การประชุมสุดยอดอาเซียน-สหภาพยุโรประดับผู้นำสมัยพิเศษ ในวาระครบรอบความสัมพันธ์ 45 ปี ณ กรุงบรัสเซลส์ เมื่อวันที่ 14 ธันวาคม 2022 ที่ผ่านมา ถือเป็นการเฉลิมฉลองความสัมพันธ์และความเป็นหุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์ (strategic partnership) ระหว่างสองภูมิภาคที่ประสบความสำเร็จในการรวมกลุ่มระดับภูมิภาคมากที่สุด และเป็นการยืนยันแนวทางการดำเนินความสัมพันธ์ระหว่างประเทศที่อยู่บนฐานของกฎหมายระหว่างประเทศ ระเบียบระหว่างประเทศซึ่งตั้งอยู่บนฐานของกฎกติกาที่ทุกฝ่ายยอมรับ และระบบพหุภาคีที่ยั่งยืน
อย่างไรก็ตาม แม้ทั้งสองภูมิภาคจะมีแนวคิดและความเชื่อมั่นในระเบียบระหว่างประเทศแบบเดียวกัน แต่ยุคสมัยแห่งความผันผวนทางภูมิรัฐศาสตร์จากการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภูมิภาคอินโด-แปซิฟิกได้สร้างความท้าทายแก่การมุ่งสู่ความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดมากยิ่งขึ้นในอนาคต
101 ชวนทบทวนความสัมพันธ์และความร่วมมือระหว่างสหภาพยุโรปและอาเซียนตลอด 45 ปีที่ผ่านมา พร้อมมองโอกาสและความท้าทายร่วมระหว่างสองภูมิภาคในอนาคต ท่ามกลางการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างมหาอำนาจในภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก โดยเก็บความจากงานเสวนาหัวข้อ ‘Assessing EU-ASEAN Cooperation in the New Geopolitics of the Indo-Pacific: Commonalities, Challenges and Prospects’
งานเสวนาครั้งนี้ถือเป็นครั้งที่ 2 ของซีรีส์งานเสวนาที่จัดขึ้นโดยสถาบันศึกษาความมั่นคงและนานาชาติ (Institute of Security and International Studies – ISIS) และคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ร่วมกับคณะผู้แทนสหภาพยุโรปประจำประเทศไทย (Delegation of the European Union to Thailand) โดย เดวิด เดลี (David Daly) เอกอัครราชทูตสหภาพยุโรปประจำประเทศไทยกล่าวว่า อาเซียนและสหภาพยุโรปเป็นสองภูมิภาคที่มีการรวมกลุ่มและเชื่อมั่นในการทูตพหุภาคีเหมือนกัน โดยหวังว่าความตกลงต่างๆ ที่ทั้งสองฝ่ายมีร่วมกัน เช่น ยุทธศาสตร์เพื่อความร่วมมือในอินโด-แปซิฟิกของสหภาพยุโรป (EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pacific) และโครงการ EU Global Gateway จะนำมาสู่การพัฒนาระหว่างภูมิภาค
นอกจากนี้ เดลียังกล่าวด้วยว่า ประเทศไทยมีบทบาทสำคัญอย่างมากในการส่งเสริมความร่วมมือระหว่างอาเซียนและสหภาพยุโรปให้มีความแนบแน่นและแข็งแกร่ง
เส้นทาง 45 ปีของความสัมพันธ์สหภาพยุโรป-อาเซียน
อิกอร์ ดรีสมานส์ (Igor Driesmans) เอกอัครราชทูตสหภาพยุโรปประจำอาเซียนและผู้แทนพิเศษด้านพม่าของสหภาพยุโรป กล่าวถึงความสัมพันธ์ระหว่างสหภาพยุโรปและอาเซียนที่ดำเนินมาเป็นเวลา 45 ปี โดยชี้ว่าสหภาพยุโรปมีความร่วมมือที่ใกล้ชิดกับอาเซียนในหลายมิติ ได้แก่
ประการแรก สหภาพยุโรปและอาเซียนมีกรอบการเจรจาหารือร่วมกันในประเด็นเฉพาะกว่า 20 กรอบ เช่น ระบบคอมพิวเตอร์สมรรถนะสูง (High-Performance Computing: HPC) วิทยาศาสตร์และการค้นคว้าวิจัย การคมนาคม สิทธิมนุษยชน และความมั่นคงทางทะเล เป็นต้น ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าสหภาพยุโรปเป็นหุ้นส่วนที่มีความร่วมมือกับอาเซียนอย่างรอบด้านและครอบคลุมที่สุดแห่งหนึ่ง
