นับตั้งแต่เกิดการรัฐประหารขึ้นในปี 2014 บทบาทและสถานะของไทยในเวทีระหว่างประเทศถดถอยลงอย่างเห็นได้ชัด การขึ้นสู่อำนาจด้วยวิธีการที่ขัดกับวิถีทางประชาธิปไตยของรัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชาเป็นที่ตั้งคำถามจากนานาประเทศถึงการยึดมั่นในหลักการประชาธิปไตย แม้การจัดการเลือกตั้งในปี 2019 จะลดข้อครหาเรื่องความชอบธรรมไปได้บ้าง แต่ไทยก็ยังเผชิญกับปัญหาภายในจนทำให้นโยบายด้านการต่างประเทศมิได้เป็นวาระสำคัญลำดับต้นๆ ของรัฐบาล ส่งผลให้ไทยค่อยๆ เลือนหายไปจากเวทีโลก
การเปลี่ยนผ่านสู่รัฐบาลพลเรือนภายใต้แกนนำของพรรคเพื่อไทย โดยมีเศรษฐา ทวีสิน เป็นนายกรัฐมนตรี จึงมาพร้อมกับความคาดหวังว่าจะช่วยกอบกู้สถานะของไทยที่ถดถอยลงไปได้ แต่การพาไทยกลับไปมีบทบาทที่โดดเด่นอีกครั้งอาจเป็นเรื่องไม่ง่ายนัก เนื่องจากโลกกำลังอยู่ท่ามกลางความท้าทายมากมายที่สร้างข้อจำกัดในการดำเนินนโยบาย โดยเฉพาะการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีน ปัญหาเศรษฐกิจ และการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ อีกทั้งภายในภูมิภาคเองก็กำลังเจอกับวิกฤตในพม่า และความเป็นแกนกลางของอาเซียนยังถูกตั้งคำถาม ก่อนจะเข้าสู่ฉากใหม่การเมืองไทยจึงเป็นโอกาสอันดีที่จะทบทวนปัจจัยเหล่านี้เพื่อก้าวไปข้างหน้าได้อย่างมั่นคงยิ่งขึ้น
101 ชวนย้อนมองการต่างประเทศไทยตลอด 9 ปีที่ผ่านมาภายใต้รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ประเมินความท้าทายที่ไทยกำลังเผชิญ อีกทั้งฟังข้อเสนอจากผู้เชี่ยวชาญถึงทิศทางการต่างประเทศภายใต้รัฐบาลใหม่ ที่นำโดยพรรคเพื่อไทย โจทย์อะไรบ้างที่รัฐบาลต้องนำไปขบคิด โดยเก็บความจากงานเสวนาหัวข้อ ‘Thai Foreign Policy Outlook under the Incoming Government: plus ça change, plus c’est la même chose?’
งานเสวนาครั้งนี้ถือเป็นครั้งที่ 5 ของซีรีส์งานเสวนาที่จัดขึ้นโดยสถาบันศึกษาความมั่นคงและนานาชาติ (Institute of Security and International Studies – ISIS) และคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ร่วมกับคณะผู้แทนสหภาพยุโรปประจำประเทศไทย (Delegation of the European Union to Thailand) โดย ปกรณ์ ศิริประกอบ คณบดีคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวเปิดว่า “โจทย์ใหญ่สำหรับรัฐบาลใหม่คือไทยจะรักษาสมดุลในการกำหนดทิศทางการต่างประเทศอย่างไรท่ามกลางพลวัตการแข่งขันของมหาอำนาจ และความท้าทายในภูมิภาคที่ประเทศไทยกำลังเผชิญอยู่ การออกแบบนโยบายภายในและระหว่างประเทศจึงเป็นสิ่งสำคัญในการรับมือกับความท้าทายเหล่านี้”
9 ปี กับทศวรรษที่สูญหายของการต่างประเทศไทย – รัศม์ ชาลีจันทร์
จากประสบการณ์การทำงานในกระทรวงการต่างประเทศนานกว่า 30 ปี รัศม์ ชาลีจันทร์ อดีตเอกอัครราชทูต เจ้าของเพจเฟซบุ๊ก ทูตนอกแถว The Alternative Ambassador Returns มองว่า 10 ปีภายใต้รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา คือ ‘ทศวรรษที่สูญหาย’ ของการต่างประเทศไทย การทำรัฐประหารในปี 2014 ทำให้ไทยสูญเสียจุดยืนในสายตานานาชาติ เนื่องจากรัฐบาลขึ้นสู่อำนาจโดยขาดความชอบธรรม ส่งผลสืบเนื่องให้ไทยไม่สามารถดำเนินนโยบายต่างประเทศอย่างเป็นอิสระได้
“การขึ้นสู่อำนาจด้วยการรัฐประหาร เป็นเรื่องยากที่รัฐบาลจะอธิบายให้นานาชาติเข้าใจได้ เมื่อชาติตะวันตกคอยถามย้ำๆ ซ้ำๆ ถึงเรื่องประชาธิปไตยหรือสิทธิมนุษยชน รัฐบาลไทยก็ไม่สบายใจที่จะตอบ เลยเลือกโน้มเข้าหาชาติที่ไม่แตะประเด็นภายในเหล่านี้มากกว่า”
