ณ เวลานี้ เรามีร่าง พ.ร.บ. การศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ที่ผ่านการพิจารณาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) แล้ว คำถามหนึ่งที่รัฐและภาคส่วนที่เกี่ยวข้องควรพิจารณาคือ ร่าง พ.ร.บ.ฉบับใหม่จะให้ผลลัพธ์ที่ดีหรือแย่กว่าการใช้ พ.ร.บ. การศึกษาแห่งชาติฉบับปี 2542 ต่อไป?
ตามหลักการพิจารณาความเหมาะสมของนโยบายสาธารณะ สิ่งที่รัฐพึงกระทำก่อนจะกำหนดนโยบายหนึ่งๆ คือ การพิจารณาเปรียบเทียบระหว่างตัวเลือกของการออกนโยบายและการไม่ออกนโยบาย เพราะในบางครั้ง การไม่ออกนโยบายอาจเป็นประโยชน์แก่สังคมมากกว่าการออกนโยบายก็ได้
ดังนั้น ในหลักการประเมินความจำเป็นของการออกกฎหมาย หรือที่เรียกกันว่า Regulatory Impact Assessment (RIA) จึงต้องมีการพิจารณาอย่างถี่ถ้วนว่า กฎหมายที่จะออกมาใหม่นั้น (1) จะสามารถทำในสิ่งที่กลไกที่มีอยู่เดิมของรัฐและภาคส่วนต่างๆ ในสังคมไม่อาจสร้างให้มีขึ้นได้จริงเท่านั้น (2) จะยังให้ประโยชน์แก่สาธารณชนมากกว่าการสร้างต้นทุน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ต้นทุนจากการริดรอนสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งเป็นลักษณะพื้นฐานของเครื่องมือเชิงนโยบายประเภทอิงอำนาจรัฐหรือการออกกฎหมาย [1]
แน่นอนว่า สคก. ได้พิจารณาคำถามนี้ไปจนจบกระบวนความแล้ว (และได้คำตอบว่าทางเลือกที่ดีกว่าก็คือร่าง พ.ร.บ. ฉบับใหม่นี้) เพราะหากจะมีหน่วยงานใดในประเทศไทยที่ยึดถือหลักการ RIA อย่างจริงจัง ก็คงจะเป็นสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
อย่างไรก็ตาม สิ่งที่สะท้อนความบิดเบี้ยวของกระบวนการพิจารณาความจำเป็นของกฎหมายฉบับนี้คือ เสียงวิพากษ์วิจารณ์จากภาคส่วนต่างๆ ที่ดังกระหึ่มขึ้นในทันทีที่ร่างที่ผ่าน สคก. ออกมาสู่สภา [2] นั่นหมายความว่า กระบวนการพิจารณาความจำเป็นของกฎหมายที่สคก.ได้ทำต่อร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ยังไม่ได้รวมเอาเสียงของทุกภาคส่วนเข้ามาอย่างแท้จริง นอกจากนี้ การพิจารณาความจำเป็นของกฎหมายตามหลัก RIA ก็ไม่อาจก้าวข้ามมุมมองทางวิชาชีพของผู้วิเคราะห์ ซี่งในกรณีของ สคก. คือมุมมองทางวิชาชีพนิติศาสตร์
ในบทความฉบับนี้ผู้เขียนจะขอใช้มุมมองทางรัฐศาสตร์และสังคมวิทยาในการตีความความจำเป็นของการออกกฎหมาย ซึ่งอาจจะให้ผลการวิเคราะห์ที่แตกต่างจากมุมมองของสคก. แต่อย่างไรก็ตาม ไม่ได้หมายความว่าจะเป็นข้อเสนอแนะที่ดีกว่าหรือถูกต้องที่สุด ผู้เขียนเพียงต้องการสร้างมุมมองที่หลากหลายมากขึ้นให้แก่กระบวนการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. เท่านั้น
บทความนี้จะเสนอว่า การเลือกใช้ พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ 2542 ต่อไป โดยเพิ่มหมวดและปรับปรุงในบางมาตราจะเป็นทางเลือกที่ดีกว่าการผ่านและบังคับใช้ร่าง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติฉบับนี้ ด้วยเหตุผลสามประการ ได้แก่ ประการที่หนึ่ง พ.ร.บ. การศึกษาแห่งชาติ 2542 มีคุณสมบัติของเครื่องมือเชิงนโยบายแบบอิงอำนาจรัฐที่เหมาะสมกว่าร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ ประการที่สอง พ.ร.บ. การศึกษาแห่งชาติ 2542 เป็นตัวบทกฎหมายที่ผ่านกระบวนการแสวงหาแนวร่วมที่กว้างขวางและได้รับความยอมรับจากสาธารณชนมากกว่าร่างพ.ร.บ. ฉบับนี้ และประการสุดท้าย บทเรียนจากการตรา พ.ร.บ. การศึกษาแห่งชาติ 2542 ในฐานะเครื่องมือปฏิรูปการศึกษาได้สอนเราว่า การออกกฎหมายฉบับใหม่อาจไม่ใช่คำตอบของการปฏิรูปการศึกษาเรียนรู้ เพราะต้นทุนของการปฏิบัติตามกฎหมายที่ภาคส่วนและบุคคลที่เกี่ยวข้องทั้งหมดต้องแบกรับนั้นสูงเกินกว่าประโยชน์ต่อผู้เรียนที่สังคมจะได้รับตอบแทนคืนมาภายในระยะเวลา 15-20 ปี โดยบทความจะเสนอแนะว่า ส่วนหลักๆ ที่ผู้กำหนดนโยบายควรพิจารณาเพิ่มเติมเข้าไปในเนื้อหา พ.ร.บ. 2542 คือการบรรเทาผลกระทบด้านความเหลื่อมล้ำของระบบการศึกษาอันสืบเนื่องจากการเข้ามามีส่วนในการจัดการศึกษาของภาคเอกชน
ต้นทุนจากการปฏิบัติตามกฎหมายที่สูงกว่า พ.ร.บ. 2542
