การเมืองเรื่องสหพันธรัฐในพม่า

ก่อนที่พลเอกอาวุโส มิน อ่อง หล่าย จะทำการรัฐประหารเมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2021 เพื่อโค่นล้มรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งภายใต้การของออง ซาน ซู จี นั้น คนที่ติดตามพัฒนาทางการเมืองของพม่าจำนวนไม่น้อยมีความหวังว่าประเทศที่ทหารปกครองอย่างยาวนานอย่างพม่านั้นสามารถจะพัฒนาไปสู่ความเป็นสหพันธรัฐประชาธิปไตย ที่จะทำให้ชาวพม่าและกลุ่มชาติพันธุ์ทั้งหลายที่เคยจับอาวุธห้ำหั่นกันมาตลอดระยะเวลากว่า 70 ปีหลังจากได้เอกราชนั้นสามารถใช้ชีวิตอยู่ร่วมกันได้อย่างสันติและมีประชาธิปไตยในวิถีทางที่ควรจะเป็น

แต่หลังจากการรัฐประหารแล้ว ความคิดเกี่ยวกับสหพันธรัฐนิยมในพม่าก็ไม่ได้หายไป ตรงกันข้ามกลับมีการพูดเรื่องนี้อย่างกว้างขวางทั้งจากปากของมิน อ่อง หล่ายเอง และจากการเรียกร้องต้องการของฝ่ายต่อต้าน เพียงแต่ว่าความเข้าใจและความปรารถนาในเรื่องสหพันธรัฐของแต่ละฝ่ายไม่ตรงกัน ซึ่งเป็นที่มาของการต่อสู้ เจรจา ต่อรอง อันจะทำให้สหพันธรัฐแห่งสหภาพเมียนมาร์มีลักษณะที่ซับซ้อน ยากต่อการทำความเข้าใจ อย่าว่าแต่หาทางแก้ไขปัญหา

แต่หนังสือเล่มใหม่ของ ดุลยภาค ปรีชารัชช ผู้เชี่ยวชาญเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา จากมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เรื่องการเมืองของสหพันธรัฐในพม่า (The Politics of Federalization in Myanmar)^[1] ภาษาอังกฤษ ความยาว 215 หน้า ซึ่งปรับปรุงจากวิทยานิพนธ์ปริญญาเอก ช่วยให้สามารถเข้าใจปัญหาที่ยุ่งยากซับซ้อนได้ง่ายกระจ่างชัดขึ้นและเป็นระบบที่สุด

สิ่งที่โดดเด่นที่สุดคือดุลยภาคซึ่งเป็นผู้ที่ศึกษาเรื่องพม่าต่อเนื่องยาวนานเป็นอันดับต้นๆ ของเมืองไทยเสนอว่า กระบวนการสู่ความเป็นสหพันธรัฐของพม่านั้นถูกขับดันด้วยสามพลังหลักคือ กระบวนการสร้างรัฐธรรมนูญ (constitutionalization) การจัดการความขัดแย้ง (conflict management) และกระบวนการประชาธิปไตย (democratization)

ประการต่อมา แม้ว่าจะมีการรบราฆ่าฟันกันในประเทศพม่ามาอย่างยาวนาน แต่เอาเข้าจริงความพยายามในการเข้าสู่ความเป็นสหพันธรัฐนั้นกลับกระทำโดยผ่านการเจรจา ดังนั้นผลของมันจึงขึ้นอยู่กับทัศนคติ เป้าหมาย ยุทธศาสตร์ และอำนาจการต่อรองของแต่ละฝ่ายเป็นสำคัญ

