fbpx

เปิดใต้พรมหนี้สาธารณะไทย ‘หนี้’ อะไรซุกซ่อนอยู่บ้าง ?

หากเราจะพิจารณาว่าธุรกิจใดธุรกิจหนึ่งมีฐานะทางการเงินดีหรือไม่ สิ่งหนึ่งที่สามารถบ่งชี้ได้ก็คือว่าธุรกิจนั้นกำลังแบกรับภาระหนี้สินเท่าใด เฉกเช่นเดียวกัน ในการจะหาคำตอบว่า ‘รัฐ’ กำลังมีฐานะทางการเงินเป็นเช่นไร ตัวเลขหนึ่งที่ต้องนำมาใช้ในการวิเคราะห์ก็คือ ‘หนี้สาธารณะ’ (public debt) ซึ่งบ่งบอกถึงมูลค่าเงินกู้ของภาครัฐที่เป็นภาระต้องจ่ายคืน หากประเทศใดมีสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP สูง ก็อาจนำมาสู่การตั้งคำถามว่ารัฐจะมีความสามารถในการชำระคืนได้หรือไม่ ซึ่งอาจถือได้ว่าสั่นคลอนความเชื่อมั่นของสาธารณชนที่มีต่อสถานะการเงินและประเทศ รวมทั้งความเชื่อมั่นต่อรัฐบาลเอง

โดยทั่วไป ตัวเลขหนี้สาธารณะและสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ถูกเผยแพร่เป็นรายเดือน โดยผู้เผยแพร่คือ ‘สำนักบริหารหนี้สาธารณะ’ (สบน.) การเผยแพร่ข้อมูลนี้ออกมาให้สาธารณชนได้รับทราบเป็นระยะอาจมองได้ว่ามีความโปร่งใส หากแต่สิ่งที่ผู้คนอาจยังไม่ได้คำนึงถึงมากนักก็คือว่า ตัวเลขหนี้สาธารณะที่ถูกรายงานออกมานั้นมีความครบถ้วนและสอดคล้องกับภาระหนี้สินของประเทศที่แท้จริงหรือไม่?

101 PUB – Public Policy Think Tank ชวนเปิดพรมหนี้สาธารณะไทย เพื่อดูว่ามี ‘หนี้’ อะไรที่ถูกซ่อนใต้นิยามของหนี้สาธารณะบ้าง พร้อมมองไปยังหนี้ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต และแนวทางการชำระหนี้ของประเทศไทย

หนี้สาธารณะปัจจุบันแตะ 10 ล้านล้านบาท เพิ่มขึ้นเฉลี่ย 6.8% ต่อปี

จากข้อมูลของ สบน. พบว่าในช่วงปี 2012-2022 หนี้สาธารณะไทยเพิ่มขึ้นจาก 4.9 ล้านล้านบาท (45.5% ของ GDP) เป็น 10.3 ล้านล้านบาท[1] (60.4% ของ GDP) โดยหนี้สินแต่ละปีเพิ่มขึ้นเฉลี่ย 6.8% (ภาพที่ 1)

ภาพที่ 1: หนี้สาธารณะและสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ปีงบประมาณ 2012-2022

ภาพที่ 1: หนี้สาธารณะและสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ปีงบประมาณ 2012-2022

หากสังเกตเพิ่มเติมจะพบว่าหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วงที่มีการแพร่ระบาดของโควิด-19 เนื่องจากรายได้สุทธิของรัฐลดลง แต่งบประมาณที่รัฐจัดสรรกลับสูงขึ้น (ภาพที่ 2) ส่งผลให้รัฐขาดดุลทางการคลัง (รายได้น้อยกว่ารายจ่าย) จนต้องกู้เงินเพิ่มเพื่อชดเชยการคลังที่ขาดดุล นอกจากนั้นแล้วยังมี พ.ร.ก. เงินกู้ ที่ออกมาเพื่อบรรเทาและฟื้นฟูประเทศจากวิกฤตอีก 1.5 ล้านล้านบาท[2]

ภาพที่ 2: รายได้สุทธิและงบประมาณที่รัฐจัดสรรตามปีงบประมาณ
ที่มา: กรมสรรพากร กรมสรรพสามิต กรมศุลกากร กรมบัญชีกลาง และสำนักงานคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ รวบรวมข้อมูลโดย กระทรวงการคลัง

หนี้สาธารณะไทยมีอะไรบ้าง? ครบถ้วนหรือไม่?

