ชลธร วงศ์รัศมี เรื่อง
“อากาศเดินทางรอบโลกได้ในสามสัปดาห์ ดังนั้นแม้ว่าจะเกิดอะไรขึ้นก็ตามในอีกทวีปหนึ่ง อย่างไรคุณก็ต้องรู้สึกถึงผลนั้น”
–Daniel Jaffe นักวิชาการด้านเคมีภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อม มหาวิทยาลัยเท็กซัส
จีนและอเมริกาไม่ใช่ชาติที่มีชื่อเสียง ‘สะอาด’ นัก ในเรื่องรักษาสิ่งแวดล้อม ตรงกันข้ามกลับเป็นสองชาติที่แข่งขันก่อมลพิษสูงสุดสองอันดับแรกในตารางอยู่เสมอ แต่ทั้งสองชาติต่างสร้างหมุดหมายต่อพัฒนาการการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมที่น่าจดจำ โดยเฉพาะการแก้ปัญหา ฝุ่น PM. 2.5 ซึ่งไม่เคยจำกัดว่าตนเป็นฝุ่นสัญชาติใด และเดินทางไกลไปพร้อมอากาศรอบโลกได้ในเวลาสามสัปดาห์
จีน : เมื่อสีจิ้นผิงมาซื้อเกี๊ยว
“ตอนแรกไม่ได้รู้สึกอะไร เหมือนคนเจอสึนามึแล้วยืนงงๆ ออกไปขี่จักรยานตามปกติอยู่เลย แต่กลับมาแล้วรู้สึกว่าจามหนัก เช็ดจมูกแล้วดำ ตอนไปอยู่ปักกิ่งใหม่ๆ ปี 2008 เป็นปีที่จีนจัดโอลิมปิก ทุกอย่างใสสะอาดหมด เป็นหน้าฉากของเขา พอโอลิมปิกจบก็กลับมามีมลภาวะเหมือนเดิม เพราะเมืองมันพัฒนาไว”
พัลลภ สามสี ผู้อำนวยการเนื้อหาและสื่อสังคมออนไลน์ สถานีวิทยุนานาชาติแห่งประเทศจีน (CRI- China Redio International) กล่าวถึงวันฝุ่น PM 2.5 ปกคลุมท้องฟ้ากรุงปักกิ่งซึ่งเขาไปใช้ชีวิตอยู่ที่นั่น 5 ปี ก่อนกลับเมืองไทย โดยมีปัญหาฝุ่นเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้เขาตัดสินใจกลับ
“ผมอยู่ตึกสูงมองไปจะเห็นหมอก (smog) ชัดมาก ตอนความเข้มข้นของมลพิษสูงถึง 900 ไมโครกรัมต่อตารางเมตร ท้องฟ้าแดงน่ากลัวมากอยู่หลายวัน ช่วงปกติก็มีรายงานคนป่วยเป็นโรคปอด โรคทางเดินหายใจตลอดอยู่แล้ว โดยเฉพาะกับเด็ก ขนาดผู้ใหญ่ยังป่วย แอร์ที่มีไส้กรอง PM 2.5 ราคาสูงแต่ขายดีมาก”
กรุงปักกิ่งมีภูเขาสูงล้อมสามทิศ มีทิศตะวันออกด้านเดียวที่เป็นทะเลแต่อยู่ไกลจากใจกลางปักกิ่งราว 80 กิโลเมตร มลพิษระบายได้ยาก แต่ถึงแม้ว่าอากาศช่วงนั้นคลุ้งฝุ่นแค่ไหนพัลลภก็บอกว่าจีนยังมีความจริงใจในการแก้ปัญหาบางมุมที่น่าประทับใจ
“วันที่มลพิษสูงถึง 900 ประธานาธิบดีสีจิ้นผิง ไปเดินกับชาวบ้านที่ถนนวัฒนธรรม แล้วไปต่อคิวซื้อเกี๊ยวร้านดังริมถนน ปกติประธานาธิบดีจีนไม่ทำแบบนี้ เขาจะอยู่ประชุมพรรค พบปะพวกผู้นำ ไม่เคยมาเดินในปักกิ่ง หนังสือพิมพ์ของพรรคคอมมิวนิสต์ China Daily พาดหัวว่า ‘เราหายใจเอาอากาศเดียวกับคุณ พร้อมจัดการสิ่งแวดล้อม’ ได้ใจเลย เขาอาจจะมาสูดอากาศแว๊บๆ เดียวก็จริง แต่ทำให้เห็นว่าอย่างน้อยเขาเอาใจใส่
“ประเทศจีนเป็นคอมมิวนิสต์ ไม่ค่อยมีสิทธิเสรีภาพ รัฐบาลจีนรู้เรื่องนี้ดี ดังนั้นเขาต้องทำให้คนมีความสุขที่สุด อยู่ดีกินดี ฐานะดีขึ้น ถ้าคนไม่มีความสุข รู้สึกว่ารัฐบาลไม่จัดการอะไร เขาก็ลุกมาต่อต้านรัฐบาล” พัลลภเอ่ยถึงเบื้องหลังการซื้อเกี๊ยวของสีจิ้นผิงซึ่งหากไม่ทำอาจกระทบเสถียรภาพของพรรคคอมมิวนิสต์ได้