รัศม์กล่าวว่าการเสียหลักในการถ่วงดุลความสัมพันธ์ระหว่างมหาอำนาจ คือการหันเหออกจากแนวทางการดำเนินนโยบายต่างประเทศที่ปรีดี พนมยงค์ อดีตนายกและอดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศได้วางรากฐานไว้ตั้งแต่เปลี่ยนแปลงการปกครอง 1932 (พ.ศ. 2475) ซึ่งมีหลักสำคัญคือไทยจะเกี่ยวพันกับประชาคมโลกและสร้างความร่วมมือแบบพหุภาคีในระดับภูมิภาค ในสถานะรัฐสมาชิกที่มีความรับผิดชอบ
หลักการเหล่านี้คือแนวทางการดำเนินนโยบายที่ทำให้ไทยผลักดันให้มีการก่อตั้งประชาคมอาเซียน แต่ในทศวรรษที่ผ่านมา เราแทบจะไม่เห็นความเปลี่ยนแปลงหรือการยกระดับบทบาทของไทยในอาเซียนเลย
และหากถอยมามองในระดับประชาคมโลก ไทยก็หันเหออกจากปทัสถานระหว่างประเทศและคุณค่าอันเป็นสากล เห็นได้จากท่าทีที่อ่อนข้อของไทยต่อสถานการณ์ในพม่า และการรุกรานยูเครนโดยรัสเซีย อันถือเป็นการละเมิดอธิปไตยและบูรณภาพแห่งดินแดน
นอกจากนี้ปัจจัยทางการเมืองภายในยังส่งผลต่อทิศทางการต่างประเทศ รัศม์กล่าวว่าตั้งแต่มีการรัฐประหาร ความไม่เชื่อมั่นในระบอบประชาธิปไตยได้หยั่งรากลึกในหมู่ชนชั้นนำไทย เมื่อขาดความชอบธรรมในสายตานานาชาติ อีกทั้งถูกคว่ำบาตรจากชาติตะวันตก จึงส่งผลให้การต่างประเทศไทยมีรูปแบบที่เน้นตนเอง (inward-looking) เป็นหลัก เป็นอีกปัจจัยที่ทำให้ไทยล่าถอยจากเวทีโลกและในระดับภูมิภาค
ความสัมพันธ์ไทย-จีน: แน่นแฟ้นแต่ไม่มั่นคง? – สิทธิพล เครือรัฐติกาล
“จีนไทยใช่อื่นไกล พี่น้องกัน” เป็นคำกล่าวที่แสดงถึงความสัมพันธ์อันแนบแน่นและยาวนานระหว่างไทยและจีน ซึ่งถูกกล่าวถึงบ่อยครั้งในรัฐบาลชุดที่ผ่านมาที่ความสัมพันธ์ไทย-จีนแนบชิดยิ่งขึ้นในหลายมิติ สิทธิพล เครือรัฐติกาล จากวิทยาลัยสหวิทยาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ชวนมองภาพกว้างความสัมพันธ์ไทย-จีนตลอด 9 ปีที่ผ่านมา ที่ปรากฏให้เห็นเป็นที่ประจักษ์ใน 3 มิติ
มิติแรก คือการเยือนระดับสูงที่เกิดขึ้นบ่อยครั้ง ทั้งการเสด็จฯ เยือนของพระบรมวงศานุวงศ์ไทยและเจ้าหน้าที่ระดับสูงในรัฐบาล ในปี 2019 สมเด็จพระเทพรัตนราชสุดาฯ สยามบรมราชกุมารี เสด็จฯ เยือนจีนและรับทูลเกล้าฯ ถวายเครื่องอิสริยาภรณ์รัฐมิตราภรณ์จากประธานาธิบดีสี จิ้นผิง ในโอกาสครบรอบ 70 ปีการก่อตั้งสาธารณรัฐประชาชนจีน ในปีเดียวกันนั้น ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ได้ไปเยือนจีนเมื่อเดือนเมษายน ตามมาด้วยการเยือนไทยของหลี่ เค่อเฉียง นายกรัฐมนตรีจีนในเดือนพฤศจิกายน ปี 2022 ที่ผ่านมาประธานาธิบดีสี จิ้นผิงก็ได้เยือนไทยเพื่อเข้าร่วมการประชุม APEC แม้จะไม่ถือว่าเป็นการเยือนอย่างเป็นทางการ แต่ในครั้งนั้นก็ได้เข้าเฝ้าฯ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวและสมเด็จพระนางเจ้าพระบรมราชินี ร่วมกับผู้นำชาติอื่น
มิติที่สอง คือด้านเศรษฐกิจ จีนเป็นคู่ค้าอันดับ 1 ของไทยมาตั้งแต่ปี 2013 สถิติในปีที่ผ่านมาพบว่าการค้าระหว่างไทย-จีน มีมูลค่ากว่า 17,000 ล้านเหรียญสหรัฐ คิดเป็นสัดส่วนเกือบ 20% ของการค้าระหว่างประเทศโดยรวมทั้งหมดของไทย นอกจากด้านการค้า ไทยยังพึ่งพานักท่องเที่ยวจากจีนในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ ตัวเลขในปี 2019 ก่อนเกิดโรคระบาดโควิด-19 เผยว่ามีนักท่องเที่ยวจีนเข้ามาไทยมากถึง 11 ล้านคน คิดเป็น 25% ของนักท่องเที่ยวต่างชาติที่มาไทย
มิติที่สาม คือด้านการเมือง ไทยสนับสนุนจีนในประเด็นฮ่องกงและซินเจียง เมื่อปี 2015 ไทยได้ส่งชาวอุยกูร์ 109 คนกลับจีน ต่อมาในปี 2019 ไทยปฏิเสธไม่ให้โจชัว หว่อง เดินทางเข้าไทย พร้อมผลักดันออกนอกประเทศ นอกจากนี้ ผู้นำไทย พลเอกประยุทธ์ยังยกย่องความเป็นผู้นำของประธานาธิบดีสี จีนผิง โดยเคยแนะนำให้คณะรัฐมนตรีอ่านหนังสือ The Governance of China เขียนโดยประธานาธิบดีสี จิ้นผิง ซึ่งบอกเล่าเรื่องการบริหารงานที่มีแนวทางสอดคล้องกันกับการปฏิรูปประเทศไทย
