ย้อนกลับไปเมื่อปี 2532 กระทรวงคมนาคมภายใต้การควบคุมของมนตรี พงษ์พานิช ในสมัยรัฐบาล พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ อนุมัติเดินหน้าการก่อสร้างทางรถไฟยกระดับระยะทางร่วม 60 กิโลเมตรเพื่อรองรับการย้ายสถานีรถไฟหลักจากหัวลำโพงมายังบางซื่อ แต่ทุกอย่างกลับไม่เป็นไปตามแผน โครงการคืบหน้าไปอย่างเชื่องช้ากระทั่งผ่านพ้นวาระรัฐมนตรีกระทรวงคมนาคมถึง 6 คน ความคืบหน้าก็ดูราวกับหยุดชะงักนำไปสู่การตัดสินใจยกเลิกสัมปทานซึ่งนำไปสู่การต่อสู้คดีที่ยืดเยื้อยาวนานนับสามทศวรรษ
หากใครที่ขับรถผ่านเส้นทางถนนวิภาวดี-รังสิตเป็นประจำคงจะเห็นแท่งปูนอนุสรณ์สถานของโครงการที่ล้มเหลวซึ่งมีชื่อเรียกติดปากว่า ‘โฮปเวลล์’ ซึ่งอิงจากชื่อของบริษัท โฮปเวลล์ โฮลดิงส์ (ฮ่องกง) ผู้รับเหมาแต่หลังจากโครงการหยุดชะงัก บางคนก็แผลงชื่อของมันเป็นโฮปเลสที่แปลว่าสิ้นหวัง
นอกจากโฮปเวลล์แล้ว เมื่อไม่นานมานี้เราก็เพิ่งได้เห็นตัวอย่างสดๆ ร้อนๆ ของโครงการที่ล้มเหลวจนกลายเป็นเหตุโศกนาฎกรรมที่มีผู้เสียชีวิตนับร้อยคนเมื่อที่ทำการสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินแห่งใหม่ถล่มหลังเหตุแผ่นดินไหว ตามมาด้วยมหกรรมการขุดคุ้ยของสื่อว่าด้วยโครงการภาครัฐที่ล้มเลิกกลางคันหรือสร้างเสร็จแต่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ตามที่วางแผนไว้ ไล่เรียงไปตั้งแต่อาคารสำนักงบประมาณ อาคาร กสทช. โครงการสร้างบ่อบำบัดน้ำเสียคลองด่าน อควาเรียมหอยสังข์ รวมถึงอาคารอื่นๆ เช่น สถานีตำรวจทั่วประเทศ สนามกีฬาชุมชน และศูนย์ท่องเที่ยวที่ไม่ต่างจากการนำเงินภาษีประชาชนไปละลายเป็นซากอิฐซากปูนไว้ให้ดูต่างหน้า
การประกาศครั้งล่าสุดของรัฐบาลชะลอโครงการดิจิทัลวอลเล็ตออกไปก่อนเพื่อใช้เงินงบประมาณ 157,000 ล้านบาทสำหรับลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานจึงชวนให้รู้สึกหนาวๆ ร้อนๆ ไม่น้อยว่าเรากำลังจะมีอนุสรณ์สถานแห่งความล้มเหลวเพิ่มขึ้นหรือเปล่า
โชคดีที่ประเทศไทยไม่ได้เผชิญปัญหาโครงการล้มเหลว ล่าช้า และงบประมาณบานปลายเพียงลำพัง แต่ปัญหาดังกล่าวเป็นสิ่งที่พบเจอกันทั่วโลกไม่ว่าจะเป็นโครงการภาครัฐหรือภาคเอกชน ศาสตราจารย์เบนท์ ฟลูฟแบยร์ (Bent Flyvbjerg) ผู้เชี่ยวชาญด้านเมกะโปรเจ็กต์จากมหาวิทยาลัยอ็อกซ์ฟอร์ดทำการศึกษาโครงการขนาดยักษ์กว่า 16,000 โครงการในกว่า 160 ประเทศทั่วโลกก่อนจะได้ข้อสรุปว่ามีโครงการเพียงครึ่งหนึ่งเท่านั้นที่อยู่ในงบประมาณ แต่หากคำนึงถึงเรื่องกำหนดเวลาจะเหลือโครงการเพียงไม่ถึง 10 เปอร์เซ็นต์ ขณะที่โครงการซึ่งอยู่ในงบประมาณ ทำเสร็จตามเวลา และสร้างประโยชน์ได้ตามวัตถุประสงค์ที่ตั้งใจไว้แต่แรกนั้นคิดเป็นเพียง 0.5 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น
หากตีตัวเลขคร่าวๆ โครงการที่ประสบความสำเร็จจะอยู่ที่ราว 80 จาก 16,000 โครงการ เรียกได้ว่าไม่ต่างจากงมเข็มในมหาสมุทร
ศาสตราจารย์ฟลูฟแบยร์จับมือกับแดน การ์ดเนอร์ (Dan Gardner) คอลัมนิสต์ชื่อดังจากนิวยอร์กไทม์สจึงเขียนหนังสือชื่อว่า How Big Things Get Done: The Surprising Factors That Determine the Fate of Every Project, from Home Renovations to Space Exploration and Everything In Between สรุปบทเรียนสิ่งที่ควรและไม่ควรทำในวันที่คุณคิดการใหญ่แล้วไม่อยากให้พัง
คิดน้อย ทำช้า คือหนทางแห่งหายนะ
ย้อนกลับไปเมื่อปี 2008 โครงการรถไฟความเร็วสูงแคลิฟอร์เนียเพื่อเชื่อมต่อซานฟรานซิสโกและลอสแอนเจลิสภายในระยะเวลา 2.5 ชั่วโมง ได้รับเงินสนับสนุนจากรัฐบาลโดยประมาณการว่าจะใช้เงินก่อสร้างทั้งสิ้น 3.3 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ อย่างไรก็ตาม ณ ปี 2022 โครงการดังกล่าวมีความคืบหน้าน้อยมากและต้นทุนการก่อสร้างก็คาดว่าจะกระโดดเป็น 1 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐหรือเพิ่มขึ้นมากกว่าสามเท่าตัว นำไปสู่การถกเถียงว่าควรจะเดินหน้าต่อหรือไม่
โครงการข้างต้นคงเทียบได้กับโฮปเวลล์เวอร์ชันสหรัฐฯ ดีๆ นี่เอง
การศึกษาของศาสตราจารย์ฟลูฟแบยร์เผยให้เห็นว่าโครงการที่ไปไม่ถึงฝั่งฝันนับเป็นเรื่องสามัญธรรมดาที่พบเจอได้ทั้งในประเทศพัฒนาแล้วและกำลังพัฒนา เขาจึงสรุปเป็นกฎเหล็กของเมกะโปรเจ็กต์ว่า “ใช้เงินเกินงบประมาณ ก่อสร้างเกินเวลา และประโยชน์ใช้สอยน้อยกว่าที่คาดหวังซ้ำแล้วซ้ำเล่า”
ที่สำคัญ ความล้มเหลวนั้นยังไม่ได้กระจายตัวอย่างเท่าเทียมกันแต่กระจุกอยู่ที่ความเสียหายระดับ ‘หายนะ’ ไม่ว่าจะเป็นโครงการเทคโนโลยีสารสนเทศ ก่อสร้างรางรถไฟ หรือโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ หลายโครงการยักษ์ใหญ่ที่เราคุ้นเคยกันดีต่างก็ใช้เงินเกินงบประมาณที่คาดไว้ในตอนต้นทั้งนั้น เช่น คลองสุเอซที่ใช้เงินก่อสร้างมากกว่างบประมาณ 19 เท่าตัว โรงอุปรากรซิดนีย์เกินงบประมาณ 14 เท่าตัว รถไฟฟ้าชินคันเซน 1 เท่าตัว

ภาพจาก Why Megaprojects systemically fail – and what can be done about it?
บางครั้งโครงการที่หวังช่วยพัฒนาระบบภายในบริษัทกลับนำมาซึ่งความล้มเหลวในระดับหายนะ เช่นกรณีการอัปเกรดระบบไอทีของบริษัทลีวายส์ที่คาดว่าจะใช้เงิน 5 ล้านดอลลาร์สหรัฐ แต่กลับทำให้ระบบทั้งบริษัทล่ม ไม่สามารถรับคำสั่งซื้อสินค้าได้นับสัปดาห์ จนบริษัทต้องรับผลขาดทุนร่วม 200 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ จากความผิดพลาดดังกล่าว
โครงการที่ล้มเหลวเหล่านี้ทำในสิ่งตรงกันข้ามกับคำแนะนำของศาสตราจารย์ฟลูฟแบยร์ที่ว่า “คิดช้า ทำเร็ว” เพราะมักจะใช้เวลาวางแผนไม่นานและเดินหน้าโครงการพร้อมความหวังลมๆ แล้งๆ ว่าทุกอย่างจะออกมาดี ไม่มีการวางแผนอย่างครบถ้วน หรืออ้างว่าเป็นความเร่งด่วนทางการเมือง แต่เมื่อใดก็ตามที่โครงการเผชิญกับงบประมาณบานปลาย ปัญหาเรื่องที่ดิน หรือความล่าช้า ความคืบหน้าของโครงการก็แทบจะหยุดชะงัก
นี่คือกับดักทางจิตวิทยาที่เรียกว่าหลุมพรางความมุ่งมั่น (commitment fallacy) ซึ่งฝังรากลึกอยู่ในสมองของเรา เมื่อใดก็ตามที่เราตัดสินใจไปแล้ว เหล่าผู้นำไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลหรือบริษัทก็มักจะดึงดันทำจนสุดทาง ตามแดเนียล คาฮ์นะมัน (Daniel Kahneman) ปรมาจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์พฤติกรรมผู้ล่วงลับอธิบายไว้ว่าการตัดสินใจของมนุษย์จะใช้ระบบคิดแบบที่ 1 ที่มักจะเร็ว ใช้สัญชาตญาณ และเอนเอียงไปทางมองโลกในแง่ดีเกินไป เราจินตนาการถึงความสำเร็จ มองเห็นแต่ผลลัพธ์ที่ยอดเยี่ยมโดยไม่เห็นความเสี่ยง เมื่อนำมาผนวกรวมกับแรงจูงใจทางการเมืองและเศรษฐกิจก็มักนำไปสู่แผนดำเนินงานที่แสดงผลประโยชน์เกินจริงและต้นทุนต่ำกว่าที่ควรจะเป็น ทั้งหมดนี้คือองค์ประกอบของหายนะอย่างครบถ้วนสมบูรณ์
ศาสตราจารย์ฟลูฟแบยร์เรียกช่วงเวลาเริ่มเดินหน้าก่อสร้างว่าช่วงเวลาชี้ชะตา (window of doom) ยิ่งโครงการใช้เวลาดำเนินการยาวนานมากเท่าไรก็ยิ่งเสี่ยงที่จะเผชิญอุปสรรค ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนขั้วทางการเมือง ปัญหาทางเศรษฐกิจ หรือกระทั่งโรคระบาดใหญ่ โครงการที่เริ่มต้นอย่างผิดพลาดและใช้เวลาดำเนินการยาวนานก็เท่ากับว่าเผชิญความเสี่ยงเหล่านี้เพิ่มขึ้นเป็นทบทวี เมื่อผนวกกับหลุมพรางความมุ่งมั่น เหล่าผู้นำก็พร้อมจะดึงดันทำโครงการต่อแบบ ‘เสียเงิน (ภาษี) ไม่ว่า เสียหน้าไม่ได้’ สุดท้ายก็เสียงบประมาณมหาศาล ใช้เวลายาวนาน เพื่อโครงสร้างพื้นฐานที่ใช้งานไม่ได้จริง
คิดให้ครบ ทำให้เร็ว และพร้อมพับโครงการหากเห็นลางว่าจะพัง
หนึ่งในตัวอย่างโครงการที่สำเร็จเพียงหยิบมือเช่นตีกเอมไพร์สเตต ตึกระฟ้าที่มีชื่อเสียงโด่งดังแห่งมหานครนิวยอร์กซึ่งเป็นตึกแห่งแรกของโลกที่มีมากกว่า 100 ชั้น แต่กลับสามารถสร้างเสร็จภายในเวลาเพียง 13 เดือนเร็วกว่ากำหนดการ 12 วันด้วยพลังของการวางแผนอย่างละเอียดถี่ถ้วน หรือการวางแผนแอนิเมชันแต่ละเรื่องของพิกซาร์สตูดิโอที่อาจใช้เวลายาวนานกว่า 4–6 ปีในการปรับแต่งสคริปต์และสตอรีบอร์ด เมื่อแก้ไขจนเป็นที่พอใจแล้วจึงเดินหน้าผลิตซึ่งอาจใช้เวลาเพียง 18 เดือนเท่านั้น ส่วนในประเทศไทยก็มีเมกะโปรเจ็กต์อย่างสะพานภูมิพล โครงสร้างพื้นฐานขนาดยักษ์ที่เชื่อมต่อระหว่างกรุงเทพฯ และสมุทรปราการที่ก่อสร้างเสร็จภายในเวลาที่กำหนดโดยไม่มีการใช้งบประมาณบานปลาย
ศาสตราจารย์ฟลูฟแบยร์จึงสรุปหลักบริหารโครงการให้ประสบความสำเร็จว่า “คิดให้ครบ ทำให้เร็ว” อย่าเพิ่งรีบด่วนตัดสินใจแต่ใช้เวลากับการวางแผนอย่างถี่ถ้วน สร้างแบบจำลอง พิจารณาถึงความเสี่ยงต่างๆ เมื่อคิดครบแล้วก็เร่งรัดระยะเวลาที่ใช้ดำเนินโครงการให้สั้นที่สุดเพื่อย่นย่อช่วงเวลาชี้ชะตาที่โครงการอาจเผชิญความผันผวนจากปัจจัยที่ควบคุมไม่ได้
หนึ่งในเทคนิคเพื่อป้องกันการวางแผนแบบ ‘ดีเกินจริง’ คือการพยากรณ์โดยอ้างอิงจากโครงการลักษณะคล้ายกัน (reference class forecasting) วิธีการวิเคราะห์ที่พัฒนาขึ้นโดยแดเนียล คาฮ์นะมัน และเอมอส ทเวอร์สกี้ (Amos Tversky) เพื่อป้องกันการวิเคราะห์และวางแผนแบบเข้าข้างตัวเองโดยอิงจากโครงการที่ดำเนินการแล้วเสร็จทั้งในแง่ต้นทุน เวลา และผลประโยชน์ที่เกิดขึ้น เปลี่ยนจากการวางแผนเพื่อให้ได้รับการอนุมัติเป็นการวางแผนโดยอิงจากหลักฐานข้อเท็จจริง
อีกหนึ่งแนวทางคือการคิดแบบ ‘เลโก้’ โดยพยายามแยกส่วนโครงการออกเป็นองค์ประกอบขนาดเล็กเหมือนกับชิ้นเลโก้แล้วทำซ้ำไปเรื่อยๆ จนเสร็จสมบูรณ์เป็นภาพใหญ่
ตัวอย่างที่ศาสตราจารย์ฟลูฟแบยร์หยิบยกในหนังสือคือการก่อสร้างห้องเรียน 20,000 ห้องทั่วประเทศเนปาลเมื่อทศวรรษที่ 1990s ซึ่งนับเป็นงานโหดหินเนื่องจากเนปาลเป็นประเทศยากจนและการก่อสร้างยังต้องดำเนินการในพื้นที่ห่างไกล แต่โครงการดังกล่าวประสบความสำเร็จอย่างงดงามโดยเสร็จตามแผนที่วางไว้ ใช้เงินตามกรอบงบประมาณ และเพิ่มอัตราการรู้หนังสือของเด็กๆ ทั้งประเทศ โดยกุญแจสำคัญคือการออกแบบ ‘เลโก้’ เป็นห้องเรียน 3 แบบที่เหมาะกับสภาพแวดล้อมแตกต่างกัน เมื่อห้องเรียนหลายห้องประกอบกันก็จะเป็นโรงเรียน เมื่อสร้างโรงเรียนหลายโรงเรียนกระจายไปทั่วประเทศก็จะกลายเป็นระบบการศึกษา
หันกลับมาที่ประเทศไทย รัฐบาลดูจะเร่งร้อนเดินหน้ากระตุ้นเศรษฐกิจด้วยเม็ดเงิน 1.5 แสนล้านบาท โดยเสนอ 4 ด้านครอบคลุมโครงสร้างพื้นฐานด้านน้ำ การท่องเที่ยว ลดผลกระทบจากตลาดส่งออกที่ซบเซาและเพิ่มผลิตภาพด้านการเกษตร รวมถึงยกระดับเศรษฐกิจชุมชนและกองทุนหมู่บ้าน แต่ด้วยกรอบระยะเวลาแสนสั้นและเน้นลงมือทำมากกว่าวางแผนอย่างถี่ถ้วน ผู้เขียนชวนทุกท่านมาร่วมกันจับตาดูว่าการใช้งบประมาณก้อนใหญ่ครั้งนี้จะ ‘ปัง’ หรือว่าจะ ‘พัง’
เอกสารประกอบการเขียน
Why Megaprojects systemically fail – and what can be done about it?
Don’t just expect your big projects to fail. Expect them to fail spectacularly