คณะกรรมการธิปไตย 2: เมื่อกลไกคณะกรรมการตอบสนองต่อ ‘ข้าราชการ’ ไม่ใช่ ‘งานราชการ’?

อ่านตอนที่ 1 คณะกรรมการธิปไตย: เมื่อรัฐไทยขับเคลื่อนด้วยการตั้ง ‘คณะกรรมการ’

คณะกรรมการ (ระดับปฏิบัติการ) มันเยอะเกินความจำเป็น ยุบเลิกทิ้งไปได้เยอะ จริงๆ ใช้กลไกปกติก็ทำงานได้ ไม่จำเป็นต้องตั้งเป็นคณะกรรมการ

นี่คือความเห็นจากข้าราชการคนหนึ่งในกระทรวงสาธารณสุข นามสมมติว่า ‘สาว’^[1] เกี่ยวกับการตั้งคณะกรรมการในหน่วยงานราชการที่เธอมองว่ามากเกินจำเป็น ขณะเดียวกันหากผู้อ่านเป็นผู้ติดตามข่าวการเมืองหรือความเคลื่อนไหวในรัฐบาล ก็คงได้ยินบ่อยๆ เช่นกันว่าในหลายประเด็นมักมีคำว่าคณะกรรมการเข้ามาเกี่ยวข้องเสมอ เช่น ในการทำนโยบายดิจิทัลวอลเล็ตก็มีการใช้กลไก ‘คณะกรรมการนโยบายโครงการเติมเงิน 10,000 บาทผ่านดิจิทัลวอลเล็ต^[2]’ ก่อนจะเปลี่ยนมาใช้ ‘คณะกรรมการนโยบายโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจ^[3]’ ในภายหลัง หรือการจะทำสถานบันเทิงครบวงจรก็มีแผนว่าจะตั้ง ‘คณะกรรมการนโยบายสถานบันเทิงครบวงจร^[4]’ ขึ้นมาควบคุมการดำเนินงาน หรือกระทั่งหลังตึกสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ถล่มช่วงแผ่นดินไหว ภาครัฐก็เข้ามาตรวจสอบสาเหตุด้วยการตั้ง ‘คณะกรรมการสืบสวนข้อเท็จจริง^[5]’ การก่อสร้างอาหาร สตง. แห่งใหม่

ในแง่หนึ่งการใช้กลไก ‘คณะกรรมการนโยบายมาขับเคลื่อนภารกิจระดับชาติ’ ก็ช่วยให้เกิดการบูรณาการในการทำงานระหว่างหน่วยงานภาครัฐ แต่ในอีกด้านหนึ่งรัฐบาลมีแนวโน้มที่จะจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นจำนวนมากเกินความจำเป็นและซ้ำซ้อนในหน้าที่กัน จนส่งผลให้ข้าราชการระดับสูงถูกเบียดบังเวลางาน ต้องไปร่วมประชุมในคณะกรรมการจำนวนมากที่ตนเองถูกแต่งตั้งโดยตำแหน่ง จนไม่สามารถให้เวลากับการเข้าร่วมดำเนินงานของคณะไหนได้เต็มที่และไม่มีเวลาทำภารกิจของหน่วยงานตัวเอง นอกจากนี้คณะกรรมการทั้งหลายที่จัดตั้งขึ้นมาด้วยภารกิจที่คล้ายกันก็อาจขาดกลไกการประสานงานกัน ส่งผลให้โดยภาพรวมหากไม่มีการจัดระเบียบที่ดี ‘กลไกคณะกรรมการนโยบายระดับชาติ’ ก็อาจไม่ช่วยให้การทำงานของภาครัฐมีประสิทธิภาพมากขึ้น^[6]

ปรากฎการณ์ที่รัฐบาลชอบแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาดำเนินงานราชการจน ‘เฟ้อ’ ไม่ได้เกิดขึ้นแค่ในระดับรัฐบาลในระดับชาติเท่านั้น เมื่อพิจารณาสำรวจกลไกภาครัฐในระดับที่ย่อยลงไปไม่ว่าจะเป็น ระดับกรม ระดับกอง หน่วยงานส่วนภูมิภาค ระดับองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) หรือวิสาหกิจของภาครัฐ จะพบว่าผู้มีอำนาจในหน่วยงานเหล่านี้ก็มีแนวโน้มนิยมที่จะตั้ง ‘คณะกรรมการระดับปฏิบัติการ’ ขึ้นมาขับเคลื่อนงานราชการเช่นกัน และมีแนวโน้มว่าอาจจะเฟ้อหนักกว่าภาพในระดับชาติด้วย