จีนปล่อยมลพิษสูงขึ้นเรื่อยๆ หลังเริ่มนโยบายปฏิรูปเศรษฐกิจในปี 1979 สืบเนื่องไปถึงช่วงหลังการบังคับใช้พิธีสารเกียวโต ภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศปี 2005 (พ.ศ. 2548) ซึ่งมีพันธกรณีให้ประเทศพัฒนาแล้ว จำกัดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก แต่จีนได้รับการประเมินให้เป็นประเทศกำลังพัฒนาจึงขยายอุตสาหกรรมหนักซึ่งปลดปล่อยมลพิษได้อย่างไม่จำกัด โดยเฉพาะอุตสาหกรรมถลุงเหล็กซึ่งใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิง การผลิตไฟฟ้า และการผลิตสินค้าเพื่อส่งออก จนกระทั่งเกิดปัญหาหมอกควันพิษ และปัญหาฝุ่น PM 2.5 แตะขีดอันตรายยาวนานร่วม 20 ปี โดยเฉพาะในกรุงปักกิ่งซึ่งเป็นทั้งหัวใจและหน้าตาของจีน
มลพิษในจีนข้ามพรมแดนไปถึงสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น และคาบสมุทรเกาหลีต่อเนื่องหลายปี จากผลการศึกษาในปี 2557 ของ U.S. National Academy of Science พบว่าปริมาณหนึ่งในสี่ของอนุภาคซัลเฟตที่แขวนลอยในอากาศในสหรัฐอเมริกามาจากกระแสลมที่พัดพาอนุภาคซัลเฟตเหล่านั้นข้ามมหาสมุทรแปซิฟิกจากจีนแผ่นดินใหญ่ ส่งผลถึงประชาชนในลอสแองเจลิส โดยมลพิษเหล่านี้ใช้เวลาเคลื่อนตัวจากทวีปเอเชียมายังอเมริกาเหนือราว 5-8 วัน [1]
ปี 2560 นักวิทยาศาสตร์พบว่าระดับหมอกควันในสหรัฐอเมริกาเพิ่มขึ้นแม้ว่าสหรัฐฯ จะลดการปล่อยมลพิษลงถึง 50 % โดยนักวิทยาศาสตร์สันนิษฐานว่าหมอกควันเหล่านี้มาจากจีนนั่นเอง [2]
ฝุ่น PM 2.5 จากจีนยังแพร่กระจายมาถึงญี่ปุ่น และคาบสมุทรเกาหลี อีกทั้งมีความน่าจะเป็นที่จะมาถึงประเทศไทยและประเทศอื่นๆ ในอาเชียนในบางฤดูกาลด้วย [3]
“อากาศที่เราสูดอยู่ทุกวันนี้ก็มีฝุ่นจากโกเบอยู่” พัลลภกล่าว
ปี 2558 ธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย (ADB) มอบเงินกู้ให้จีน 15,000 ล้านบาท เพื่อแก้ปัญหามลพิษ เม็ดเงินนี้นำไปสู่โครงการลดการใช้ถ่านหินในมณฑลเหอเป่ยซึ่งอยู่ติดกับกรุงปักกิ่ง นับเป็นทิศทางการให้เงินกู้ของธนาคารร่วมก่อตั้งระหว่างอเมริกากับญี่ปุ่นแห่งนี้ที่แตกต่างจากในอดีต ซึ่งหากพิจารณาประวัติการให้เงินกู้ที่ผ่านมา จะพบการสนับสนุนพลังงานฟอสซิลหลายแห่ง เช่น โรงไฟฟ้าถ่านหิน Masinloc ในฟิลิปปินส์ โรงไฟฟ้าถ่านหินแม่เมาะ โรงไฟฟ้าถ่านหิน BLCP ในมาบตาพุด เป็นต้น
“จีนเคยมีอุตสาหกรรมหนักที่ใช้ถ่านหินใกล้ปักกิ่ง แต่ตอนนี้ย้ายโรงงานออกหมดแล้ว ไม่เหลือเลย หน้าหนาวคนจีนเคยใช้ถ่านหินทำความร้อนในบ้าน ต้องเปลี่ยนวิถีชีวิตหมด ห้ามขายปิ้งย่างริมถนนด้วย ขาดสีสันเลย” พัลลภเล่าถึงภูมิทัศน์ปัจจุบันของปักกิ่งที่น่ายินดีกับอากาศดีๆ แต่น่าเสียดายอาหารปิ้งย่างที่เขาบอกว่าหากใครไม่ได้กินเหมือนมาไม่ถึงกรุงปักกิ่ง
พัลลภกล่าวว่านอกจากมาตรการข้างต้นจีนยังส่งเสริมพลังงานสะอาดภายในประเทศ ห้ามนำรถเข้ามาบางโซนของเมือง จัดหารถประจำทางไฟฟ้า เพิ่มแนวรถไฟฟ้าอย่างต่อเนื่อง ปลูกป่าในทะเลทรายเพื่อดูดซับฝุ่น ใช้เทคโนโลยีวิศวกรรมก่อสร้างที่ช่วยให้ก่อสร้างได้รวดเร็ว ผลิตโซลาร์เซลล์ที่มีวิธีกักเก็บพลังงานยาวนานและวัตต์สูงพอใช้กับโรงงานอุตสาหกรรมได้เป็นชาติแรกในโลก ให้ประชาชนเปลี่ยนเชื้อเพลิงของเครื่องทำความร้อนในบ้านจากถ่านหินเป็นก๊าซธรรมชาติ และเพิ่มพื้นที่สีเขียวอย่างจริงจัง
เพราะเป็นคอมมิวนิสต์จึงพิชิตปัญหาได้?