ประการที่สอง สหภาพยุโรปถือเป็นหุ้นส่วนทางด้านความร่วมมือเพื่อการพัฒนาที่ใหญ่ที่สุดของอาเซียน โดยสหภาพยุโรปได้ช่วยส่งเสริมการรวมกลุ่มและการบูรณาการระดับภูมิภาคของอาเซียน พร้อมสนับสนุนการทำงานของสํานักงานเลขาธิการอาเซียน เป็นจำนวนเงินกว่า 250 ล้านยูโร
ประการที่สาม สหภาพยุโรปและอาเซียนถือเป็นหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจที่สำคัญต่อกัน โดยทั้งสองภูมิภาคเป็นคู่ค้าที่ใหญ่ที่สุดเป็นอันดับ 3 ของกันและกัน นอกจากนี้ มูลค่าการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (Foreign Direct Investment: FDI) ของสหภาพยุโรปในกลุ่มประเทศอาเซียนยังอยู่ในอันดับต้นๆ โดยเป็นผู้ลงทุนอันดับ 3 ในปี 2019 และก้าวขึ้นมาเป็นผู้ลงทุนอันดับ 2 ในปี 2021
อย่างไรก็ตาม ดรีสมานส์กล่าวว่าความร่วมมือในมิติการเมืองยังคงเป็นส่วนที่ขาดหายไปในช่วงหลายปีที่ผ่านมาเมื่อเทียบกับความร่วมมือทางเศรษฐกิจ การค้าและการพัฒนา ดรีสมานส์มองว่า ความร่วมมือใน 4 มิติที่สหภาพยุโรปคาดหวังจะต่อยอดจากการประชุมสุดยอดอาเซียน – สหภาพยุโรประดับผู้นำสมัยพิเศษในอนาคต ได้แก่
มิติแรก สหภาพยุโรปและอาเซียนจะสร้างเสริมความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจและความเชื่อมโยงระหว่างภูมิภาคให้เข้มแข็งขึ้น โดยเฉพาะในบริบทที่สภาพแวดล้อมระหว่างประเทศมีความท้าทายอย่างมากจากความเปราะบางของห่วงโซ่อุปทานหลังการระบาดของโควิด-19 และสงครามรัสเซีย-ยูเครน อีกทั้งจำนวนของชนชั้นกลางที่เพิ่มอย่างรวดเร็วในภูมิภาคอาเซียนยังเป็นโอกาสที่สำคัญในการพัฒนาความสัมพันธ์ทางการค้าระหว่างสองภูมิภาคอีกด้วย เช่น การเจรจาความตกลงการค้าเสรี (Free Trade Agreement: FTA) แบบทวิภาคีระหว่างสหภาพยุโรปและประเทศสมาชิกอาเซียน
ดรีสมานส์ยังชี้ให้เห็นอีกว่าในปีที่ผ่านมา สหภาพยุโรปและอาเซียนได้เริ่มยกระดับการเชื่อมต่อเพื่อพัฒนาการเติบโตทางเศรษฐกิจระหว่างสองภูมิภาคผ่านข้อตกลงว่าด้วยการขนส่งทางอากาศระหว่างอาเซียน-สหภาพยุโรป (ASEAN-EU Comprehensive Air Transport Agreement) ที่เพิ่งลงนามไปเมื่อปลายปี 2022 และผ่านการลงทุนภายใต้โครงการ EU Global Gateway เป็นจำนวนกว่าหนึ่งหมื่นล้านยูโรจนถึงปี 2027
มิติที่สอง สหภาพยุโรปเห็นศักยภาพของอาเซียนในการเป็นหุ้นส่วนด้านการเปลี่ยนผ่านไปสู่เศรษฐกิจสีเขียว ซึ่งเป็นประเด็นหลักที่สหภาพยุโรปให้ความสำคัญอย่างมากหลังจากมีการรับแผน European Green Deal เพื่อมุ่งไปสู่เศรษฐกิจหมุนเวียน (circular economy) และเศรษฐกิจที่มีความเป็นกลางทางคาร์บอน (carbon neutral) โดยแพลตฟอร์มความร่วมมือที่จะเกิดขึ้นมีทั้งการหารือร่วมกันในระดับเจ้าหน้าที่ระดับสูงและระดับผู้เชี่ยวชาญ นอกจากนี้ สหภาพยุโรปยังได้บรรลุข้อตกลงการเป็นพันธมิตรด้านการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรม (Just Energy Transition Partnership: JETP) กับเวียดนามและอินโดนีเซีย
มิติที่สาม สหภาพยุโรปมองว่าการสร้างหุ้นส่วนด้านความมั่นคงร่วมกับอาเซียน สำคัญอย่างยิ่งในบริบทที่การแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ในเอเชียและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เข้มข้นจนอาจยกระดับไปสู่ความตึงเครียดได้ ในแง่หนึ่งสหภาพยุโรปหวังว่าจะได้ร่วมเป็นผู้สังเกตการณ์ (observer) ในการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียน (ASEAN Defence Ministers’ Meeting: ADMM) ในอนาคตเพื่อยกระดับความสัมพันธ์ด้านความมั่นคงกับอาเซียน