เหตุผลประการแรก เครื่องมือเชิงนโยบายแบบอิงอำนาจรัฐหรือการออกกฎหมายที่เหมาะสมกับยุคสมัยปัจจุบันจะต้องไม่สร้างภาระต้นทุนแก่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมากเกินกว่าประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับ โดยเฉพาะต้นทุนอันจะเกิดจากการปฏิบัติตามกฎหมาย
อะไรคือต้นทุนที่จะเกิดจากการปฏิบัติตามกฎหมาย? ประการที่หนึ่ง การตรากฎหมายย่อมมาพร้อมกับการจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนในรูปของบทลงโทษ แม้กระทั่งกฎหมายที่เป็นการมอบสิทธิใหม่ๆ ให้แก่ประชาชนก็ยังต้องมีการกำหนดโทษของการละเมิดสิทธิใหม่ควบคู่กันไป หากไม่มีการกำหนดโทษ กฎหมายก็จะไม่มีความศักดิ์สิทธิ์ และดังนั้นก็ไม่ควรที่จะตราขึ้นมาเป็นเบื้องแรก ตัวบทกฎหมายที่เป็นนโยบายสาธารณะที่ดีตามหลัก RIA จึงต้องสร้างบทลงโทษเพียงเท่าที่จำเป็นเท่านั้น
ความแตกต่างที่โดดเด่นมากของร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้เมื่อเปรียบเทียบกับ พ.ร.บ. 2542 คือ พ.ร.บ. 2542 เน้นการให้อำนาจและประกันสิทธิแก่ตัวแสดงและภาคส่วนต่างๆ ในกระบวนการศึกษาเรียนรู้ แต่ร่าง พ.ร.บ. ของ สคก. กลับเน้นการสั่งการ กำหนดคุณสมบัติ วางตัวชี้วัดและแนวปฏิบัติสำหรับตัวแสดงและภาคส่วนต่างๆ ไว้อย่างละเอียดยิบ
สังเกตได้จากหากค้นหาคำว่า ‘ต้อง’ ในไฟล์ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ จะพบว่ามีถึง 163 แห่ง ในขณะที่ในไฟล์ พ.ร.บ. 2542 มีคำว่า ‘ต้อง’ เพียง 44 แห่งเท่านั้น มาตราที่เป็นที่วิพากษ์วิจารณ์กันอย่างมากว่ามีลักษณะของการวางเกณฑ์อย่างละเอียดยิบก็คือ มาตรา 8 ที่กำหนดให้ผู้จัดการศึกษา “ต้องดําเนินการให้บรรลุเป้าหมายตามระดับช่วงวัย” โดยมีการซอยช่วงวัยและกำหนดเป้าหมายคุณลักษณะของแต่ละช่วงวัยไว้อย่างละเอียดถึง 7 ช่วงวัย คุณสมบัติที่ระบุในช่วงวัยที่ 4-6 มีความยาวมากที่สุดอยู่ที่ 13 บรรทัด [3] นอกจากมาตรา 8 แล้ว จะขอยกตัวอย่างบางมาตราที่มีลักษณะของการสั่งหรือน่าจะนำไปสู่การกำหนดโทษ ดังต่อไปนี้
มาตรา 22 วรรค 2 การรับผู้เรียนเข้าเรียนในสถานศึกษาของรัฐที่จัดการศึกษาเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย ตามมาตรา 8 (5) และ (6) ในกรณีจำเป็นและสมควร สถานศึกษาอาจจัดให้มีการคัดเลือกผู้ประสงค์ จะเข้าเรียนได้แต่การคัดเลือกนั้นต้องเป็นไปเพื่อวัดผลการเรียนรู้และทักษะในระดับก่อนหน้าเป็นสำคัญ การวัดผลการเรียนรู้ที่สูงกว่าผลการเรียนรู้หรือทักษะดังกล่าว ให้ถือว่าเป็นการจงใจปฏิบัติหน้าที่ให้บุคคลอื่นเสียหาย
มาตรา 33 เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของครูเกิดความสมบูรณ์และดำรงฐานะอันสูงส่งในการหล่อหล่อมคน ครูต้องอุทิศตนในการปฏิบัติหน้าที่ ทำการศึกษา ค้นคว้า และพัฒนาตนเองอย่างต่อเนื่อง รวมทั้งปฏิบัติตนเป็นแม่พิมพ์และแบบอย่างที่ดี
มาตรา 74 กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการหรือหน่วยงานอื่นของรัฐที่จัดการศึกษา หรือเอกชนซึ่งมีสิทธิในการจัดการศึกษาต้องดำเนินการจัดการศึกษาให้ได้ผลตามแนวทางการพัฒนาคุณภาพการศึกษาตามที่คณะกรรมการนโยบายกำหนด
มาตรา 88 วรรค 4 มติของคณะกรรมการนโยบายมีผลผูกพันส่วนราชการที่มีหัวหน้าส่วนราชการเป็นกรรมการ การที่ส่วนราชการใดดังกล่าวไม่ปฏิบัติตามมติของคณะกรรมการนโยบาย ให้ถือว่า หัวหน้าส่วนราชการซึ่งเป็นกรรมการนั้นจงใจไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย
แน่นอนว่าการวางแนวปฏิบัติไว้อย่างละเอียด และการใช้ประโยคคำสั่ง ‘ต้อง’ ย่อมนำไปสู่คำถามที่ว่า หากปัจเจกชนคนใดไม่สามารถ ‘เป็น’ หรือ ‘ทำ’ ตามสิ่งที่พ.ร.บ. กำหนดได้ เขาจะได้รับโทษอะไร? คำถามนี้จะกลายเป็นปัญหาในขั้นตอนการแปลงนโยบายสู่การปฏิบัติ ที่สุดท้ายจะสร้างความลำบากให้แก่ผู้ที่สร้างการเรียนรู้อยู่หน้างาน เช่น ครู ผู้ปกครอง และผู้บริหารโรงเรียน แต่กลับสร้างความชอบธรรมให้แก่กลุ่มคนที่ได้รับอำนาจให้ตีความและกำหนดโทษ อย่างเช่นคณะกรรมการนโยบายฯ ที่ถูกตั้งขึ้นมาใหม่จากร่าง พ.ร.บ.นี้
ในทางสังคมวิทยาการศึกษา ปรากฏการณ์เช่นนี้ของนโยบายสะท้อนสิ่งที่เรียกว่า managerialism [4] ซึ่งผู้เขียนจะขอแปลว่า ‘ความคลั่งไคล้การบริหารจัดการ’ ซึ่งหมายถึง ความเชื่อของผู้กำหนดนโยบายที่ว่า ผลลัพธ์อันพึงประสงค์จากการแก้ปัญหาสาธารณะจะเกิดขึ้นได้หลักๆ ก็ด้วยศักยภาพของรัฐในการ ‘บริหารจัดการตัวชี้วัด’ โดยกำกับติดตามหน่วยปฏิบัติต่าง ๆ ผ่านการกำหนดเป้าหมาย วางกรอบตัวชี้วัดและกำหนดโครงสร้างแรงจูงใจที่เหมาะสม