แม้ตัวอย่างที่ยกมาจะบ่งชี้ความสัมพันธ์ระดับทวิภาคีระหว่างไทยและจีนที่แน่นแฟ้นยิ่งขึ้น แต่ยังพบว่ามีปัญหา 4 ประการ ฉาบเคลือบอยู่ในความสัมพันธ์นี้
ประการแรก คือความล่าช้าในการก่อสร้างรถไฟความเร็วสูงไทย-จีน ที่แม้จะเริ่มก่อสร้างตั้งแต่ปี 2017 แต่ผ่านไป 6 ปี ความคืบหน้าของการก่อสร้างยังไม่ถึง 20%
ประการที่สอง คือการหลั่งไหลเข้าไทยของชาวจีนรุ่นใหม่จำนวนมาก ปรากฏให้เห็นในย่าน เช่น ห้วยขวาง โดยคนรุ่นใหม่เหล่านี้แตกต่างจากชาวจีนอพยพสมัยก่อน เพราะไม่พยายามปรับตัวให้สอดรับกับระเบียบกติกาในสังคมไทย ส่วนใหญ่เป็นชาวจีนที่มีการศึกษาและมีเงินทุนในการทำธุรกิจ ชาวจีนเหล่านี้มีวิถีการดำเนินชีวิตเป็นของตัวเอง มีสังคมของตัวเอง แม้แต่แอปพลิเคชันสั่งอาหารก็เป็นภาษาจีน มีใช้กันในหมู่คนจีนโดยเฉพาะ สิทธิพลตั้งข้อสังเกตว่าคนจีนรุ่นใหม่เข้ามาในตอนที่มีสถานทูตจีนในไทยแล้ว ทำให้มีอิสระที่จะใช้ชีวิตในแบบของตนเพราะถึงอย่างไรก็มีสถานทูตคอยหนุน ต่างกับชาวจีนอพยพสมัยก่อนที่ไม่มีสถานทูตของชาติบ้านเกิดคอยคุ้มครอง
ประการที่สาม คือการแลกเปลี่ยนการเยือนอย่างเป็นทางการระหว่างประมุขของรัฐ สิทธิพลกล่าวว่าตั้งแต่ไทยสถาปนาความสัมพันธ์ทางการทูตกับจีนอย่างเป็นทางการในปี 1975 ผู้นำจีนมาเยือนไทยอย่างสม่ำเสมอ ครั้งล่าสุดคือประธานาธิบดี (ในขณะนั้น) หู จิ่นเทา ในปี 2003 ซึ่งทิ้งระยะห่างเกือบ 20 ปีแล้ว และเรายังไม่เห็นการเยือนไทยอย่างเป็นทางการของประธานาธิบดีสี จิ้นผิงเลยสักครั้ง สิทธิพลตั้งข้อสังเกตว่าจีนคาดหวังให้ประมุขของไทย คือพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเสด็จฯ เยือนจีนอย่างเป็นทางการ เพราะตั้งแต่สถาปนาความสัมพันธ์ทางการทูตต่อกัน กษัตริย์ไทยยังไม่เคยเสด็จฯ เยือนจีนเลยสักครั้ง และมีความพยายามกราบทูลเชิญจากสถานทูตจีนหลายหน หากพิจารณาการเยือนจีนของชาติอื่นจะเห็นว่าประเทศในภูมิภาคเอเชียที่มีความสัมพันธ์ทางการทูตกับจีนล้วนเคยเยือนจีนมาทั้งหมดแล้ว
ปัญหาสุดท้าย คือทัศนคติด้านลบในหมู่คนไทยรุ่นใหม่ต่อจีน โดยเฉพาะในประเด็นที่มีต่อเรื่องฮ่องกงและไต้หวัน เมื่อปี 2020 เราได้เห็นปรากฏการณ์ ‘พันธมิตรชานม’ บนสื่อสังคมออนไลน์ ที่มีจุดมุ่งหมายร่วมกันคือต่อต้านการลิดรอนสิทธิและเสรีภาพการแสดงออกของคนในฮ่องกงและไต้หวันที่กระทำโดยพรรคคอมมิวนิสต์จีน ทั้งยังมีนัยถึงการเรียกร้องประชาธิปไตยที่ในปีนั้นประเทศไทยมีการชุมนุมเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง ปรากฏการณ์นี้สั่นสะเทือนไปถึงหน่วยงานรัฐของจีนที่อยู่ในไทยไม่มากก็น้อย เห็นได้จากการออกมาโพสต์ตำหนิโดยเพจเฟซบุ๊กสถานทูตจีน เช่นเดียวกับตอนที่ธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ หัวหน้าพรรคอนาคตใหม่ ถ่ายภาพร่วมกับโจชัว หว่อง
สิทธิพลทิ้งท้ายให้ขบคิดว่า “จีนในสมัยที่สามของประธานาธิบดีสี จิ้นผิง กำลังเผชิญกับภาวะขาลงทางเศรษฐกิจ และความท้าทายที่คาดเดาไม่ได้จากรอบทิศทาง หากไทยหมายมั่นแต่จะพึ่งพาการส่งออกสินค้าไปจีน หรือรอรายได้จากนักท่องเที่ยวจีนมาเที่ยวไทย ความไม่แน่นอนเหล่านี้มีแต่จะสร้างความเสี่ยงต่อเศรษฐกิจไทย”
Hedging by Default: การต่างประเทศไทยท่ามกลางการแข่งขันของมหาอำนาจ – จิตติภัทร พูนขำ