ตาม พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 หนี้สาธารณะหมายความถึง “หนี้ที่กระทรวงการคลัง หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจกู้ หรือหนี้ที่กระทรวงการคลังค้ำประกัน แต่ไม่รวมถึงหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจให้กู้ยืมเงิน ธุรกิจบริหารสินทรัพย์ หรือธุรกิจประกันสินเชื่อ โดยกระทรวงการคลังไม่ได้ค้ำประกัน และหนี้ของธนาคารแห่งประเทศไทย” โดยที่หน่วยงานของรัฐที่ว่าไม่รวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและรัฐวิสาหกิจ ดังนั้นหนี้สาธารณะของประเทศไทยที่มีการติดตามสถิติและรายงาน จึงประกอบด้วย 4 ส่วนคือ[3]

  • หนี้ที่กระทรวงการคลัง หรือหน่วยงานของรัฐกู้ (ไม่นับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น)
  • หนี้ที่รัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันทางการเงิน ทั้งส่วนที่รัฐค้ำ/ไม่ค้ำประกันเงินกู้
  • หนี้ที่สถาบันทางการเงินของรัฐกู้ เฉพาะส่วนที่รัฐค้ำประกัน
  • หนี้อื่นที่รัฐค้ำประกันเงินกู้

เมื่อเทียบกับองค์ประกอบหนี้สาธารณะตามความหมายของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) พบว่าหนี้สาธารณะของไทยยังไม่ได้คำนึงถึงหนี้บางก้อน เช่น หนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (local government) หนี้ของกองทุนประกันสังคม (social security fund) หนี้ของธนาคารกลาง (Central Bank) เป็นต้น[4]

นอกจากนั้น องค์ประกอบหนี้สาธารณะยังมีจุดอ่อนในตัวเองคือ นับแค่หนี้ที่มาจากการกู้เท่านั้น (debt) โดยไม่นับรวมถึงเงินชดเชยต่างๆ ที่รัฐจำเป็นต้องชำระคืนแก่หน่วยงานของรัฐที่ออกเงินล่วงหน้าในการดำเนินนโยบายตามที่รัฐบาลสั่ง ซึ่งถือเป็นช่องทางการดำเนินนโยบายยอดนิยม ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือการสั่งให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ออกเงินอุดหนุนรายได้เกษตรกร เป็นต้น หนี้ประเภทนี้ถือเป็นหนี้การค้า ซึ่งถูกนับเป็นหนี้สินในทางบัญชี (liability) ที่รัฐบาลต้องจัดสรรเงินงบประมาณเพื่อมาใช้คืนในวันใดวันหนึ่ง ท้ายที่สุดจึงถือได้ว่าหนี้ส่วนนี้ก็เป็นภาระทางการเงินของ ‘สาธารณะ’ เพียงแต่ไม่ได้ใช้เครื่องมือทางการเงินในการกู้ยืมมาโดยตรง

หนี้กว่า 1.2 ล้านล้านบาท ไม่ถูกนับในหนี้สาธารณะ แต่เป็นภาระต่อการคลัง

นิยามหนี้สาธารณะไทยที่มีจุดอ่อนหลายประการ ทำให้หนี้หลายส่วนไม่ถูกนับอยู่ในหนี้สาธารณะแต่เป็นภาระต่อการคลัง 101 PUB ได้พิจารณาหนี้ 3 ส่วนคือ

1. เงินใช้คืนการดำเนินนโยบายของหน่วยงานรัฐ 1,059,429.1 ล้านบาท

รัฐมีช่องทางการดำเนินนโยบายที่ต้องใช้เงินหลายช่องทาง นอกจากกรณีปกติที่รัฐดำเนินนโยบายผ่านงบประมาณแผ่นดินตามที่ได้รับการจัดสรรจาก พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีแล้ว ยังมีอีกหนึ่งวิธีคือการ ‘ดำเนินนโยบายผ่านหน่วยงานของรัฐและรัฐวิสาหกิจ’ เพื่อความคล่องตัวในการบริหารจัดการ หน่วยงานเหล่านี้ต้องดำเนินนโยบายของรัฐบาลโดยสำรองจ่ายไปก่อน และรอรับเงินจากรัฐบาลภายหลังผ่านการจัดสรรเงินชดเชยในงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยข้อมูลล่าสุด ณ วันที่ 31 มีนาคม 2022 ภาครัฐมีภาระคงค้างในส่วนนี้รวมกัน 1,059,429.1 ล้านบาท (ตารางที่ 1)

หน่วยงานเงินชดเชยการดำเนินนโยบายภาครัฐคงค้าง (ล้านบาท)
ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.)883,816.3
บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม (บสย.)97,829.7
ธนาคารออมสิน57,740.3
ธนาคารอาคารสงเคราะห์ (ธอส.)6,176.1
ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม
แห่งประเทศไทย (SME)
4,744.3
การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.)4,722.2
องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.)2,981.3
ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย (ธสน.)925.7
ธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย (IBANK)493.2
Total1,059,429.1
ตารางที่ 1: รายชื่อรัฐวิสาหกิจที่รัฐค้างค่าชดเชยนโยบายภาครัฐและจำนวนเงินที่ค้าง
ที่มา: สำนักเศรษฐกิจการคลัง