มิติที่สี่ ความร่วมมือในอินโด-แปซิฟิก โดยดรีสมานส์ให้ความเห็นว่า ยุทธศาสตร์เพื่อความร่วมมือในอินโด-แปซิฟิกของสหภาพยุโรป และเอกสารมุมมองอาเซียนต่ออินโด-แปซิฟิก (ASEAN Outlook on the Indo-Pacific) ซึ่งเป็นยุทธศาสตร์ของอาเซียนต่อภูมิภาคอินโด-แปซิฟิกนั้นมีหลายส่วนที่สอดคล้องกัน เช่น ครอบคลุมและให้ความสำคัญต่อหลักการ ‘ความเป็นแกนกลางของอาเซียน’ (ASEAN centrality)
“สหภาพยุโรปเชื่อมั่นในอาเซียนที่เข้มแข็ง อาเซียนที่เข้มแข็งถือเป็นประโยชน์ร่วมของสหภาพยุโรปเช่นกัน เพราะอาเซียนในโครงสร้างสถาปัตยกรรมระดับภูมิภาคสามารถลดความตึงเครียด และสร้างเสถียรภาพและความเจริญรุ่งเรืองแก่ภูมิภาคเอเชียได้ อีกทั้งอาเซียนยังเป็นหุ้นส่วนที่มีความคิดเหมือนกับสหภาพยุโรป การทำงานร่วมกันของสองภูมิภาคจะเป็นหลักแห่งเสถียรภาพ พหุภาคีนิยม และการค้าที่เสรีและเป็นธรรม” ดรีสมานส์กล่าวทิ้งทาย
ความเป็นไปได้และความท้าทายของสหภาพยุโรปในอินโด-แปซิฟิก
ณัฐนันท์ คุณมาศ อาจารย์ประจำภาควิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และผู้อำนวยการศูนย์ยุโรปศึกษาแห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มองความสัมพันธ์ระหว่างสหภาพยุโรปและอาเซียนว่าเป็นความสัมพันธ์ที่มีพื้นที่ทางภูมิรัฐศาสตร์ซ้อนทับกัน 2 ระดับคือ (1) องค์การภูมิภาคต่อองค์การภูมิภาค (regionalism to regionalism) คือความสัมพันธ์ระหว่างสหภาพยุโรปและอาเซียน และ (2) องค์การภูมิภาคต่อการรวมกลุ่มระดับภูมิภาค (regionalism to regionalization) คือความสัมพันธ์ระหว่างสหภาพยุโรปและภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก ซึ่งมีอาเซียนเป็นศูนย์กลาง
ในระดับพื้นที่ทางภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างสหภาพยุโรปและอาเซียน ณัฐนันท์กล่าวสอดคล้องกันกับดรีสมานส์ว่า สหภาพยุโรปมีความร่วมมือที่ใกล้ชิดกับอาเซียนมาตลอด 45 ปี ซึ่งสะท้อนผ่านการลงนามในกรอบความตกลงว่าด้วยความเป็นหุ้นส่วนและความร่วมมือรอบด้าน (Partnership and Cooperation Agreement: PCA) ร่วม 6 ฉบับกับประเทศสมาชิกอาเซียน และความตกลงการค้าเสรีกับสิงคโปร์และเวียดนาม พร้อมทั้งมองว่าอาเซียนกำลังกลายเป็นหุ้นส่วนที่ทวีความสำคัญยิ่งขึ้นสำหรับสหภาพยุโรป
ณัฐนันท์อธิบายเพิ่มเติมว่า ปัจจัยที่ส่งเสริมให้ความสัมพันธ์ระหว่างสหภาพยุโรปและอาเซียนมีความเข้มแข็งในช่วงที่ผ่านมานั้น มีพื้นฐานมาจากข้อริเริ่มอย่าง ปฏิญญานูเร็มเบิร์กว่าด้วยความเป็นหุ้นส่วนที่เพิ่มพูนระหว่างอาเซียนและสหภาพยุโรป (Nuremberg Declaration on an EU-ASEAN Enhanced Partnership) ในปี 2007 การจัดตั้งผู้แทนกระทรวงการต่างประเทศอียู (European External Action Service – EEAS) เพื่อดำเนินงานการต่างประเทศของสหภาพยุโรปในปี 2010 และที่สำคัญคือ การดำเนินความสัมพันธ์ทวิภาคีกับประเทศสมาชิกอาเซียนรายประเทศ และการมีส่วนร่วมกับกิจการของอาเซียน ไม่ว่าจะเป็นในกรอบการประชุมทางยุทธศาสตร์สำคัญหรือการยอมรับหลักการความเป็นแกนกลางของอาเซียน
ส่วนในระดับพื้นที่ทางภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างสหภาพยุโรปและภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก ณัฐนันท์มองว่า อินโด-แปซิฟิกเป็นภูมิภาคสำคัญที่เต็มไปด้วยโอกาสและความท้าทายหลายประการสำหรับสหภาพยุโรป