มิติที่มักขาดหายไปในกระบวนวิธีคิดเช่นนี้คือ หนึ่ง ความเข้าใจต่อพลวัตทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองที่เป็นลักษณะเฉพาะของพื้นที่ทางนโยบาย ซึ่งในที่นี้คือระบบการศึกษา และสอง การจัดหาทรัพยากรที่หน่วยปฏิบัติจำเป็นต้องใช้และแนวทางส่งเสริมให้หน่วยปฏิบัติมีขีดความสามารถที่จะบรรลุเป้าหมายที่ถูกตั้งขึ้นเหล่านั้น
นอกจากจะมีบทบัญญัติที่จะนำไปสู่การลงโทษอยู่เป็นจำนวนมากแล้ว ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ยังไม่มีการมอบสิทธิใหม่ที่หลายฝ่ายออกมาเรียกร้อง เช่น สิทธิของผู้เรียนในการเข้าเรียนในโรงเรียนใกล้บ้าน สิทธิของผู้เรียนในการตรวจสอบโรงเรียน [5] เป็นต้น นอกจากนี้ยังลิดรอนสิทธิที่ พ.ร.บ. 2542 เคยให้ไว้อีกด้วย
ที่กล่าวว่าลิดรอนนั้นเป็นเพราะในร่าง พ.ร.บ.ฯ ฉบับนี้ ไม่มีหมวดที่ว่าด้วยสิทธิและหน้าที่อย่างชัดเจนเหมือนกับ พ.ร.บ. 2542 ส่วนบทบัญญัติที่ว่าด้วยสิทธิ ก็เป็นการกำหนดสิทธิที่ปะปนไปกับการกำหนดหน้าที่ [6] อีกทั้งสิทธิที่พอจะอนุมานได้ในบทบัญญัติ ไม่ว่าจะเป็นสิทธิของผู้เรียน สิทธิของผู้จัดการศึกษา หรือสิทธิของสถานศึกษาก็มีความคลุมเครือและมีการครอบด้วยแนวปฏิบัติบางอย่างที่จะมีผลลิดรอนสิทธิอีกชั้นหนึ่งเกือบทั้งหมด
ต่อมาประการที่สอง การตรากฎหมายย่อมมาพร้อมกับการใช้อำนาจดุลพินิจของหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้อง ซึ่งหากมีช่องให้ใช้ดุลพินิจมาก ก็จะมีช่องให้เกิดการใช้อำนาจรัฐไปในทางมิชอบมาก รวมทั้งจะทำให้วิถีของการนำนโยบายไปปฏิบัติออกห่างจากเจตนารมณ์ของนโยบายไปเรื่อยๆ ซึ่งจะเป็นต้นทุนต่อสังคมในระยะยาวอันประเมินค่ามิได้
การใช้ดุลพินิจจะเกิดขึ้นมากหรือน้อย ส่วนหนึ่งดูได้จากความยาวของบทบัญญัติแต่ละมาตรา หากพิจารณาเนื้อความบรรทัดต่อบรรทัด จะพบว่ามาตราต่างๆ ในร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้มีความยาวมากกว่ามาตราต่างๆ ใน พ.ร.บ. 2542 เกือบเท่าตัว ดังจะเห็นได้ว่า หากปรับฟอนต์ให้เท่ากันแล้ว ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้จะมีความยาว 46 หน้า ในขณะที่ พ.ร.บ. 2542 มีความยาวเพียง 27 หน้าเท่านั้น ยิ่งมีความยาวต่อมาตรามาก โอกาสจะเกิดความคลุมเครือที่เรียกร้องการใช้ดุลพินิจก็จะมากตามไปด้วย ดังจะยกตัวอย่างต่อไป
เมื่อร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้มีการกำหนดคุณสมบัติและเกณฑ์ให้แต่ละตัวแสดงต้องบรรลุเป็นจำนวนมาก และเกณฑ์ส่วนใหญ่เป็นเกณฑ์เชิงคุณภาพที่เป็นนามธรรมทั้งสิ้น เช่น ผู้เรียนช่วงวัยที่ 6 ต้องถูก “ฝึกฝนให้ดูแลตนเองได้อย่างสมบูรณ์” (ม. 8) การทำหน้าที่ของคณะกรรมการสถานศึกษาต้อง “มีลักษณะอาสาสมัครด้วยความสมัครใจ” (ม. 23) ครูต้องมี “พฤติกรรมเกี่ยวกับการใช้จ่ายในชีวิตประจำวันตามหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง” (ม. 34) ครูที่จัดการเรียนรู้ให้ผู้เรียนในช่วงวัยที่ 3 ต้อง “เป็นผู้มีอุปนิสัยรักความเป็นระเบียบเรียบร้อย มีวินัย อารมณ์ดี รักลูกศิษย์ ช่างสังเกต และมีความคิดสร้างสรรค์” (ม. 37) การประเมินคุณภาพการศึกษา “ต้องไม่สร้างภาระต่อสถานศึกษาและการปฏิบัติหน้าที่ของครูเกินความจำเป็น” (ม. 75)
เกณฑ์คุณสมบัติและแนวปฏิบัติที่ถูกตราเหล่านี้ แม้จะสะท้อนเจตนาอันดี แต่ล้วนไม่มีความชัดเจนและเรียกร้องให้เกิดการตีความตามดุลพินิจแทบจะทุกตัวอักษร เช่น แค่ไหนจึงเรียกว่าเกินความจำเป็น? แค่ไหนจึงเรียกว่าอารมณ์ดี? แค่ไหนจึงเรียกว่าอาสาสมัครด้วยความสมัครใจ? แค่ไหนจึงเรียกว่าดูแลตัวเองได้อย่างสมบูรณ์? เป็นต้น
นอกจากนี้ยังมีการตราบทบัญญัติที่เป็นข้อยกเว้นหรือหักล้างกันเองไว้จำนวนมาก จนทำให้หลายมาตรามีความย้อนแย้งในตัวเอง และมีลักษณะเหมือนหลุมพรางทางกฎหมายที่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอ่านแล้วไม่สามารถจะตัดสินใจได้ว่าตนควรมีพฤติกรรมอย่างไรกันแน่จึงจะเป็นไปตามที่ผู้ตรากฎหมายฉบับนี้ต้องการ เช่น มาตรา 65 กำหนดว่า “การประเมินผลการเรียนรู้ให้เน้นการประเมินผลสัมฤทธิ์ต่อเป้าหมายของผู้เรียนตามมาตรา 8 เป็นสำคัญ” คำถามคือ จะให้เน้นบรรลุเป้าหมายของผู้เรียน หรือเป้าหมายตามมาตรา 8 กันแน่? อีกตัวอย่างหนึ่งที่โดดเด่นได้แก่ มาตรา 59 ที่ว่าด้วยขอบเขตอำนาจที่สถานศึกษาสามารถประยุกต์ใช้ ‘ต้นแบบ’ ของสถาบันพัฒนาหลักสูตรและการเรียนรู้ มีเนื้อความดังต่อไปนี้