ยกตัวอย่างเช่น ข้าราชการ ‘สาว (นามสมมติ)’ กระทรวงสาธารณสุข ได้ให้ข้อมูลกับผู้เขียนว่า โรงพยาบาลแห่งหนึ่งในภาคกลาง มีคณะกรรมการที่ดำเนินงานภายในหน่วยงานประมาณ 40 คณะ (เทียบกับคณะกรรมการระดับชาติที่ทำทุกภารกิจจากทุกกระทรวงที่ผู้เขียนรวบรวมไว้มีประมาณ 220 คณะ)  

ในบทความนี้จึงขอพาทุกท่านขยับไปสำรวจ ‘ปรากฎการณ์คณะกรรมการเฟ้อในภาครัฐระดับปฏิบัติการ’ ทำไมตัวระบบราชการจึงนิยมตั้งคณะกรรมการขึ้นมา คณะกรรมการเหล่านี้มีประโยชน์ช่วยส่งเสริมให้การทำงานของระบบราชการดีขึ้นได้จริงไหม หรือข้าราชการเหล่านั้นตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อตอบสนอง ‘เป้าหมายผลประโยชน์ส่วนตัว’ ของตัวข้าราชการเอง

กลไกคณะกรรมการในอุดมคติ ช่วยสร้างความร่วมมือและกระจายอำนาจในการทำงาน

ในภาพระดับประเทศ คณะกรรมการระดับชาติช่วยสร้างการบูรณาการระหว่างหน่วยงานภาครัฐ ทำให้ข้าราชการข้ามกระทรวงมีพื้นที่ตรงกลางในการแลกเปลี่ยนความเห็น ตกลงแบ่งหน้าที่กัน และสามารถประสานงานในการขับเคลื่อนนโยบายได้ ซึ่งภาพในระดับที่เล็กลง ‘กลไกคณะกรรมการ’ ยังมีประโยชน์ที่ทำให้การทำงานของราชการในระดับปฏิบัติการมีประสิทธิภาพขึ้นอีกด้วย^[7]

ประการแรก คณะกรรมการทำให้เกิดการถ่วงดุลอำนาจในการทำงาน แต่เดิมภายใต้ระบบราชการอำนาจการตัดสินใจจะเป็นไปตามสายบังคับบัญชา การตัดสินใจเรื่องต่างๆ ของหน่วยงานจึงถูกผูกขาดไว้ที่หัวหน้าหน่วยงานนั้น แต่หากการตัดสินใจใดต้องผ่านกลไกคณะกรรมการ เสียงของผู้ที่เป็นกรรมการจะมีน้ำหนักเท่ากัน ไม่ว่าจะเป็นหัวหน้า ลูกน้อง หรือคนจากหน่วยงานอื่น กลไกคณะกรรมการจึงช่วยเกลี่ยอำนาจเปิดพื้นที่ให้ผู้ที่มีอำนาจน้อยมีสิทธิตัดสินใจมากขึ้น และทำให้การตัดสินใจภายในหน่วยงานมาจากความเห็นที่หลากหลายมากขึ้น

ประการที่สอง คณะกรรมการช่วยเปิดพื้นที่ระดมความรู้ความสามารถ โดยคณะกรรมการจำนวนมากมักระบุให้มีตำแหน่งกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ที่จะช่วยเปิดช่องให้ระบบราชการสามารถดึงผู้ที่มีความรู้ความสามารถจากภายนอกภาครัฐ เช่น นักวิชาการ นักธุรกิจ ผู้เชี่ยวชาญ ฯลฯ เข้ามาทำงานร่วมในหน่วยงานรัฐได้

ประการที่สาม คณะกรรมการเปิดพื้นที่ให้ผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียเข้ามาร่วมตัดสินใจ กล่าวคือการจัดตั้งคณะกรรมการสามารถระบุให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเข้ามาเป็นองค์ประกอบของคณะกรรมการด้วย ซึ่งช่วยเปิดช่องให้ผู้ที่มีแนวโน้มได้รับผลกระทบจากการตัดสินใจของของภาครัฐสามารถเข้ามาพูดคุยปรึกษาหารือ ก่อนที่จะมีการตัดสินใจครั้งสำคัญ

กล่าวได้ว่านอกจากกลไกคณะกรรมการจะช่วยทำให้เกิดการร่วมมือระหว่างหน่วยงานภาครัฐแล้ว ยังเป็นการช่วยกระจายอำนาจการตัดสินใจจากผู้มีอำนาจไปให้ข้าราชการผู้น้อยในหน่วยงาน ผู้เชี่ยวชาญจากภายนอก รวมถึงผู้มีส่วนได้เสียจากโครงการของภาครัฐ

นั่นหมายความว่าตามอุดมคติ คณะกรรมการน่าจะช่วยให้เกิดการถกเถียงสร้างการมีส่วนร่วมทำให้การทำงานของข้าราชการลดปัญหาการรวมศูนย์ อันจะทำให้ภารกิจภาครัฐน่าจะตอบสนองต่อประชาชนมากขึ้น ด้วยประโยชน์เหล่านี้อาจเป็นเหตุผลที่จูงใจให้ข้าราชการนิยมที่จะตั้งคณะกรรมการขึ้นมาทำงานในหน่วยงาน?

ในทางปฏิบัติจริง ข้าราชการไม่อยากรับโทษ จึงตั้งกรรมการมากระจายความเสี่ยง

อย่างไรก็ตาม ข้าราชการจำนวนหนึ่งที่ปฏิบัติงานจริงที่ต้องมีส่วนร่วมในคณะกรรมการต่างๆ กลับมีความเห็นว่าคณะกรรมการที่ตนพบเจอส่วนมากไม่ได้ช่วยให้การทำงานของราชการมีประสิทธิภาพขึ้นอย่างที่คาดหวังไว้ หรือกระทั่งมองว่าคณะกรรมการจำนวนมากไม่มีประโยชน์ ไม่ควรมีอยู่ ไม่ได้ตอบโจทย์ภารกิจของภาครัฐ แต่ตอบโจทย์ความต้องการของข้าราชการผู้ใหญ่ที่จัดตั้งขึ้นมากกว่า เช่น เข้ม^[8] (นามสมมติ) ข้าราชการคนหนึ่งในกระทรวงแรงงานที่ให้ความเห็นกับเราว่า

คณะกรรมการมีไว้เป็นตุ๊กตาเสียกบาลหรือสายล่อฟ้า ที่เอาไว้ถ่ายโอนความรับผิดจากคนๆ เดียวไปสู่คนจำนวนหนึ่ง…. คณะกรรมการจำนวนมากถูกตั้งขึ้นมาเพราะว่า ตัวผู้ตั้งไม่อยากรับผิดคนเดียว เลยต้องการหาคนมารับผิดชอบด้วย

คณะกรรมการกลายเป็นกลไกที่ถูกใช้ตอบสนองต่อ ‘ความระแวงของข้าราชการ’ กล่าวคือ กลไกระบบราชการมีระเบียบที่เคร่งครัดและซับซ้อนมีโอกาสสูงที่ข้าราชการจะผลักดันโครงการอะไรสักอย่างแล้วจะทำผิดระเบียบได้โดยง่าย ข้าราชการที่มีอำนาจจึงกังวลว่าการตัดสินใจดำเนินโครงการของตนอาจจะมีข้อผิดพลาด ที่อาจจะส่งผลทำให้ตนเองได้รับโทษทางราชการในภายหลังได้ ข้าราชการจึงแก้ปัญหาความระแวงด้วยการตั้งคณะกรรมการขึ้นมา เพื่อให้มีผู้รับผิดชอบร่วมหากเกิดปัญหาหรือข้อผิดพลาด ซึ่งการตั้งคณะกรรมการช่วยให้ผู้ตั้งเบาใจได้มากขึ้นจากการที่กรรมการแต่ละท่านจะไปหาวิธีป้องกันไม่ให้คนในคณะกรรมการเดียวกันถูกลงโทษได้