ประการแรก อินโด-แปซิฟิกเป็นภูมิภาคที่มีศักยภาพอย่างมากในทางเศรษฐกิจ กล่าวคือเป็นพื้นที่ที่ครอบคลุมเส้นทางทางทะเลสำคัญอย่างช่องแคบมะละกา ทะเลจีนใต้ ช่องแคบไต้หวัน ซึ่งปัจจุบันมีความสำคัญอย่างมากเนื่องจากเป็นแหล่งผลิตและส่งออกเซมิคอนดักเตอร์หลักของโลก
ประการที่สอง อินโด-แปซิฟิกคือภูมิภาคที่มีจุดปะทะสำคัญทางภูมิรัฐศาสตร์หลายจุด เช่น ความตึงเครียดระหว่างสหรัฐอเมริกา จีน และไต้หวันบริเวณช่องแคบไต้หวัน หรือความตึงเครียดระหว่างจีนและประเทศสมาชิกอาเซียนในทะเลจีนใต้ ซึ่งเป็นหนึ่งในประเด็นที่ส่งผลกระทบต่อความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันในท่าทีของบรรดาประเทศสมาชิกอาเซียน
ประการที่สาม ประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชนไม่ใช่ค่านิยมที่เป็นบรรทัดฐานร่วมของประเทศในบริเวณอินโด-แปซิฟิก เห็นได้จากความหลากหลายของระบอบการปกครองในภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก มีตั้งแต่เผด็จการอำนาจนิยมไปจนถึงประชาธิปไตยแบบไม่เสรี อีกทั้งรัฐบางรัฐ เช่น รัฐบาลจากการรัฐประหารของกองทัพพม่าและรัฐบาลจีนยังปฏิเสธความเป็นสากลของสิทธิมนุษยชนอย่างชัดเจน ในขณะที่สหภาพยุโรปและสหรัฐฯ ให้ความสำคัญต่อสิทธิมนุษยชนในฐานะหลักการสากล ซึ่งได้ระบุไว้ในยุทธศาสตร์เพื่อความร่วมมือในอินโด-แปซิฟิกของสหภาพยุโรปเช่นกัน
ประการที่สี่ อัตราการปลดปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วง 20 ปีที่ผ่านมาในระดับที่มากเกินกว่าครึ่งของปริมาณการปลดปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ทั่วโลกส่งผลให้ประเด็นสิ่งแวดล้อม การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ วิกฤตความหลากหลายทางชีวภาพกลายเป็นความท้าทายอย่างยิ่ง
เมื่อพิจารณายุทธศาสตร์เพื่อความร่วมมือในอินโด-แปซิฟิกของสหภาพยุโรป ณัฐนันท์เห็นพ้องกับดรีสมานส์ว่า มีคุณลักษณะร่วมกับยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกของอาเซียน โดยณัฐนันท์มองว่ามิติที่สหภาพยุโรปจะสร้างความร่วมมือร่วมกับอาเซียนได้ดีที่สุดคือ ด้านการเชื่อมต่อและเปลี่ยนผ่านไปสู่เศรษฐกิจสีเขียวและเศรษฐกิจดิจิทัล ณัฐนันท์ยังให้ความเห็นอีกว่า การดำเนินความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจและการค้าที่มาพร้อมกับการสร้างมาตรฐานต่างๆ เช่น ด้านธรรมาภิบาลทางธุรกิจหรือสิ่งแวดล้อมถือเป็นการถ่ายทอดและยกระดับบรรทัดฐานในการดำเนินการค้าให้แก่อาเซียนเช่นกัน
อย่างไรก็ตาม ณัฐนันท์ชี้ให้เห็นว่า สหภาพยุโรปจะประสบข้อจำกัดในการดำเนินยุทธศาสตร์ในภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก 3 ประการคือ
ประการแรก ข้อจำกัดทางด้านบรรทัดฐาน เนื่องจากในแง่หนึ่ง การใช้บรรทัดฐานด้านสิทธิมนุษยชนในการดำเนินนโยบายการต่างประเทศและสร้างแรงกดดันอาจส่งผลให้ความสัมพันธ์ชะงักงันได้ เห็นได้จากกรณีที่การเจรจากรอบความตกลงว่าด้วยความเป็นหุ้นส่วนและความร่วมมือรอบด้านระหว่างสหภาพยุโรปและจีนต้องชะลอไป เพราะการคว่ำบาตรจีนจากกรณีการละเมิดสิทธิมนุษยชนชาวอุยกูร์ในมณฑลซินเจียง อย่างไรก็ตาม ณัฐนันท์มองว่า ความท้าทายนี้ไม่ได้อยู่ที่การหยิบยกคุณค่าสิทธิมนุษยชนมาใช้ในการต่างประเทศ แต่อยู่ที่วิธีการส่งผ่านและสร้างความเข้าใจในคุณค่าเหล่านี้แก่ประเทศพันธมิตร