ปี 2560 จีนเริ่มขจัดหมอกควันออกจากกรุงปักกิ่งได้สำเร็จ โดยใช้เวลาเพียง 5 ปี สิ้นเดือนมีนาคม ปี 2561 จีนประกาศว่ากรุงปักกิ่งมีคุณภาพอากาศดีเกินค่ามาตรฐานมาแล้วทั้งหมด 90 วัน ซึ่งเท่ากับมีอากาศดีเกือบทุกวันตั้งแต่ต้นปีนั่นเอง แม้ในความเป็นจริงจะมีภาพออกมาเป็นระยะถึงหมอกควันที่ในบางวันยังย้อนกลับมาขมุกครึ้มอยู่บ้าง แต่นับว่ามีวันอากาศดีเพิ่มขึ้นเห็นได้ชัด
ผู้คนจำนวนมากเชื่อว่าจีนจัดการปัญหาสิ่งแวดล้อมได้เพราะเป็นประเทศคอมมิวนิสต์ สั่งหันซ้ายหันขวาได้ เช่นในกรณีที่รัฐบาลสั่งย้ายอุตสาหกรรมถ่านหินทั้งหมดออกจากเหอเป่ย แต่ในความจริงแล้วยังมีหลายปัจจัยร่วมด้วย
“จีนบรรจุเรื่องมลพิษ สิ่งแวดล้อม การสร้างเศรษฐกิจที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมอยู่ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ จีนเคยแย่มากๆ มาแล้ว พอเริ่มพัฒนาตัวเองเป็นประเทศที่เจริญเขาก็ดูโมเดลจากประเทศที่เจริญแล้วว่าทำอะไร แล้วก็ทำตาม” พัลลภกล่าวถึงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติของจีน ซึ่งเริ่มเห็นความเปลี่ยนแปลงมาตั้งแต่ฉบับที่ 11
ในแผนพัฒนาฯ ฉบับที่11 (พ.ศ. 2549-2553) จีนเริ่มเปลี่ยนจุดมุ่งเน้นจากการขยายตัวทางเศรษฐกิจก่อนอื่น มาให้ความสำคัญกับการกระจายรายได้และการรักษาสิ่งแวดล้อมมากขึ้น ภายใต้แนวคิด ‘Harmonious Society’ แต่แผนฉบับนี้ยังไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร เพราะความแตกต่างของรายได้ระหว่างประชากรในเมืองและในชนบทยังอยู่ในระดับสูงและปัญหาสิ่งแวดล้อมยังไม่ได้รับการแก้ไข [4]
ต่กมาในแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 12 (พ.ศ. 2554-2558) จีนจึงให้ความสำคัญกับการกระจายรายได้และผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจไปยังคนกลุ่มต่างๆ อย่างเท่าเทียมมากขึ้น ภายใต้แนวคิด ‘Inclusive Growth’ ร่วมกับการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจและการรักษาสิ่งแวดล้อม เช่น การปรับโครงสร้างอุตสาหกรรม โดยวางยุทธศาสตร์สนับสนุนอุตสาหกรรมที่มีมูลค่าเพิ่มสูงและเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม ตั้งเป้าหมายเพิ่มสัดส่วนของอุตสาหกรรมกลุ่มนี้จากร้อยละ 3 ต่อ GDP เป็นร้อยละ 8 มุ่งส่งเสริมการควบรวมกิจการและใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่ในอุตสาหกรรมดั้งเดิม เช่น เหล็ก ถ่านหิน และกระดาษ ปรับปรุงเครื่องจักรเพื่อลดปัญหาสิ่งแวดล้อม ตั้งเป้าลดสัดส่วนการใช้พลังงานต่อ GDP ลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ ปฏิรูประบบราคาทรัพยากรธรรมชาติ และส่งเสริมการใช้พลังงานที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม เป็นต้น [5]
