: AWS) ซึ่งปัจจุบันยังไม่มีคำนิยามที่ทุกฝ่ายยอมรับตรงกัน แต่ ICRC อธิบายว่า AWS คือระบบอาวุธที่มีความสามารถกำหนดเป้าหมายและใช้อำนาจสังหารได้โดยไม่จำเป็นต้องมีการควบคุมจากมนุษย์โดยตรง
การพัฒนาอาวุธประเภทนี้ทำให้เกิดข้อกังวลหลัก 3 ประการคือ หนึ่งคือเรื่องความสามารถในการปฏิบัติตาม IHL เพราะเมื่อการตัดสินใจเกี่ยวกับชีวิตถูกฝากไว้กับเครื่องจักร เราจะมั่นใจได้อย่างไรว่าอัลกอริทึมจะสามารถจำแนกเป้าหมายทางทหารออกจากพลเรือนได้อย่างถูกต้อง และคำนึงถึงผลกระทบทางมนุษยธรรมได้เทียบเท่าการตัดสินใจของมนุษย์ ทำให้เกิดข้อกังวลต่อมาคือประเด็นว่าด้วยความเสียหายต่อทั้งพลเรือนและพลรบ รวมทั้งความเสี่ยงในการขยายวงของความขัดแย้ง และสามคือประเด็นทางศีลธรรม การมอบอำนาจชีวิตและความตายให้กับอัลกอริทึมย่อมทำให้เกิดคำถามใหญ่ต่อคุณค่าความเป็นมนุษย์ ยิ่งเมื่อเทคโนโลยีเอไอเองก็ยังมีความไม่แน่นอนสูง เอไอแชตบอตที่ผู้คนนิยมใช้กันในปัจจุบันยังเกิดอาการหลอนได้ หากอาการหลอนนี้เกิดขึ้นในสนามรบ ผลลัพธ์ย่อมสร้างหายนะทางมนุษยธรรมที่ใหญ่หลวงกว่า ความกังวลนี้ทำให้ ICRC และเลขาธิการสหประชาชาติได้ร่วมกันเรียกร้องให้รัฐต่างๆ หาข้อตกลงใหม่เพื่อจำกัดการใช้อาวุธประเภทนี้
กล่าวโดยสรุปได้ว่าแม้หลักการของกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศจะถูกวางไว้อย่างชัดเจนแล้ว ทั้งในด้านการปกป้องผู้ที่ไม่เกี่ยวข้องกับการสู้รบและการจำกัดวิธีการทำสงคราม แต่โลกที่เปลี่ยนไปย่อมทำให้รายละเอียดของการบังคับใช้ต้องถูกปรับหรือเสริมให้สอดรับกับความท้าทายใหม่ๆ
เมื่อการยึดหลักกฎหมายสามารถกลายเป็นสะพานสู่สันติภาพ
เมื่อสงครามหรือการสู้รบปะทุขึ้น สิ่งที่เราเห็นได้ชัดเจนที่สุดคือความสูญเสียของผู้บริสุทธิ์ ภาพพลเรือนบาดเจ็บล้มตาย บ้านเมืองพังทลาย และผู้คนนับแสนหรือล้านต้องละทิ้งถิ่นฐาน กลายเป็นผู้พลัดถิ่นหรือผู้ลี้ภัย ความจริงอันเจ็บปวดเหล่านี้สะท้อนอยู่ในข่าวที่พบเห็นได้รายวัน และตอกย้ำว่าเมื่อกฎหมายมนุษยธรรมถูกเพิกเฉย ผลลัพธ์ที่ตามมาคือบาดแผลที่ร้าวลึกทั้งต่อปัจเจก ครอบครัว สังคม และสังคมในระดับนานาชาติ
จิรัตต์ชวนมองในอีกมุมว่าการเคารพ IHL ไม่ได้เพียงช่วยจำกัดวงความสูญเสียในช่วงสงครามเท่านั้น หากยังมีผลต่อ ‘ชีวิตหลังสงคราม’ ด้วย เช่น หากหมู่บ้านหรือเมืองไม่ถูกทำลายจนสิ้น ผู้คนที่ถูกบังคับให้อพยพก็ยังมีโอกาสได้กลับไปตั้งรกรากในถิ่นฐานเดิม กระบวนการสร้างสันติภาพและการฟื้นฟูความปกติสุขก็ย่อมเกิดขึ้นได้เร็วและมั่นคงกว่า เมื่อโครงสร้างทางสังคมยังพอเหลือร่องรอยให้เริ่มต้นใหม่ได้
ยิ่งไปกว่านั้น หากระหว่างสงครามมีการจดบันทึกไว้อย่างรัดกุมว่าใครถูกจับเป็นเชลย ใครเสียชีวิต หรือใครถูกควบคุมตัวไว้ ข้อมูลเหล่านี้จะกลายเป็นกุญแจสำคัญหลังสงครามจบลงเนื่องจากสามารถมอบความกระจ่างให้กับครอบครัวของผู้สูญเสียได้ เพราะไม่ว่าจะเป็นข่าวดีหรือข่าวร้าย การได้รับรู้ชะตากรรมของคนที่รักคือก้าวสำคัญในการเยียวยา และยังเปิดทางให้คู่ขัดแย้งกันมีโอกาสสร้างความสมานฉันท์ได้ง่ายขึ้น
ท้ายที่สุด แม้ IHL จะไม่ได้มีข้อกำหนดว่าคู่พิพาทต้องเจรจาหยุดยิงหรือสร้างสันติภาพ แต่การเคารพกติกาเหล่านี้ทำให้ผลลัพธ์หลังสงครามเป็นไปในทิศทางที่เอื้อต่อการประนีประนอมและการสร้างสันติภาพที่ยั่งยืนได้ กล่าวได้ว่า IHL คือ ‘สะพาน’ ที่เชื่อมระหว่างความสูญเสียในห้วงสงครามกับความหวังที่จะกลับคืนสู่ความสงบในอนาคต การเพิกเฉยต่อกฎหมายมนุษยธรรมจึงไม่เพียงแต่ทำให้ผู้คนล้มตายโดยไม่จำเป็น แต่ยังทำลายโอกาสของโลกที่จะเยียวยาและฟื้นฟูความสัมพันธ์อย่างยั่งยืน