“นโยบายด้านการต่างประเทศไทยใน 9 ปีที่ผ่านมาอาจจะเรียกได้ว่าเป็นการประกันความเสี่ยงโดยบังเอิญ (hedging by default) เราขาดยุทธศาสตร์ภาพรวมของประเทศ แม้รัฐบาลประยุทธ์จะบอกว่าหลังการเลือกตั้งในปี 2019 ไทยทำได้ดีในการรักษาความสัมพันธ์กับนานาประเทศและมีบทบาทหลากหลายในเวทีโลก แต่นั่นเป็นผลจากการขาดยุทธศาสตร์ ไทยจึงดำเนินนโยบายที่เกี่ยวกับด้านการต่างประเทศอย่างกระจัดกระจาย”
จิตติภัทร พูนขำ จากสาขาวิชาการระหว่างประเทศ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ประเมินนโยบายด้านการต่างประเทศตลอด 9 ปีในสมัยรัฐบาลประยุทธ์ว่าเป็น ‘การประกันความเสี่ยงโดยบังเอิญ’ (hedging by default) หากมองแบบผิวเผิน ไทยดูจะเป็นมิตรได้กับทุกชาติ แต่ถ้าพิจารณาถึงรายละเอียดแล้วนี่ไม่ใช่ผลลัพธ์จากการมียุทธศาสตร์ใหญ่ (grand strategy) แต่คือภาพสะท้อนของความไร้ทิศทางในการดำเนินนโยบาย จิตติภัทรอภิปรายว่ามี 3 เหตุผลที่ทำให้นโยบายต่างประเทศไทยปรากฏออกมาเช่นนี้
ประการแรก นโยบายต่างประเทศไม่ได้ขับเคลื่อนด้วยการวางภาพรวมยุทธศาสตร์ที่ผ่านการประเมินจากรัฐบาลว่าสอดคล้องกับผลประโยชน์แห่งชาติและทางเลือกของไทย แต่กลับเป็นนโยบายที่ขับเคลื่อนด้วยความเป็นรัฐราชการ แต่ละหน่วยงานของรัฐต่างมีแนวทางด้านการต่างประเทศเป็นของตน มีความกระจัดกระจายและไร้ทิศทาง เมื่อมองในภาพรวมจึงกลายเป็นการรักษาสมดุลไปโดยปริยาย
ประการที่สอง นโยบายต่างประเทศไทยเอียงเข้าหาจีนมากขึ้น และเป็นการเอียงเข้าหาแบบไร้ยุทธศาสตร์ โดยมีปัจจัยมาจาก 1. ความจำเป็นทางการเมืองของรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหารที่ทำให้ไทยถูกคว่ำบาตรจากชาติตะวันตก 2. ความอนุรักษนิยมของชนชั้นนำไทยเข้ากันได้กับระเบียบโลกที่ไม่เป็นเสรีนิยม (illiberal world order) ที่จีนพยายามผลักดันสู่นานาประเทศ 3. แรงจูงใจทางเศรษฐกิจจากจีน และ 4. ความคลุมเครือทางยุทธศาสตร์ของสหรัฐฯ ในการเข้ามาเกี่ยวพันกับภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เพราะในทางหนึ่งสหรัฐฯ มุ่งความสนใจไปที่การแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์กับจีน จนมองข้ามกลไกและสถาบันแบบพหุภาคที่มีอาเซียนเป็นศูนย์กลาง และสร้างกลไกแบบจำกัดวง (minilateralism) ที่ริเริ่มโดยสหรัฐฯ เอง
ประการที่สาม การหันเหออกจากคุณค่าและปทัสถานระหว่างประเทศ ตลอด 9 ปีภายใต้รัฐบาลประยุทธ์ ไทยไม่ยึดมั่นในหลักการและไม่สามารถธำรงสถานะชาติที่มีเกียรติภูมิในประชาคมโลกไว้ได้เหมือนแต่ก่อน เห็นได้ในกรณีที่ไทยงดออกเสียงในที่ประชุมใหญ่แห่งสหประชาชาติ (UN General Assembly: UNGA) ในญัตติประณามรัสเซียที่พยายามผนวกดินแดนส่วนตะวันออกของยูเครน เมื่อเดือนตุลาคม ปีที่ผ่านมา จิตติภัทรวิเคราะห์ว่าการตัดสินใจเช่นนั้นเป็นเพราะรัฐบาลไทยมองว่าการโหวตประณามจะปิดประตูความเป็นไปได้ที่จะร่วมหาทางออกด้วยการเจรจากับรัสเซีย
“น่าจะเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์การทูตไทย ที่แนวทางแบบไผ่ลู่ลม (bamboo diplomacy) ซึ่งดำเนินมาหลายยุคหลายสมัย ถูกวิพากษ์วิจารณ์เป็นวงกว้าง บางคนบอกว่าไผ่ลู่ลมคือการทูตแบบไร้หลักการ ไม่มีจุดยืน บ้างถึงกับเรียกว่าไม่มีกระดูกสันหลัง แต่หลักๆ แล้วความเห็นของคนไทยต่อรัสเซียแบ่งได้เป็น 2 กลุ่ม ฝ่ายอนุรักษนิยมจะมองว่ารัสเซียคือพันธมิตร ส่วนคนรุ่นใหม่ที่สมาทานคุณค่าแบบเสรีนิยมจะเรียกร้องให้รัฐไทยมีท่าทีที่แข็งกร้าวมากขึ้นต่อรัสเซีย”
ในทัศนะของจิตติภัทรแล้ว แม้ไทยและรัสเซียจะมีประวัติศาสตร์ความสัมพันธ์ต่อกันมายาวนาน แต่รัสเซียก็ถูกลดบทบาทความสำคัญลงในบริบทปัจจุบันที่การแข่งขันระหว่างจีนและสหรัฐฯ เป็นปัจจัยหลักในการกำหนดภูมิทัศน์ด้านการต่างประเทศในภูมิภาค นอกจากนี้ความสัมพันธ์ระหว่างไทยและรัสเซียไม่ได้อยู่ในระดับหุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์อย่างรอบด้าน (comprehensive strategic partnership) และสถานะนี้คงไม่เปลี่ยนแปลงในอนาคตอันใกล้ แต่การงดออกเสียงหวังจะถนอมสายสัมพันธ์ต่อกันไว้ก็ได้สร้างรอยด่างต่อภาพลักษณ์และชื่อเสียงของไทยในเวทีนานาชาติไปเสียแล้ว
จิตติภัทรกล่าวสรุปต่อความท้าทายด้านการต่างประเทศในทศวรรษที่ผ่านมาว่ารัฐไทยขาดโครงสร้างและหน่วยงานนำที่จะกำหนดแนวทางการดำเนินนโยบายต่างประเทศอย่างชัดเจน ในยุคสมัยที่โลกกำลังเคลื่อนเข้าสู่ระเบียบโลกที่มีสองขั้ว ภาวะเช่นนี้จำกัดทางเลือกของไทยและสร้างแรงกดดันให้เราต้องเลือกข้าง “9 ปีที่ผ่านมา ไทยอาจจะคิดว่าเรากำลังลู่ไปตามลม แต่ด้วยแนวทางเช่นนี้อาจจะเพิ่มความเสี่ยงให้ไทยหายไปกับสายลมเสียมากกว่า” จิตติภัทรกล่าวปิดท้าย
วิกฤตพม่า: ความท้าทายที่ไทยยังขาดการรับมือ – ภาณุภัทร จิตเที่ยง
สถานการณ์ในประเทศเพื่อนบ้านเป็นอีกประเด็นที่ไม่ควรมองข้าม โดยเฉพาะวิกฤตซ้อนวิกฤตที่พม่ากำลังเผชิญนับตั้งแต่มีการรัฐประหารในปี 2021 ล้วนส่งผลทั้งทางตรงและทางอ้อมต่อประเทศข้างเคียงและต่อภูมิภาค ภาณุภัทร จิตเที่ยง จากภาควิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มองว่า 9 ปีที่ผ่านมา ไทยมีเพียง ‘การตอบสนอง’ ต่อปัญหาและความท้าทายเฉพาะหน้า ไม่อาจเรียกได้ว่าท่าทีเหล่านี้คือนโยบายต่างประเทศอย่างแท้จริง
เมื่อพิจารณาการตอบสนองเหล่านี้ เช่นเดียวกับความเห็นของจิตติภัทร ภาณุภัทรมองว่าการตอบสนองมีความกระจัดกระจายในแต่ละหน่วยราชการ ไม่มีแนวปฏิบัติที่กำหนดทิศทางการดำเนินนโยบายให้สอดคล้องกัน และมักจะเป็นมาตรการรับมือเฉพาะกิจ ตอกย้ำว่าในรัฐบาลที่ผ่านมาเป็น ‘ทศวรรษที่สูญหายของการต่างประเทศไทย’
ภาณุภัทรแจกแจงความท้าทายที่ไทยเผชิญตลอดทศวรรษนี้เป็น 2 ระดับ
ระดับมหภาคหรือระดับภูมิภาค ภาณุภัทรชี้ว่าความท้าทายใหญ่คือการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างมหาอำนาจที่แผ่อิทธิพลครอบภูมิภาค พิจารณาวิกฤตการณ์ในพม่าเป็นตัวตั้ง ทั้งสหรัฐฯ และจีนพยายามเข้าไปแทรกแซงเพราะต่างก็มีผลประโยชน์ของตนอยู่ด้วย สำหรับจีน ภาณุภัทรกังวลว่าการเข้ามายุ่งเกี่ยวกับกิจการภายในอาจมาในรูปแบบของข้อริเริ่มด้านความมั่นคงระดับโลก (Global Security Initiative: GSI) ที่จีนจัดวางให้ภูมิภาคอาเซียนเป็นพื้นที่นำร่อง (pilot zone) ในการสร้างเสถียรภาพและสันติภาพในภูมิภาคที่นำโดยจีน ฝั่งสหรัฐฯ เองก็เพิ่งผ่านกฎหมาย Burma Act ที่มีแผนจะยกระดับการคว่ำบาตรและร่วมมือกับฝ่ายต่อต้านกองทัพ โจทย์ใหญ่สำหรับไทยคือเราจะดำเนินนโยบายต่อพม่าภายใต้สภาวะเช่นนี้อย่างไร
ไม่ใช่แค่เพียงไทย แต่อาเซียนก็สูญเสียความเป็นแกนกลางในการจัดการปัญหาภายในภูมิภาค วิกฤตการณ์ในพม่าเป็นประเด็นสำคัญที่ทำให้เราเห็นความขาดเอกภาพในหมู่ชาติสมาชิกอาเซียน
“แต่ละประเทศมีแนวทางเป็นของตัวเอง ต่างคนต่างต้องการแสดงว่าตนมีความสามารถในการหาทางออกให้พม่า ซึ่งเป็นแนวทางที่ขับเคลื่อนด้วยผลประโยชน์เฉพาะของชาติตน มากกว่าผลประโยชน์ของอาเซียนในสถานะองค์การระดับภูมิภาค” ภาณุภัทรตั้งโจทย์ต่อว่าไทยจะมีส่วนในการฟื้นฟูบทบาทอาเซียนให้เป็นแกนนำของการจัดการเรื่องภายในภูมิภาคอย่างไร
ระดับประเทศ สถานการณ์ในพม่าได้สร้างความท้าทายข้ามชาติที่ส่งผลต่อความมั่นคงของไทยและต่อเสถียรภาพในภูมิภาค โดยเฉพาะการขยายตัวของอาชญากรรมข้ามชาติ ตั้งแต่เกิดการรัฐประหาร การลักลอบขนส่งยาเสพติดข้ามพรมแดนเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ เนื่องจากผู้ค้ายาสบโอกาสที่สถานการณ์ภายในพม่าอยู่ในความโกลาหล ข่าวการจับกุมหัวหน้าองค์กรอาชญากรรมข้ามชาติและชาวไทยอีก 3 คน โดยทางการสหรัฐฯ ในข้อหาลักลอบค้าเฮโรอีนและยาไอซ์ อีกทั้งจัดหาอาวุธเพื่อส่งไปขายแก่กลุ่มติดอาวุธชาติพันธุ์ในพม่า แสดงให้เห็นว่าสถานการณ์ในพม่าเปิดโอกาสให้กลุ่มอาชญากรรมทั้งในพม่าและในไทยร่วมกันหาผลประโยชน์ได้ง่ายขึ้น
อาชญากรรมที่กำลังเป็นภัยคุกคามต่อประชาชนไทย คือการหลอกลวงทางออนไลน์และการฟอกเงิน ภาณุภัทรชี้ชวนให้ดูการขยายตัวของการลงทุนในเมืองชเวโก๊กโก๋ รัฐกระเหรี่ยง เมืองเมียวดี ประเทศเมียนมา ซึ่งเป็นฝั่งตรงข้ามของอำเภอแม่สอด จังหวัดตาก การเติบโตของธุรกิจสีเทาจากนักลงทุนชาวจีนและชาติอื่นๆ เปลี่ยนพื้นที่นี้ให้กลายเป็นฐานปฏิบัติการของการก่ออาชญากรรมข้ามชาติ เกิดปัญหาการค้ามนุษย์ ซึ่งส่งผลกระทบต่อไทยซึ่งมีพรมแดนติดกันอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
ขยับมามองภาพกว้างเพื่อหาแนวทางรับมือกับความท้าทาย ภาณุภัทรกล่าวว่าไทยต้องเข้าใจความสลับซับซ้อนของวิกฤต ‘3C’ ในพม่าที่ทับซ้อนกันอยู่
ประการแรก คือการรัฐประหาร (coup) ที่ทำให้เห็นว่ากลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ และคนรุ่นใหม่กำลังต่อสู้กับกองทัพพม่าเพื่อให้ได้มาซึ่งสหพันธรัฐประชาธิปไตย รัฐไทยต้องทบทวนจุดยืนของตัวเองใหม่ว่าจะหาสมดุลในการพูดคุยกับทั้งตัดมาดอว์และรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ (National Unity Government: NUG) อย่างไร
ประการที่สอง คือการแพร่ระบาดของโควิด-19 ที่เมื่อเกิดทับซ้อนกับการสู้รบภายในประเทศทำให้เกิดวิกฤตทางสาธารณสุขที่ส่งผลกระทบต่อไทยด้วย เนื่องจากชาวพม่าที่หนีภัยการสู้รบเข้ามาพรมแดนไทยจำนวนมากยังไม่ได้รับวัคซีน อีกทั้งโรคมาลาเรียก็กำลังอุบัติขึ้นอีกครั้งบริเวณพรมแดน ภาณุภัทรตั้งคำถามว่ารัฐไทยตระหนักถึงความท้าทายทางสาธารณสุขเหล่านี้หรือยัง และในจำนวนคนที่อพยพเข้ามา หลายคนคือบุคลากรทางการแพทย์ที่มีศักยภาพ คำถามต่อมาคือรัฐไทยจะใช้ประโยชน์จากศักยภาพของบุคคลเหล่านี้อย่างไร
และประการสุดท้าย คือการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ (climate change) ซึ่งปัญหานี้ส่งผลต่อปัญหาปากท้องเพราะพืชผลทางการเกษตรไม่สามารถเก็บเกี่ยวได้มากเท่าเดิม นำไปสู่ปัญหาความอดอยากที่ผลักให้คนพม่าข้ามพรมแดนมาหางานทำในไทยมากขึ้น อีกทั้งยังมีปัญหามลพิษทางอากาศที่เกิดจากการเผาและปัญหาไฟป่า ซึ่งถือว่าเป็นปัญหาที่ไม่จำกัดอยู่ในพรมแดนใดพรมแดนหนึ่ง และต้องอาศัยความร่วมมือในการแก้ปัญหา
“รัฐไทยไม่ได้มีกลไกการรับมือกับปัญหาเหล่านี้อย่างเป็นระบบ แต่ละหน่วยงานราชการรับผิดชอบแค่ปัญหาที่เกี่ยวกับหน่วยงานตัวเอง ขาดการวางยุทธศาสตร์แบบองค์รวมเพื่อกำหนดนโยบายให้สอดคล้องกัน กระทรวงการต่างประเทศไม่มีประสิทธิภาพ ส่วนเรื่องความมั่นคง สภาความมั่นคงแห่งชาติก็มีแนวทางของตัวเอง กระทรวงกลาโหมก็มีอีกแนวทาง การที่ต่างฝ่ายต่างรับมือกับปัญหาเฉพาะหน้าแบบนี้สร้างผลเสียมากกว่าจะยังไว้ซึ่งผลประโยชน์แห่งชาติ” ภาณุภัทรกล่าวสรุปภาพรวมการต่างประเทศไทยใน 9 ปีที่ผ่านมา
แนวโน้มและข้อเสนอด้านนโยบายต่างประเทศต่อรัฐบาลเศรษฐา 1
ผู้เชี่ยวชาญทั้ง 4 ท่านมีความเห็นไปในทิศทางเดียวกันว่านโยบายต่างประเทศภายใต้รัฐบาลพรรคเพื่อไทยจะนำโดยประเด็นด้านเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นจุดแข็งมาตั้งแต่สมัยรัฐบาลพรรคไทยรักไทย การเสนอชื่อ ‘ปานปรีย์ พหิทธานุกร’ อดีตผู้แทนการค้าขึ้นเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ เป็นอีกสิ่งบ่งชี้ว่าการต่างประเทศในรัฐบาลชุดนี้จะให้ความสำคัญและมุ่งสานสัมพันธ์กับนานาประเทศผ่านการค้าและการลงทุน
รัศม์กล่าวว่าในสนามการเมืองไทย นักการเมืองต่างไม่อยากได้เก้าอี้กระทรวงการต่างประเทศ แต่การที่พรรคเพื่อไทยเสนอคนของพรรคตัวเองขึ้นเป็นรัฐมนตรีกระทรวงนี้ก็สะท้อนให้เห็นว่ารัฐบาลเศรษฐาต้องการกำหนดทิศทางด้านการต่างประเทศเอง ซึ่งน่าจะเป็นไปในแนวทางที่เสริมสร้างความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจผ่านนโยบายด้านการต่างประเทศ
เนื่องจากนโยบายต่างประเทศคือส่วนต่อขยายของการเมืองภายใน จิตติภัทรจึงชวนพิจารณาภูมิหลังของคณะรัฐมนตรีที่เพิ่งถูกเสนอชื่อ ซึ่งส่วนใหญ่มาจากภาคธุรกิจ การดำเนินนโยบายใดที่เกี่ยวกับการต่างประเทศจึงน่าจะมีเรื่องธุรกิจเป็นหลัก อย่างไรก็ดี จิตติภัทรกล่าวว่าคณะรัฐมนตรีชุดปัจจุบันไม่ได้แตกต่างจากชุดก่อนหน้ามากนัก จนอาจเรียกได้ว่าเป็น ‘รัฐบาลประยุทธ์ 3.0’ อีกทั้งยังมีพรรคร่วมรัฐบาลมากถึง 10 พรรค ซึ่งเป็นความท้าทายในการกำหนดทิศทางนโยบาย จิตติภัทรจึงมองว่านโยบายต่างประเทศในรัฐบาลเศรษฐาไม่น่าจะเปลี่ยนแปลงไปแบบพลิกฝ่ามือ
“รัฐบาลเพื่อไทยน่าจะพาการต่างประเทศไทยออกจากการประกันความเสี่ยงโดยบังเอิญ ไปสู่การประกันความเสี่ยงอย่างมีหลักการและมียุทธศาสตร์มากขึ้น” จิตติภัทรคาดการณ์
ความสัมพันธ์กับมหาอำนาจเป็นอีกประเด็นใหญ่ที่หลายฝ่ายจับตา ผู้ร่วมเสวนาเห็นไปในทิศทางเดียวกันว่าไทยควรฟื้นฟูความสามารถในการถ่วงดุลกับมหาอำนาจ ทั้งในทางเศรษฐกิจและความมั่นคง รัศม์ไม่ปฏิเสธว่าจีนมีความสำคัญต่อไทย และรัฐบาลใหม่ก็ไม่น่าจะคลายความสัมพันธ์จากจีนมากนัก แต่ก็หวังว่าไทยจะกระชับความสัมพันธ์กับชาติตะวันตกมากขึ้น และโดยเฉพาะชาติในภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก ที่ไทยน่าจะมีบทบาทได้มากกว่านี้ และใช้ประโยชน์จากการเป็นสมาชิกกรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจอินโด-แปซิฟิก (Indo-Pacific Economic Framework: IPEF) ได้มากกว่านี้ รัศม์ยังกล่าวว่าอินเดียเป็นอีกมหาอำนาจที่น่าจับตา และไทยควรจะเข้าหามหาอำนาจอื่นนอกจากสหรัฐฯ และจีนด้วย
ด้านทิศทางความสัมพันธ์ไทย-จีนในรัฐบาลชุดใหม่ สิทธิพลกล่าวว่ารัฐบาลพรรคเพื่อไทยน่าจะมองจีนเป็น ‘โอกาสทางเศรษฐกิจ’ ดังที่ทุกรัฐบาลไทยตั้งแต่ปลายทศวรรษ 1990 มองจีนไปในทางเดียวกัน และคาดว่ารัฐไทยจะเคารพในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์แห่งชาติจีน เช่น ฮ่องกง ซินเจียง ไต้หวัน และทะเลจีนใต้ ซึ่งเป็นแนวทางที่ไม่ต่างจากรัฐบาลชุดก่อนหน้ามากนัก
อย่างไรก็ตาม สิทธิพลกล่าวว่ารัฐบาลใหม่น่าจะต้องการฟื้นฟูความสัมพันธ์กับชาติตะวันตกและฟื้นฟูบทบาทนำในภูมิภาคอาเซียน แต่การยึดแนวทางเดิมต่อจีนจะเป็นอุปสรรคในการไปสู่เป้าหมาย
“หากไทยเอียงเข้าหาจีนมากจนเกินไป จะเป็นอุปสรรคในการเสริมบทบาทนำของไทยในประชาคมอาเซียนและการฟื้นฟูความเป็นแกนกลางของประชาคม ไทยจะมีท่าทีอย่างไรหากประเด็นทะเลจีนใต้ ไต้หวัน หรือฮ่องกงถูกหยิบยกขึ้นมาในเวทีการพูดคุยของอาเซียน หากเลือกจะยืนข้างจีนในประเด็นเหล่านี้ ไทยจะสูญเสียความเชื่อมั่นจากชาติสมาชิกอาเซียนอื่นๆ” สิทธิพลกล่าว
เมื่อพิจารณาภูมิทัศน์การเมืองโลกที่อยู่ใต้เงาของการแข่งขันเชิงภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างสหรัฐฯ และจีน ซึ่งมาพร้อมกับการส่งออกกลไกและสถาบันของตัวเองที่ค่อยๆ สร้างทางแยกของระเบียบโลกเป็นสองทาง สิทธิพลและจิตติภัทรคิดเห็นไปในทิศทางเดียวกันว่ารัฐบาลใหม่ควรวางตำแหน่งของไทยในฐานะ ‘รัฐขนาดกลาง’ ที่มีศักยภาพในการเป็นผู้นำในระดับภูมิภาคและสร้างความร่วมมือกับประเทศที่หลากหลายได้ การมองตัวเองว่าเป็นรัฐขนาดเล็กที่ต้องลู่ไปตามลมเหมือนที่ผ่านๆ มา เป็นแนวคิดที่จะกดศักยภาพและจำกัดความเป็นไปได้ในการวางนโยบาย