รัฐบาลจีนยังได้กำหนด ‘กลไกความรับผิดชอบของรัฐบาลท้องถิ่น’ โดยมอบความรับผิดชอบให้เทศบาลระดับอำเภอขึ้นไปมีหน้าที่ต้องร่วมควบคุมและอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมให้เป็นไปตามเป้าหมายที่รัฐบาลกลางกำหนด และนำดัชนีชี้วัดด้านสิ่งแวดล้อมในท้องถิ่นมาใช้เป็นตัวประเมินผลงานของเทศบาลท้องถิ่นนั้นๆ ซึ่งแม้จะเป็นการมอบหมายหน้าที่แต่นับว่าเป็นการกระจายอำนาจไปด้วยพร้อมกัน
เดือนมกราคม ปี 2558 จีนประกาศใช้กฎหมายปกป้องสิ่งแวดล้อม ซึ่งอนุญาตให้องค์กรพัฒนาเอกชนที่ได้รับการขึ้นทะเบียนเป็นองค์กรอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมกับภาครัฐสามารถยื่นฟ้องร้องเอาความผิดต่อนิติบุคคลหรือบริษัทที่สร้างมลพิษแก่สิ่งแวดล้อม และตรวจสอบการทำงานของข้าราชการท้องถิ่นในการแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อมได้ ซึ่งทำให้มีองค์กรมากมายเข้าร่วม รวมทั้งองค์กรเก่าแก่ที่มีความเข้มแข็งและเป็นที่รู้จักอย่างมากคือ ‘Friends of Nature’ ซึ่งสามารถชนะการฟ้องร้องผู้ก่อมลพิษหลายคดี
การเติบโตของ Big Data เป็นอีกปัจจัยร่วมในความสำเร็จนี้ เพราะได้ทำให้ผู้คนส่งข้อมูลด้านภูมิอากาศ เพื่อนำข้อมูลดังกล่าวไปวิเคราะห์และแก้ปัญหามลพิษได้แม่นยำมากขึ้น 1 มกราคม 2556 เป็นวันที่ชาวจีนได้รับการแจ้งเตือนถึงคุณภาพอากาศโดยรวมฝุ่น PM 2.5 ไว้ในดัชนีคุณภาพอากาศ หรือค่า AQI เป็นครั้งแรก ทำให้ชาวปักกิ่ง และเมืองอื่นๆ โดยรอบได้เห็นการยกระดับการเตือนภัยสู่ ‘สีแดง’ ซึ่งแสดงค่าความอันตรายต่อสุขภาพสูงสุดเป็นครั้งแรกเช่นกัน จากนั้นการจับตาคำเตือนนี้ได้กลายเป็นวิถีชีวิตประจำวันของชาวจีนต่อมา
“ผมดูผลนี้ตลอด แต่จะเช็กสองแหล่ง คือจากกรมอุตุนิยมวิทยาของจีนกับที่สถานทูตอเมริกาประกาศ แต่ค่าความเข้มข้นของ PM 2.5 มันจะต่างกัน สมมติจีนบอกว่า 500 สถานทูตอเมริกันบอก 650 เราจะเชื่อใคร เราก็เชื่ออเมริกาสิ เพราะบางทีจีนก็ต้องประกาศให้ประชาชนเขารู้สึกว่าไม่หนักหน่วง” พัลลภกล่าวถึงความไม่เชื่อมั่นในค่า AQI จากหน่วยงานเจ้าของประเทศ ซึ่งไม่ต่างจากที่คนไทยรู้สึกไม่แน่ใจในช่วงวิกฤตฝุ่นครั้งล่าสุดเช่นกัน
Big Data ทำให้ประชาชนตระหนักว่ากำลังอยู่กับอันตรายมากแค่ไหน เกิดการจับตาค่าอากาศ แลกเปลี่ยนข้อมูล เกิดสตาร์ทอัพที่สร้างแอพพลิเคชันแจ้งเตือนคุณภาพอากาศขึ้นมากมายในจีน ผู้คนมีทางเลือกในการเช็กคุณภาพอากาศที่หลากหลาย เกิดการวิพากษ์วิจารณ์การทำงานของรัฐบาลในวันอากาศแย่ ซึ่งสิ่งเหล่านี้ล้วนเร่งเร้าการแก้ปัญหาให้รุดหน้าอย่างไม่เคยเป็นมาก่อน
กล่าวได้ว่าการกระจายอำนาจทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม การตรวจสอบปัญหา และการถือครองข้อมูล ล้วนมีส่วนทำให้การแก้ปัญหาหมอกควันในจีนได้รับการแก้ไขให้ดีขึ้น
อเมริกา : จาก Silent Spring สู่ความเข้มแข็งด้านสิ่งแวดล้อม
สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศที่ไม่ลงนามในพิธีสารโตเกียวในปี 2005 ทั้งที่ปล่อยมลพิษมากเป็นอันดับแรกๆ ของโลก เป็นประเทศผู้อยู่เบื้องหลังการให้เงินลงทุนในกิจการพลังงานฟอสซิลทั่วทั้งเอเชีย ก่อปัญหามลพิษข้ามพรมแดนครั้งใหญ่เมื่อมลภาวะจากสหรัฐทำให้เกิดฝนกรดในแคนาดา ปี 1911 และยังถอนตัวจากข้อตกลงปารีสในปี 2560