สังเกตได้ว่าเงินที่รัฐค้างค่าชดเชยเกือบ 9 แสนล้านบาท คือหนี้ที่ติดค้างกับ ธ.ก.ส. เมื่อดูรายละเอียดภายในจะพบว่าหนี้จากโครงการจำนำข้าวและมันสำปะหลัง ยังคงเหลืออยู่ 279,427.0 ล้านบาท และอาจต้องใช้เวลาอีก 10 ปีกว่าจะชำระหนี้หมด เพราะรัฐวางแผนชำระหนี้จำนวน 26,649 ล้านบาทในปี 2023 และประมาณปีละ 28,000 ล้านบาทในช่วงปี 2024-2026[5]

นอกจากนั้น โครงการอุดหนุนภาคเกษตรในช่วงหลังก็สร้างภาระหนี้ต่อรัฐไม่ต่างกัน โดยหนี้ของรัฐที่เกิดจากโครงการประกันรายได้ของเกษตรกร ยังคงเหลืออยู่ 203,226.3 ล้านบาท ซึ่งรัฐวางแผนชำระหนี้ในปี 2023 ทั้งหมด 14,003 ล้านบาท[6] หรือหนี้ที่เกิดจากการปล่อยสินเชื่อชะลอการเก็บผลผลิต/ขายสินค้าเกษตร ที่ยังเหลืออยู่ 101,349.3 ล้านบาท ซึ่งรัฐวางแผนชำระหนี้ในปี 2023 ประมาณ 1,542.4 ล้านบาท[7]

2. หนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) และหนี้ BTS 130,819.0 ล้านบาท

สบน. รายงานว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหนี้ทั้งหมด 35,881.1 ล้านบาท แต่หนี้ที่ สบน. รายงานคือหนี้ที่มาจากการกู้เงินเท่านั้น ยังไม่นับรวมหนี้การค้าที่จังหวัดต่างๆ ค้างชำระกับเอกชน เช่น หนี้ที่ กทม. มีต่อบริษัท บีทีเอส กรุ๊ป โฮลดิ้งส์ จำกัด (มหาชน) หรือ BTS โดยในไตรมาส 2 ปี 2022 กทม. มีหนี้ภายใต้สัญญากับหน่วยงานรัฐที่ถึงกำหนดชำระแล้ว/ยังไม่ถึงกำหนด และสัญญาซื้อขายติดตั้งระบบเดินรถ รวม 94,937.9 ล้านบาท โดยเมื่อรวมหนี้ของ อปท. และหนี้ BTS จะมีมูลค่ารวมทั้งสิ้น 130,819.0 ล้านบาท

3. เงินสมทบที่รัฐค้างจ่ายประกันสังคม 51,407.8 ล้านบาท

รัฐมีหน้าที่ในการส่งเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมร่วมกับผู้ประกันตนและนายจ้าง[8] โดยในปี 2021 เงินสมทบที่รัฐ ผู้ประกันตน และนายจ้างยังไม่จ่ายมีทั้งหมด 68,791.9 ล้านบาท เมื่อจำแนกตามผู้ที่ต้องส่งเงินสมทบจะพบว่า รัฐคือผู้ที่ค้างเงินสมทบมากที่สุดคือ 51,407.8 ล้านบาท (74.7% ของเงินสมทบค้างชำระทั้งหมด)

เมื่อรวมหนี้ทั้ง 3 ส่วนที่ไม่ถูกนับรวมอยู่ในหนี้สาธารณะแต่เป็นภาระต่อการคลัง จะพบว่ามีมูลค่าทั้งสิ้น 1,241,655.9 ล้านบาท และเมื่อรวมกับตัวเลขหนี้สาธารณะเดิมของ สบน. จะมีมูลค่าหนี้รวมทั้งหมด 11,615,593.5 ล้านบาท ส่งผลให้สัดส่วนหนี้ต่อ GDP เพิ่มขึ้นจาก 60.4% เป็น 67.6% (เพิ่มขึ้น 7.2% ของ GDP)

ในอนาคตอาจมีหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นอย่างน้อย 7.7 แสนล้านบาท