ประการที่สอง ข้อจำกัดภายในสหภาพยุโรป เนื่องจากประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปต่างมีท่าทีและนโยบายการต่างประเทศเป็นของตนเอง ซึ่งอาจไม่สอดคล้องกับนโยบายการต่างประเทศของสหภาพยุโรป การที่ประเทศสมาชิกมีระดับความสัมพันธ์ต่อรัฐในอินโด-แปซิฟิกในระดับที่ต่างกัน เช่น ความสัมพันธ์กับจีน อาจส่งผลให้การดำเนินยุทธศาสตร์อย่างเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของสหภาพยุโรปมีความท้าทายยิ่งขึ้น
ประการที่สาม ข้อจำกัดภายนอก เช่น ข้อจำกัดที่ตามมาจากการดำเนินนโยบายต่ออาเซียนในบริบทที่แต่ละประเทศอาเซียนดำเนินยุทธศาสตร์ประกันความเสี่ยง (hedging) ในระดับที่ต่างกัน อาทิ ความสัมพันธ์ระหว่างมหาอำนาจอย่างจีนและสหรัฐฯ หรือท่าทีต่อสถานการณ์ในพม่า
ท้ายที่สุด ณัฐนันท์ให้ความเห็นว่า “แนวทางที่สหภาพยุโรปควรดำเนินต่อไปในอนาคตคือ สหภาพยุโรปต้องเป็นทางเลือกเชิงยุทธศาสตร์ของอาเซียน เพื่อให้อาเซียนสามารถมีอิสระทางยุทธศาสตร์มากขึ้นในบริบทการแข่งขันของมหาอำนาจ และถ่ายทอดความเชี่ยวชาญในการบูรณาการทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาคแก่อาเซียน”
สหภาพยุโรป-อาเซียน: หุ้นส่วนโดยธรรมชาติ
อุศณา พีรานนท์ อธิบดีกรมอาเซียน กระทรวงการต่างประเทศได้กล่าวเกี่ยวกับความสัมพันธ์และความร่วมมือระหว่างสหภาพยุโรปและอาเซียนว่า ในมุมมองของอาเซียน สหภาพยุโรปถือเป็น ‘หุ้นส่วนโดยธรรมชาติ’ ของอาเซียน เห็นได้ชัดจากการที่ทั้งสองภูมิภาคมีค่านิยมร่วมกันคือ เชื่อมั่นในการรวมกลุ่มระดับภูมิภาค พหุภาคีนิยม และระเบียบระหว่างประเทศซึ่งตั้งอยู่บนฐานของกฎกติกาที่ทุกฝ่ายยอมรับ (rule-based international order) โดยในปี 2020 ความสัมพันธ์ระหว่างสหภาพยุโรปและอาเซียนได้ยกระดับไปสู่การเป็นหุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์
อุศณาชี้ให้เห็นว่า ความร่วมมือระหว่างสหภาพยุโรปและอาเซียนครอบคลุมทั้ง 3 เสาหลักของประชาคมอาเซียน โดยในทางการเมือง สหภาพยุโรปถือเป็นภาคีสำคัญในเวทีหารือด้านยุทธศาสตร์และความมั่นคงที่ใหญ่ที่สุดในภูมิภาคอย่างการประชุมอาเซียนว่าด้วยความร่วมมือด้านการเมืองและความมั่นคงในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก (ASEAN Regional Forum: ARF) อีกทั้งสหภาพยุโรปยังเป็นประเทศภาคีในสนธิสัญญามิตรภาพและความร่วมมือในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia: TAC) ซึ่งเป็นเครื่องมือความร่วมมือด้านความมั่นคงที่สำคัญฉบับหนึ่ง ส่วนทางเศรษฐกิจ อุศณากล่าวเช่นเดียวกันกับดรีสมานส์ว่า สหภาพยุโรปคือคู่ค้าที่ใหญ่เป็นอันดับที่ 3 ของอาเซียน การลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศที่มาจากสหภาพยุโรปถือเป็นอันดับต้นๆ ทั้งนี้ยังมีการเชื่อมต่อระหว่างภูมิภาคผ่านความร่วมมือทางด้านอากาศยาน
“แม้ประเทศเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จะตัดสินใจว่า การบูรณาการแบบเหนือรัฐ (supranation) อย่างสหภาพยุโรปจะยังเป็นโมเดลการบูรณาการที่เร็วเกินไปสำหรับอาเซียน แต่สหภาพยุโรปถือว่าเป็นแรงบันดาลใจของอาเซียนในการบูรณาการระดับภูมิภาค”
