สหพันธรัฐแห่งสหภาพเมียนมาร์, ของใคร เพื่อใคร และโดยใคร?

มิน อ่อง หล่าย ผู้บัญชาการทหารสูงสุดและนายกรัฐมนตรีรัฐบาลทหารพม่า ได้ส่งข้อความไปบอกขุน โอก่า คณะทำงานกระบวนสันติภาพว่าต้องการที่จะถกปัญหาว่าด้วย ‘สหพันธรัฐนิยม’ (federalism) กับผู้นำกลุ่มชาติพันธุ์ ด้วยความประสงค์ที่แรงกล้าว่าต้องการที่จะสร้างสหพันธรัฐพม่าให้เกิดขึ้นให้ได้ในสมัยที่เขายังมีอำนาจอยู่ จึงอยากจะรู้ว่าสหพันธรัฐที่กลุ่มชาติพันธุ์เรียกร้องกันนั้นเป็นอย่างไร[1]

ผู้นำสูงสุดของพม่าพูดเรื่องนี้ขึ้นมาหลังจากที่เขาเชิญให้ผู้นำกลุ่มชาติพันธุ์ร่วมพูดคุยหาทางยุติความขัดแย้งและสงครามกลางเมืองที่ยืดเยื้อยาวมามากกว่า 7 ทศวรรษแล้ว โดยยอดศึก ผู้นำสภาฟื้นฟูรัฐฉานและกองทัพรัฐฉานใต้ เป็นคนแรกที่ได้เข้าพบปะกับมิน อ่อง หล่าย เมื่อวันที่ 20 พฤษภาคม[2] แต่ยังไม่มีรายงานข่าวความคืบหน้าว่าคุยเรื่องอะไรกันและเป้าหมายอยู่ที่ใด แถลงการณ์ของสภาฟื้นฟูรัฐฉานที่ออกก่อนการประชุมบอกว่า การเจรจาเป็นหนทางที่ดีที่สุดในอันที่จะยุติวิกฤตการณ์ทางการเมืองที่กำลังเกิดขึ้นในขณะนี้ มีแต่การสร้างสหพันธ์แห่งสหภาพ (federal union) ที่พร้อมด้วยสิทธิอัตวินิจฉัย (self-determination) เท่านั้นที่จะทำให้รัฐบาลเปลี่ยนแปลงความปรารถนาของประชาชนทั้งมวลในการสร้างชาติที่สงบสุข ทันสมัย และพัฒนา

กระแสเรียกร้องให้มีการพูดคุยเรื่องสหพันธรัฐเริ่มดังมากขึ้นเรื่อยๆ นับแต่มีการลุกฮือขึ้นต่อต้านการรัฐประหารของมิน อ่อง หล่าย เมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2021 ก่อนหน้านี้คณะกรรมการเอกภาพแห่งรัฐฉาน (Committee for Shan State Unity—CSSU) ได้ประกาศเมื่อวันที่ 7 กุมภาพันธ์ 2022 ว่าต้องการที่จะปลุกชีพสหพันธรัฐฉาน (Federal Shan State) ซึ่งได้รับการสถาปนาขึ้นตั้งแต่สมัยการปกครองของจักรวรรดิอังกฤษ ให้กลับคืนมาอีกครั้งหนึ่ง ชาวไทใหญ่กลุ่มนี้เรียกร้องว่าเขตแดนของสหพันธรัฐฉานที่จะได้รับการรื้อฟื้นขึ้นมาใหม่นี้จะต้องไม่เล็กกว่าของเดิมในเวลาที่มีการทำสนธิสัญญาปางโหลง ซึ่งนายพลอองซาน บิดาแห่งการสร้างชาติสมัยใหม่ได้ร่วมกับผู้นำกลุ่มชาติพันธุ์ทั้งไทใหญ่ คะฉิ่น และชินได้ร่วมกันลงนามเอาไว้เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 1947[3]

ความคิดเรื่องสหพันธรัฐนิยมไม่ใช่ของใหม่ในพม่า แต่เป็นเรื่องยากที่จะบอกได้ว่า ชาวพม่าและกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ ในประเทศนี้เข้าใจความหมายของมันว่าอย่างไรกันแน่ แม้ว่าในเชิงตรรกะแล้วดูชอบด้วยเหตุผลอย่างยิ่งที่ประเทศพม่าหรือเมียนมาร์ที่รู้จักกันในปัจจุบันจะมีระบบการเมืองแบบสหพันธรัฐที่สามารถร้อยรัดกลุ่มชนที่มีความแตกต่างหลากหลายขนาดนี้ให้เข้ามาอยู่ด้วยกันอย่างสันติ แต่ไม่ได้หมายความว่าคนทั้งหมดในประเทศนี้เข้าใจตรงกันและพยายามทำในสิ่งเดียวกัน บทความนี้ต้องการที่จะสำรวจที่มาและที่ไปของมัน เพื่อโต้แย้งว่าสิ่งที่มิน อ่อง หล่ายกำลังดำเนินการนั้นจะไม่นำไปสู่ความเป็น ‘สหพันธรัฐ(แห่งสหภาพ)เมียนมาร์’ อย่างแท้จริง ในขณะที่หนทางของฝ่ายต่อต้านก็ดูเหมือนจะยังอีกยาวไกล

