การประชุมความริเริ่มแห่งอ่าวเบงกอลสำหรับความร่วมมือหลากหลายสาขาทางวิชาการและเศรษฐกิจ (The Bay of Bengal Initiative for Multi-Sector Technical and Economic Cooperation: BIMSTEC) กลับมาอยู่ในความสนใจอีกครั้ง เมื่อไทยรับตำแหน่งประธาน BIMSTEC ต่อจากศรีลังกา และได้เป็นเจ้าภาพจัดการประชุมผู้นำ BIMSTEC ครั้งที่ 6 ในระหว่างวันที่ 3-4 เมษายนนี้
การประชุมที่จะเกิดขึ้นครั้งนี้คาดว่าจะมีการรับรองวิสัยทัศน์กรุงเทพฯ 2030 (BIMSTEC Bangkok Vision 2030) ที่ให้ความสำคัญกับความมั่งคั่ง ยั่งยืน และการเปิดกว้างของ BIMSTEC รวมถึงการรับรองกฎระเบียบสำหรับกลไกการดำเนินงานภายใต้กรอบ BIMSTEC เพื่อเสริมสร้างการบริหารจัดการและการประสานงานระหว่างประเทศสมาชิกให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น นอกจากนี้ยังคาดว่าการประชุมครั้งนี้จะได้เห็นความพยายามหรือความร่วมมือจากประเทศสมาชิกที่จะทำให้ BIMSTEC เดินหน้าไปเร็วขึ้นเพื่อตอบสนองสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงภูมิรัฐศาสตร์การเมืองโลกและเกิดความร่วมมือที่เป็นรูปธรรมมากขึ้น
ในขณะที่การประชุมผู้นำ BIMSTEC กำลังเกิดขึ้นนี้ บทความนี้จึงชวนไปทำความเข้าใจความเป็นมาเป็นไปและความสำคัญ ของ BIMSTEC ตลอดจนความพยายามยกระดับความร่วมมือภายใต้กรอบ BIMSTEC เพื่อรับมือกับสถานการณ์ภูมิรัฐศาสตร์โลกที่กำลังเปลี่ยนแปลงไป
กรอบความร่วมมือที่มีศักยภาพ แต่ล่าช้า
BIMSTEC ในปัจจุบันมีจุดเริ่มต้นจากปฏิญญากรุงเทพ (Bangkok Declaration) ใน พ.ศ. 2540 โดยมีสมาชิกเริ่มแรกสี่ประเทศ ได้แก่ บังคลาเทศ อินเดีย ศรีลังกา และไทย ภายใต้ชื่อ BIST-EC ต่อมาในปี 2541 เมียนมาเข้าร่วมเป็นสมาชิกและเปลี่ยนชื่อเป็น BIMST-EC และในปี 2547 ภูฏานและเนปาลก็ได้เข้าร่วมเป็นสมาชิกและเปลี่ยนชื่ออีกครั้งเป็น BIMSTEC
BIMSTEC ถูกก่อตั้งขึ้นมาบนช่องว่างทางภูมิรัฐศาสตร์ในยุคนั้นซึ่งก็คืออ่าวเบงกอล โดยอ่าวเบงกอลนี้คืออ่าวที่ใหญ่ที่สุดในโลก และนับว่าเป็นพื้นที่ที่มีศักยภาพสูงเนื่องจากครอบคลุมประชากรกว่า 1.7 พันล้านคน ทั้งยังอยู่ใกล้เส้นทางเดินเรือสำคัญระดับโลก อย่างไรก็ตามจากอดีตถึงปัจจุบัน ปริมาณการค้าระหว่างประเทศในอ่าวเบงกอลกับโลกภายนอกยังมีน้อย และการค้าขายระหว่างประเทศในอ่าวเบงกอลด้วยกันเองก็นับว่าเล็กน้อยเช่นกัน เพราะฉะนั้นกรอบความร่วมมือ BIMSTEC จึงเป็นที่น่าสนใจในระยะแรกๆ ของการก่อตั้งว่าจะช่วยเข้ามาเติมเต็มในส่วนนี้