นอกจากหนี้กว่า 1.2 ล้านล้านบาทที่เป็นภาระต่อการคลังแล้ว หนี้อีกส่วนที่ 101 PUB พิจารณาคือ ‘หนี้สาธารณะที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคต’ โดยหนี้สินเหล่านี้อาจเกิดขึ้นได้จากหลายสาเหตุ เช่น การอุดหนุนราคาพลังงานที่ยืดเยื้อ รัฐวิสาหกิจที่ฟื้นฟูกิจการไม่สามารถปฏิรูปองค์กรได้สำเร็จและต้องประสบปัญหาทางการเงิน รวมถึงการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของไทยที่จะสร้างภาระรายจ่ายด้านสวัสดิการเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด โดยหนี้ที่อาจเกิดในอนาคตมีดังนี้

1. หนี้ที่อาจเกิดขึ้นหากวิกฤตราคาพลังงานยืดเยื้อ 267,952.0 ล้านบาท

หลังจากเหตุการณ์รัสเซียบุกยูเครนเริ่มต้นขึ้น สิ่งที่ตามมาทันทีคือราคาพลังงานที่เพิ่มขึ้นทั่วโลก หากปล่อยให้กลไกราคาเป็นไปอย่างเสรีย่อมส่งผลเสียต่อเศรษฐกิจของประเทศ โดยเฉพาะกลุ่มคนรายได้น้อยหรือคนที่อาศัยอยู่ชนบทเนื่องจากรับผลของเงินเฟ้อมากกว่ากลุ่มอื่น[9] ดังนั้นภาครัฐจึงมีกลไกการควบคุมราคาน้ำมันและก๊าซผ่านกองทุนน้ำมันฯ และควบคุมราคาไฟฟ้าผ่านการไฟฟ้าส่วนผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) จากข้อมูลปี 2022 กองทุนน้ำมันมีหนี้สินสุทธิ 123,155 ล้านบาท[10] และ กฟผ. ขาดทุนจากการควบคุมค่าไฟ 144,797 ล้านบาท[11] รวม 267,952.0 ล้านบาท ท้ายที่สุดแล้ว รัฐอาจต้องตั้งงบประมาณเข้ามาชดเชยหากเกิดการอุดหนุนราคาพลังงานยาวนานจนกระทบต่อสภาพคล่องในการดำเนินงาน หรือหน่วยงานรัฐเหล่านี้อาจไปทำการกู้ยืมเงินเพื่อเสริมสภาพคล่องเอง ดังที่ได้มีการแก้ไขกฎหมายเพื่อเปิดช่องให้กองทุนน้ำมันสามารถกู้ยืมเงินเองได้ในวงเงินไม่เกิน 150,000 ล้านบาท[12]

2. อุดหนุนรัฐวิสาหกิจที่ขาดทุนสะสม 506,791.8 ล้านบาท

ปัจจุบันประเทศไทยมีรัฐวิสาหกิจ 57 แห่ง โดยมีรัฐวิสาหกิจทั้งหมด 4 แห่ง (รวมการบินไทย แม้จะเพิ่งพ้นสภาพการเป็นรัฐวิสหกิจ แต่หน่วยงานรัฐหลายส่วนก็ยังคงถือหุ้นข้างมาก[13])

รัฐวิสาหกิจที่มีฐานะทางการเงินแย่และพร้อมล้มละลายหากรัฐเลิกอุดหนุน มีรายชื่อและยอดขาดทุนสะสมดังนี้ (ตารางที่ 2)

รายชื่อรัฐวิสาหกิจยอดขาดทุนสะสม (ล้านบาท)ข้อมูลล่าสุด
การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.)246,531.0สิ้นสุดปี 2021
องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.)134,392.2ไตรมาส 1 ปี 2022
บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน)115,325.3ไตรมาส 3 ปี 2022
ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (ธสน.)10,547.7ไตรมาส 2 ปี 2022
รวม506,791.8
ตารางที่ 2: รายชื่อรัฐวิสาหกิจที่ฐานะทางการเงินไม่ดีและยอดขาดทุนสะสมล่าสุด
ที่มา: งบการเงินแต่ละบริษัท

แม้ รฟท. ขสมก. และการบินไทยจะเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูกิจการ อันเป็นการปรับโครงสร้างการบริหารหรือต้นทุนภายในองค์กร แต่หากรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ฟื้นฟูกิจการไม่สำเร็จจนไม่สามารถทำกำไรได้ ยอดขาดทุนสะสมจะเพิ่มขึ้น และรัฐอาจต้องให้ความช่วยเหลือทางการเงินกับรัฐวิสาหกิจกลุ่มนี้ในที่สุด

เมื่อรวมหนี้ 2 ส่วนที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต จะพบว่ามีมูลค่าทั้งหมด 774,743.8 ล้านบาท คิดเป็น 4.5% ของ GDP หากดูภาพรวมของหนี้สาธารณะที่ สบน. รายงาน หนี้ที่ไม่ถูกนับในหนี้สาธารณะแต่เป็นภาระการคลัง และหนี้ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตจะสรุปได้ดังภาพที่ 3