ขณะเดียวกันเมื่อเอ่ยถึงการเคลื่อนไหวภาคประชาชน ในทศวรรษ 1970 ไม่มีใครไม่รู้จักหนังสือ Silent Spring ซึ่งเอ่ยถึงมหันตภัย DDT และ “ทำให้เกิดการประท้วงอย่างโกรธเกรี้ยวของประชาชนเพื่อเรียกร้องให้รัฐบาลดำเนินการเพื่อปกป้องธรรมชาติ ไม่ใช่สำหรับการใช้ประโยชน์ในอนาคตแต่เพราะคุณค่าในตัวของมันเอง”[6] ขณะที่ก่อนหน้ามีวรรณกรรมชื่อดังอย่าง Moby Dick และ Walden ที่สอดแทรกคุณค่าของสิ่งแวดล้อมไว้ทางอ้อม
พัฒนาการหลายประการจากภาคประชาชนและจากภาครัฐ เช่นการออกกฎหมายอากาศสะอาด (Clean Air Act) ในปี 1963 ซึ่งสนับสนุนงบประมาณวิจัยเพื่อตรวจสอบและควบคุมมลพิษทางอากาศ ปัญหาสิ่งแวดล้อมที่ปะทุขึ้นทุกทิศทาง โมงยามแห่งการเคลื่อนไหวของคนหนุ่มสาวและขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคม ฯลฯ ทุกอย่างหล่อหลอมจนสุกงอมเป็น องค์กรพิทักษ์สิ่งแวดล้อมแห่งอเมริกา’ หรือ US-EPA
9 กรกฎาคม 1970 ประธานาธิบดีนิกสันแจ้งต่อรัฐสภาถึงความตั้งใจของเขาที่จะสร้าง US-EPA ขึ้นจากส่วนต่างๆ ของ 3 กระทรวง 3 สำนักงาน 3 ส่วนงาน 2 คณะที่ปรึกษา 1 คณะกรรมการ 1 ศูนย์บริการ และสำนักงานอื่นๆ อีกจำนวนมาก ซึ่งมอบอำนาจบริหารจัดการมาให้ US-EPA ดังนี้
กระทรวงมหาดไทยจะมอบส่วนการจัดการคุณภาพน้ำของรัฐและส่วนงานที่เกี่ยวกับสารเคมีกำจัดศัตรูพืช กระทรวงสาธารณสุข การศึกษาและสวัสดิการสังคมจะมอบส่วนงานที่เกี่ยวกับการควบคุมคุณภาพอากาศของประเทศ การศึกษาวิจัยการจัดการสารเคมีกำจัดศัตรูพืชที่เกี่ยวข้องกับอาหารและยาและส่วนจัดการขยะที่เป็นของแข็ง ความปลอดภัยของน้ำ และบางส่วนของส่วนงานสุขภาพที่เกี่ยวกับสารกัมมันตภาพรังสี กระทรวงเกษตรก็จะมอบกิจกรรมที่เกี่ยวกับสารเคมีกำจัดศัตรูพืชต่าง ๆ ที่ดำเนินการโดยส่วนวิจัยของกระทรวง ขณะที่คณะกรรมการพลังงานนิวเคลียร์และคณะกรรมการกัมมันตภาพรังสีก็จะมอบส่วนงานที่เกี่ยวกับการกำหนดหลักเกณฑ์และมาตรฐานของกัมมันตภาพรังสีให้ ท้ายที่สุดงานวิจัยด้านนิเวศวิทยาคุณภาพสิ่งแวดล้อมของคณะกรรมการที่ปรึกษาก็จะถูกโอนมายังหน่วยงานใหม่นี้ [7]
US-EPA มีจุดแข็งคือเป็นองค์กรที่มีอำนาจตัดสินใจ ออกกฎหมาย และสร้างแรงกดดันต่อปัญหาสิ่งแวดล้อมได้จริง จึงทำหน้าที่เป็น ‘เจ้าภาพ’ แก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมในอเมริกามายาวนาน แม้จะมีข้อโจมตีและความขัดแย้งแตกต่างไปในแต่ละยุค เช่น ในสมัยโอบามามีข้อวิจารณ์ว่า US-EPA นำงานวิจัยทางระบาดวิทยาที่กระตุ้นให้สังคมตระหนกกับปัญหามลภาวะทางอากาศมากเกินไป จนภาคอุตสาหกรรรมต้องแบกรับต้นทุนอย่างมากในการควบคุมมลพิษ
อย่างไรก็ตาม US-EPA คงเสถียรภาพมาอย่างต่อเนื่อง และมีส่วนช่วยให้การแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อมในอเมริกามีเอกภาพ สำหรับปัญหาฝุ่น PM 2.5 US-EPA มีอำนาจกำหนดค่ามาตรฐานอากาศในระดับประเทศซึ่งรวมฝุ่น PM 2.5 ไว้ด้วย และมีอำนาจพิจารณาว่าพื้นที่ใดควบคุมได้เป็นไปตามค่ามาตรฐานนั้นบ้าง ช่วยรัฐบาลของแต่ละมลรัฐจัดทำแผนการปฏิบัติการเพื่อจัดการอากาศให้ได้ตามค่ามาตรฐาน และตรวจสอบว่าแผนนั้นมีประสิทธิภาพพอที่จะควบคุมมลพิษในพื้นที่นั้นได้ อีกทั้งไม่ส่งผลกระทบข้ามไปมลรัฐอื่น [8]
