ภูฏาน ราชอาณาจักรเล็กๆ ท่ามกลางเทือกเขาหิมาลัยตะวันออก มักเป็นที่จดจำในฐานะดินแดนแห่งความสุขมวลรวมประชาชาติ (Gross National Happiness) และภูมิทัศน์อันงดงาม ทว่าภายใต้ภาพลักษณ์สงบสุข ภูฏานต้องเผชิญกับความท้าทายทางภูมิรัฐศาสตร์ที่ซับซ้อน โดยเฉพาะการรักษาสมดุลในความสัมพันธ์ระหว่างสองมหาอำนาจแห่งเอเชียอย่างจีนและอินเดีย ที่น่าสนใจคือ ภูฏานเป็นประเทศเพื่อนบ้านเพียงหนึ่งเดียวของจีนที่ยังไม่มีความสัมพันธ์ทางการทูตอย่างเป็นทางการ แม้จะมีการติดต่อกันมาอย่างต่อเนื่องก็ตาม
สำหรับประเทศไทย การเสด็จเยือนราชอาณาจักรภูฏานของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวและสมเด็จพระนางเจ้าฯ พระบรมราชินี ถือเป็นการเสด็จเยือนต่างประเทศอย่างเป็นทางการ (State Visit) ครั้งแรกในรัชสมัย แม้ถือได้ว่าสองราชวงศ์มีสายสัมพันธ์มายาวนาน แต่เหนือสิ่งอื่นใด การเสด็จเยือนครั้งนี้ ส่งผลให้ความสนใจเรื่องภูฏานเพิ่มขึ้นอย่างกว้างขวางในสังคมไทยมากขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะในมิติด้านการเมืองและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ซึ่งไทยมีองค์ความรู้เรื่องนี้อย่างจำกัดมาก
อย่างที่ผมเคยเขียนวิเคราะห์หลายครั้งว่า องค์ความรู้ด้านเอเชียใต้ของไทยจำกัดอยู่เพียงแค่อินเดีย ในขณะที่เราแทบไม่มีความเข้าใจต่อสถานการณ์ทางการเมือง เศรษฐกิจ และความสัมพันธ์ระหว่างประเทศของประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคเลย ถือเป็นข้อจำกัดทางด้านทรัพยากร รวมถึงการไม่เห็นประโยชน์ของการทำความเข้าใจประเทศอื่นๆ ในเอเชียใต้ ซึ่งต่างจากการศึกษาอินเดีย ที่ไทยมีผลประโยชน์อยู่ค่อนข้างมาก ในโอกาสนี้ผมจึงอยากชวนทุกท่านทำความเข้าใจแนวนโยบายต่างประเทศของภูฏาน และปัจจัยที่ทำให้ประเทศเล็กๆ แห่งนี้ยังคงรักษาอธิปไตยอยู่ได้ท่ามกลางการขนาบของมหาอำนาจอย่างอินเดียและจีน
จะเข้าใจนโยบายต่างประเทศภูฏาน ต้องเข้าใจสายสัมพันธ์กับอินเดีย
แม้ภูฏานจะเป็นประเทศขนาดเล็กที่มีประชากรไม่ถึงหนึ่งล้านคน แต่ต้องยอมรับว่าในมุมมองทางด้านภูมิรัฐศาสตร์เหนือภูมิภาคหิมาลัยตะวันออกแล้ว ภูฏานอยู่ในจุดยุทธศาสตร์ที่มีความสำคัญต่อทั้งจีนและอินเดีย เพราะสำหรับจีนแล้ว ภูฏานอยู่ตรงกลางระหว่างพื้นที่ทิเบตกลางกับทิเบตตะวันออก หรือดินแดนอรุณาจัลประเทศ ซึ่งจีนอ้างสิทธิเหนือดินแดนนี้ร่วมกับอินเดีย จนทั้งสองประเทศมีกรณีพิพาทกันอยู่บ่อยครั้ง แม้ในทางปฏิบัติอรุณาจัลประเทศจะเป็นรัฐหนึ่งของอินเดียแล้วก็ตามที แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าจีนจะสละสิทธิความเป็นเจ้าของดินแดนนี้ ยิ่งไปกว่านั้น ภูฏานฝั่งตะวันตกอยู่ในจุดยุทธศาสตร์ทางทหารที่สำคัญระหว่างจีนและอินเดีย โดยเฉพาะบริเวณคอไก่ที่เชื่อมโยงระหว่างอินเดียแผ่นใหญ่กับรัฐในภูมิภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ลักษณะเช่นนี้ส่งผลให้จีนมีความพยายามในการเจรจาเรื่องเขตแดนกับภูฏานเสมอมา
แน่นอนว่าไม่ใช่เพียงแค่จีนที่มองเห็นความสำคัญทางยุทธศาสตร์นี้ แต่อินเดียก็เล็งเห็นเช่นเดียวกัน เมื่ออินเดียได้เอกราชในปี 1947 ไม่นานหลังจากนั้น อินเดียและภูฏานได้ลงนามในสนธิสัญญาพันธไมตรี (Treaty of Friendship) ปี 1949 ซึ่งระบุชัดเจนให้อินเดียมีบทบาทในการ ‘แนะนำ’ หรือ ‘ให้คำปรึกษา’ ด้านนโยบายต่างประเทศและความมั่นคงของภูฏาน ข้อกำหนดนี้แม้ไม่เทียบเท่าการครอบงำแบบจักรวรรดิ แต่ก็สะท้อนอิทธิพลของอินเดียที่มีเหนือภูฏานในระดับสูง เหตุที่เป็นเช่นนี้เพราะอินเดียมีอิทธิพลทางเศรษฐกิจภูฏานค่อนข้างมากจากมรดกที่ได้รับส่งต่อมาจากอังกฤษ แตกต่างจากจีนที่ยังคงวุ่นวายอยู่กับสงครามกลางเมือง กว่าจะตั้งตัวได้ อินเดียก็มีอิทธิพลอย่างมากเหนือภูฏานแล้ว
นอกจากนี้ อินเดียยังเน้นใช้ซอฟต์พาวเวอร์ ผ่านความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจ การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน การฝึกอบรมกองกำลังความมั่นคง และการสนับสนุนระบบราชการของภูฏานอย่างต่อเนื่อง เช่น การสร้างถนน การสนับสนุนด้านการศึกษาและสาธารณสุข ไปจนถึงโครงการพลังงานน้ำขนาดใหญ่ที่เป็นรายได้หลักของประเทศ การพึ่งพิงในระดับลึกนี้ทำให้ภูฏานกลายเป็น ‘พันธมิตรใกล้ชิด’
จากมุมมองของอินเดีย ภูฏานคือปราการสำคัญทางภูมิรัฐศาสตร์ที่ช่วยคานการแผ่อิทธิพลของจีน โดยเฉพาะบริเวณที่เรียกว่า ‘คอคอดสิริกุรี’ (Siliguri Corridor) หรือ ‘คอไก่’ ซึ่งเป็นพื้นที่เชื่อมต่ออินเดียส่วนหลักกับรัฐต่างๆ ทางตะวันออกเฉียงเหนือ หากจีนสามารถแทรกซึมอิทธิพลเข้าสู่ภูฏานได้ อินเดียจะตกอยู่ในความเสี่ยงทางยุทธศาสตร์ทันที ความสัมพันธ์นี้ยังแฝงด้วยความไม่ไว้วางใจจีนที่เคยผนวกทิเบตและมีแนวโน้มขยายอิทธิพลเข้าสู่แนวชายแดนอื่นๆ ลักษณะเช่นนี้ทำให้อินเดียให้ความสำคัญกับการควบคุมเสถียรภาพของภูฏาน และไม่ต้องการให้ภูฏานมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับจีนในลักษณะใดๆ ที่อาจกระทบความมั่นคงของตนเอง