ยิ่งไปกว่านั้น หลายครั้งคณะกรรมการที่ถูกตั้งขึ้นมาได้ตั้งคณะกรรมชุดย่อย (อนุกรรมการ) ขึ้นมาอีกหลายคณะเพื่อคอยตรวจสอบเรื่องทางเทคนิคที่เกี่ยวข้องช่วยป้องกันต่อกันไปเป็นหลายทอด เช่น ในการสร้างตึกราชการตึกหนึ่ง ข้าราชการที่เกี่ยวข้องจะแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาชุดหนึ่งเพื่อดูแลการสร้างตึกในภาพรวม ซึ่งคณะกรรมการชุดนั้นก็จะแต่งตั้งคณะอนุกรรมการย่อยๆ เพื่อช่วยตรวจสอบความเรียบร้อย ทั้งคณะกรรมการจัดหาผู้รับเหมา คณะกรรมการตรวจสอบคุณสมบัติผู้รับเหมา คณะกรรมการตรวจรับ คณะกรรมการตรวจสอบกฎหมายการก่อสร้าง คณะกรรมการตรวจสอบการเบิกงบ ฯลฯ การไม่อยากต้องรับผิดจึงนำไปสู่การงอกเงยของคณะกรรมการเป็นจำนวนมาก

หากการตั้งคณะกรรมการมารับผิดชอบร่วมหัวจมท้ายร่วมกัน แล้วคณะกรรมการแต่ละท่านระดมสมองให้ความเห็นที่เป็นประโยชน์ช่วยอุดรูรั่วไม่ให้การตัดสินใจผิดพลาดก็ยังนับว่ากลไกคณะกรรมการยังมีประโยชน์อยู่บ้าง

แต่สิ่งที่เกิดขึ้นจริงในหลายครั้ง ประธานผู้ตั้งคณะกรรมการมีธงในใจอยู่แล้ว การตัดสินใจได้เกิดขึ้นก่อนการประชุม^[9] หรือกระทั่งเกิดขึ้นก่อนการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเสียอีก^[10] กรรมการท่านอื่นที่เข้าร่วมประชุมจึงมีหน้าที่เพียงยกมือรับรองการตัดสินใจ (รอร่วมรับผิดชอบ) ไม่ได้มานั่งถกเถียงระดมความเห็นมากนักเนื่องจากเกรงใจประธาน คณะกรรมการจึงถูกใช้เป็นเพียง ‘ตรายาง’ รับรองร่วมรับผิดชอบการตัดสินใจของประธานเท่านั้น ไม่ได้ถูกใช้เพื่อกระจายอำนาจการตัดสินใจออกประธาน (ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่) แบบที่ควรจะเป็น

กล่าวโดยสรุป กลายเป็นว่าในภาคปฏิบัติจริงคณะกรรมการไม่ได้ถูกใช้เพื่อระดมความเห็นที่หลากหลาย ไม่ได้ถูกใช้เพื่อกระจายอำนาจการตัดสินใจ แต่คณะกรรมการจำนวนมากถูกตั้งมาเพื่อแก้ปัญหาความไม่ต้องการที่จะถูกเอาผิดของผู้มีอำนาจในระบบราชการ คณะกรรมการถูกใช้ตรวจสอบเพื่อให้การดำเนินงานของภาครัฐไม่ผิดกฎระเบียบรวมถึงถูกใช้เป็นการสร้างหลักประกันให้มีคนร่วมรับผิดชอบหากการดำเนินงานนั้นนำมาสู่บทลงโทษ (เมื่อมีผู้รับผิดชอบมากจะเอาผิดได้ยากขึ้น)

การตั้งคณะกรรมการขึ้นมาด้วยเหตุผล ‘ลดความเสี่ยงที่จะถูกลงโทษ’ จึงไม่ช่วยให้การทำงานของระบบราชการมีประสิทธิภาพขึ้น เนื่องจาก

1. ทำให้ภารกิจล่าช้าลงโดยไม่จำเป็น กล่าวคือแม้ว่าประธานจะมีธงอยู่แล้วแต่จะดำเนินอนุมัติให้ทำภารกิจได้ต้องผ่านที่ประชุมคณะกรรมการ ที่บางครั้งอาจต้องประชุมหลายครั้งเพื่อให้ลงมติตัดสินใจกระบวนการทั้งหมดให้แล้วเสร็จ ทั้งที่หากผู้มีอำนาจตัดสินใจเลือกไม่ใช้กลไกคณะกรรมผลลัพธ์การตัดสินใจก็เหมือนกัน
2. การตั้งคณะกรรมการมาเพื่อรับรองธงของประธานยังถูกมองว่าเป็นการสร้างภาระงานให้กับข้าราชการท่านอื่นที่ต้องเข้ามาร่วมในกระบวนการจัดตั้งคณะกรรมการโดยไม่จำเป็น โดยเฉพาะข้าราชการที่ถูกมอบหมายให้เป็นเลขาฯ ของคณะกรรมการ ที่ต้องทำทุกอย่างตั้งแต่ติดต่อนัดหมายระบุคนที่จะเป็นกรรมการก่อนมีคำสั่งจัดตั้ง จัดทำเอกสารส่งให้คณะกรรมการทุกคน จัดเตรียมสถานที่และของว่างให้พร้อม ทำสรุปการประชุม รวมถึงบ่อยครั้งต้องเป็นผู้ไล่ทวงงานที่กรรมการได้รับมอบหมาย ทั้งที่อาจจะรู้ว่าการเสียเวลาไปกับงานของคณะกรรมการนั้นไม่ได้ช่วยให้การทำงานมีประสิทธิภาพขึ้นเนื่องจากการตัดสินใจยึดตามธงประธานแน่นอนอยู่แล้ว^[11]

กรณีตัวอย่าง: คณะกรรมการเยียวยาภัยพิบัติไฟไหม้

กรณีตัวอย่างหนึ่งที่จะช่วยให้เห็นภาพมากขึ้นคือกรณีการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อเยียวยาไฟไหม้ในพื้นที่จังหวัดแห่งหนึ่งในภาคเหนือ^[12]

จุดเริ่มต้นมาจากการที่เกษตรกรในพื้นที่แถบนั้นเผาซากพืชผลเกษตรหลังเก็บเกี่ยว แต่ปัญหาเกิดขึ้นเมื่อผู้เผาดันไม่สามารถควบคุมกระแสไฟได้ หรือละเลยไม่ควบคุมกระแสไฟ (ไม่สามารถตามตัวได้ว่าใครเผา) ส่งผลให้ไฟลามเข้าไปในพื้นที่บ้านพักอาศัยของชาวบ้านที่อยู่ในพื้นที่ใกล้กัน และเกิดไฟไหม้บ้านที่ตั้งอยู่ติดกันประมาณ 2-3 หลัง ทางราชการส่วนท้องถิ่นเห็นว่าชาวบ้านได้รับความเดือดร้อนจากภัยที่เกิดขึ้น จึงมีความเห็นว่าควรหาวิธีให้การเยียวยา กระบวนการชดเชยเยียวยาภัยพิบัติอันซับซ้อนจึงเริ่มจากจุดนี้

• ขั้นตอนแรก เผชิญกับระเบียบที่น่าปวดหัว

ข้าราชการที่ต้องการจะหาทางเยียวยาให้กับชาวบ้านพบปัญหาที่สำคัญคือ ระเบียบราชการที่เกี่ยวข้องกับการเยียวยามีจำนวนมาก ซับซ้อน และคลุมเครือ ต้องอาศัยการตีความจากผู้ปฏิบัติงาน โดยผู้ที่จะทำการเยียวยาโดยอาศัยอำนาจตามระเบียบจะต้องเผชิญกับคำถามมากมายตั้งแต่^[13]

ภัยที่เกิดขึ้นนับว่าเป็นสาธารณะภัยไหม?

ภัยนี้นับว่าฉุกเฉินไหม?

สถานการณ์ในปัจจุบันจะนับว่าเป็นการป้องกันหรือเยียวยา?

ภัยที่เกิดขึ้นเป็นภัยประเภทไหน?

หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการเยียวยาต้องมีหน่วยงานไหนบ้าง?

การช่วยเหลือต้องพึ่งพาหน่วยงานภายนอกไหม (เช่น ผู้รับเหมา)?

การให้ความช่วยเหลือสามารถให้ความช่วยเหลือได้ระดับไหน?

ควรจัดให้มีการช่วยเหลือประเภทไหนได้บ้าง?

ฯลฯ

มูลค่าของงบประมาณและวิธีการที่ระเบียบจะยอมอนุมัติให้นำไปใช้ช่วยเหลือประชาชนได้ขึ้นอยู่กับการตอบคำถามเหล่านี้ หากไม่ปฏิบัติตามระเบียบอย่างเคร่งครัดหรือให้การชดเชยที่ไม่ตรงตามนิยามในระเบียบอาจนำมาซึ่งบทลงโทษต่อผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง

• ขั้นตอนที่สอง ตั้งคณะกรรมการมาประชุมตรวจระเบียบ

ข้าราชการผู้มีส่วนเกี่ยวข้องจึงเลือกที่จะใช้กลไก ‘คณะกรรมการช่วยเหลือประชาชนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น’^[14] มาดำเนินการ เพื่อให้มีตัวแทนจากองคาพยพต่างๆ มาช่วยตีความและช่วยรับรองการตัดสินใจ โดยคณะกรรมการดังกล่าวประกอบด้วยทั้งนายกเทศมนตรี ผู้แทนจากส่วนกลาง (กรมส่งเสริมปกครองส่วนท้องถิ่น) ผู้แทนจากส่วนภูมิภาค (ผู้แทนผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอ) ผู้แทนชาวบ้านที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเลือก ฯลฯ

เมื่อตั้งคณะกรรมการแล้ว กระบวนการเยียวยาเริ่มต้นจากการประชุมครั้งแรกภายหลังจากเหตุไฟไหม้ประมาณ 4-5 วัน โดยการประชุมครั้งแรกมีเป้าหมายเพื่อตอบคำถามว่า “ภัยที่เกิดขึ้นจะถูกนิยามว่าเป็นภัยประเภทไหน?” เมื่อประชุมครั้งแรกแล้วเสร็จ ทางคณะกรรมการก็นัดประชุมต่อเนื่องอีกครั้งในอีกประมาณ 2 สัปดาห์ถัดมา โดยเป้าหมายของการประชุมครั้งที่สองเพื่อตอบคำถามว่า “หน่วยงานไหนที่ต้องรับผิดชอบในการเยียวยาบ้าง?” หลังจากนั้นก็นัดประชุมต่อเนื่องอีกครั้งในอีกประมาณ 2 สัปดาห์ถัดมา โดยเป้าหมายของการประชุมครั้งที่สามเพื่อลงมติสุดท้ายว่า “การเยียวยาจะเป็นอย่างไร? ใครจะได้รับบ้าง? เท่าไหร่?” หลังจากการประชุมทั้ง 3 ครั้งได้บทสรุป ก็สามารถเข้าสู่กระบวนการให้การเยียวยาต่อชาวบ้านได้จริงๆ

• แล้วกลไกคณะกรรมการสร้างประโยชน์ได้จริงไหม?

โดยสรุป การตั้งกลไกคณะกรรมการเพื่อพิจารณาการเยียวยาใช้เวลาประมาณ 1 เดือนเศษเป็นอย่างน้อยเพื่อให้เกิดการเยียวยา นั่นเป็นเวลาที่ยาวนานเมื่อพิจารณาจากที่ผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนต้องการความช่วยเหลือเยียวยาอย่างเร่งด่วน จนหลายครั้งกลไกการช่วยเหลือที่ไม่เป็นทางการจากผู้มีอิทธิพลนอกภาครัฐนั้นว่องไวกว่า

นอกจากนี้ กลไกคณะกรรมการได้สร้างภาระให้กับผู้เกี่ยวข้องโดยไม่จำเป็นด้วย โดยเฉพาะข้าราชการที่มาจากหน่วยงานอื่นที่ต้องเสียเวลาและเสียค่าใช้จ่ายเพื่อเดินทางมาประชุม เบียดบังเวลาที่ข้าราชการเหล่านั้นต้องใช้เพื่อทำหน้าที่ตามความรับผิดชอบของตนเอง

การใช้กระบวนการคณะกรรมการอาจยิ่งเป็นเรื่องที่ ‘วุ่นวายเกินความจำเป็น’ เมื่อพิจารณาจากกระบวนการดำเนินงานจริงที่พบว่า

1. ข้าราชการที่เกี่ยวข้องสามารถตอบคำถามเหล่านี้ได้ตั้งแต่ก่อนการประชุมแต่ละครั้งแล้ว โดยเจ้าหน้าที่ อปท. (ผู้ให้สัมภาษณ์) ได้โทรหาข้าราชการส่วนกลางให้ช่วยตีความระเบียบและตอบคำถาม ก่อนจะนำคำตอบนั้นไปนำเสนอในที่ประชุมให้กรรมการท่านอื่นรับรอง (และกรรมการท่านอื่นมักยึดมติตามที่ข้าราชการส่วนกลางฟันมา)

2. ระเบียบได้เปิดช่องให้ผู้มีอำนาจสามารถตัดสินใจได้เลยในการเยียวยาระดับเบื้องต้น แต่สถานการณ์จริงพบว่าผู้มีอำนาจมักเลือกใช้กลไกคณะกรรมการในการเยียวยาแม้กระทั่งการเยียวยาเบื้องต้น