สำหรับปัญหาสิ่งแวดล้อมของไทย การขาด ‘เจ้าภาพ’ ที่ทำให้การแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมดำเนินไปอย่างมีเอกภาพ เป็นปัญหาใหญ่กว่าที่คิด สงกรานต์ ป้องบุญจันทร์ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และทนายความมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม ตั้งข้อสังเกตถึงอุปสรรคสำคัญที่ทำให้ไทยแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมไม่สำเร็จว่า
“ในฐานะที่ทำงานด้านกฎหมายสิ่งแวดล้อมมาหลายปี ผมพบว่าปัญหาที่สำคัญประการหนึ่งที่ทำให้ปัญหาสิ่งแวดล้อมบ้านเราไม่ได้รับการดูแล หรือเยียวยาอย่างที่ควรจะเป็น มาจากความอ่อนแอในการบังคับใช้กฎหมายของหน่วยงานรัฐ ซึ่งปัญหานี้ส่วนหนึ่งมาจาก โครงสร้างอำนาจหน้าที่ที่กระจัดกระจายของหน่วยงานรัฐ ความไม่มีเอกภาพในการจัดการปัญหา เมื่อเกิดปัญหาขึ้นเราจึงไม่อาจหาเจ้าภาพเข้ามาจัดการปัญหาได้ง่าย ๆ เพราะต่างฝ่ายก็จะชี้นิ้วไปยังหน่วยงานอื่น ปัญหาดังกล่าวบวกกับวัฒนธรรมที่ไม่กล้าก้าวล่วงอำนาจของหน่วยงานอื่นในกรณีที่อำนาจหน้าที่ไม่ได้ระบุไว้อย่างชัดเจน ปัญหาสิ่งแวดล้อมที่ควรจะได้รับการแก้ไขอย่างรวดเร็วและเป็นระบบก็เลยไม่เกิดขึ้น สิ่งแวดล้อมกับชุมชนก็ต้องเป็นรับภาระของความล่าช้านี้ไป เราเป็นอย่างนี้มาตราบนานเท่านาน”[9]
ความมีเอกภาพในการบริหารจัดการ และการมี ‘ผู้ตรวจสอบ’ ที่แข็งแรง ทำให้ปัญหามลภาวะทางอากาศของอเมริกาได้รับการแก้ไขอย่างไร ผศ.ดร.วิษณุ อรรถวาณิช จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ยกตัวอย่างวิธีการจัดการมลพิษที่เป็นข้อถกเถียงในโลกและในสังคมไทยมายาวนาน นั่นคือ ‘Cap and Trade’ หรือวิธีซึ่งเป็นที่มาของการซื้อขายคาร์บอนเครดิตนั่นเอง[10]
“หลายเมืองในอเมริกา เช่น Houston มีมาตรการเรียกว่า ‘cap’ หรือ ‘กำหนด’ ว่าแต่ละวันการปล่อยมลพิษจากทุกอุตสาหกรรมทั้งเมืองต้องไม่เกินเท่าไหร่ และให้โควตาว่าในแต่ละโรงงานคุณปล่อยมลพิษได้กี่ตัว ซึ่งแบ่งได้เป็นหมื่นตัวเลยนะครับ แต่ละโรงงานสามารถซื้อขายโควตากันได้ เช่นถ้าเราปล่อยเกินเราต้องไปซื้อโควตาจากโรงงานที่ปล่อยไม่เกิน เรียกว่า ‘Cap and Trade’ วิธีนี้คือการสร้างโดม กำหนดไม่ให้เกิน แล้วจัดการไม่ให้เกิน” วิษณุอธิบาย
“Cap and Trade คือการฟันธงเลยว่าห้ามสร้างมลพิษ เพราะฉะนั้นจะแม่นยำในเชิงของการกำหนดปริมาณมลพิษ แต่ในเชิงของความพร้อม จะมีเทคนิคที่ซับซ้อนในเชิงระบบการจัดการภาษี ต้องมีคนควบคุม (regulator) ต้องมีสถาบันกลางคอยเช็กการค้า การเครดิตกัน ต้องสร้างระบบตรวจสอบขึ้นมา พวกนี้มีต้นทุน และต้องทำความร่วมมือระหว่างรัฐ เช่น North East จับมือกับอีก 5-6 รัฐสร้างเป็นแคมเปญ แล้วเทรดกัน ถ้าคุณปล่อยเกินคุณก็ไปซื้อเครดิตจากรัฐอื่นมาทดแทน ทำให้กรอบใหญ่ขึ้น ให้มีความยืดหยุ่นมากขึ้น ให้มลพิษไม่เกินนี้ ระบบนี้มีมานานแล้ว ถือว่าเป็นกระแสหลักด้วยซ้ำไปครับ”