แม้อินเดียจะมีบทบาทอย่างมากในช่วงก่อตั้งรัฐชาติและวางระบบราชการของภูฏาน แต่ท่ามกลางบริบทโลกที่เปลี่ยนแปลง และแรงกดดันจากประชาคมระหว่างประเทศที่ให้ความสำคัญกับเอกราชของรัฐ ภูฏานก็เริ่มหาทางลดการพึ่งพาอินเดียลง และแสวงหาบทบาทในเวทีนานาชาติอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยเฉพาะการเข้าเป็นสมาชิกสหประชาชาติในปี 1971 ซึ่งช่วยยกระดับสถานะระหว่างประเทศของภูฏาน และเปิดโอกาสให้สามารถสร้างความสัมพันธ์กับประเทศอื่นๆ นอกเหนือจากอินเดียได้มากขึ้น แม้ว่าในทางปฏิบัติ ภูฏานยังคงต้องพึ่งพาอินเดียในหลายด้าน โดยเฉพาะด้านพลังงานและการค้า
จุดเปลี่ยนสำคัญของนโยบายต่างประเทศของภูฏานคือ การแก้ไขสนธิสัญญาปี 1949 ในปี 2007 ซึ่งมีการตัดข้อความที่กล่าวว่าอินเดียมีบทบาทในการชี้นำนโยบายต่างประเทศของภูฏานออก และแทนที่ด้วยหลักการ ‘เคารพซึ่งกันและกัน’ และ ‘ความร่วมมืออย่างเสมอภาค’ การเปลี่ยนแปลงนี้มีความหมายเชิงสัญลักษณ์อย่างยิ่ง เพราะเป็นการประกาศว่า ภูฏานจะมีอิสระจากอินเดียมากขึ้น แม้ในทางปฏิบัติ ภูฏานยังคงพึ่งพาอินเดียอย่างมาก โดยเฉพาะด้านเศรษฐกิจ การค้าระหว่างประเทศของภูฏานมากกว่าร้อยละ 80 เป็นการค้ากับอินเดีย ขณะที่โครงการพลังงานน้ำที่อินเดียลงทุนในภูฏานยังคงเป็นเส้นเลือดใหญ่ของเศรษฐกิจ ทั้งนี้ยังไม่นับรวมบทบาททางการทหารของอินเดียในภูฏาน เช่น การตั้งฐานกำลังในพื้นที่ฮา (Haa District) และการดูแลน่านฟ้าร่วมกันของทั้งสองประเทศ
ทั้งนี้ ส่วนหนึ่งที่อินเดียมีอิทธิพลเหนือภูฏานค่อนข้างมาก ก็เพราะจีนในช่วงศตวรรษที่ 20 โดยเฉพาะหลังพรรคคอมมิวนิสต์ได้รับชัยชนะในสงครามกลางเมือง มุ่งจุดสนใจไปที่การพัฒนาประเทศมากกว่า ขณะที่ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศส่วนใหญ่ของจีนก็มุ่งไปที่ประเทศอย่างสหภาพโซเวียต และสหรัฐอเมริกา แต่วันนี้จีนเปลี่ยนไปแล้ว และคงต้องการสร้างปฏิสัมพันธ์กับภูฏาน เพื่อขยายอิทธิพลของตัวเองในเอเชียใต้
“ใกล้แค่ไหน คือไกล” ปฏิสัมพันธ์ภูฏานกับจีน