มาตรา 59 การจัดทำต้นแบบตามมาตรา 58 (2) (3) และ (4) ต้องจัดทำให้มีหลากหลายรูปแบบ เพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการหรือเหมาะสมกับผู้เรียนในภูมิภาค หรือที่มีวัฒนธรรม ความจำเป็น หรือความต้องการที่แตกต่างกัน โดยต้องรับฟังความคิดเห็นของหน่วยงานและผู้ที่เกี่ยวข้องมาประกอบการจัดทำด้วย
เมื่อคณะกรรมการนโยบายให้ความเห็นชอบต้นแบบตามวรรคหนึ่งแล้ว ให้สถานศึกษาที่จัดกระบวนการเรียนรู้เพื่อให้บรรลุเป้าหมายตามมาตรา 8 (2) (3) (4) (5) และ (6) นำต้นแบบไปใช้เป็นแนวทางในการจัดทำหลักสูตรได้ โดยสถานศึกษามีอิสระในการปรับปรุงแก้ไข หรือเพิ่มเติมให้แตกต่างไปจากต้นแบบ เพื่อให้ผู้เรียนสามารถบรรลุเป้าหมายตามมาตรา 8 ได้ดียิ่งขึ้นได้ แต่ให้แจ้งให้สถาบันพัฒนาหลักสูตรและการเรียนรู้ทราบด้วย
หน่วยงานของรัฐที่เป็นผู้บังคับบัญชาหรือมีอำนาจสั่งการเหนือสถานศึกษาต้องส่งเสริมและสนับสนุนให้สถานศึกษาดำเนินการตามต้นแบบตามวรรคสองได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่จะสั่งการ หรือกำหนดด้วยวิธีการใดให้สถานศึกษากระทำการใดอันเป็นการขัดแย้งหรือไม่สอดคล้องกับต้นแบบตามวรรคหนึ่ง หรือกระทบต่อความเป็นอิสระของสถานศึกษาในการปรับปรุง แก้ไขเพิ่มเติมตามวรรคสองมิได้
ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐตามวรรคสามเห็นว่าสถานศึกษาใดปรับปรุงแก้ไขหรือเพิ่มเติมต้นแบบจนไม่อาจบรรลุเป้าหมายตามมาตรา 8 ให้หน่วยงานของรัฐดังกล่าวแจ้งให้สถานศึกษาเพื่อปรับปรุงแก้ไขโดยพลัน
จากเนื้อความข้างต้น แม้เราจะมองเห็นเจตนาของกฎหมายที่ต้องการให้สถานศึกษามีอำนาจอิสระ และสามารถปรับประยุกต์ใช้ ‘ต้นแบบ’ ได้ตามบริบทของสถานศึกษา แต่ในขณะเดียวกัน ก็มีการกำหนดไว้ว่าอำนาจอิสระนั้นต้องเป็นไปเพื่อ “บรรลุเป้าหมายตามมาตรา 8” อีกทั้งสถานศึกษา (กว่า 4 หมื่นแห่งทั่วประเทศ) ยังต้อง “แจ้งให้สถาบันหลักสูตรและการเรียนรู้ทราบ” หากมีการปรับประยุกต์ และจะถูกกำกับติดตามอย่างเคร่งครัดโดยหน่วยงานที่มีอำนาจสั่งการ ซึ่งหน่วยงานดังกล่าวจะต้องห้ามกระทำการ ‘สั่งการ’ โรงเรียนในประเด็นต้นแบบนี้เป็นอันขาด
มาตรา 27 ให้คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานกำหนดหลักสูตรแกนกลางการศึกษาขั้นพื้นฐานเพื่อความเป็นไทย ความเป็นพลเมืองที่ดีของชาติ การดำรงชีวิต และการประกอบอาชีพตลอดจนเพื่อการศึกษาต่อ
ให้สถานศึกษาขั้นพื้นฐานมีหน้าที่ทำสาระของหลักสูตรตามวัตถุประสงค์ในวรรคหนึ่งในส่วนที่เกี่ยวกับสภาพปัญหาในชุมชนและสังคม ภูมิปัญญาท้องถิ่น คุณลักษณะอันพึงประสงค์เพื่อเป็นสมาชิกที่ดีของครอบครัว ชุมชน สังคม และประเทศชาติ
มาตรา 28 หลักสูตรการศึกษาระดับต่าง ๆ รวมทั้งหลักสูตรการศึกษาสำหรับบุคคลตามมาตรา 10 วรรคสอง วรรคสาม และวรรคสี่ ต้องมีลักษณะหลากหลาย ทั้งนี้ ให้จัดตามความเหมาะสมของแต่ละระดับโดยมุ่งพัฒนาคุณภาพชีวิตของบุคคลให้เหมาะสมแก่วัยและศักยภาพ
สาระของหลักสูตร ทั้งที่เป็นวิชาการ และวิชาชีพ ต้องมุ่งพัฒนาคนให้มีความสมดุล ทั้งด้านความรู้ ความคิด ความสามารถ ความดีงาม และความรับผิดชอบต่อสังคม
ยิ่งไปกว่านั้น คำว่า ‘ต้นแบบ’ เอง ก็เป็นคำที่ไม่มีความชัดเจนในตัวเอง เพราะต้องมาตีความต่ออีกว่าคือ ‘ต้นแบบ’ ของอะไรกันแน่? ต้นแบบเป็นสิ่งเดียวกับหลักสูตรหรือไม่? เมื่อเปรียบเทียบกับตัวบท พ.ร.บ. 2542 ที่ว่าด้วยการปรับประยุกต์ใช้หลักสูตรแกนกลางของสถานศึกษาตามเนื้อความด้านล่าง จะพบว่า พ.ร.บ. 2542 มีการแบ่งส่วนที่เป็นอำนาจของคณะกรรมการกลาง และส่วนที่เป็นอำนาจของสถานศึกษาไว้อย่างชัดเจนกว่ามาก รวมทั้งมีการเน้นถึงความต้องการที่หลากหลายของผู้เรียน โดยไม่มีตัวชี้วัดตามช่วงวัยมาครอบไว้อีกชั้นหนึ่ง