วิธี ‘Cap and Trade’ เป็นวิธีการที่มีข้อถกเถียงแม้แต่ในระดับโลกมากว่า อาจเปิดโอกาสให้บรรษัทใหญ่ปล่อยมลภาวะได้อย่างไม่จำกัดแล้วซื้อเครดิตราคาถูกมาชดเชย ในสังคมไทยมีข้อถกเถียงว่าหากนำมาใช้จริงจะยิ่งเปิดโอกาสให้มีการ ‘โกง’ คาร์บอนเครดิต และปลดปล่อยมลพิษได้ตามสบายขึ้นหรือไม่
ความไม่มั่นใจในผู้ตรวจสอบและระบบ นับเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้ไทยไม่สามารถจัดการปัญหามลพิษด้วยวิธีนี้ได้ ขณะที่อเมริกาแม้จะพบข้อบกพร่องของวิธีการนี้แต่ได้พยายามขจัดลงเรื่อยๆ ตามเวลาที่ผ่านไป เช่น กำหนดค่าปลดปล่อยมลพิษแบบรายวัน จำกัดขอบเขตการแลกเปลี่ยนเครดิตให้ไม่แคบจนแลกเปลี่ยนอย่างยืดหยุ่นไม่ได้และไม่กว้างจนเกินไปจนทำให้เป้าหมายที่ต้องการควบคุมมลพิษไม่เป็นจริง การตรวจสอบว่ามลพิษถูกปลดปล่อยมาจากแหล่งที่กำหนดไว้จริงหรือไม่ ด้วยการสืบหาจากรอยเท้าเคมี ฯลฯ ล้วนแล้วแต่เป็นความพยายามพัฒนาวิธีการกำกับดูแลให้รัดกุมขึ้นเรื่อยๆ โดยมีรัฐบาลท้องถิ่นเป็นผู้ควบคุมและมี US-EPA เป็นผู้ตรวจสอบหลัก
สำหรับทางออกในการแก้ไขปัญหามลพิษของประเทศที่ระบบการตรวจสอบและการถ่วงดุลเพื่อการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมยังไม่เสถียร อีกทั้งยังไม่มีการจัดเตรียมโครงสร้างการดำเนินงานให้มีความเข้มแข็งมีอิสระอย่างประเทศไทยจะออกมาในรูปแบบใด? คำตอบคือ ‘การสั่งปรับ’ ที่คนไทยคุ้นเคย
13 มีนาคม 2561 พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ให้สัมภาษณ์ถึงปัญหามลพิษในกรุงเทพฯ โดยกล่าวถึงแนวคิดการเก็บภาษีจากรถยนต์ที่ก่อนหน้านี้เสียภาษีรถยนต์อย่างเดียว แต่ต่อไปอาจต้องเพิ่มภาษีสรรพสามิต โดยรัฐกล่าวว่าต้องเก็บภาษีนี้เพื่อนำเงินมาใช้ในการแก้ปัญหามลพิษ
ต่อมาตรการนี้ ผศ.ดร.วิษณุ อรรถวาณิช กล่าวว่าในทางเศรษฐศาสตร์เป็นมาตรการที่สร้างความตระหนักต่อผู้ใช้รถยนต์ได้ แต่ไม่รับประกันความสำเร็จในการแก้ปัญหามลภาวะ ต่างจากการกำหนดปริมาณมลภาวะที่ปลดปล่อยโดยไม่ก่อผลเสียไว้ก่อน และหากเกิดการผิดกฎจึงสั่งปรับ
แต่หากเรายังไม่สร้างระบบตรวจสอบที่เข้มแข็ง เราคงต้องใช้วิธีที่ทำได้ง่าย ทำได้ทันทีอย่างเก็บภาษี แต่ไม่อาจแน่ใจในผลสำเร็จที่จะเกิดขึ้นหรือไม่เกิดขึ้นต่อไป
ฝุ่นในดินแดนคอมมิวนิสต์และโลกเสรี
แม้ว่าหากดูค่าฝุ่น PM 2.5 ในจีนโดยเฉลี่ยทั้งประเทศตลอดปี 2560 จะพบว่าค่าฝุ่น PM 2.5 ในจีนลดลงเพียง 4.5% [11] และในปีนี้ยังมีรายงานว่า บางเมืองของจีนมีคุณภาพอากาศแย่ลงกว่าเดิม เช่น มณฑลเหยหลงเจียง มณฑลอันฮุย ที่กลายเป็นเมืองรองรับอุตสาหกรรมหนักแทนเหอเป่ย ส่วนกรุงปักกิ่งยังมีวันที่อากาศแตะขีด ‘สีส้ม’ หรือมีความเสี่ยงในบางวัน อีกทั้งจีนยังมีแผนสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ขนาด 88 ล้านกิโลวัตต์ ภายในปี 2020 ขึ้นทดแทนโรงไฟฟ้าถ่านหิน ส่วนการลดมลพิษด้วยมาตรการต่างๆ ที่ผ่านมานั้นมีข้อวิพากษ์วิจารณ์ว่าทำให้ประชาชนไม่น้อยได้รับผลกระทบ เช่น โรงงานนับพันต้องปิดตัวลง นักเรียนประสบภัยความหนาวในช่วงจีนสั่งห้ามใช้ถ่านหินในช่วงระบบแก๊สจากรัฐยังมาทดแทนไม่ทันกัน