ในสายตาของผู้ปฏิบัติงาน ข้าราชการ ‘ตัวน้อย (นามสมมติ)’ มองว่าหากต้องการให้กลไกการเยียวยามีประสิทธิภาพจริงๆ ข้าราชการผู้มีอำนาจในพื้นที่ควรมีอำนาจในการตัดสินใจได้เลย เนื่องจากระเบียบก็กำหนดหลักการเยียวยาชดเชยไว้อยู่แล้ว หากปรับปรุงเขียนระเบียบให้ชัดเจนมากขึ้น กลไกการเยียวยาก็สามารถเกิดขึ้นได้อย่างรวดเร็วและไม่จำเป็นต้องระดมข้าราชการจำนวนมากมาเสียเวลาเพื่อรับรองการตัดสินใจของข้าราชการคนใด

การมีกลไกคณะกรรมการจึงไม่ได้ช่วยให้เกิดการระดมความเห็นเพื่อออกแบบให้การเยียวยาเหมาะสมตอบสนองความเดือดร้อนของผู้ประสบภัยที่สุด หน้าที่หลักของกลไกคณะกรรมการคือช่วยทำให้ข้าราชการมั่นใจว่าที่ตนเองดำเนินการไปนั้นจะไม่ผิดระเบียบ

บทส่งท้าย: คณะกรรมการบิดเบี้ยว เพราะระบบบิดเบี้ยว

ในระดับปฏิบัติการ คณะกรรมการจึงไม่ได้ถูกใช้เป็นเครื่องมือ ‘สร้างการบูรณาการในการทำงานของภาครัฐ’ ‘กระจายอำนาจการตัดสินใจออกจากผู้มีอำนาจ’ หรือ ‘ระดมความเห็นที่หลากหลาย’ แต่คณะกรรมการกลายเป็นเครื่องมือที่ถูกใช้เพื่อ ‘ลดความเสี่ยงที่จะถูกลงโทษจากระเบียบราชการที่ซับซ้อนและเข้มงวด’ จำนวนของคณะกรรมการที่มากขึ้นจึงไม่ได้นำไปสู่การบริหารงานภาครัฐจะมีประสิทธิภาพมากขึ้น ในทางตรงข้ามกลับทำให้การบริหารงานราชการมีประสิทธิภาพลดลงแต่ตัวข้าราชการผู้ทำงานปลอดภัยมากขึ้น

ระเบียบราชการที่ซับซ้อนจึงเป็นหนึ่งในสาเหตุสำคัญที่ทำให้เกิดปรากฏการณ์ ‘คณะกรรมการเฟ้อ’ เนื่องจากข้าราชการที่ต้องการขับเคลื่อนภารกิจที่ควรจะเป็นในฐานะข้าราชการ ต้องหาวิธีที่จะสามารถทำงานได้โดยไม่ต้องเจ็บตัวมากนัก

สุดท้ายนี้ ในบทความพิจารณาเฉพาะกรณีการแต่งตั้งคณะกรรมการโดย ‘ข้าราชการที่อยากทำงานเพื่อสาธารณะ’ แต่ถูกกดทับโดยระบบระเบียบของข้าราชการเท่านั้น ยังไม่ได้รวมถึงกรณีที่ถูกใช้โดยข้าราชการที่เทากว่าที่ใช้กลไกคณะกรรมการเพื่อมาตอบสนองผลประโยชน์ส่วนตน เช่น ตั้งคณะกรรมการมารับรองการคอร์รัปชัน^[15] การตั้งคณะกรรมการมาเพื่อลดแรงเสียดทานในสังคมไปก่อน^[16] (ทำให้ดูเหมือนว่าทำงานอยู่) ซึ่งการตั้งคณะกรรมการด้วยเป้าหมายเหล่านี้ก็มีไม่น้อยในระบบราชการไทย^[17]

ข้าราชการ คณะกรรมการธิปไตย ภาครัฐ ระเบียบราชการ ระบบราชการ คณะกรรมการ รัฐราชการ รัฐล้มเหลว

Print

เรื่อง: กัลป์ กรุยรุ่งโรจน์

ภาพประกอบ: วนา ภูษิตาศัย

จบจากคณะวิทยาการเรียนรู้และศึกษาศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้หลงใหลในการออกแบบไม่น้อยไปกว่าการออกเดินทาง