สำหรับภูฏานแล้ว ในช่วงการก่อร่างสร้างประเทศของจีน โดยเฉพาะชัยชนะของพรรคคอมมิวนิสต์เหนือสงครามกลางเมือง มีแต่สร้างความหวาดระแวงให้ภูฏาน โดยเฉพาะนโยบายปลดปล่อยทิเบตของจีนในช่วงปี 1959 จนในที่สุดส่งผลให้ดาไล ลามะต้องลี้ภัยไปยังอินเดีย การผนวกทิเบตเป็นส่วนหนึ่งของจีน นำมาซึ่งความไม่วางใจจีนของรัฐต่างๆ ในแถบหิมาลัย และนั่นทำให้ภูฏานต้องเข้าหาอินเดีย เพื่อดำรงรักษาเอกราชและอธิปไตยของตนเองไว้ ไม่ให้ถูกจีนรุกราน เพราะความขัดแย้งเหนือทิเบต ได้กลายเป็นสมรภูมิระหว่างอินเดียและจีนในปี 1962 ในที่สุด
สิ่งที่เกิดขึ้นนี้ทำให้การต่างประเทศของภูฏานมีลักษณะเป็นปฏิปักษ์กับจีนมาโดยตลอด เพราะภูฏานกังวลมากว่าจีนจะเข้าผนวกตัวเองเหมือนที่ทำกับทิเบต ภูฏานจึงไม่คิดจะมีปฏิสัมพันธ์กับจีนเลย จนกระทั่งจีนเริ่มยอมรับในสถานะความเป็นรัฐเอกราชของภูฏาน และต้องการเริ่มการเปิดเจรจาทวิภาคีในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับเขตแดนระหว่างสองประเทศ ซึ่งหมายรวมถึงการที่ภูฏานยอมรับในสถานะของจีนที่มีเหนือทิเบตด้วย ในเวทีสหประชาชาติภูฏานได้ลงมติยอมรับนโยบายจีนเดียว และให้การสนับสนุนการเปลี่ยนที่นั่งสมาชิกถาวรในคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ จากจีนไต้หวันเป็นจีนแผ่นดินใหญ่ และในปี 1974 ภูฏานยังได้เชิญทูตจีนประจำอินเดียเข้าร่วมพิธีราชาภิเษกของกษัตริย์พระองค์ใหม่ (สมเด็จพระราชาธิบดีชิกเม เซ็งเค วังชุก) อีกด้วย
นับแต่ทศวรรษ 1970 เป็นต้นมา ความสัมพันธ์ของจีนและภูฏานค่อยๆ มีการพูดคุยกันมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะการเจรจาเรื่องเขตแดนที่ทั้งสองประเทศอ้างสิทธิทับซ้อนกันมาโดยตลอด แต่คาดกันว่าในหลายโอกาส ทั้งจีนและภูฏานอาศัยการเจรจาเรื่องเขตแดนเพื่อพูดคุยเรื่องอื่นๆ ด้วย ในปี 1996 จีนเสนอจะแลกเปลี่ยนพื้นที่ Jakarlung และ Pasamlung เพื่อแลกกับพื้นที่พิพาทขนาดเล็กกว่าในบริเวณ Doklam, Sinchulumpa และ Gieu ซึ่งภูฏานยอมรับในหลักการแล้ว แต่ในเวลาต่อมา การเจรจาเรื่องนี้ต้องยุติลง โดยมีการวิเคราะห์กันว่าอินเดียได้เข้ามาแทรกแซงการเจรจานี้ เนื่องจากพื้นที่ Doklam อยู่ติดกับชายแดนสิกขิมของอินเดีย และจะสร้างความเสี่ยงทางด้านความมั่นคงต่ออินเดียอย่างมากหากมีการแลกเปลี่ยนพื้นที่นี้ แต่ที่น่าสนใจคือ หากการเจรจาครั้งนั้นประสบความสำเร็จ จีนและภูฏานจะมีการสถาปนาความสัมพันธ์ทางการทูตกันอย่างเป็นทางการ
การแทรกแซงทางการทูตของอินเดียในความสัมพันธ์จีนและภูฏานเด่นชัดอีกครั้ง เมื่อจีนเกิดกรณีพิพาทกับภูฏานเรื่องพรมแดนพื้นที่ Doklam ในปี 2017 และอินเดียเข้ามาแทรกแซงในพื้นที่ดังกล่าว สิ่งนี้ทำให้จีนตกใจอยู่ไม่น้อย เพราะสำหรับจีนแล้ว นี่เป็นข้อพิพาทระหว่างจีนและภูฏาน การกระทำของอินเดียทำให้จีนตระหนักได้ว่าอินเดียมีอิทธิพลเหนือภูฏานค่อนข้างมาก และการเจรจากับภูฏานฝ่ายเดียวอาจไม่ส่งผลกระทบต่อภาพรวมความสัมพันธ์มากนัก
แน่นอนว่าภายใต้บริบทความสัมพันธ์เช่นนี้ แม้จีนและภูฏานจะมีพรมแดนติดกันกว่า 470 กิโลเมตร แต่กลับไม่มีความสัมพันธ์ทางการทูตกันอย่างเป็นทางการ กระนั้นก็น่าสนใจว่าภูฏานเองก็เดินเกมการทูตอย่างแยบคายเพื่อไม่ให้ถูกจีนกดดันจากเรื่องนี้ โดยให้เหตุผลอย่างเป็นทางการว่าจะไม่มีความสัมพันธ์ทางการทูตกับประเทศใดในกลุ่ม P5 (สมาชิกถาวรของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ) ซึ่งรวมถึงจีน สหรัฐฯ รัสเซีย อังกฤษ และฝรั่งเศส นโยบายนี้ช่วยให้ภูฏานหลีกเลี่ยงการถูกกดดันจากมหาอำนาจ (จีน) และรักษาความเป็นกลาง
อย่างไรก็ตาม ปฏิเสธได้ยากว่าภายใต้บริบทการเมืองระหว่างประเทศที่กำลังเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะการผลักดันข้อริเริ่มแถบและเส้นทาง (Belt and Road Initiative: BRI) ของจีน ได้ส่งผลกระทบอย่างมากต่อภูมิรัฐศาสตร์เอเชียใต้ ซึ่งรวมถึงภูฏานด้วย แต่การที่จีนจะเข้ามามีอิทธิพลเหนือภูฏานยังคงมีข้อจำกัดอยู่มาก และนั่นรวมถึงสภาพภูมิศาสตร์ด้วย
รักษาสมดุลท่ามกลางมหาอำนาจจีนและอินเดีย
อย่างที่ได้เกริ่นไปแต่ต้นว่า แม้ภูฏานจะเป็นประเทศเล็ก แต่กลับอยู่ในจุดยุทธศาสตร์ที่สำคัญระหว่างสองมหาอำนาจในภูมิภาคอย่างจีนและอินเดีย แม้ตลอดหลายปีที่ผ่านมาแนวนโยบายต่างประเทศของภูฏานจะโน้มเอียงเข้าหาอินเดีย แต่นั่นเป็นผลสำคัญมาจากความเชื่อมโยงกันทางประวัติศาสตร์ เศรษฐกิจ และภูมิศาสตร์ ซึ่งปัจจัยเหล่านี้ส่งผลให้อินเดียมีอำนาจในการต่อรองและกดดันภูฏานได้มากกว่าจีน อย่างไรก็ตาม นับตั้งแต่มีการแก้ไขสนธิสัญญาพันธไมตรีระหว่างอินเดียและภูฏานในปี 2007 ภูฏานก็วางแนวนโยบายต่างประเทศของตนเองอย่างระมัดระวังมากขึ้น รวมถึงขยายขอบเขตความร่วมมือไปยังหลายประเทศทั่วโลก เพื่อเพิ่มอำนาจในการต่อรองกับอินเดีย และรวมถึงจีนด้วย
แม้ปัจจุบันภูฏานจะไม่มีความสัมพันธ์ทางการทูตอย่างเป็นทางการกับจีน แต่ก็ไม่อาจสรุปได้ว่าภูฏานเป็นปรปักษ์ต่อจีน เพราะภูฏานอาจเลือกรักษาระยะห่างอย่างมียุทธศาสตร์ (strategic distance) ที่ทำให้ภูฏานรักษาอธิปไตยได้โดยไม่ถูกลากเข้าสู่ความขัดแย้งโดยตรงระหว่างอินเดียและจีน แน่นอนว่าการที่จีนขยายโครงการ BRI ตั้งแต่ ปากีสถาน (CPEC) ไปจนถึง เนปาล ศรีลังกา บังกลาเทศ และมัลดีฟส์ ทำให้ภูฏานกำลังเผชิญความท้าทายเชิงยุทธศาสตร์ใหม่ แม้ภูฏานยังไม่ได้เข้าร่วม BRI หรือมีข้อตกลงด้านโครงสร้างพื้นฐานใดๆ กับจีน แต่แรงกดดันจากภายนอกอาจเริ่มเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะเมื่อเนปาลซึ่งมีสภาพภูมิศาสตร์คล้ายกัน เริ่มหันไปหาจีนมากขึ้น เพื่อกระจายความเสี่ยงจากการพึ่งพาอินเดียเพียงฝ่ายเดียว
อย่างไรก็ตาม ภูฏานยังมีความจำเพาะหลายอย่างที่แตกต่างจากประเทศอื่นในภูมิภาคเอเชียใต้ ส่งผลให้นักวิเคราะห์ด้านการระหว่างประเทศยังคงมองว่าภูฏานจะยังคงเลือกมีสายสัมพันธ์ที่ดีกับอินเดีย เพราะอินเดียยังคงเป็น ‘เส้นเลือดหลัก’ ทางเศรษฐกิจ การมีปัญหากับอินเดียก็เหมือนทุบหม้อข้าวตัวเอง แต่นักวิเคราะห์จำนวนมากก็มองตรงกันว่าภูฏานจะมีการเจรจากับจีนมากขึ้นนอกเหนือจากประเด็นทางด้านเขตแดน ซึ่งอาจรวมถึงความเป็นไปได้ในการขยายความร่วมมือทางเศรษฐกิจในด้านต่างๆ เพราะอินเดียเคยมีบทเรียนเรื่องเนปาลแล้วว่า หากเลือกที่จะกดดันเพื่อนบ้าน แทนที่จะมีความยืดหยุ่นทางการต่างประเทศ อินเดียก็อาจสูญเสียสายสัมพันธ์ที่ดีกับประเทศเพื่อนบ้านเหล่านั้น ดังเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นระหว่างอินเดียและเนปาล ซึ่งไม่เป็นผลดีกับอินเดียอย่างยิ่ง
ฉะนั้น ในสภาวะที่ภูมิรัฐศาสตร์เอเชียใต้กำลังเปลี่ยนอย่างรวดเร็วจากบทบาทของจีนที่เพิ่มมากยิ่งขึ้น จึงเป็นเรื่องยากที่ภูฏานจะต้านทานกระแสนี้ การประยุกต์แนวนโยบายต่างประเทศเพื่อไม่ให้ตัวเองตกเป็นเครื่องมือของรัฐมหาอำนาจจึงน่าจะเป็นแกนกลางด้านการต่างประเทศที่สำคัญของภูฏานในเวลานี้อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ด้านหนึ่งก็ต้องรักษาความสัมพันธ์ที่ดีกับอินเดียไว้ อีกด้านก็คงต้องเริ่มมีการพูดคุยกับจีนมากยิ่งขึ้นในกรอบความร่วมมือที่กว้างขึ้น ซึ่งถือเป็นพลวัตด้านการต่างประเทศที่สำคัญของภูฏานในเวลานี้
เรื่อง: ศุภวิชญ์ แก้วคูนอก