ขณะเดียวกัน ณ เวลานั้นก็ยังไม่มีเวทีความร่วมมือใดที่เชื่อมระหว่างภูมิภาคเอเชียใต้และภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เข้าด้วยกัน ดังนั้นการที่ BIMSTEC สามารถเชื่อมโยงสองภูมิภาคนี้เข้าด้วยกัน ซึ่งรวมถึงการเชื่อมโยงในแง่โลจิสติกส์ จึงนับเป็นจุดแข็งสำคัญของกรอบความร่วมมือนี้ โดย BIMSTEC ได้ทำหน้าที่เป็นสะพานภูมิรัฐศาสตร์เชื่อมสองภูมิภาคที่มีโครงสร้างทางเศรษฐกิจแตกต่างกัน ในแง่ที่ว่าในฝั่งอ่าวเบงกอลหรือเอเชียใต้นั้น แม้จะมีความล้าหลังด้านโครงสร้างพื้นฐาน แต่ก็เป็นภูมิภาคที่มีความสำคัญเชิงยุทธศาสตร์ในการเป็นเส้นทางเดินเรือสำคัญของโลกและยังมีตลาดขนาดใหญ่เพราะมีจำนวนประชากรมาก ส่วนในฝั่งอาเซียนรวมทั้งไทย ก็เป็นภูมิภาคที่เปิดกว้างทางการค้า การลงทุน และมีความก้าวหน้าทางโครงสร้างพื้นฐาน
นอกจากนี้การเกิดขึ้นของ BIMSTEC ยังสอดคล้องกับการดำเนินนโยบายต่างประเทศของไทยและอินเดียในช่วงนั้น โดยในส่วนของไทย รัฐบาลของนายกฯ ชวน หลีกภัย (2535-2538) ณ ตอนนั้น มีนโยบายมองตะวันตก (Look West Policy) ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อขยายความร่วมมือทางเศรษฐกิจ การเมือง และยุทธศาสตร์ ไปยังเอเชียใต้ ตะวันออกกลาง และแอฟริกา ดังนั้น BIMSTEC จึงเป็นกรอบความร่วมมือหนึ่งที่รัฐบาลไทยใช้ขับเคลื่อนนโยบาย Look West Policy โดยมองว่า BIMSTEC จะสามารถเป็นสะพานเศรษฐกิจที่เชื่อมไทย อินเดีย บังกลาเทศ เมียนมา และประเทศในเอเชียใต้ได้ ขณะที่ในส่วนของอินเดียก็มีนโยบายปฏิบัติการตะวันออก (ACT East Policy) ซึ่งเริ่มต้นโดยรัฐบาลของนายกฯ พี.วี. นาราซิมฮา ราว (P.V. Narasimha Rao, 2534-2541) ก็มุ่งสร้างสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจกับอาเซียน
อย่างไรก็ตาม แม้ BIMSTEC จะผ่านมาเกือบสามทศวรรษ แต่ก็กลับไม่ค่อยคืบหน้าด้วยเหตุผลหลายประการ ส่วนหนึ่งเนื่องจากประเทศสมาชิก BIMSTEC แต่ละประเทศติดพันปัญหาการเมืองภายใน และยังมักมีนโยบายต่างประเทศที่ไม่ต่อเนื่อง รวมทั้งแกนหลักของกรอบความร่วมมือ BIMSTEC อย่างอินเดียก็เผชิญปัญหาทางภูมิรัฐศาสตร์จากหลายด้าน
นอกจากนี้ในภาพรวม BIMSTEC ยังไม่สามารถผลักดันแนวคิดจากการประชุมให้เกิดผลเป็นรูปธรรมได้ ไม่ว่าจะเป็นเขตการค้าเสรี BIMSTEC (BIMSTEC FTA) ซึ่งเริ่มเจรจาตั้งแต่ปี 2547 แต่ก็ยังไม่บรรลุข้อตกลงแผนแม่บทว่าด้วยความเชื่อมโยงด้านคมนาคม (Master Plan on Transport Connectivity) เพราะขาดงบประมาณสนับสนุน ไปจนถึงความล้มเหลวของโครงสร้างของกรอบความร่วมมือ BIMSTEC ที่ไม่มีเจ้าภาพหลัก และไม่มีงบประมาณร่วม เป็นต้น
ช่องว่างระหว่างเป้าหมายจากการเจรจาและผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริงจึงทำให้กรอบความร่วมมือทางภูมิภาคที่มีเจตจำนงที่จะเป็นสะพานภูมิรัฐศาสตร์เชื่อมระหว่างสองภูมิภาคเป็นเพียงแค่ ‘สะพานที่วาดบนกระดาษ’