เมื่อพิจารณาโครงสร้างของตัวบท การแบ่งหมวดหมู่ของ พ.ร.บ. 2542 มีความชัดเจนและแยกเป็นอิสระจากกันโดยสิ้นเชิง สะท้อนระบบความคิดที่กลั่นกรองมาแล้วอย่างดี ในขณะที่ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้มีความทับซ้อน อิหลักอิเหลื่อภายในหมวดเดียวกันและระหว่างหมวดอยู่หลายจุด เช่น หมวดที่ 1 วัตถุประสงค์และเป้าหมายในการจัดการศึกษา แทนที่จะกล่าวถึงแต่วัตถุประสงค์และเป้าหมายในการจัดการศึกษาให้เป็นแนวทางที่ชัดเจนแก่ผู้อ่าน กลับมีมาตราที่พูดถึงหน้าที่ของตัวแสดงต่างๆ และแนวทางการบริหารสถานศึกษาปะปนรวมอยู่ด้วย (มาตรา 14) มาตรา 20 และ 21 กล่าวถึงหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐในการจัดการศึกษา แต่ไม่ได้อยู่ในหมวดที่ 5 หน้าที่ของหน่วยงานรัฐ กลับไปอยู่ในหมวด 2 สถานศึกษา เป็นต้น
| หมวดที่ | พ.ร.บ. 2542 | ร่าง พ.ร.บ. ฉบับปัจจุบัน |
| 1 | บททั่วไป | วัตถุประสงค์และเป้าหมายของการจัดการศึกษา |
| 2 | สิทธิและหน้าที่ทางการศึกษา | สถานศึกษา |
| 3 | ระบบการศึกษา | ครูและบุคลากรทางการศึกษาอื่นที่เกี่ยวกับการจัดการศึกษา |
| 4 | แนวการจัดการศึกษา | การจัดการศึกษา ส่วนที่ 1 ระบบการศึกษา ส่วนที่ 2 หลักสูตรและการประเมินผล |
| 5 | การบริหารและการจัดการศึกษา ส่วนที่ 1 การบริหารและการจัดการศึกษาของรัฐ ส่วนที่ 2 การบริหารและการจัดการศึกษาขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ส่วนที่ 3 การบริหารและการจัดการศึกษาของเอกชน | หน้าที่ของหน่วยงานของรัฐ ส่วนที่ 1 การกำกับ ส่งเสริม และสนับสนุนการศึกษา ส่วนที่ 2 การพัฒนาคุณภาพการศึกษา ส่วนที่ 3 ระบบเทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อการจัดการศึกษา |
| 6 | มาตรฐานและการประกันคุณภาพการศึกษา | แผนการศึกษาแห่งชาติและทรัพยากรเพื่อการศึกษา ส่วนที่ 1 แผนการศึกษาแห่งชาติ ส่วนที่ 2 แผนปฏิบัติการตามแผนการศึกษาแห่งชาติ ส่วนที่ 3 การติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผล ส่วนที่ 4 เทคโนโลยีเพื่อการศึกษา |
| 7 | ครู คณาจารย์ และบุคลากรทางการศึกษา | คณะกรรมการนโยบายการศึกษาแห่งชาติ |
| 8 | ทรัพยากรและการลงทุนเพื่อการศึกษา | |
| 9 | เทคโนโลยีเพื่อการศึกษา |
ด้วยความที่มีเนื้อความที่จะนำไปสู่การกำหนดโทษ ประกอบกับเนื้อความที่คลุมเครือต้องอาศัยดุลพินิจในการตีความจำนวนมาก ผู้เขียนมองว่า ร่าง พ.ร.บ. ฉบับปัจจุบันนี้มีเนื้อหาเกินขอบเขตของความเป็นกฎหมายแม่บท โดยตัวบทมีลักษณะของแนวนโยบายและกฎระเบียบ (Procedural policies) ซึ่งควรไปอยู่ในกฎหมายลำดับรองมากกว่า และในหลาย ๆ ประเด็นควรยกให้เป็นหน่วยจัดการศึกษามีอำนาจอิสระในการกำหนดเสียด้วยซ้ำ ตัวอย่างเช่น มาตรา 22 ที่กำหนดแม้กระทั่งวิธีการรับนักเรียนเข้าเรียนของโรงเรียน ทั้ง ๆ ที่ในปัจจุบัน เกณฑ์เหล่านี้ถูกกำหนดทุกปีอยู่แล้วในรูปของแนวนโยบายการรับนักเรียนเข้าเรียนของ สพฐ. อีกตัวอย่างหนึ่งที่สำคัญและเป็นเรื่องใหม่คือ มาตรา 77 ที่ระบุว่าสถานศึกษามีหน้าที่บันทึกข้อมูลแม้กระทั่งรายรับรายจ่ายเพื่อเป็น Big Data ให้แก่คณะกรรมการนโยบายฯ ซึ่งหากพิจารณาให้ดีก็จะพบว่าเป็นข้อเรียกร้องที่จะนำไปสู่ “ภาระต่อสถานศึกษาและการปฏิบัติหน้าที่ของครูเกินความจำเป็น” ได้ง่ายๆ
ด้วยเหตุนี้ประเด็นที่สำคัญน่าเป็นห่วงไม่แพ้อำนาจอิสระของผู้เรียนในการกำหนดทิศทางการเรียนรู้ของตนเอง ก็คืออำนาจอิสระของสถานศึกษา ที่น่าจะถูกตีกรอบอย่างละเอียดยิบจากร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้จนแทบจะเรียกได้ว่าเป็นอำนาจอิสระที่ไร้อิสระ
แนวร่วมแคบ ขาดฉันทมติ: ความยอมรับต่อนโยบายที่ต่ำกว่า พ.ร.บ. การศึกษา 2542
เหตุผลประการที่สอง ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ มีที่มีมาตั้งต้นจากร่างที่คณะกรรมการอิสระเพื่อการปฏิรูปการศึกษา (กอปศ.) ได้จัดทำไว้ในยุคของรัฐบาลคสช. ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง
กอปศ. มีสมาชิกรวม 27 คน หากพิจารณาองค์ประกอบของสมาชิก จะพบว่ามีสัดส่วนของข้าราชการระดับสูงและนักวิชาการด้านการศึกษาเป็นจำนวนราว 70% ในจำนวนนี้รวมผู้บริหารธนาคารแห่งประเทศไทย ผู้บริหารสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ และผู้แทนจาก สคก. ส่วนภาคส่วนเอกชนมีแต่ผู้แทนจากกลุ่มทุนใหญ่ เช่น SCB PTT Global IRPC และ CP แต่ผู้แทนหน่วยปฏิบัติเช่น ครู มีเพียง 1 คน ซึ่งได้เข้าไปนั่งในฐานะครูต้นแบบ มากกว่าจะเป็นตัวแทนครูในฐานะกลุ่มผลประโยชน์ เช่นเดียวกับที่ไม่มีผู้แทนผู้บริหารโรงเรียนจากภูมิภาคต่างๆ ไม่มีผู้แทนจากองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่มีผู้แทนผู้ปกครองจากแต่ละภูมิภาค ไม่มีผู้แทนศึกษานิเทศก์ และที่สำคัญ ไม่มีผู้แทนเยาวชนหรือประชาชนคนธรรมดาในฐานะผู้เรียน
กล่าวโดยสรุปแล้ว องค์ประกอบและการทำงานของของกอปศ. ไม่ได้สะท้อนความพยายามในการแสวงหาแนวร่วมหรือฉันทามติจากกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างรอบด้าน และแม้ว่าร่างดังกล่าวจะได้ผ่านกระบวนการรับฟังความคิดเห็น โดยเฉพาะจากกระทรวงศึกษาธิการ แต่ สคก. ก็ไม่ได้มีการปรับปรุงแก้ไขใดๆ หลังจากได้รับความคิดเห็น จนกระทั่งองค์กรครูได้ออกมาเรียกร้องเป็นจำนวนกว่า 300 องค์กร จึงได้มีการแก้ไขเพียงข้อความ 3 ข้อความคือ คำเรียกครู ผู้บริหารสถานศึกษา และใบประกอบวิชาชีพครูเท่านั้น
หากเปรียบเทียบกับกระบวนการร่างและผลักดัน พ.ร.บ. 2542 ในสมัยที่นายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี ถึงแม้ว่าการก่อตัวของนโยบายจะอยู่ในแวดวงข้าราชการระดับสูง นักวิชาการด้านการศึกษาและนักธุรกิจไม่กี่คนไม่ต่างจากร่าง พ.ร.บ. ฉบับปัจจุบัน แต่กระบวนการถกเถียงเพื่อสร้างฉันทามติในยุคนั้นเป็นไปอย่างกว้างขวางกว่าในยุคนี้อย่างมาก ทั้งจากฝั่งของสมาคมหรือกลุ่มผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้อง และฝั่งพรรคการเมืองต่างๆ ที่ต่างพากันเสนอร่างของตนเข้าสู่สภา ร่างที่เข้ามาสู่การพิจารณาในสภาจึงมีหลายร่างจากหลายภาคส่วน ไม่ได้มีเพียงร่างเดียวที่ผ่าน สคก.แล้วเหมือนในปัจจุบัน สื่อมวลชนในยุคนั้นก็รายงานข้อถกเถียงและการคลี่คลายของร่าง พ.ร.บ. ที่กำลังเกิดขึ้นในสภาให้สาธารณชนรับทราบอย่างต่อเนื่อง
ในสมัยนั้น สคก. แทบไม่มีบทบาทในการกำหนดทิศทางของเนื้อหาร่าง พ.ร.บ. ผู้ที่มีบทบาทหลักๆ คือกลุ่มก้อนต่างๆ ในวงการการศึกษา นักการเมือง และสภา จึงทำให้เกิดฉันทามติที่สะท้อนความต้องการของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมากกว่าในยุคนี้ ซึ่งเป็นยุคที่ สคก. มีอำนาจและบทบาทสูงมากในการเป็น ‘ผู้รักษาประตู’ (Gatekeeper) สำหรับการกำหนดนโยบายสาธารณะที่อยู่ในรูปกฎหมาย อีกทั้งกลไกรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก็ได้ทำให้กระบวนการในรัฐสภาเป็นเพียงการรับรองสิ่งที่ Gatekeeper กลั่นกรองมาแล้วเท่านั้น ดังนั้น หากเปรียบเทียบในมิติความยอมรับในนโยบายแล้ว ร่าง พ.ร.บ. 2542 ได้รับฉันทามติจากภาคส่วนต่างๆ ในสังคมในระดับที่สูงกว่าร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้
การออกกฎหมายฉบับใหม่อาจไม่ใช่คำตอบของการปฏิรูปการศึกษาเรียนรู้
เหตุผลประการสุดท้ายที่เราควรยืนระยะการใช้ พ.ร.บ. 2542 ต่อไป แทนที่จะผ่านร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ก็คือ บทเรียนที่ว่าการปฏิรูปการศึกษาในประเทศไทยด้วยวิธีการออกพระราชบัญญัติฉบับใหม่จะสร้างต้นทุนของการปฏิบัติตามกฎหมาย (compliance cost) และต้นทุนของการเรียนรู้ในการปฏิบัติตามกฎหมาย (learning cost) ในระดับที่สูงมาก เนื่องจากระบบการศึกษามีผู้เกี่ยวข้องเป็นจำนวนมหาศาล
หากเราอิงความหมายของการศึกษาใน พ.ร.บ. 2542 ที่หมายถึง ‘การเรียนรู้ตลอดชีวิต’ กลุ่มเป้าหมายของนโยบายนี้ก็คือประชากรไทยทุกคน พ.ร.บ. เรียกร้องการปรับตัวจากข้าราชการครู 5 แสนคน ข้าราชการในสังกัดกระทรวงศึกษาที่ไม่ใช่ครูอีกร่วม 2 หมื่นคน นักเรียนในระบบปีละ 10 กว่าล้านคน ผู้ปกครองหลาย 10 ล้านคน องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหลายพันแห่ง รวมทั้งชุมชนอีกนับไม่ถ้วน
ขอยกตัวอย่างกลุ่มเล็กๆ เพียงกลุ่มเดียวคือ ข้าราชการครู กว่าที่ครูในปี พ.ศ. 2542 จะเรียนรู้ว่าหลักสูตรแกนกลางคืออะไร และรู้ว่าจะใช้งานมันในห้องเรียนของตัวเองอย่างไรให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของ พ.ร.บ. ก็ใช้เวลาหลายปี กว่าที่ครูจะเรียนรู้ เข้าใจ และสามารถประยุกต์หลักการยึดผู้เรียนเป็นสำคัญมาใช้ในห้องเรียนของตัวเองได้ก็ใช้เวลาอีกหลายปี
เรายังไม่อาจพูดได้เต็มปากด้วยซ้ำว่า หลังจากบังคับใช้ พ.ร.บ. 2542 ไปแล้ว 22 ปี ครูเรียนรู้และปรับตัวได้แล้วกับระบบการวัดประเมินและประกันคุณภาพโรงเรียนและผู้เรียนอันเป็นสิ่งที่เพิ่งถูกกำหนดขึ้นโดย พ.ร.บ. 2542 ซึ่งเรียกร้องเอาเอกสารจำนวนมหาศาลจากพวกเขา การเรียนรู้ที่จะปฏิบัติตามกฎหมายยิ่งเป็นเรื่องยากเย็นสุดเข็ญใจ เมื่อกฎหมายลำดับรอง มีการเปลี่ยนแปลงในรายละเอียดปลีกย่อยอีกแทบทุกๆ ปี นำไปสู่การเปลี่ยนโครงสร้างและอำนาจหน้าที่อยู่เกือบจะตลอดเวลา
ในทางกลับกัน ประโยชน์ที่เราได้เห็นจากการบังคับใช้ พ.ร.บ. 2542 กลับไม่ชัดเจนอย่างยิ่ง ทั้งในแง่ของประโยชน์ต่อผู้เรียนและประโยชน์ต่อสังคมโดยรวม ดังที่เราก็ทราบกันว่า ผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของไทยในรูปของคะแนน PISA นั้นตกต่ำลงเรื่อย ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2543 เป็นต้นมา ช่างบังเอิญเหลือเกินว่าเป็นช่วงหลังจากที่บังคับใช้ พ.ร.บ. 2542 พอดี [7] คะแนน PISA ที่ตกลงเรื่อยๆ นี้มีส่วนสำคัญที่ทำให้การปฏิรูปการศึกษากลับเข้ามาสู่วาระนโยบายอีกครั้งหนึ่ง จนกลายมาเป็นร่าง พ.ร.บ. ฉบับกอปศ. ในวันนี้
สิ่งที่ผู้เขียนต้องการตั้งคำถามให้ผู้เกี่ยวข้องทุกภาคส่วนช่วยกันคิด คือ จริงๆ แล้วสาเหตุที่ทำให้ระบบการศึกษาไทยมีประสิทธิผลลดลงนั้น เป็นเพราะการมี พ.ร.บ. ปฏิรูปการศึกษาหรือไม่? ผลลัพธ์ของการแบกรับต้นทุนจากการปฏิบัติตามกฎหมายโดยครูและผู้เรียนถูกสะท้อนออกมาในรูปของผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาที่ตกต่ำลงใช่หรือไม่? เนื่องจากนโยบายที่อยู่ในรูปของการใช้อำนาจรัฐอย่าง พ.ร.บ. การศึกษานี้เองที่ทำให้ผู้คนในระบบการศึกษาของเรา โดยเฉพาะการศึกษาภาครัฐ ต้องแบกอุ้มภาระต้นทุนจากการปฏิบัติตามกฎหมายทั้งแม่บทและลำดับรอง และนำไปสู่สภาวะที่ระบบราชการกลับเติบโตขึ้นอย่างมาก ทั้งๆ ที่เจตนาของ พ.ร.บ. 2542 คือการเอาระบบราชการออกไปจากระบบการศึกษา แต่เหตุใดหลังจากบังคับใช้ พ.ร.บ. ที่มีเจตนาดังกล่าวไปแล้ว 20 ปี ระบบการศึกษาไทยกลับยิ่งอุ้ยอ้ายและถูกครอบด้วยระบบราชการอย่างหนักหนาสาหัสกว่าเดิม?
อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาว่า พ.ร.บ. 2542 ยังมีลักษณะของเครื่องมือเชิงนโยบายที่อิงอำนาจรัฐที่เหมาะสม และได้รับฉันทามติจากสังคม ประกอบกับเพื่อไม่ให้ต้นทุนการเรียนรู้นโยบายของภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องจากอดีตถึงปัจจุบันเป็นการเสียเปล่า ผู้เขียนจึงเห็นว่า พ.ร.บ. 2542 ควรถูกใช้เป็นกฎหมายเพื่อการปฏิรูปการศึกษาต่อไป แต่ควรเพิ่มหมวดที่ว่าด้วยการประกันสิทธิที่เกี่ยวเนื่องกับการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา เช่น สิทธิของการได้เข้าเรียนในสถานศึกษาในรัศมี 5 กิโลเมตร เป็นต้น เพราะผู้เขียนมองว่าต้นทุนทางสังคมอันเกิดจาก พ.ร.บ. 2542 ที่สำคัญที่สุดคือการเพิ่มความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพ อันสืบเนื่องจากการให้สิทธิและเสรีภาพในการจัดการศึกษาโดยภาคเอกชน ประกอบกับต้นทุนจากการปฏิบัติตามกฎหมายที่ตกสู่โรงเรียนรัฐเป็นอย่างมาก ปัญหาอื่นๆ นอกจากเรื่องนี้ ควรได้รับการแก้ไขด้วยเครื่องมือเชิงนโยบายประเภทอื่น หรือแก้ไขกฎหมายลำดับรองแทน
เชิงอรรถ
[1] ทศพร ศิริสัมพันธ์. (มปป.). เอกสารประกอบการสอนวิชานโยบายสาธารณะ หัวข้อ เครื่องมือเชิงนโยบาย. คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.; Howlett, M. (2005). What is a policy instrument? Policy tools, policy mixes and policy-implementation styles. In Eliadis, P., Hill, M. M., Howlett, M. (Eds.), Designing government. From instruments to governance (pp. 31–50). McGill-Queen’s University Press.
[2] “สุรวาท” ขอให้รัฐบาลถอนร่าง พรบ.การศึกษา ปรับปรุงและนำเข้าสภาพร้อมกับร่าง พรบ.ที่เกี่ยวข้องอีก 3 พรบ. (2564, 5 กรกฎาคม). Kroobannok.com; Jiratchaya Chaichumkhun. (2021, 15 มิถุนายน). รัฐไทยอยากให้ น.ร.ได้เรียนอะไรบ้าง? สำรวจประเด็นน่าสนใจจากร่าง พ.ร.บ.การศึกษาฯ ฉบับใหม่. The Matter; อรรถพล ประภาสโนบล. (2564, 5 กรกฎาคม). ‘ประเทศนี้ต้องการคนรุ่นใหม่แบบไหน’ 5 ประเด็นถกเถียงสำคัญจากร่าง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ. The Potential.
[3] ตัวอย่างเช่น “(5) ช่วงวัยที่ห้า เมื่อมีอายุเกินสิบสองปีจนถึงสิบห้าปี นอกจากตเองดำเนินการ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายตาม (4) อย่างต่อเนื่องและในระดับที่สูงขึ้นแล้ว ต้องฝึกฝนให้รู้จักพัฒนา สุขภาพกาย ควบคุมอารมณ์ เข้าใจในพัฒนาการของสมองวัยรุ่น รับผิดชอบที่จะเรียนรู้ด้วยตนเอง รู้ความถนัดและเชื่อมั่นในความสามารถของตน เรียนรู้ที่จะตัดสินใจและวางแผนชีวิต ปรับตัว ให้เข้ากับการเปลี่ยนแปลง ยอมรับความคิดเห็นที่แตกต่างหลากหลาย สามารถแก้ไขปัญหาชีวิตที่ซับซ้อนขึ้น ยึดมั่นในจริยธรรม เชื่อมั่นและเข้าใจการธำรงความเป็นไทย สามารถสื่อสารภาษาไทยที่สมบูรณ์ รู้และเข้าใจในหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียงจนสามารถนำไปใช้ในชีวิตได้ ซาบซึ้ง ในความงามของศิลปะและธรรมชาติเรียนรู้การดำรงชีวิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม ใฝ่รู้และมีทักษะในการเรียนรู้ที่สอดคล้องกับพัฒนาการของโลก ใช้เทคโนโลยีสารสนเทศอย่างสร้างสรรค์ สามารถคิด ในเชิงสังเคราะห์ มีความคิดสร้างสรรค์ สื่อสารได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีทักษะในการรู้เท่าทันข้อมูล ข่าวสารที่เผยแพร่ผ่านช่องทางต่างๆ ใช้ภาษาต่างประเทศเป็นสื่อในการเรียนรู้ เข้าใจในพื้นฐานเกี่ยวกับเศรษฐกิจและการเงิน มีความรู้ในศาสตร์และมีสมรรถนะ สามารถเลือกเส้นทางการศึกษาต่อ หรือเส้นทางอาชีพและการทำงานได้”
[4] Ball, S. J. (1999, September). Global trends in educational reform and the struggle for the soul of the teacher!. British Educational Research Association Annual Conference; Enteman, W. F. (1993). Managerialism: the emergence of a new ideology. Madison, Wisconsin: University of Wisconsin Press.
[5] กุลธิดา รุ่งเรืองเกียรติ อ้างใน Jiratchaya Chaichumkhun. (2021, 18 มิถุนายน). เด็กไทยอยู่ตรงไหนในร่าง พ.ร.บ.การศึกษาฯ ฉบับใหม่ คุยกับครูจุ๊ย กุลธิดา และเมนู สุพิชฌาย์. The Matter; ภิญญพันธุ์ พจนะลาวัลย์ อ้างใน อรรถพล ประภาสโนบล. (2564, 5 กรกฎาคม). ‘ประเทศนี้ต้องการคนรุ่นใหม่แบบไหน’ 5 ประเด็นถกเถียงสำคัญจากร่าง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ. The Potential.
[6] มาตรา 11 ระบุว่า “ให้เป็นหน้าที่หรือสิทธิของรัฐ เอกชน และบุคคลดังต่อไปนี้ในการจัดการศึกษาเพื่อให้บรรลุเป้าหมายตามมาตรา 8…” ในบรรดาข้อย่อยที่ตามมา 8 ข้อ มีเพียง 3 ข้อที่กล่าวถึงสิทธิ โดยสิทธิใน 3 ข้อนี้เป็นสิทธิที่มีอยู่แล้วในพ.ร.บ. 2542 ได้แก่ สิทธิในการจัดการศึกษาให้บุตรของผู้ปกครอง (ข้อ (1)) และสิทธิในการจัดการศึกษาของภาคเอกชน (ข้อ (2) และ (8)) ส่วนอีก 5 ข้อที่เหลือเป็นการกำหนดหน้าที่ ซึ่งก็น่าจะหมายถึงว่าถ้าตัวแสดงนั้น ๆ ไม่ทำตามก็มีบทลงโทษ
[7] อย่างไรก็ตาม การสอบ PISA ในปี พ.ศ. 2555 คะแนนของเด็กไทยกระเตื้องขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ แต่คะแนนก็กลับตกต่ำลงอีกหลังจากนั้น
อ้างอิง
ภูมิศรันย์ ทองเลี่ยมนาค. (2018, 29 มิถุนายน). เด็กไทยกับการสอบ PISA: มายาคติกับความเป็นจริง. The101.World.
“สุรวาท” ขอให้รัฐบาลถอนร่าง พรบ.การศึกษา ปรับปรุงและนำเข้าสภาพร้อมกับร่าง พรบ.ที่เกี่ยวข้องอีก 3 พรบ. (2564, 5 กรกฎาคม). Kroobannok.com.
อรรถพล ประภาสโนบล. (2564, 5 กรกฎาคม). ‘ประเทศนี้ต้องการคนรุ่นใหม่แบบไหน’ 5 ประเด็นถกเถียงสำคัญจากร่าง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ. The Potential.
Jiratchaya Chaichumkhun. (2021, 18 มิถุนายน). เด็กไทยอยู่ตรงไหนในร่าง พ.ร.บ.การศึกษาฯ ฉบับใหม่ คุยกับครูจุ๊ย กุลธิดา และเมนู สุพิชฌาย์. The Matter.
Jiratchaya Chaichumkhun. (2021, 15 มิถุนายน). รัฐไทยอยากให้ น.ร.ได้เรียนอะไรบ้าง? สำรวจประเด็นน่าสนใจจากร่าง พ.ร.บ.การศึกษาฯ ฉบับใหม่.The Matter.
Howlett, M. (2005). What is a policy instrument? Policy tools, policy mixes and policy-implementation styles. In Eliadis, P., Hill, M. M., Howlett, M. (Eds.), Designing government. From instruments to governance (pp. 31–50). McGill-Queen’s University Press.
Ball, S. J. (1999, September). Global trends in educational reform and the struggle for the soul of the teacher!. British Educational Research Association Annual Conference.
Enteman, W. F. (1993). Managerialism: the emergence of a new ideology. Madison, Wisconsin: University of Wisconsin Press.
TDRI. (2557). รายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการศึกษาวิจัยเรื่องการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis).
Vong-on Phuaphansawat. (2017). Neoliberalism, governmentality, education reforms and teachers in Thailand. Doctoral Thesis submitted to Centre of Development Studies, University of Cambridge.
เรื่อง: วงอร พัวพันสวัสดิ์