         ร่องรอยแห่งสหพันธรัฐ

สหพันธรัฐคือรูปแบบของรัฐที่มีการกระจายหรือแบ่งปันอำนาจระหว่างรัฐหรือเขตการปกครองที่เข้ามาอยู่รวมกัน อาจจะเกิดขึ้นจากการที่รัฐที่เท่าเทียมกันหลายรัฐเข้ามาอยู่รวมกันเป็นหนึ่งอย่างสหรัฐอเมริกา หรืออาจจะเกิดจากการที่ประเทศหนึ่งๆ มีขนาดใหญ่มากจนต้องแบ่งอำนาจให้รัฐต่างๆ บริหารกันเองเหมือนในกรณีของอินเดีย

แนวคิดสหพันธรัฐในพม่าเกิดขึ้นในที่ถูกอังกฤษปกครอง โรเบิร์ต เทเลอร์ ผู้เชี่ยวชาญเรื่องพม่า ชี้ให้เห็นว่า อังกฤษที่นำเอาระบบนี้มาใช้กับพม่าในการบริหารรัฐฉานเป็นครั้งแรกในช่วงต้นศตวรรษที่ 20 นั้น ก็ใช้มันอย่างบิดเบือนเพื่อดึงและรวมศูนย์อำนาจในการปกครองจากพวกเจ้าฟ้าของชาวไทใหญ่ในแว่นแคว้นที่มีมาแต่เดิมให้เข้าสู่ศูนย์กลางการปกครองของอังกฤษ สหพันธรัฐแห่งรัฐฉานที่อังกฤษตั้งขึ้นนั้นก็ห่างไกลจากการปกครองแบบสหพันธ์ที่แท้จริง มันเป็นเพียง “การจัดตั้งสภาเจ้าฟ้าขึ้นเพื่อให้คำแนะนำแก่ข้าหลวง พร้อมกับที่อำนาจในการควบคุมกิจการทางด้านการเงินและการพัฒนาของอาณาจักรเจ้าฟ้าทั้งหลายต้องตกอยู่ภายใต้การควบคุมของฝ่ายบริหารของอังกฤษมากขึ้น… เป็นที่ชัดเจนว่าการสถาปนาสหพันธรัฐฉานไม่ได้มุ่งที่จะส่งเสริมอำนาจหรือยกระดับสถานภาพของบรรดาเจ้าฟ้าแต่อย่างใด ตรงกันข้าม อังกฤษต้องการนำเอาดินแดนของพวกเขามาอยู่ภายใต้การควบคุมทางการบริหารของอังกฤษอย่างแน่นแฟ้นยิ่งขึ้น”[4]

ดังนั้นเมื่อถึงคราวที่อังกฤษจะยอมปล่อยให้พม่ามีเอกราช บรรดาเจ้าฟ้าของไทใหญ่จึงอยากจะได้อำนาจนั้นคืน นั่นจึงเป็นที่มาของสนธิสัญญาปางโหลง ที่ได้ลงนามกันเมื่อวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 1947 หลังจากการประชุมที่เมืองปางโหลงในเขตรัฐฉาน แต่เนื้อความในสนธิสัญญาดังกล่าวนั้นไม่ได้รับประกันอำนาจหรือความเป็นอิสระในการปกครองตนเองของกลุ่มชาติพันธุ์ที่ร่วมลงนามกับชาวพม่าแต่อย่างใด หากพูดแต่เพียงว่าผู้แทนของชาวภูเขาจะได้รับคัดเลือกจากสภาสูงสุดแห่งชนภูเขา (Supreme Council of United Hill Peoples) เพื่อให้ดำรงตำแหน่งมนตรี (counsellor) กิจการชายแดน และมนตรีนั้นเป็นสมาชิกฝ่ายบริหารในรัฐบาลแต่ไม่มีกระทรวงให้กำกับดูแล การกลาโหมและต่างประเทศของพื้นที่ชายแดน (ซึ่งในสมัยนั้นหมายถึงพื้นที่ชั้นนอกซึ่งในสมัยราชวงศ์คือเมืองประเทศราช) นั้นอยู่ในอำนาจของฝ่ายบริหารในรัฐบาลกลาง การดำเนินการใดๆ ที่ถูกระบุเอาไว้ในสนธิสัญญาปางโหลงนั้นทำกันภายใต้ขอบเขตของสหพันธรัฐฉานที่มีอยู่แต่เดิม (คือที่อังกฤษตั้งขึ้น) ซึ่งก็หมายความว่าบรรดาเจ้าฟ้าทั้งหลายก็ไม่ได้อำนาจอะไรจากรัฐบาลส่วนกลางเลย ต่อปัญหาที่ว่าคะฉิ่นอยากจะแยกตัวออกจากสหพันธรัฐฉานก็ยังไม่ได้มีการเจรจาหรือตกลงอะไรกัน หากแต่สัญญาปางโหลงเขียนเอาไว้ว่าให้ไปตัดสินกันในสภาร่างรัฐธรรมนูญ

ในรัฐธรรมนูญพม่าปี 1947 ซึ่งให้สัตยาบันในปี 1948 เมื่อได้รับเอกราชแล้ว เขียนรูปแบบการปกครองพม่าเอาไว้เสมือนสหพันธรัฐแต่หลีกเลี่ยงที่จะใช้คำว่าสหพันธรัฐ (federal) หากแต่ใช้คำว่าสหภาพ (union) แทน โดยระบุรัฐของกลุ่มชาติพันธุ์ 5 รัฐได้แก่ ฉาน คะฉิ่น กะเหรี่ยง คะยา และเขตปกครองพิเศษชิน แต่รัฐธรรมนูญไม่ได้ให้อำนาจนิติบัญญัติแก่รัฐเหล่านั้นและมีสิทธิมีเสียงในเรื่องภาษีและการคลังน้อยมาก แต่อย่างไรก็ตามการศึกษาของเทย์เลอร์พบว่า ด้วยความที่รัฐบาลกลางไม่มีบุคคลากรและขีดความสามารถในการควบคุมรัฐต่างๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ บรรดาเจ้าฟ้าไทใหญ่ในสหพันธรัฐฉานจึงมีอำนาจตามความเป็นจริงในการจัดการงบประมาณของตนเองได้ในระดับหนึ่ง[5]

โครงสร้างและการดำเนินการของการปกครองในรูปแบบสหพันธรัฐมีอายุยืนยาวได้เพียง 14 ปี ก็ถึงกาลต้องสิ้นสุดลงเพราะการรัฐประหารของนายพลเนวินในปี 1962 สาเหตุหนึ่งก็เพราะกองทัพพม่าหรือตัดมาดอว์นั้นมีความเห็นว่า การเมืองระบอบประชาธิปไตยแบบสหพันธรัฐที่มีพรรคการเมืองหลายพรรคนั้นไม่เพียงเปิดโอกาสให้นักการเมือง นายทุน แสวงหาความมั่งคั่งส่วนตัวเท่านั้น หากแต่สหภาพพม่าก็มีความเสี่ยงที่จะเกิดความแตกแยกได้มากเพราะกลุ่มชาติพันธุ์จะเรียกร้องอำนาจและผลประโยชน์ในพื้นที่ของพวกเขามากขึ้นเรื่อยๆ ความคิดที่จะแยกตัวออกเป็นรัฐอิสระยังมีอยู่เสมอมิได้เสื่อมคลาย กลุ่มชาติพันธุ์ไม่ว่าจะเป็นกะเหรี่ยง ไทใหญ่ และอื่นๆ จับอาวุธขึ้นต่อสู้เรียกร้องสิทธิในการปกครองตนเองมาตลอดนับแต่พม่าได้เอกราช

หลังการยึดอำนาจ เน วินยุบเลิกองค์กรตามรัฐธรรมนูญปี 1947 ซึ่งหมายถึงฝ่ายนิติบัญญัติทั้งหมดและสภาที่ตั้งขึ้นเป็นรัฐบาลจำลองของบรรดารัฐและเขตปกครองพิเศษทั้ง 5 โดยจัดตั้งคณะบริหารขึ้นมาแทน แล้วรวบอำนาจในการบริหารทั้งหมดมาอยู่ในมือของประธานสภาปฏิวัติคือเน วินเพียงคนเดียว พม่าจึงกลายสภาพจาก ‘เสมือนสหพันธรัฐ’ กลายเป็นรัฐเดียวอย่างสมบูรณ์แบบ รัฐต่างๆ ที่ปรากฏมาจนถึงปัจจุบันก็มีแค่เพียงชื่อเท่านั้น

         สหภาพ-เอกภาพ

จากวันที่เน วินยึดอำนาจในปี 1962 ถึงวันที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันปี 2008 พม่าอยู่ภายใต้การปกครองแบบรวมศูนย์ด้วยอำนาจเผด็จการแบบดิบๆ ของตัดมาดอว์เกือบครึ่งศตวรรษ นับว่านานพอที่จะทำให้ความหวังที่จะมีการปกครองแบบสหพันธรัฐจริงๆ เลือนลาง แม้ว่ากลุ่มชาติพันธุ์จะต่อสู่ด้วยอาวุธอย่างต่อเนื่องแต่ความคิดเกี่ยวกับแนวทางการเมืองก็พร่าเลือนมาตลอด สนธิสัญญาปางโหลงไม่เคยมีผลบังคับแต่ได้รับการพูดถึงอยู่บ่อยๆ โดยตีความกันไปต่างๆ นานา บ้างก็ว่ามันเป็นพิมพ์เขียวของสหพันธรัฐ บ้างก็ว่ามันคือบันทึกของการตระบัดสัตย์ สัญญาสงบศึกที่ทำแล้วฉีกและทำกันใหม่หลายรอบก็เป็นแต่เพียงการหยุดยิงชั่วคราวเท่านั้น ยังไม่เข้าสู่กระบวนการสันติภาพที่แท้จริงเลยด้วยซ้ำไป อย่าว่าแต่จะมีการเจรจาทางการเมืองเพื่อสถาปนาสหพันธรัฐขึ้นมาเลย

รัฐธรรมนูญปี 2008 นั้นถูกสร้างขึ้นภายใต้การชี้นำของสภาทหาร โดยที่ตัดมาดอว์ยังคงรักษาอำนาจในทางการเมืองการปกครองเอาไว้อย่างล้นเหลือ รัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดเขตการปกครองออกเป็น 7 ภาค (region) 7 รัฐ (state) และอีก 6 เขตปกครองพิเศษ แต่หลักเกณฑ์การแบ่งเขตการปกครองไม่ได้สะท้อนอำนาจทางการเมืองของแต่ละเขตเลย แต่ดูเหมือนจะอาศัยอคติทางด้านชาติพันธุ์ผสมกับแนวคิดดั้งเดิมสมัยราชวงศ์ในการแบ่งเขตต่างๆ เหล่านั้น กล่าวคือ ส่วนที่เรียกว่าภาคนั้นจะประกอบไปด้วย สะกาย มะกวย ตะนาวศรี พะโค มัณฑะเลย์ ย่างกุ้ง และอิระวะดี ส่วนที่เรียกว่ารัฐนั้นเป็นแต่เพียงอาศัยชื่อของกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ มา คือ คะฉิ่น คะยา กะเหรี่ยง ชิน มอญ ยะไข่และฉาน นัยของชื่อดูเหมือนจะพยายามจะสื่อให้รู้ว่า 7 เขตนั้นเป็นของคนเชื้อสายพม่า ส่วนรัฐนั้นเป็นของกลุ่มชาติพันธุ์ในชื่อต่างๆ

แต่ในความเป็นจริงรัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดอำนาจทางการเมืองของรัฐและเขตเอาไว้ชัดเจนนัก ความแตกต่างระหว่างรัฐและเขตก็เป็นแต่เพียงชื่อของมันเท่านั้น กลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ ที่มีองค์กรทางการเมืองและกองกำลังติดอาวุธเป็นของตัวเองไม่ได้ปกครองหรือบริหารรัฐที่ตั้งตามชื่อของตัวเอง ตัวอย่างเช่น สหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยงไม่ได้มีอำนาจทางการบริหารใดๆ ในรัฐกะเหรี่ยงมากไปกว่าเขตยึดครองของพวกเขา อีกทั้งในรัฐนี้ก็มีกองกำลังของกะเหรี่ยงหลายกลุ่มทั้งที่นับถือศาสนาคริสต์และพุทธ ที่ต่างก็เป็นปรปักษ์และหันปากกระบอกปืนใส่กันอยู่ตลอดเวลา รัฐฉานไม่ได้ปกครองโดยชาวไทใหญ่แต่อย่างใด บรรดาผู้ที่สืบเชื้อสายจากเจ้าฟ้าทั้งหลายที่เคยเป็นผู้ปกครองในอดีตส่วนใหญ่ลี้ภัยในต่างประเทศ บรรดากองกำลังติดอาวุธของชาวไทใหญ่ในยุคปัจจุบันเกือบจะไม่มีความเชื่อมโยงกับพวกเจ้าฟ้าเลยแม้แต่น้อย นอกจากนี้ประชากรของประเทศนี้ที่อาศัยอยู่ในรัฐต่างๆ ก็ผสมปนเปกันไปหมด รัฐฉานเป็นที่อยู่อาศัยและทำมาหากินของคนหลากหลายเผ่าพันธุ์ ตั้งแต่พม่าเรื่อยไปจนถึงว้า ผู้ที่มีอำนาจในทางการเมืองและการบริหารในเขตและรัฐนั้น เป็นเจ้าหน้าที่ซึ่งถูกส่งมาจากส่วนกลางในหลายกรณีคือนายทหารของตัดมาดอว์ ทั้งหมดจึงรวมศูนย์เข้าสู่เมืองหลวงไม่ต่างจากรัฐเดี่ยวทั่วๆ ไป

มีเขตการปกครองอีกแบบหนึ่งที่ระบุเอาในรัฐธรรมนูญ ปี 2008 ที่พอจะเรียกได้ว่ามีกลิ่นอายของอำนาจปกครองตนเองอยู่ค่อนข้างมาก คือเขตปกครองพิเศษ ซึ่งมีอยู่ 6 เขตด้วยกันคือ นากา ดะนุ ปะโอ ปะหล่อง โกกั้ง และว้า ที่ตัดมาดอว์ยอมให้องค์กรการเมืองและกองกำลังติดอาวุธของกลุ่มชาติพันธุ์เหล่านี้มีอำนาจในการบริหารเขตปกครองพิเศษเหล่านี้ มีอำนาจทางการเงินการคลังและจัดการทรัพยากรในเขตของตนเองอย่างเต็มที่

นักวิเคราะห์ที่ศึกษาการเมืองการปกครองพม่าอย่างมาเอล เรย์นาวด์ (Mael Raynaud) ตั้งข้อสังเกตว่า โครงสร้างทางการปกครองที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญปี 2008 ไม่ได้เป็นอะไรมากไปกว่าการจำลองระเบียบการปกครองในสมัยราชวงศ์หรือระบอบที่รู้จักกันในภาษาอังกฤษว่า Mandala หรือ มณฑล[6] ซึ่งหมายถึงแบ่งเขตอำนาจปกครองออกเป็น 3 ชั้นได้แก่ เมืองศูนย์กลาง (เมืองหลวง) หัวเมือง (ในระบบเดิมอาจจะมีหัวเมืองชั้นนอกและชั้นในซึ่งเมืองหลวงจะส่งคนไปปกครอง) และเมืองประเทศราช (ซึ่งปกครองกันเองโดยต้องส่งเครื่องราชบรรณาการไปเมืองหลวงเพื่อแสดงความสวามิภักดิ์) มองในแง่มุมนี้ ศูนย์กลางอำนาจในยุคปัจจุบันคือเนปิดอว์ บรรดาเขตการปกครองของชาวพม่าทั้งหลายทั้งย่างกุ้ง มัณฑะเลย์ และอื่นๆ เปรียบเสมือนหัวเมืองต่างๆ ส่วนรัฐที่มีชื่อกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ อยู่ชั้นที่สาม ซึ่งพื้นที่บางส่วนภายใต้เขตยึดครองของกองกำลังหรือในเขตปกครองพิเศษนั้นดูละม้ายคล้ายคลึงกับเมืองประเทศราชที่บางครั้งเข้ามาสวามิภักดิ์ต่อเมืองหลวงเท่านั้น ในกรณีของว้าและโกกั้ง เป็นที่ประจักษ์ว่าดูเหมือนจะมีสภาพเป็นเมืองสองฝ่ายฟ้าด้วยซ้ำไป เพราะมีดินแดนอยู่ในรัฐฉานของประเทศพม่า แต่ส่วนใหญ่แล้วสวามิภักดิ์ต่อจีน ในเขตเมืองสำคัญๆ ของเขตปกครองพิเศษว้า เช่น ปางซางนั้น ใช้ภาษาจีนในการสื่อสารและใช้เงินหยวนเป็นตัวกลางในการแลกเปลี่ยนทางเศรษฐกิจ

หลังการรัฐประหาร 1 กุมภาพันธุ์ 2021 มิน อ่อง หล่าย ได้ทำการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจในส่วนกลาง โดยการจัดตั้งสภาทหาร (junta) ในชื่อสภาบริหารแห่งรัฐ (State Administration Council) ทำหน้าที่ในการควบคุม กำกับ และชี้นำการบริหารประเทศ เหมือนกับสภาฟื้นฟูระเบียบและกฎหมาย (State Law and Order Restoration) และสภาสันติภาพและการพัฒนาแห่งรัฐ (State Peace and Development Council- SPDC) ในสมัยตัน ฉ่วย หรือ คณะรักษาความสงบแห่งชาติของไทย ตามธรรมเนียมและประเพณีของการรัฐประหารทั่วไปแล้ว หัวหน้าของสภาทหารคือนายทหารผู้นำการรัฐประหาร สมาชิกอื่นๆ ส่วนใหญ่มักจะเป็นนายทหาร สภาทหารของมิน อ่อง หล่าย ได้เพิ่มพลเรือนเข้ามาเป็นสมาชิกบ้างในหลายเดือนหลังจากที่ได้จัดตั้งสภานี้ แต่การมีหรือไม่มีพลเรือนก็ไม่ได้ช่วยให้มีความแตกต่างอะไรนัก เพราะอำนาจสิทธิขาดทั้งหมดก็อยู่กับมิน อ่อง หล่าย ผู้ซึ่งรักษาอำนาจทางทหารในฐานะผู้บัญชาการทหารสูงสุดเอาไว้เหมือนเดิม และอีก 6 เดือนหลังการรัฐประหารเขาก็ตั้ง ‘รัฐบาลชั่วคราว’ ทำหน้าที่เป็นฝ่ายบริหารโดยตัวเขาเองเป็นประมุขในตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญปี 2008 แม้ว่าจะไม่ได้ถูกยกเลิกแต่ก็ไม่มีสภาพใช้บังคับ เพราะการรัฐประหารและการตั้งสภาทหารพร้อมด้วยรัฐบาลชั่วคราว นั้นได้บิดเบือนโครงสร้างอำนาจทุกชนิดที่อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญไปจนสิ้น ไม่มีการเลือกตั้ง ไม่มีผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรีของสหภาพ (Union Minister) ได้รับการคัดเลือกมาจากสภาบริหารแห่งรัฐ หลายคนเป็นนักการเมืองที่ใกล้ชิดกับพรรคสหสามัคคีและการพัฒนาที่เคยบริหารประเทศสมัยเต็ง เส่ง หลายคนอาจจะมีเชื้อสายจากกลุ่มชาติพันธุ์แต่ไม่ได้เป็นตัวแทนทางการเมืองของกลุ่มในคณะรัฐมนตรีแต่อย่างใด

         สหพันธรัฐได้มาด้วยกระบอกปืน?

สหพันธรัฐอาจจะเกิดขึ้นได้ 2 ทาง คือ ใช้กำลังทหารยึดอำนาจรัฐแล้วจัดการปกครองใหม่หรือเจรจาตกลงแบ่งอำนาจกันโดยสันติ ในสถานการณ์ปัจจุบัน แม้ว่า มิน อ่อง หล่าย จะได้ส่งสารออกมาว่าอยากจะพูดคุยในประเด็นนี้ดังที่ได้กล่าวมาข้างต้นก็ตาม แต่ตัดมาดอว์ซึ่งควบคุมอำนาจรัฐอยู่ในเวลานี้ไม่มีทีท่าว่าจะจัดรูปแบบการเมืองการปกครองแบบสหพันธรัฐเพื่อแบ่งอำนาจกับกลุ่มใดทั้งสิ้น ส่วนกลุ่มต่อต้านจำนวนหนึ่งไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติและองค์กรการเมืองของกลุ่มชาติพันธุ์ที่ต่อสู้และเรียกร้องให้มีสหพันธรัฐเกิดขึ้นในพม่า แต่ยังไม่มีความชัดเจนนักว่าจะดำเนินการให้เป็นจริงได้อย่างไร

กลุ่มที่ประกาศตัวว่าต้องการสหพันธรัฐและมีแนวทางชัดเจนที่สุด คือสภาที่ปรึกษาเอกภาพแห่งชาติ (National Unity Consultative Council – NUCC) ซึ่งเกิดจากการรวมตัวกันของผู้แทน 28 องค์กร รวมทั้ง รัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ องค์กรของกลุ่มชาติพันธุ์ ภาคประชาสังคม พรรคการเมือง เมื่อวันที่ 8 มีนาคม 2021 พวกเขาออกมาปฏิเสธรัฐธรรมนูญปี 2008 และเสนอกฎบัตรสหพันธรัฐประชาธิปไตย (Federal Democratic Charter) ขึ้นมาแทน[7]

พิมพ์เขียวของกฎบัตรดังกล่าวได้รับการเปิดเผยออกมาเมื่อวันที่ 31 มีนาคม 2021 เพื่อสะท้อนวิสัยทัศน์และเป็นแนวทางในการต่อสู้เรียกร้องเพื่อให้ได้มาซึ่งการปกครองแบบสหพันธรัฐ ภายใต้กฎบัตรนี้ สภาที่ปรึกษาเอกภาพแห่งชาติ จะทำหน้าที่เป็นเวทีถกเถียงแลกเปลี่ยนปรึกษาหารือ เรื่องรูปแบบการปกครองของรัฐ (state) และ เขต (region) เรื่องความมั่นคงและการป้องกันประเทศ เป็นต้น และเตรียมการเปิดสมัชชาประชาชนเพื่อจัดทำรัฐธรรมใหม่แทนรัฐธรรมนูญของตัดมาดอว์[8] ในกฎบัตร 9 มาตราที่ประกาศออกมานั้นมีวัตถุประสงค์เพื่อล้มล้างเผด็จการ ยกเลิกรัฐธรรมนูญ ปี 2008 สร้างสหพันธ์ประชาธิปไตยแห่งสหภาพและสร้างรัฐบาลใหม่ โดยระบุว่าพื้นฐานของการสร้างสหพันธรัฐประชาธิปไตยนั้น รัฐที่จะเข้าร่วมอยู่ในสหภาพจะต้องมีประชาธิปไตยเต็มรูปแบบ สิทธิเสมอภาคและสิทธิอัตวินิจฉัย อีกทั้งแต่ละรัฐที่เข้าร่วมสหพันธ์นั้นจะต้องมีการแบ่งแยกอำนาจบริหาร นิติบัญญัติและตุลาการอย่างชัดเจน[9]

เงื่อนไขพื้นฐานที่จะทำให้การสถาปนาสหพันธรัฐเป็นจริงได้นั้น รัฐบาลเอกภาพแห่งชาติต้องได้รับการสนับสนุนจากกลุ่มชาติพันธุ์ทั้งมวลอย่างพร้อมเพรียงและยินดีจะเข้าร่วมการเจรจาอย่างเท่าเทียมกันทุกฝ่าย ข้อมูล ณ ตอนที่มีการเปิดการสมัชชาครั้งแรกของสภาที่ปรึกษาแห่งชาติเมื่อเดือนพฤศจิกายน 2021 นั้นปรากฏว่ามีองค์กรของกลุ่มชาติพันธุ์ 8 กลุ่ม (จากทั้งหมดราว 20-25 กลุ่ม) ประกาศตัวอย่างชัดแจ้งในการสนับสนุนแนวทางในการสร้างสหพันธรัฐ ซึ่งก็รวมถึงกองกำลังของกลุ่มชาติพันธุ์ที่กำลังร่วมการต่อสู้ด้วยกันกับรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติและกองกำลังพิทักษ์ประชาชนอันได้แก่ พรรคคะยาก้าวหน้า แนวร่วมแห่งชาติชินและสหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยง

ในเมื่อไม่สามารถรวมกันหรือร่วมมือกันอย่างเป็นเอกภาพ เงื่อนไขประการที่สองคือ การยอมรับจากสภาบริหารแห่งรัฐและตัดมาดอว์ ผู้ซึ่งถืออำนาจอธิปไตยที่แท้จริงในกรุงเนปิดอว์ เพื่อให้สามารถเปิดการเจรจาทางการเมืองได้อย่างเท่าเทียมนั้นก็ดูจะเกิดขึ้นได้ยากยิ่ง สถานการณ์ปัจจุบันคือ รัฐบาลที่มีอำนาจในเมืองหลวงขึ้นบัญชี รัฐบาลเอกภาพแห่งชาติและกองกำลังพิทักษ์ประชาชน เป็นกลุ่มก่อการร้าย[10] ซึ่งไม่อาจจะเจรจาทางการเมืองอะไรกันได้

ประการที่สาม กำลังทางทหารของฝ่ายต่อต้าน ยังไม่เข้มแข็งและเป็นเอกภาพเพียงพอที่จะก่อให้เกิดอำนาจในการต่อรองใดๆ คงไม่ต้องกล่าวถึงความเป็นไปได้ที่จะสร้างกองทัพปฏิวัติที่สามารถใช้กำลังยึดอำนาจรัฐจากตัดมาดอว์เพื่อจัดรูปแบบการเมืองการปกครองใหม่ตามแนวทางสหพันธรัฐที่วาดเอาไว้ในกฎบัตร สถานการณ์ของการสู้รบในปัจจุบันอาจจะกล่าวได้ว่าเป็นไปอย่างไร้ทิศทาง ขาดยุทธศาสตร์ ยุทธวิธี กำลังพล ยุทโธปกรณ์และการสนับสนุนอย่างเพียงพอ มีรายงานว่า การบริจาคและการสนับสนุนทางด้านอาวุธแก่ฝ่ายต่อต้านกำลังลดน้อยถอยลงอย่างมาก บรรดากองกำลังติดอาวุธน้อยใหญ่ที่ร่วมการต่อสู้ในปัจจุบันมีความสัมพันธ์กับกองกำลังพิทักษ์ประชาชนและรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติอย่างหลวมๆ พวกเขากำลังประสบความยากลำบากในการหาอาวุธและเสบียงในการต่อสู้กับตัดมาดอว์[11]

สรุป

มีกลุ่มชาติพันธุ์ 10 กลุ่มตอบรับเข้าร่วมการพูดคุยแผนสันติภาพครั้งใหม่และแนวคิดสหพันธรัฐกับมิน อ่อง หล่าย ในจำนวนนั้นมีทั้งที่เคยลงนามในสัญญาสงบศึกแห่งชาติ (Nationwide Ceasefire Agreement) ตั้งแต่สมัยรัฐบาลเต็ง เส่งปี 2015 เช่น สภาฟื้นฟูรัฐฉานและพรรคมอญใหม่ และกลุ่มที่ไม่ได้ร่วมลงนามแต่มีอำนาจปกครองตนเองตามความเป็นจริงอย่างเช่น กองทัพสหรัฐว้า (United Wa State Army) ซึ่งเป็นกองกำลังที่ใหญ่และเข้มแข็งที่สุด แต่เป็นเรื่องที่เชื่อได้ยากว่า มิน อ่อง หล่ายและตัดมาดอว์ จะยอมแบ่งอำนาจในการปกครองให้กับกลุ่มชาติพันธุ์เหล่านี้ในรูปแบบของสหพันธรัฐ เพราะถ้าเขาประสงค์เช่นนั้นจริงคงไม่ทำการรัฐประหารยึดอำนาจตั้งแต่ต้น หากแต่ควรสนับสนุนและยินยอมให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งดำเนินกระบวนการสันติภาพต่อไปจนบรรลุเป้าหมายของมัน หรือต่อให้ไม่เห็นด้วยกับกระบวนการนั้นและอยากจะเริ่มต้นใหม่ดังที่กล่าวอ้าง ก็สมควรจะต้องให้การต้อนรับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องหรือมีข้อเสนอเกี่ยวกับแนวคิดสหพันธรัฐอย่างเช่น รัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ ให้เข้าร่วมกระบวนการในการพูดคุยโดยไม่เกี่ยงงอนหรือสร้างเงื่อนไขให้พวกเขาต้องอยู่นอกวงอย่างเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

สิ่งที่มิน อ่อง หล่าย กำลังดำเนินการอยู่ไม่น่าจะเป็นหนทางไปสู่สหพันธรัฐ หากแต่เป็นการดำเนินการทางยุทธวิธีในการแยกย่อย บ่อนเซาะ ฝ่ายต่อต้านให้แตกแยกและอ่อนแอ เบี่ยงเบนเป้าหมายให้ไขว้เขวและถือโอกาสทำลายล้างในที่สุด เพื่อที่ว่าตัดมาดอว์จะได้ควบคุมการเมืองและอยู่ในอำนาจต่อไปได้อย่างราบรื่นปราศจากการต่อต้าน

ส่วนกลุ่มที่ไม่ประสงค์จะยอมรับแนวทางของมิน อ่อง หล่าย หากไม่ทุ่มเททำสงครามการปฏิวัติจนได้ชัยชนะ หนทางที่เป็นไปได้คือ ฝ่ายต่อต้านทั้งมวลจะต้องรวมตัวกันต่อรองและกดดันให้มิน อ่อง หล่าย เปิดการเจรจาทางการเมืองกับทุกกลุ่มอย่างเท่าเทียมกัน เพื่อปูทางไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ที่จะทำให้ทุกรัฐมีสิทธิอัตวินิจฉัยอย่างแท้จริง มีอำนาจบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ เป็นของตนเอง รูปแบบสหภาพหรือสหพันธรัฐจำแลง ทั้ง 7 รัฐ 7 ภาค อย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบันนั้นไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงที่จะทำให้ผู้คนเผ่าพันธุ์ต่างๆ ที่แตกต่างหลากหลายในทางอัตลักษณ์และความปรารถนาทางการเมือง สามารถอยู่ร่วมกันได้อย่างสงบสุข

หลักการสำคัญบางประการในกฎบัตรสหพันธประชาธิปไตยของสภาที่ปรึกษาเอกภาพแห่งชาติ

[1] “Min Aung Hlaing will discuss federalism in coming meeting with EAOs” Mizzima 12 May 2022 (https://www.mizzima.com/article/min-aung-hlaing-will-discuss-federalism-upcoming-meeting-eaos?fbclid=IwAR1VQMEjegfiX7bsy7PUU3Hvv7TZa9GB7nwaxr_9_lFQOiy3-I_OMhjI29Q)

[2] “Myanmar junta’s chief meets ethnic Shan leader for peace talk” Irrawaddy 20 May 2022 (https://www.irrawaddy.com/news/burma/myanmar-junta-chief-meets-ethnic-shan-leader-for-peace-talks.html)

[3] “Committee for Shan State Unity calls for revival of a federal Shan state” Mizzima 8 February 2022 (https://mizzima.com/article/committee-shan-state-unity-calls-revival-federal-shan-state)

[4] Robert H. Taylor The State in Burma (Honolulu: University of Hawaii Press, 1987) pp.96-97

[5] Ibid. p. 227

[6] Mael Raynaud “Asymmetrical Federalism in Myanmar: A Modern Mandala System?” ISEAS Perspective Issue 2021 No.155  (23 November 2021)

[7] “We will not return to the 2008 Constitution; NUCC holds seminal press conference” DVB 16 November 2021 (http://english.dvb.no/we-will-not-return-to-the-2008-constitution-mnucc-holds-seminal-press-conference/)

[8] Htet Myet Min Tun and Moe Thuzar “Myanmar’s National Unity Consultative Council: A vision of Myanmar’s Federal Future” Fulcrum 5 January 2022 (https://fulcrum.sg/myanmars-national-unity-consultative-council-a-vision-of-myanmars-federal-future/)

[9] Federal Democracy Charter (https://crphmyanmar.org/wp-content/uploads/2021/04/Federal-Democracy-Charter-English.pdf)

[10] “Myanmar’s junta brands rival government a terrorist group” Reuters 8 May 2021 (https://www.reuters.com/world/asia-pacific/myanmars-junta-brands-rival-government-terrorist-group-2021-05-08/)

[11] Nway  Hline “As donation dry up, some in resistance stake everything to stay in the fight” Myanmar Now 31 May 2022 (https://www.myanmar-now.org/en/news/as-donations-dry-up-some-in-resistance-stake-everything-to-stay-in-the-fight)

มิน อ่อง หล่าย สหพันธรัฐ สหภาพม่า พม่า เมียนมาร์ สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี

Print

เรื่อง: สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี

นักเขียนอิสระด้านอุษาคเนย์

ภาพประกอบ: ณัฐพล อุปฮาด

มีความฝันอยากวาดภาพประกอบให้เข้าถึงคนมากๆ หลงใหลในกาเฟอีนและเสียงเพลง บางวันก็คิดว่าวันนี้ควรฟังเพลง Flipper อีกกี่รอบถึงจะพอ