BIMSTEC 2.0
กรอบความร่วมมือ BIMSTEC ในช่วงที่ผ่านมาเปรียบเหมือนสินทรัพย์ทางภูมิรัฐศาสตร์ที่ไม่สร้างรายได้หรือผลตอบแทนเท่าที่ควร ก่อนที่จุดเปลี่ยนสำคัญของกรอบความร่วมมือ BIMSTEC จะเกิดขึ้นในการประชุมผู้นำ BIMSTEC ครั้งที่ 5 ในปี 2565 ที่มีศรีลังกาเป็นเจ้าภาพ โดยประเทศสมาชิก BIMSTEC ได้ยกระดับกรอบความร่วมมือขึ้นไปอีกขั้นด้วยการลงนามกฎบัตร BIMSTEC หรือ BIMSTEC Charter รวมถึงยกระดับสถานะกรอบความร่วมมือเป็นองค์การระหว่างประเทศในระดับรัฐบาล และปรับวาระความร่วมมือของ BIMSTEC จาก 14 ด้านเหลือ 7 ด้าน โดยให้ประเทศสมาชิกรับผิดชอบแต่ละเสาหลัก (ประเทศไทยดูแลเรื่องความเชื่อมโยง หรือ Connectivity) การเปลี่ยนแปลงของกรอบความร่วมมือ BIMSTEC ยังคงเกิดขึ้นต่อเนื่องมายังการประชุมผู้นำ BIMSTEC ที่จะเกิดขึ้นที่ประเทศไทย โดยจะมีการลงนามรับรองเอกสารวิสัยทัศน์กรุงเทพฯ 2030 เป็นการกำหนดทิศทางของกรอบความร่วมมือให้มีความชัดเจนขึ้น
การยกระดับกรอบความร่วมมือนี้ถือได้ว่าเป็นการยกเครื่องจาก BIMSTEC 1.0 เป็น BIMSTEC 2.0 ซึ่งเกิดขึ้นในจังหวะที่ประเทศสมาชิกโดยเฉพาะในอ่าวเบงกอลเริ่มเห็นและให้ความสำคัญกับการค้าและการเชื่อมโยงระหว่างกันเพื่อสร้างความมั่งคั่งให้กับประเทศของตน โดยเห็นตัวอย่างได้จากการเกิดโครงการก่อสร้างสำคัญๆ ในประเทศสมาชิก เช่นท่าเรือน้ำลึกในบังคลาเทศ และการขยายท่าเรือโคลัมโบในศรีลังกา รวมไปถึงการที่ประเทศสมาชิกเริ่มเห็นประโยชน์จากการค้าไฟฟ้าข้ามพรมแดนระหว่างกัน
หากเราเปรียบ BIMSTEC 1.0 เป็นยุคสะพานภูมิรัฐศาสตร์ที่มีแต่พิมพ์เขียวที่ใช้เวลาเขียนร่วมสามทศวรรษ BIMSTEC 2.0 ภายหลังการรับรอง BIMSTEC Charter ก็จะถือเป็นช่วงเวลาที่เริ่มก่อสร้างสะพานภูมิรัฐศาสตร์แห่งนี้ โดย BIMSTEC จะมีสถานะเป็นองค์กรระหว่างประเทศที่มีสถานะทางกฎหมาย มีการกำหนดแผนโครงสร้างพื้นฐานระหว่างประเทศสมาชิก มีความคืบหน้าในการเจรจา FTA และมีการเริ่มหารือที่จะใช้โครงสร้างพื้นฐานสาธารณะดิจิทัล (Digital Public Infrastructure หรือ DPI)
นอกจากนี้บทบาทของอินเดียที่กำลังดำเนินอยู่ในเวทีโลกในฐานะประเทศไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดและการเป็นผู้นำกลุ่มประเทศโลกใต้ (Global South ซึ่งมักใช้เรียกกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา) มีนัยสำคัญต่อกรอบความร่วมมือ BIMSTEC โดยในช่วงกลางเดือนมีนาคมที่ผ่านมา นายกรัฐมนตรีอินเดีย นเรนทรา โมดี (Narendra Modi) ได้ประกาศนโยบายเพื่อสร้างความก้าวหน้าอย่างมีส่วนร่วมและครอบคลุมรอบด้านเพื่อความมั่นคงและการเติบโตข้ามภูมิภาค (Mutual and Holistic Advancement for Security and Growth Across Regions: MAHASAGAR) ซึ่งเป็นการต่อยอดนโยบายมุ่งเน้นความมั่นคงทางทะเลและการเติบโตทางทะเลในมหาสมุทรอินเดีย (Security and Growth for All in the Region: SAGAR) ที่ได้เคยประกาศไว้ก่อนหน้า ทั้งนี้นโยบาย MAHASAGAR เป็นการยกระดับความร่วมมือจากระดับภูมิภาคเป็นการเชื่อมโยงระหว่างมหาสมุทรอินเดียไปยังภูมิภาคต่างๆ ทั่วโลกเพื่อสร้างความมั่นคงและการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ
การเปลี่ยนแปลงทางภูมิรัฐศาสตร์โลกรวมไปถึงการแผ่ขยายอิทธิพลของจีนเข้ามาในภูมิภาคเอเชียใต้และเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ผ่านทางเมียนมาเพื่อใช้เป็นทางเชื่อมออกสู่มหาสมุทรอินเดีย เป็นแรงผลักดันสำคัญที่ทำให้อินเดียมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องรีบสร้างสะพานภูมิรัฐศาสตร์ BIMSTEC ให้เกิดความคืบหน้า เพราะการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ในอ่าวเบงกอลจะทวีความรุนแรงเพิ่มขึ้นในอนาคต
อนาคต BIMSTEC: จำเป็นแต่ไม่เพียงพอ
ถึงแม้ความพยายามในการยกระดับกรอบความร่วมมือ BIMSTEC 1.0 เป็น BIMSTEC 2.0 จะใช้เวลาดำเนินการเกือบสามทศวรรษ แต่อย่างน้อยก็ยังสะท้อนให้เห็นว่า BIMSTEC ยังเป็นกรอบความร่วมมือในเวทีระหว่างประเทศที่มีความจำเป็นอยู่ โดยประเทศสมาชิกยังเห็นโอกาสร่วมกันที่จะใช้ BIMSTEC ถ่วงดุลอำนาจในภูมิรัฐศาสตร์โลก ประกอบกับ BIMSTEC ยังมีศักยภาพอยู่มาก เพียงแต่ที่ผ่านมายังไม่ถูกนำมาใช้งานอย่างเต็มที่
ขณะนี้กรอบความร่วมมือ BIMSTEC ที่เคยล่าช้ากำลังเริ่มถูกขยับด้วยปัจจัยทางภูมิรัฐศาสตร์โลกที่กำลังเปลี่ยนไปอย่างรวดเร็วและมีผลกระทบแรงในยุคสงครามการค้าและระเบียบโลกใหม่ ดังนั้น BIMSTEC จึงยังต้องการแรงผลักดันจากประเทศสมาชิกมากขึ้น เพราะหากยังชักช้า ที่สุดแล้วการเชื่อมโยงระหว่างภูมิภาคเอเชียใต้และเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อาจไปตกอยู่ภายใต้โครงข่ายเชื่อมโยงของมหาอำนาจอื่นที่ไม่ใช่ประเทศสมาชิก BIMSTEC
อ้างอิง
BIMSTEC. Bay of Bengal Initiative for Multi-Sectoral Technical and Economic Cooperation. https://bimstec.org. Accessed 30 Mar. 2025.
The Economist. (2024, November 9). Bay of dreams: A new push to integrate the Bay of Bengal. The Economist. https://www.economist.com/asia/2024/11/09/a-new-push-to-integrate-the-bay-of-bengal
เรื่อง: ภาสกร ธรรมโชติ