ท่ามกลางการปักหมุดมาที่อินโด-แปซิฟิกและการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ในอินโด-แปซิฟิกที่เข้มข้นขึ้นในช่วงปีที่ผ่านมา อุศณามองว่าประเด็นที่อาเซียนกังวลคือ การที่อินโด-แปซิฟิกจะกลายเป็นสนามการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจที่ยกระดับไปสู่ความตึงเครียดและการเผชิญหน้าจนบีบให้ชาติอาเซียนต้องเลือกข้าง
“สิ่งที่อาเซียนอยากเห็นคือความร่วมมือเชิงสร้างสรรค์ (constructive manner) ระหว่างประเทศต่างๆ อาเซียนพร้อมที่จะเสนอแพลตฟอร์มหารือความร่วมมือที่ครอบคลุมสำหรับทั้งประเทศภายในและนอกภูมิภาค ไม่ว่าจะมีหรือไม่มียุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกก็ตาม”
“แนวคิดของยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกของอาเซียนวางอยู่บนฐานของการเปิดให้มีพื้นที่เพื่อการหารือและความร่วมมือเชิงสร้างสรรค์ อยู่บนฐานของหลักการ 3M คือ การไว้เนื้อเชื่อใจซึ่งกันและกัน (mutual trust) ความเคารพซึ่งกันและกัน (mutual respect) และผลประโยชน์ร่วมกัน (mutual benefit) โดยเปิดให้หุ้นส่วนต่างๆ มาร่วมหารือ ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐฯ จีน รัสเซีย หรือสหภาพยุโรปต่างก็เป็นหุ้นส่วนในการหารือของอาเซียนทั้งสิ้น และมีส่วนในการพัฒนาภูมิภาคอาเซียนให้ก้าวหน้า เพราะฉะนั้น อาเซียนจึงหวังจะเห็นบทบาทของสหภาพยุโรปบนพื้นฐานเหล่านี้”
อุศณายังกล่าวอีกว่า อาเซียนอยากเห็นบทบาทของสหภาพยุโรปในภูมิภาคอินโด-แปซิฟิกใน 3 ประเด็นคือ
หนึ่ง มีส่วนร่วมในการจัดการความผันผวนทางภูมิรัฐศาสตร์และความท้าทายด้านความมั่นคง
สอง ร่วมมือกับอาเซียนเพื่อเปลี่ยนผ่านเศรษฐกิจในอาเซียนไปสู่พัฒนาการเศรษฐกิจสีเขียว เพื่อสร้างการเจริญเติบโตที่ยั่งยืน โดยอุศณามองว่า การร่วมมือกับสหภาพยุโรปในประเด็นดังกล่าวผ่านโครงการ Green Team Europe Initiative หรือโครงการพัฒนาเศรษฐกิจหมุนเวียนที่กำลังจะเกิดขึ้น ถือเป็นการให้ความสำคัญและมีส่วนร่วมต่อการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศและปัญหาสภาพแวดล้อม
สาม เสริมสร้างความร่วมมือทางเศรษฐกิจกับอาเซียนให้เข้มแข็งขึ้น ซึ่งเศรษฐกิจถือเป็นพื้นที่ความร่วมมือที่ทวีความสำคัญขึ้นในบริบทของการฟื้นฟูหลังโควิด-19 อุศณายังกล่าวเสริมอีกว่า ความเชี่ยวชาญของสหภาพยุโรปในการยกระดับมาตรฐานทางการค้า ไม่ว่าจะเป็นมาตรฐานด้านแรงงาน อุตสาหกรรม หรือสิ่งแวดล้อมจะช่วยเพิ่มศักยภาพและขีดความสามารถให้อาเซียนสามารถยกระดับมาตรฐานการค้าไปสู่ระดับสากลและกลายเป็นส่วนสำคัญของห่วงโซ่อุปทานระดับโลกได้ รวมทั้งยังเป็นพื้นฐานในการต่อยอดเพื่อเจรจาความตกลงการค้าเสรีระหว่างไทยและสหภาพยุโรปเช่นกัน
ความ (ไม่) ลงรอยของสหภาพยุโรป-อาเซียนในอินโด-แปซิฟิก
พินิตพันธุ์ บริพัตร หัวหน้าและอาจารย์ประจำสาขาวิชาการระหว่างประเทศ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มองว่าการประชุมสุดยอดอาเซียน – สหภาพยุโรประดับผู้นำสมัยพิเศษ เมื่อเดือนธันวาคม 2022 ที่ผ่านมา ซึ่งต่อยอดจากการยกระดับความสัมพันธ์ระหว่างสองภูมิภาคไปสู่การเป็นหุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์ ในปี 2020 และการประกาศใช้ยุทธศาสตร์เพื่อความร่วมมือในอินโด-แปซิฟิกของสหภาพยุโรปในปี 2021 ถือเป็นความร่วมมือที่เหมาะสมต่อช่วงเวลาที่สภาพแวดล้อมระหว่างประเทศมีภาวะความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์จากทั้งสงครามรัสเซีย-ยูเครนและการผงาดขึ้นมาเรืองอำนาจของจีน เนื่องจากเป็นการสร้างทางเลือก โอกาสเชิงยุทธศาสตร์ และโอกาสให้การยกระดับความร่วมมือระหว่างกันและกัน อีกทั้งยังมองว่า อินโด-แปซิฟิกจะเป็นหมุดหมายที่กระชับความสัมพันธ์ระหว่างสหภาพยุโรปและอาเซียนให้ใกล้ชิดกันมากยิ่งขึ้นในอนาคต