อย่างไรก็ตามจากผลการศึกษาของมหาวิทยาลัยแห่งเท็กซัสชี้ว่าเฉพาะกรุงปักกิ่งลดฝุ่น PM 2.5 ได้ 35% ระหว่างปี 2556-2560 ซึ่งเพิ่มอายุขัยของประชาชนราว 20 ล้านคนต่อไปได้อีก 3.3 ปี[12]
ส่วนมาตรการ Cap and Trade ได้ช่วยแก้ปัญหามลพิษในอเมริกาเองอย่างได้ผลโดยมีองค์กรอย่าง US-EPA ช่วยควบคุม ซึ่งหากเป็นการนำมาใช้กับที่อื่น หรือเป็นการแลกเปลี่ยนเครดิตระหว่างประเทศหรือในวงกว้างเกินไป โดยไม่ได้มีผู้ตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพหรือเข้มแข็งพอ มาตรการนี้นับว่ายังมีคำถามว่าใช้แก้ปัญหามลพิษและสิ่งแวดล้อมได้จริงเหมือนที่ใช้ได้ในอเมริกาหรือไม่
ในประเทศคอมมิวนิสต์ เราได้เห็นว่าไม่ว่าผู้นำต้องการธำรงแนวทางอำนาจนิยมไว้มากแค่ไหน แต่การกระจายอำนาจทั้งทางเศรษฐกิจและสังคมเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้หากต้องการเปลี่ยนแปลงและแก้ไขปัญหาฝุ่น PM 2.5 อย่างแท้จริง
ในประเทศเสรีประชาธิปไตย เราได้เห็นวิธีป้องกันมลพิษที่ดูราวกับยืดหยุ่น เปิดโอกาสให้ผู้ก่อมลพิษตัดสินใจและมีทางออกเปิดกว้าง แต่แท้จริงมีการควบคุมกำกับกติกาให้เป็นระบบแข็งแรงอยู่เบื้องหลัง
ในประเทศครึ่งๆ กลางๆ จะแก้ไขปัญหาอย่างไร เป็นเรื่องที่เราต้องติดตามการเดินทางของฝุ่น PM 2.5 กันต่อไป…
ติดตาม Dust Atlas ทางของฝุ่น PM 2.5 ตอนที่ 1 : ฝุ่นและราคาชีวิตของคนไทยได้ ที่นี่
ติดตาม Dust Atlas ทางของฝุ่น PM 2.5 ตอนที่ 2 : เมื่อฝุ่นสัญจร
ได้ ที่นี่
อ้างอิง
[1] Business insider http://www.businessinsider.com/china-pollution-is-blanketing-americas-west-coast-2014-1
[2] https://www.usatoday.com/story/weather/2017/03/02/air-pollution-asia-wafting-into-usa-increasing-smog-west/98647354/
[3] ดร.ภัคพงศ์ พจนารถ. ปัญหาสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดน: ความท้าทายของอาเซียน อ่านได้ที่นี่
[4] ธราธร รัตนนฤมิตศร. แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมฉบับที่ 12 ของประเทศจีน.อ่านได้ที่นี่
[5] อ้างแล้วใน (4)
[6] สงกรานต์ ป้องบุญจันทร์ (แปล). การก่อกำเนิดขององค์การพิทักษ์สิ่งแวดล้อมอเมริกา (US-EPA) อ่านได้ที่นี่
[7] อ้างแล้วใน (6)
[8] อชิชญา อ๊อตวงษ์. วิกฤตฝุ่นขนาดเล็กในกรุงเทพฯ: อีกหนึ่งบทสะท้อนว่า เมืองไทยไม่พร้อมจัดการมลพิษ. อ่านได้ที่นี่
[9] อ้างแล้วใน (6)
[10] https://www.texastribune.org/2015/09/02/houston-argues-right-regulate-pollution/
[11] http://www.scmp.com/news/china/policies-politics/article/2127736/china-winning-pollution-battle-big-cities-other-areas
[12] https://www.hongkongfp.com/2018/03/14/china-winning-war-smog-helping-life-expectancy-study/