ภาพที่ 3: ภาพรวมหนี้สาธารณะของประเทศไทย

ประกันสังคมคือระเบิดเวลาของหนี้สาธารณะ ต้องปฏิรูปก่อนที่จะสายเกินแก้ 

ในปัจจุบัน ประเทศไทยมีจำนวนผู้สูงอายุเพิ่มขึ้น แต่อัตราการเกิดลดลง ส่งผลให้ในอนาคตจำนวนผู้ส่งเงินสมทบเข้าประกันสังคมลดลง แต่ผู้ที่ได้รับเงินจากประกันสังคมเพิ่มขึ้นโดยเฉพาะกรณีผู้สูงอายุ หากไม่มีการปรับโครงสร้างการส่งเงินสมทบและอาจทำให้ในปี 2029 ประกันสังคมมีรายจ่ายมากกว่ารายได้ และเงินกองทุนจะหมดในปี 2055[14] หากประกันสังคมล้มละลายและรัฐต้องจ่ายเงินให้แก่ผู้ประกันตนแทนอาจต้องจ่ายสูงถึง 1,756,494.8 ล้านบาทซึ่งเป็นตัวเลขหนี้สินประโยชน์ทดแทนที่กองทุนประกันสังคมจะต้องจ่ายให้ในกรณีต่างๆ โดยเกือบทั้งหมดเป็นเงินเกษียณอายุ ที่มีการประมาณการไว้เมื่อสิ้นปี 2021 แม้ระเบิดเวลาลูกนี้จะยังใช้เวลาอีกนานกว่าจะระเบิด แต่รัฐควรริเริ่มปฏิรูปประกันสังคมทันที

รัฐจัดสรรงบประมาณเกือบ 10% เพื่อชำระหนี้ ส่วนใหญ่เป็นการชำระดอกเบี้ย

ย้อนดูการจัดสรรงบประมาณปี 2022 พบว่ารัฐจัดสรรงบประมาณให้แผนงาน ‘บริหารจัดการหนี้ภาครัฐ’ รวม 297,631.4 ล้านบาท เทียบเป็น 9.6% ของงบประมาณรายจ่ายของภาครัฐทั้งหมด โดยการชำระหนี้ของรัฐ 191,961.6 ล้านบาทหรือ 64.3% เป็นการชำระดอกเบี้ยโดยเฉพาะ งบประมาณจำนวน 77,833 ล้านบาทหรือ 26.1% เป็นการชำระเงินต้นโดยเฉพาะ อีก 27,786.5 ล้านบาทหรือ 9.3% เป็นการชำระหนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยของโครงการจำนำข้าว ที่เหลืออีก 847.0 ล้านบาทหรือ 0.28% เป็นการชำระค่าธรรมเนียม[15] (ภาพที่ 4)

ภาพที่ 4: แผนการชำระหนี้ในปีงบประมาณ 2022
ที่มา: สำนักงบประมาณ (2021)

นอกจากนี้ รัฐบาลไทยยังมีภาระการใช้คืนหนี้ซึ่งเป็นภาระทางการคลัง แต่ไม่ได้ถูกนับตามนิยามหนี้สาธารณะ งบประมาณที่ใช้คืนจึงไม่อยู่ในแผนงานบริหารจัดการหนี้แต่ถูกซ่อนอยู่ในแผนงานอื่นๆ เช่น งบสำหรับชำระหนี้โครงการช่วยเหลือเกษตรกรต่างๆ ที่มี ธ.ก.ส. เป็นเจ้าหนี้ ถูกบันทึกแยกไว้ใน ‘แผนงานยุทธศาสตร์เกษตรสร้างมูลค่า’ รวม 40,333.0 ล้านบาท[16] และงบสำหรับชำระหนี้โครงการค้ำประกันสินเชื่อวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม ที่ บสย. เป็นเจ้าหนี้ก็ได้รับการจัดสรรรวม 8,069.7 ล้านบาท (รวมเงินนอกงบประมาณ)[17]