กระนั้น เมื่อวิเคราะห์พลวัตความสัมพันธ์ระหว่างสหภาพยุโรปและอาเซียนในช่วงที่ผ่านมา พินิตพันธุ์เสนอว่า การบรรลุความร่วมมือและผลประโยชน์ร่วมระหว่างสองภูมิภาคจะไม่สามารถเป็นไปได้ หากขาดความเข้าใจต่อวิธีคิดเชิงยุทธศาสตร์ อัตลักษณ์ และการเมืองภายในของอาเซียน
ในบริบทของภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก พินิตพันธุ์วิเคราะห์ว่า ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกของอาเซียนคือเครื่องมือในการสร้างหุ้นส่วนอย่างรอบด้านเพื่อมุ่งไปสู่ความร่วมมืออย่างสร้างสรรค์ โดยมีอาเซียนทำหน้าที่เป็นโบรกเกอร์ประสานผลประโยชน์ที่หลากหลายและไม่ลงตัวภายในภูมิภาค อีกทั้งยังเป็นหนทางในการยกระดับกระบวนการสร้างประชาคมอาเซียน สร้างความเข้มแข็งให้แก่กลไกต่างๆ ของอาเซียน เปิดให้อาเซียนดำรงความเป็นศูนย์กลางในการมีปฏิสัมพันธ์กับมหาอำนาจที่เข้ามาในภูมิภาค และสร้างความร่วมมือในภูมิภาค
เมื่อเปรียบเทียบมุมมองของอาเซียนต่ออินโด-แปซิฟิกกับยุทธศาสตร์เพื่อความร่วมมือในอินโด-แปซิฟิกของสหภาพยุโรป พินิตพันธุ์ชี้ให้เห็นในทำนองเดียวกันกับดรีสมานส์และณัฐนันท์ว่า ยุทธศาสตร์ของทั้งสองภูมิภาคมีแนวคิดร่วมกันคือ
ประการแรก ยุทธศาสตร์เพื่อความร่วมมือในอินโด-แปซิฟิกของสหภาพยุโรปยอมรับหลักคิดของมุมมองของอาเซียนต่ออินโด-แปซิฟิกในการมีปฏิสัมพันธ์กับมหาอำนาจทุกฝ่าย โดยเฉพาะการดึงให้สหรัฐฯ เข้ามามีบทบาทในเชิงยุทธศาสตร์ในภูมิภาค และสานผลประโยชน์จากอำนาจทางเศรษฐกิจและการทหารของจีนที่กำลังขยับขยาย โดยพินิตพันธุ์ยกตัวอย่างให้เห็นว่า การระบุหลักกฎหมายระหว่างประเทศอย่างอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (United Nations Convention on the Law Of the Sea) ลงในยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกของอาเซียนนั้น เปิดให้อาเซียนมีปฏิสัมพันธ์และสานสัมพันธ์กับประเทศตะวันตกได้ ในขณะเดียวกันเป็นไปเพื่อตีกรอบให้จีนต้องมีพฤติกรรมตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ
ประการที่สอง ยุทธศาสตร์เพื่อความร่วมมือในอินโด-แปซิฟิกของสหภาพยุโรปยอมรับและเน้นย้ำความสำคัญของหลักการความเป็นแกนกลางของอาเซียน และกลไกเชิงสถาบันที่ดำเนินนโยบายของอาเซียนที่มีอำนาจในการชักจูงและเชื่อมโยงมหาอำนาจต่างๆ ที่เข้ามาปฏิสัมพันธ์ในภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก พินิตพันธุ์ขยายความว่า หลักการความเป็นแกนกลางของอาเซียนไม่ใช่เพียงแค่หลักการที่อาเซียนยึดถือในการสร้างและประสานความร่วมมือระหว่างมหาอำนาจในช่วงเวลาที่อินโด-แปซิฟิกกำลังเผชิญต่อความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์เท่านั้น แต่ยังเป็นรากฐานและอัตลักษณ์สำคัญของอาเซียนในการมีปฏิสัมพันธ์กับโลกด้วยเช่นกัน
“ความสัมพันธ์ที่เข้มแข็งระหว่างสหภาพยุโรปและอาเซียนพัฒนาไปสู่ระดับที่ทั้งสองฝ่ายมีแนวคิดเชิงยุทธศาสตร์ที่ใกล้เคียงกัน เพราะฉะนั้น กล่าวได้ว่าการประชุมสุดยอดอาเซียน – สหภาพยุโรประดับผู้นำสมัยพิเศษ ที่ผ่านมาคือภาพแทนของการมียุทธศาสตร์ร่วมและความร่วมมือในประเด็นสำคัญร่วมกันท่ามกลางสภาพแวดล้อมระหว่างประเทศที่ผันผวน อีกทั้งได้เปิดทางให้ทั้งสองภูมิภาคยกระดับความสัมพันธ์ไปสู่อีกขั้นในอนาคต” พินิตพันธุ์กล่าว