อีกประการหนึ่ง เชื้อมูลอันสำคัญของแนวคิดและแนวทางสหพันธรัฐในพม่ามาจากประวัติศาสตร์ เฉพาะอย่างยิ่งการก่อเกิดของสนธิสัญญาปางโหลงปี 1947 เพียงแต่ว่าคนทั่วไปส่วนใหญ่จะรับรู้ว่าการเจรจาเพื่อนำไปสู่สหพันธรัฐในพม่าเกิดขึ้นอย่างเข้มข้นในยุคสมัยที่พม่าผ่านกระบวนการปฏิรูปทางการเมืองแล้ว กล่าวให้ชัดเจนมากขึ้นคือ เพียงหนึ่งทศวรรษในยุคสมัยของรัฐบาลกึ่งพลเรือนภายใต้การนำของพลเอก เต็ง เส่ง และรัฐบาลพลเรือนเต็มรูปแบบภายใต้การนำของพรรคสันนิบาติแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตยของออง ซาน ซู จี ระหว่างปี 2011-2020

ด้วยความที่หนังสือเล่มนี้เป็นงานทางวิชาการที่ปรับปรุงจากวิทยานิพนธ์ จึงอุทิศบทที่สองให้เป็นเรื่องข้อถกเถียงเกี่ยวกับแนวคิดและทฤษฎี โดยประยุกต์ใช้แนวคิดว่าด้วยสหพันธรัฐนิยม (federalism) และกระบวนการในการสร้างสหพันธรัฐ (federalization) มาวิเคราะห์และอธิบาย โดยทั่วไปแล้วคำว่าสหพันธรัฐหมายถึง การแบ่งแยกและแบ่งปันอำนาจระหว่างรัฐบาลแห่งชาติกับรัฐบาลในระดับรองลงไป (subnational) รัฐบาลส่วนท้องถิ่นหรือส่วนภูมิภาค โดยรัฐบาลกลางจะมีอำนาจหน้าที่ในการดูแลกิจการของประเทศ ส่วนรัฐบาลระดับรองลงไปก็ดูแลเรื่องของตัวเองในเขตพื้นที่ของตัวเองเท่านั้น สหพันธรัฐแบ่งได้เป็น 2 แบบใหญ่ๆ คือ แบบที่เอารัฐต่างๆ มาอยู่รวมกัน (coming together) และแบบที่เกิดจากการปันส่วนอำนาจออกไปจากรัฐบาลกลาง (holding together)

ในทางทฤษฎีที่หนังสือเล่มนี้ได้เสนอเอาไว้นั้น สหพันธรัฐมีความเชื่อมโยงกับรัฐธรรมนูญ การจัดการความขัดแย้ง และประชาธิปไตย กล่าวคือรัฐธรรมนูญจะเป็นตัวกำหนดรูปร่าง ลักษณะ และขอบเขตอำนาจของรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่น ในทำนองเดียวกันสหพันธรัฐคือสูตรในการจัดการความขัดแย้ง เฉพาะอย่างยิ่งในรัฐที่มีความเปราะบางหรือมีความขัดแย้งระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ ที่ยืดเยื้อเรื้องรังจนกลายเป็นสงครามกลางเมือง และสุดท้าย ประชาธิปไตยเป็นสิ่งที่เอื้อประโยชน์ต่อพัฒนาการของสหพันธรัฐ ทั้งสองอย่างนี้มีความเชื่อมโยงกัน สหพันธรัฐที่เข้มแข็งจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อประชาธิปไตยทำงานได้ดี

กระบวนการสร้างสหพันธรัฐนั้นอาจเกิดขึ้นได้จากหลายเงื่อนไข อาจเกิดจากการออกแบบรัฐหนึ่งรัฐใดให้เป็นสหพันธรัฐตั้งแต่เมื่อแรกถือกำเนิดขึ้นมา หรืออาจจะเกิดพัฒนาการทางการเมืองที่นำรัฐใดรัฐหนึ่งไปสู่จุดนั้นก็ได้ การก่อเกิดสหพันธรัฐเป็นกระบวนการที่พลวัตไม่หยุดนิ่งตายตัว ในแง่นี้เงื่อนไขในทางประวัติศาสตร์จึงมีส่วนอย่างสำคัญต่อพัฒนาการของสหพันธรัฐ พลวัตของสหพันธรัฐมีอยู่ด้วยกันสี่แบบคือ 1.แบบที่เป็นชั้นๆ (layering) ซึ่งหมายถึงการเพิ่มหน้าที่ใหม่ๆ เข้าไป 2.แบบทดแทน (displacement or replacement) คือสร้างหน้าที่ใหม่แทนของเก่า 3.แบบเปลี่ยนรูป (conversion) คือการเปลี่ยนอำนาจหน้าที่ของสถาบันเดิม และสุดท้าย 4.แบบ drift คือการปล่อยให้กระบวนการนี้มันเกิดขึ้นช้าๆ โดยไม่ต้องมีการควบคุมทิศทางของมัน

การก่อเกิดของสหพันธรัฐในพม่านั้นถือเอาปี 1947 เป็นหลักหมายสำคัญ เมื่อนายพล ออง ซานได้ลงนามในสนธิสัญญาปางโหลงกับผู้แทนของกลุ่มชาติพันธุ์สามกลุ่มคือ คะฉิ่น ชิน และฉาน (ไทใหญ่) ในวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 1947 แต่ระยะเวลา 15 ปีของกระบวนการก่อสร้างสหพันธรัฐก่อนที่นายพลเน วินจะก่อรัฐประหารในปี 1962 ไม่ได้มีความคืบหน้าอะไรมากนัก ตัวแปรสำคัญที่มีส่วนกำหนดอย่างมากคือความเปราะบางของกระบวนการประชาธิปไตยและการจัดการความขัดแย้งระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ

ช่วงเวลาที่อาจถือได้ว่าเป็นยุคมืดของการสร้างสหพันธรัฐในพม่าคือหลังการรัฐประหารของเน วินในปี 1962 ถึงการลุกฮือของนักศึกษาในปี 1988 เนื่องจากพม่าอยู่ภายใต้การปกครองของกองทัพหรือที่รู้จักกันดีในชื่อ ‘ตัดมาดอว์’ ที่มีวัตถุประสงค์สำคัญในการสร้างความเป็นเอกภาพแห่งชาติด้วยการรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง “ในยุคสมัยของเน วิน สหพันธรัฐ ประชาธิปไตยและ การจัดการความขัดแย้ง ตกต่ำอย่างมาก มันถูกทดแทนด้วยเอกภาพนิยม (unitarianism) อำนาจนิยม (authoritarianism) และทหารนิยม (militarism)” (หน้า 47)

ช่วงระยะเวลาระหว่างปี 1988-2011 ภายใต้การบริหารของสภาฟื้นฟูระเบียบและกฎหมายแห่งรัฐ ซึ่งต่อมาเปลี่ยนเป็นสภาสันติภาพและการพัฒนา ที่นำโดยพลเอกอาวุโส ตัน ฉ่วย อาจถือได้ว่าเป็นช่วงเวลาแห่งการผ่อนคลาย เพราะตัดมาดอว์เปิดประเทศ เปิดกว้างทางเศรษฐกิจ ต้อนรับการลงทุน เปิดการเจรจาหยุดยิงกับกองกำลังของกลุ่มชาติพันธุ์ แต่ผลของการผ่อนคลายยังไม่ทำให้กระบวนการสหพันธรัฐมีความคืบหน้าไปมากนัก ตรงกันข้ามกลับทำให้ตัดมาดอว์มีความเข้มแข็งมากขึ้น สร้างความแตกแยกและบ่อนทำลายกองกำลังของชนกลุ่มน้อยได้จำนวนหนึ่ง และทำให้สามารถเข้าถึงพื้นที่ซึ่งไม่เคยเข้าถึงมาก่อนอีกด้วย

ตามการวิเคราะห์ของดุลยภาคในหนังสือเล่มนี้ ช่วงเวลาที่ดีที่สุดของพัฒนาการสู่ความเป็นสหพันธรัฐคือช่วงระยะเวลาหนึ่งทศวรรษหลังจากมีรัฐธรรมนูญฉบับปี 2008 คือระหว่างสมัยของรัฐบาลเต็ง เส่งและรัฐบาลออง ซาน ซู จี ซึ่งปัจจัยสำคัญสามประการคือ รัฐธรรมนูญ การจัดการความขัดแย้ง และกระบวนการประชาธิปไตย เอื้ออำนวยให้กระบวนการสหพันธรัฐดำเนินไปได้ด้วยดี

อย่างไรก็ตาม ดุลยภาคได้โต้แย้งเอาไว้อย่างเป็นระบบด้วยว่าตัวรัฐธรรมนูญฉบับนี้ซึ่งใช้เวลาในการร่างอย่างยาวนานตั้งแต่ปี 1993 ด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชนจำนวนไม่มากนัก (พรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตยไม่ได้เข้าร่วม) แถมยังให้อำนาจและสิทธิยับยั้งแก่ตัดมาดอว์อย่างล้นเหลือในการควบคุมการเมือง กลายเป็นอุปสรรคสำคัญที่ขัดขวางกระบวนการสร้างสหพันธรัฐ แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะมีบทบัญญัติว่าด้วยโครงสร้างการปกครองของรัฐบาลกลาง และหน่วยการเมืองระดับภาค (region) และรัฐ (state) เอาไว้อย่างชัดเจน ทำให้ดูเสมือนหนึ่งเป็นรูปแบบของสหพันธรัฐ แต่เนื้อแท้ของการใช้อำนาจในการปกครองแล้วมีลักษณะของการรวมศูนย์อยู่ที่ส่วนกลางเป็นหลัก กล่าวโดยทั่วไปแล้วโครงสร้างแบบนี้ดูเหมือนจะเป็นระบอบกึ่งสหพันธรัฐที่เป็นลูกผสมระหว่างสหพันธรัฐนิยมกับเอกภาพนิยมเสียมากกว่า

การจัดการความขัดแย้งในช่วงทศวรรษดังกล่าว ดูเป็นระบบและมีลักษณะเป็นสถาบันมากกว่าสมัยก่อนมาก รัฐบาลเต็ง เส่งได้เริ่มกระบวนการสันติภาพตั้งแต่เริ่มระบอบใหม่ในปี 2011 จนนำไปสู่การลงนามในสัญญาสงบศึกทั่วประเทศ (Nationwide Ceasefire Agreement) ในช่วงท้ายรัฐบาลในเดือนตุลาคม 2015 มีกองกำลังติดอาวุธของกลุ่มชาติพันธ์ุ 7 กลุ่มร่วมลงนามจากจำนวน 15 กลุ่มที่ได้รับเชิญ กระบวนการนี้ได้รับการสานต่อในสมัยรัฐบาล ออง ซาน ซู จี ผู้ซึ่งได้ริเริ่ม สมัชชาปางโหลงในศตวรรษที่ 21 น่าเสียดายที่แม้ว่ารัฐบาลของพรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตยจะมีลักษณะเป็นประชาธิปไตยมากแต่ก็ต้องปฏิบัติการอยู่ภายใต้โครงสร้างอำนาจเดิม รัฐธรรมนูญฉบับเดิม (ซึ่งความพยายามที่จะแก้ไขมันให้เป็นประชาธิปไตยมากขึ้นไม่เข้มแข็งเท่าใดนัก) ส่งผลให้กระบวนการสันติภาพในสมัยหลังนี้ไม่มีความคืบหน้าอย่างที่ควรจะเป็น

ดุลยภาคได้ชี้ให้เห็นในบทที่ 5 ว่าบริบท พลวัต และทัศนคติของกลุ่มต่างๆ ต่อแนวคิดและแนวทางไปสู่สหพันธรัฐเปลี่ยนแปลงและแตกต่างกันอย่างมาก จนดูเหมือนจะทำให้หนทางไปสู่ความเป็นสหพันธรัฐมีสองลู่วิ่งคือ ลู่แรก ช่องที่เป็นทางการซึ่งได้ออกมาแบบมาก่อน กับลู่ที่สองที่ไม่เป็นทางการแต่เกิดจากการต่อรองของการเมืองที่เป็นจริงของกลุ่มต่างๆ

ตัวอย่างเช่นกลุ่มว้าซึ่งเป็นกองกำลังติดอาวุธที่เข้มแข็งที่สุดภายใต้การนำของกองทัพแห่งสหรัฐว้า (United Wa State Army) มีอิทธิพลและฐานที่มั่นในพื้นที่ทางตอนเหนือของรัฐฉาน ซึ่งที่สมัยก่อนเรียกว่าเขตพิเศษรัฐฉาน 2 (Shan State Special Region 2) ในเวลาต่อมาเขตนี้ถูกบรรจุอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2008 ในชื่อเขตปกครองตนเองว้า (Wa Administrated Division) เพราะว้าต้องการมีเขตปกครองตนเองที่มีชื่อเป็นของตัวเอง ไม่ต้องการอยู่ภายใต้การปกครองของรัฐฉาน ซึ่งฟังดูเป็นเขตอำนาจของชนชาติไตหรือไทใหญ่มากกว่า ในขณะที่ความเป็นจริงอีกด้านหนึ่งกองทัพสหรัฐว้าร่วมมือกับตัดมาดอว์ขยายพื้นที่รุกไล่กลุ่มติดอาวุธของชาวไตให้ถอยร่นลงใต้เรื่อยมา

ประเด็นสำคัญที่หนังสือเล่มนี้ได้เน้นย้ำคือ ตัดมาดอว์นั้นไม่ได้ต้องการสหพันธรัฐในความหมายที่แท้จริงมาแต่ต้น “ในขณะที่ ออง ซาน ซู จี และพรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตยแสดงความปรารถนาอย่างแรงกล้าในอันที่จะสร้างสหพันธรัฐแห่งสหภาพเมียนมาร์ แต่ตัดมาดอว์กลับพิจารณาเนื้อแท้ของความเป็นสหพันธรัฐด้วยความระมัดระวังเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่จะมีการกระจายอำนาจให้กลุ่มชาติพันธุ์… มิน อ่อง หล่าย หลีกเลี่ยงที่จะพูดถึงคำว่าสหพันธรัฐในถ้อยแถลงเปิดประชุมสมัชชาปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21” (หน้า 133-4) ตรงกันข้ามเขากลับพยายามเน้นย้ำเรื่องความเป็นเอกภาพในประวัติศาสตร์แห่งชาติพม่า กระบวนการสันติภาพอันเป็นเงื่อนไขสำคัญในการจัดการความขัดแย้งนั้นเกี่ยวข้องกับการฟื้นฟูความเป็นระเบียบเรียบร้อย (หน้า 166)

มาถึงจุดนี้ ทำให้เข้าใจอย่างแจ่มแจ้งว่าทำไมมิน อ่อง หล่ายทำรัฐประหารยึดอำนาจจากออง ซาน ซู จี ดุลยภาพสรุปว่า การรัฐประหารเมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2021 เป็นผลพวงของประวัติศาสตร์ซ้ำรอย เพราะมันเกิดขึ้นในเวลาที่กระบวนการประชาธิปไตยและสหพันธรัฐได้เดินทางมาถึงจุดที่เข้าใกล้ความจริงมากแล้ว

ดุลยภาค ปรีชารัชช สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี สหพันธรัฐ สหพันธรัฐในพม่า พม่า การเมืองพม่า เมียนมาร์