ทำอย่างไรให้หนี้ไม่ชนเพดาน ไม่สำคัญเท่าทำอย่างไรให้รัฐลงทุนอย่างมีประสิทธิภาพ

ข้อจำกัดหนึ่งของประเทศกำลังพัฒนาคือ รัฐมีทรัพยากรไม่เพียงต่อการลงทุนเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ โดยเฉพาะโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ หากประเทศไม่มีการลงทุน เศรษฐกิจจะไม่พัฒนา ส่งผลให้รัฐเก็บภาษีได้น้อย ขาดทรัพยากรเพื่อลงทุนเป็นวัฏจักรวนไป ดังนั้น เมื่อเห็นว่ามีผลตอบแทนโดยรวมที่ชัดเจนในอนาคต การสร้างหนี้จึงเป็นเรื่องจำเป็นและสมควรต่อการพัฒนาประเทศเพื่อให้เกิดผลตอบแทนดังกล่าวขึ้นได้จริง ไม่ต่างกับธุรกิจที่ก็จำเป็นต้องกู้เงินผ่านธนาคารหรือระดมทุน หากต้องการขยายกิจการ

ในกรณีประเทศไทย แม้ปริมาณหนี้สาธารณะต่อ GDP จะน้อยกว่าประเทศพัฒนาแล้วหลายประเทศ เช่น ญี่ปุ่น (241% ต่อ GDP) สิงคโปร์ (128% ต่อ GDP) หรือสหรัฐอเมริกา (114% ต่อ GDP)[18] แต่ประเทศไทยกลับจัดสรรงบประมาณมหาศาลไปกับบุคลากรภาครัฐ[19] นโยบายอุดหนุนภาคเกษตรที่ไม่ช่วยให้เกษตรมีชีวิตที่ดีขึ้น[20] การสร้าง/ซ่อมถนนและตึกที่มากเสียจนเบียดบังงบส่วนอื่น[21] นอกจากการลงทุนที่ไม่มีประสิทธิภาพจะไม่สามารถสร้างผลตอบแทนในระยะยาวแล้ว ยังส่งผลให้ภาระการชำระหนี้ต่อรายได้รัฐเพิ่มขึ้นตั้งแต่ก่อนโควิด-19 แพร่ระบาดก็ตาม (ภาพที่ 5)

ภาพที่ 5: สัดส่วนงบประมาณที่จัดสรรในแผนงานบริหารจัดการหนี้ต่อรายได้สุทธิของรัฐ
ที่มา: สำนักงบประมาณและกระทรวงการคลัง คำนวณโดย 101 PUB

ดังนั้น โจทย์สำคัญของประเทศจึงไม่ใช่ว่าจะทำอย่างไรให้หนี้สาธารณะไม่ทะลุเพดาน 70% ของ GDP แต่อยู่ที่ว่าจะลงทุนอย่างไรให้มีประสิทธิภาพมากกว่า การลงทุนที่เหมาะสมจะสร้างผลตอบแทนต่อเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว ถ้าหากการกู้ยืมเงิน 1 บาทของรัฐสามารถนำมาซึ่งเศรษฐกิจที่เติบโตขึ้นได้มากกว่า 1 บาทในระยะยาว ก็ทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อรายได้รวมของประเทศที่วัดด้วย GDP ลดลงได้เช่นกัน ในขณะเดียวกัน รัฐก็สามารถเก็บภาษีได้เพิ่มมากขึ้น มีศักยภาพในการใช้คืนหนี้ที่สูงกว่าเดิม

ตัวอย่างนโยบายที่ต้องใช้เงินลงทุนขนานใหญ่ในปัจจุบันแต่อาจสร้างความยั่งยืนทางการคลังได้ดีในอนาคต คือการลงทุนกับการสร้างทุนมนุษย์ อย่างเรื่องการศึกษาตลอดชีวิต และเงินอุดหนุนเด็กเล็กแบบถ้วนหน้าและเหมาะสม หรือการลงทุนเพื่อพัฒนาประสิทธิภาพการผลิตในภาคเกษตรและอุตสาหกรรม รวมถึงการลงทุนขนานใหญ่เพื่อปรับตัวรองรับกับปัญหาสภาพภูมิอากาศแปรปรวน

หนี้สาธารณะต้องโปร่งใส เข้าถึงได้จริง

นอกจากปัญหาของนิยามหนี้สาธารณะไทยที่ไม่นับหนี้บางประเภทแล้ว ยังมีปัญหาด้านความโปร่งใสของหนี้สินที่รัฐก่อด้วย ในกรณีเงินชดเชยที่รัฐต้องจ่ายให้รัฐวิสาหกิจ แม้บางแห่งจะรายงานเงินชดเชยนโยบายรัฐที่ค้างชำระในบัญชีธุรกรรมนโยบายรัฐ (Public Service Account: PSA) แต่ก็เป็นเรื่องยากที่จะทราบถึงเงินชดเชยรวมที่รัฐต้องจ่ายให้รัฐวิสาหกิจทั้งหมด เนื่องจากแต่ละรัฐวิสาหกิจต่างรายงาน PSA ของตนเอง ยังไม่รวมหนี้บางส่วนที่ถูกแยกต่างหากและไม่ถูกบันทึก

อีกส่วนที่มีปัญหาคือการจัดสรรงบประมาณเพื่อชำระหนี้ที่ไม่โปร่งใส หากอ้างอิงจากตัวเลขที่ สบน. รายงานจะนับเพียงการชำระหนี้สินของกระทรวงการคลัง ไม่นับการชำระหนี้ของรัฐวิสาหกิจ หรือหากอ้างอิงตัวเลขการชำระหนี้จากแผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ แม้จะรวมการชำระหนี้บางส่วนของรัฐวิสาหกิจและหนี้จำนำข้าวไปแล้ว แต่อาจยังเป็นตัวเลขที่ต่ำเกินจริง เนื่องจากเงินจัดสรรบางส่วนถูกซ่อนอยู่ในแผนงานอื่น

ดังนั้น 101 PUB เสนอให้มีการรายงานหนี้สาธารณะและภาระการชำระหนี้ในนิยามกว้าง ครอบคลุมถึงเงินค้างชำระต่างๆ ที่ติดกับหน่วยงานรัฐ หรือกองทุนนอกงบประมาณ (เช่น ประกันสังคม) รวบรวมและเปิดเผยบัญชีธุรกรรมนโยบายรัฐให้ถึงได้ง่ายและนำไปวิเคราะห์ข้อมูลต่อได้สะดวก ขั้นต่ำคือการเผยแพร่ทั้งแบบเอกสารอิเล็กทรอนิกส์และสเปรดชีต (spreadsheet)

นอกจากการเผยแพร่ข้อมูลดิบที่ต้องทำให้โปร่งใสแล้ว ในรายงานวิเคราะห์ความเสี่ยงทางการคลังของสำนักเศรษฐกิจและการคลัง ควรวิเคราะห์หนี้ของ อปท. ในความหมายแบบกว้างไม่ต่างกับหนี้สาธารณะของประเทศ รวมถึงพิจารณาหนี้ที่อาจเกิดขึ้นในกรณีที่รัฐจำเป็นต้องช่วยเหลือรัฐวิสาหกิจที่ฐานะทางการเงินไม่ดีด้วย

References
1 ข้อมูลที่ปรากฏคือข้อมูลในเดือนกันยายนของทุกปี เพราะเป็นเดือนสุดท้ายของปีงบประมาณ แต่หากยึดข้อมูลล่าสุด ณ เดือนพฤศจิกายน 2022 หนี้สาธารณะรวมอยู่ที่ 10,496,167.76 ล้านบาท แต่สัดส่วนหนี้สาธารณะลดลงเหลือ 58.8% ของ GDP ด้วยเหตุผลจากการฟื้นตัวของเศรษฐกิจไทยโดยเฉพาะภาคบริการ
2 พ.ร.ก. ที่เกี่ยวข้องกับการกู้เงินเพื่อบรรเทาหรือฟื้นฟูประเทศจากโควิด-19 มีทั้งสิ้น 3 ฉบับ ได้แก่ (1) พ.ร.ก. ให้อำนาจกระทรวงการคลังเพื่อแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2563 มาตรา 3 (2) พ.ร.ก. การรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินและความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ พ.ศ. 2563 มาตรา 8 และ (3) พ.ร.ก. การให้ความช่วยทางการเงินแก่ผู้ประกอบการวิสาหกิจที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2563 มาตรา 6 โดยจากกฎหมายทั้ง 3 ฉบับมีเพียงกฎหมายฉบับแรกเท่านั้นที่เป็นการกู้เงินจากรัฐโดยตรงและถูกนับในหนี้สาธารณะ
3 พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 5
4 IMF. (2022). Staff Guidance Note on the Sovereign Risk and Debt Sustainability Framework for Market Access Countries. P.16
5 สำนักงบประมาณ. (2022a). เอกสารงบประมาณฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่ายฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2566 เล่มที่ 20. หน้า 217-218.
6 สำนักงบประมาณ. (2022b). เอกสารงบประมาณฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่ายฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2566 เล่มที่ 14. หน้า 257-258.
7 อ้างอิงแล้ว. หน้า 271 – 273.
8 พ.ร.บ. ประกันสังคม พ.ศ. 2533 มาตรา 46 และ พ.ร.บ. ประกันสังคม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2558 มาตรา 19
9 ฉัตร คำแสง. (2022a). Stagflation ของแพง-เศรษฐกิจแย่ ยิ่งจนยิ่งเจ็บ.
10 ข้อมูลล่าสุดคือ 29 มกราคม 2023 โดยยอดหนี้สินสุทธิลดเหลือ 113,434.0 ล้านบาท
11 ประมาณการฐานะกองทุนน้ำมันฯ สิ้นสุด ณ วันที่ 25 ธันวาคม 2022 และงบการเงิน กฟผ. ไตรมาส 3 ปี 2022
12 พ.ร.ก. ผ่อนผันให้กระทรวงการคลังค้ำประกันการชำระหนี้ของของสำนักงานกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2565 มาตรา 3 ส่วนแผนการกู้เงินและชำระหนี้ของกองทุนน้ำมันฯ ที่ได้รับการเห็นชอบแล้ว ดูมติ ครม. วันที่ 25 ตุลาคม 2022
13 แม้ว่าในปัจจุบันการบินไทยจะไม่ได้เป็นรัฐวิสาหกิจแล้วตามกฎหมาย เนื่องจากกระทรวงการคลังถือหุ้นน้อยกว่า 51% แต่ยังเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ นอกจากนั้นหากนับกองทุนของรัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันทางการเงินกับหุ้นที่รัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงินถือโดยตรง สัดส่วนการถือหุ้นจะเท่ากับ 58.5% หากอิงจากข้อมูลผู้ถือหุ้น ณ วันที่ 26/01/2023 (กระทรวงการคลัง 47.9% กองทุนรวมวายุภักษ์หนึ่ง โดย บลจ.กรุงไทย จำกัด (มหาชน) 8.5% และธนาคารออมสิน 2.1%) โดยในทางปฏิบัติ หากการบินไทยล้ม ภาครัฐก็อาจเข้าไปให้ความช่วยเหลือด้านการเงินอยู่ดี
14 อโนทัย พุทธารี, ณัฐิกานต์ วรสง่าศิลป์ และพรสวรรค์ รักเป็นธรรม. (2021). กองทุนประกันสังคม ระเบิดลูกใหญ่จะปะทุไม่ถึง 10 ปี “เงินหมด” แรงงานฝันสลายไม่มี “เงินบำนาญหลังเกษียณ”
15 สำนักงบประมาณ. (2021a). เอกสารงบประมาณฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่ายฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เล่มที่ 20. หน้า 189 – 206.
16 สำนักงบประมาณ. (2021b). เอกสารงบประมาณฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่ายฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2565 เล่มที่ 14. หน้า 227 – 257.
17 อ้างอิงแล้ว. หน้า 289 – 298.
18 ข้อมูลจาก World Economics
19 ฉัตร คำแสง. (2022b). รัฐราชการขายใหญ่ เบียดพื้นที่การคลัง ยังด้อยประสิทธิภาพ.
20 วรดร เลิศรัตน์. (2023). หยุดขุดหลุมฝังประเทศด้วย ‘เงินอุดหนุนเกษตรกร’ แบบเดิมๆ.
21 กษิดิ์เดช คำพุช. (2022). ส่องงบลงทุน 434,400 ล้านบาท ปี 2566: ลงทุนอะไรบ้าง? ตอบโจทย์ความท้าทายของไทยหรือไม่?

MOST READ

Spotlights

14 Aug 2018

เปิดตา ‘ตีหม้อ’ – สำรวจตลาดโสเภณีคลองหลอด

ปาณิส โพธิ์ศรีวังชัย พาไปสำรวจ ‘คลองหลอด’ แหล่งค้าประเวณีใจกลางย่านเมืองเก่า เปิดปูมหลังชีวิตหญิงค้าบริการ พร้อมตีแผ่แง่มุมเทาๆ ของอาชีพนี้ที่ถูกซุกไว้ใต้พรมมาเนิ่นนาน

ปาณิส โพธิ์ศรีวังชัย

14 Aug 2018

101PUB

2 Feb 2023

เปิดใต้พรมหนี้สาธารณะไทย ‘หนี้’ อะไรซุกซ่อนอยู่บ้าง ?

101 PUB ชวนสำรวจว่าตัวเลข ‘หนี้สาธารณะ’ ที่ถูกรายงานทุกเดือน มีความครบถ้วนและสะท้อนหนี้ของประเทศที่แท้จริงหรือไม่

กษิดิ์เดช คำพุช

2 Feb 2023

Politics

23 Feb 2023

จากสู้บนถนน สู่คนในสภา: 4 ปีชีวิตนักการเมืองของอมรัตน์ โชคปมิตต์กุล

101 ชวนอมรัตน์สนทนาว่าด้วยข้อเรียกร้องจากนอกสภาฯ ถึงการถกเถียงในสภาฯ โจทย์การเมืองของก้าวไกลในการเลือกตั้ง บทเรียนในการทำงานการเมืองกว่า 4 ปี คอขวดของการพัฒนาสังคมไทย และบทบาทในอนาคตของเธอในการเมืองไทย

ภัคจิรา มาตาพิทักษ์

23 Feb 2023