การฟื้นฟูความเป็นแกนกลางของอาเซียนเป็นอีกประเด็นสำคัญที่ผู้เข้าร่วมเสวนาเห็นไปในทิศทางเดียวกัน ไทยในฐานะประเทศร่วมก่อตั้งสามารถมีบทบาทนำในประชาคมได้มากกว่านี้ รัศม์กล่าวว่าโจทย์สำหรับภูมิภาคคือการทำให้ประชาคมกลับมาเป็นปึกแผ่นอีกครั้ง และร่วมกับชาติสมาชิกอื่นๆ ในการหาทางออกให้กับความท้าทายและปัญหาในภูมิภาค โดยเฉพาะวิกฤตในพม่า นอกจากนี้ยังมีกลไกความร่วมมืออื่นๆ ที่รัฐบาลไทยรักไทยเคยริเริ่มไว้ เช่น ยุทธศาสตร์ความร่วมมือทางเศรษฐกิจอิรวดี-เจ้าพระยา-แม่โขง (Ayeyawady-Chao Phraya-Mekong Economic Cooperation Strategy: ACMECS) ซึ่งเป็นโอกาสที่รัฐบาลเพื่อไทยจะปลุกให้ความร่วมมือเหล่านี้มีชีวิตอีกครั้ง
ประเด็นเกี่ยวกับวิกฤตการณ์ในพม่า จิตติภัทรคาดการณ์ว่านโยบายไทยต่อพม่าจะเป็นไปในลักษณะ ‘เปลี่ยนสนามรบเป็นสนามการค้า’ แต่ในเวอร์ชันที่เหมาะสมกับบริบทปัจจุบัน ท่าทีรัฐบาลไทยชุดนี้น่าจะดำเนิน ‘การทูตเงียบ’ น้อยลง มีการคำนึงถึงหลักสิทธิมนุษยชนเพิ่มขึ้นบ้าง ภาณุภัทรกล่าวเสริมว่าการค้าชายแดนระหว่างไทยและพม่ามีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ ยิ่งเปลี่ยนผ่านมาสู่รัฐบาลเพื่อไทย การเกี่ยวพันกับพม่าน่าจะมีเรื่องเศรษฐกิจมาอยู่ในสมการมากขึ้น
ภาณุภัทรให้ความเห็นเกี่ยวกับบทบาทไทยต่อการฟื้นฟูสันติภาพในพม่าว่า “ในอดีต ไทยเคยเสนอตัวเป็นตัวกลางในกระบวนการเจรจาสันติภาพของพม่าตั้งแต่ปี 2003 ไทยน่าจะดำเนินแนวทางเช่นนี้ได้อีกครั้งในรัฐบาลใหม่ แต่การจะไปสู่ผลลัพธ์ที่ต้องการได้ ไทยต้องเข้าใจความสลับซับซ้อนของสถานการณ์ในพม่าเสียก่อน แต่จากที่เห็นในรัฐบาลชุดที่ผ่านมา เรายังไปไม่ถึงจุดนั้น”
หากย้อนไปอ่านวาทกรรมจากฤดูกาลหาเสียงเลือกตั้ง จะเห็นว่าพรรคเพื่อไทยกล่าวย้ำว่าในด้านการต่างประเทศ พรรคเพื่อไทยจะกอบกู้เกียรติภูมิของไทยในเวทีโลกให้กลับคืนมาอีกครั้ง หากจะเอาจุดแข็งเรื่องเศรษฐกิจเป็นที่ตั้ง โจทย์ของรัฐบาลใหม่คือการหาสมดุลระหว่างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและการยึดมั่นในปทัสถานระหว่างประเทศ ดำเนินนโยบายให้สอดคล้องกับระเบียบระหว่างประเทศซึ่งตั้งอยู่บนฐานของกฎกติการะหว่างประเทศ (rule-based international order) อันเป็นสิ่งที่รัศม์บอกว่าคือวิถีทางที่จะทำให้การทูตไทยกลับมาอยู่ในร่องในรอย
ผู้เข้าร่วมเสวนาเห็นตรงกันว่าไทยควรมีจุดยืนที่ชัดเจนว่าการละเมิดกฎหมายระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะกระทำโดยจีน สหรัฐฯ หรือรัสเซีย เป็นสิ่งที่ไม่สามารถยอมรับได้ หากไทยถือหลักการเหล่านี้ให้มั่นจะช่วยเสริมสร้างเกียรติภูมิและสถานะของไทยในระดับนานาชาติได้
สิทธิพลกล่าวว่าการยึดมั่นในระเบียบและกติกาของสหประชาชาติถือว่าเป็นซอฟต์พาวเวอร์ (soft power) อย่างหนึ่งที่ควรส่งออกสู่ประชาคมโลกไม่น้อยไปกว่าการชูหัตถกรรมไทยหรือรำไทย จิตติภัทรเสริมว่าซอฟต์พาวเวอร์หมายรวมถึงการสนับสนุนคุณค่า เช่น ความเท่าเทียมทางเพศ ความหลากหลายทางเพศ สะท้อนว่าคุณค่าและอุดมการณ์ก็สามารถเป็นเครื่องมือในการเสริมสร้างเกียรติภูมิของรัฐในเวทีโลกได้
ผลงานชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของความร่วมมือระหว่างคผู้แทนสหภาพยุโรปประจำประเทศไทย (Delegation of the European Union to Thailand) และ The101.world โดยเนื้อหาที่ปรากฏเป็นการทำงานอย่างอิสระของกองบรรณาธิการ 101 และไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสหภาพยุโรป
เรื่อง: เพ็ญพิชชา มุ่งงาม