อย่างไรก็ตาม พินิตพันธุ์มองว่าในอนาคต สหภาพยุโรปและอาเซียนยังต้องจัดการต่อ ‘ความคาดหวังที่ไม่ลงรอย’ ระหว่างกัน 4 ประการคือ
ประการแรก ความตึงเครียดเชิงสถาบันของอาเซียนจากวิกฤตพม่า โดยความล้มเหลวในการปฏิบัติตามฉันทมติ 5 ข้อ (Five-Point Consensus) และท่าทีของประเทศอาเซียนที่ไม่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกันต่อวิกฤตพม่าอาจส่งผลให้ความสัมพันธ์ระหว่างสหภาพยุโรปและอาเซียนชะลอลง และส่งผลให้ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปเสียงแตกระหว่างประเทศที่มีนโยบายไม่ยุ่งเกี่ยวกับรัฐบาลตัดมาดอว์ (Tatmadaw) และประเทศที่ไม่ได้มีนโยบายแข็งกร้าวต่อรัฐบาลทหารพม่ามากนัก
ประการที่สอง ในขณะที่กลไกของโครงสร้างอาเซียนถูกออกแบบมาให้ลดภาวะความผันผวนจากการดำเนินนโยบายของมหาอำนาจ แต่การที่อาเซียนไม่ได้เลือกที่จะบูรณาการประเทศสมาชิกอย่างครอบคลุมเปิดช่องให้แต่ละประเทศสมาชิกมีแนวทางดำเนินนโยบายต่อมหาอำนาจที่ต่างกัน หรือเปิดช่องให้การเมืองภายในประเทศมีผลต่อการกำหนดความสัมพันธ์ต่อมหาอำนาจ โดยพินิตพันธุ์มองว่า ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศอาเซียนกับมหาอำนาจในช่วงระยะหลังมีลักษณะที่เน้นการแลกเปลี่ยน สานผลประโยชน์ระยะสั้น ส่งผลให้ประเทศสมาชิกอาเซียนมีความใกล้ชิดต่อจีนและรัสเซียมากน้อยต่างกัน
ประการที่สาม อาเซียนต้องจัดการกับแนวทางการดำเนินนโยบายประกันความเสี่ยง ซึ่งมีทางเลือกเชิงยุทธศาสตร์ได้หลายทาง เช่น สหรัฐฯ จีน อินเดีย ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ แม้ว่าสหภาพยุโรปจะเป็นหนึ่งในทางเลือกของอาเซียน แต่ในขณะเดียวกัน อาเซียนก็ต้องสร้างทางเลือกอื่นๆ เพิ่ม
ประการที่สี่ ปฏิเสธไม่ได้ว่าแนวทางการดำเนินนโยบายการต่างประเทศของสหภาพยุโรปที่ใช้บรรทัดฐานในการสร้างความร่วมมือ รวมทั้งส่งเสริมคุณค่าเสรีนิยมในประเทศพันธมิตร เช่น ประชาธิปไตย สิทธิมนุษยชน เศรษฐกิจและการพัฒนาที่คำนึงถึงสิ่งแวดล้อม ส่งผลให้เกิดความตึงเครียดและความขัดแย้งในระดับการเมืองภายใน ระหว่างฝ่ายที่ยอมรับและไม่ยอมรับแนวคิดของสหภาพยุโรป อย่างที่ปรากฏให้เห็นกรณีปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนในกัมพูชาและฟิลิปปินส์ การค้ามนุษย์ในไทย หรือกรณีการส่งออกเชื้อเพลิงชีวภาพของมาเลเซียและอินโดนีเซีย
“แน่นอนว่าสหภาพยุโรปและอาเซียนต้องทำงานร่วมกันเพื่อลดช่องว่างในความสัมพันธ์ มีหลายอย่างที่อาเซียนยังต้องปรับปรุงและพัฒนาให้ดีขึ้น ในขณะที่สหภาพยุโรปก็ต้องทำความเข้าใจอาเซียนเช่นกัน เราอาจจะไม่ต้องเห็นด้วยเหมือนกันเสมอไป เราเห็นต่างกันได้โดยที่ยังมีแนวทางร่วมกันในการพัฒนาความสัมพันธ์ระหว่างสองภูมิภาค” พินิตพันธุ์กล่าวทิ้งท้าย
ผลงานชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของความร่วมมือระหว่างคณะผู้แทนสหภาพยุโรปประจำประเทศไทย (Delegation of the European Union to Thailand) และ The101.world โดยเนื้อหาที่ปรากฏเป็นการทำงานอย่างอิสระของกองบรรณาธิการ 101 และไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสหภาพยุโรป
